CHAPITRE III
Formes de l'emprunt
SECTION Î
Principes généraux
Nous avons vu comment l'emprunt communal était décidé, le conseil municipal en a voté le principe, le montant, les conditions de remboursement, l'autorité tutélaire a approuvé. Il s’agit maintenant pour le conseil municipal de réaliser l'emprunt. Dans quelles formes cette réalisation va-t-elle avoir lieu ? C’est là la question qui fera l’objet du présent chapitre.
On peut poser en principe que les municipalités sont libres de choisir le mode de réalisation des emprunts qu'elles ont été autorisées à contracter, l'autorité administrative n'intervient que pour approuver le traité, une fois qu’il a été signé. Il est impossible ici d'éludier tous les modes possibles
de réalisation; nous étudierons seulement les procédés les plus fréquemment employés.
Ces procédés sont de trois sortes : le premier consiste pour le conseil municipal à traiter de gré à gré soit avec un établissement publie, soit avec un particulier; en employant ce procédé, les communes agissent comme de simples particuliers, elles sont en principe libres de débattre le taux de l'intérêt et les conditions du prêt. Le second procédé consiste à émettre l'emprunt par la voie de la souseription publique; dans ce cas les communes font directement appel au public ; elles fixent elles-mêmes le taux, la durée, les conditions de remboursement du prêt, il n’y a là aucun débat possible; le public qui souscrit accepte toules les conditions. Un troisième procédé enfin, mais encore très peu pratiqué, c’est l’adjudication de l'emprunt, la commune acceptant comme prêteurs ceux qui se contentent de l'intérêt le plus faible.
Mais quel que soit le mode de réalisation adopté par le Conseil municipal, il faut bien noter que celui-ci n’est pas libre de passer letraité aux conditions qu'il veut. En réalité toute opération d'emprunt. communal se décompose en deux parties: en premier lieu le conseil municipal décide le principe et les conditions générales de l'emprunt : cette délibération est exécutoire par elle-même ou doit être approu-
vée suivant les distinctions que nous avons établies.
Puis le conseil municipal, dans une seconde délibération, décide quel mode de réalisation il lui convient d'adopter; le maire signe un traité: ce traité doit être de nouveau approuvé par le conseil municipal ou par une autorité supérieure suivant les mêmes distinctions que tout à l'heure. Ainsi pour le même emprunt deux approbations sont nécessaires et qui émanent toutes deux de la même autorité.
SECTION II
Traité de gré à gré
Le traité de gré à gré est le mode le plus fréquemment employé par les communes, principalement par les petites communes. Il peut avoir lieu soit auprès de particuliers, soit auprès de caisses publiques. On conçoit que l'emprunt près des particuliers ne peut pas présenter une importance considérable et du traité ainsi intervenu entre commune et particuliers il n’y a rien de spécial à dire. Au contraire il est intéressant d'étudier brièvement dans quelles formes les communes peuvent réaliser leursemprunts près des caisses publiques (Crédit foncier, Caisse des dépôts et consignations, Caisses spéciales). Nous verrons que les conditions des prêts consentis par ces divers établissements sont à peu près les mêmes, de sorte que les communes bénéficient d’une sorte
d’adjudication restreinte el permanenteentre ces établissements.
$ 1.— Crédit foncier
L'organisation du Crédit foncier présente deux services spéciaux et, en quelque sorte, deux caisses distinctes.
Le premier de ces services, celui pour lequel il à été créé en 1852, consiste à prêter aux particuliers, sur hypothèques, des sommes remboursables soit à long terme, par annuités de dix à soixante-quinze ans, soit à court terme, avec ou sans amortissement. En représentation des sommes qui lui sont ainsi dues hypothécairement par ses créanciers, le Crédit foncier crée et négocie des obligations foncières ou leltres de gage pour une valeur qui ne peut dépasser le montant de ces sommes. D’autre part le Crédit foncier, quand il fait un prêt, a la faculté d’en opérer le versement en obligations émises par lui.
C’est seulement en 1860 que le Crédit foncier a été autorisé à consentir des prêts aux départements, communes et établissements publics: c’est là le second service dont est chargé le Crédit foncier. Dès le début, les opérations passées avec ces établissements ont pris une inportance considérable ; on comprend facilement en effet que les prêts à long terme conviennent surtout à ces diverses personnes morales dont la durée est indéterminée et les revenus
quelquefois considérables, et qui par conséquent mieux que n'importe quel emprunteur ordinaire peuvent contracter des engagements à longue échéance avec libération par annuités.
La loi du 6 juillet 1860 constitue une dérogation expresse aux règles suivies par le Crédit foncier dans les contrats qu'il passe avec les emprunteurs ordinaires. Deux différences essentielles sont à noter. D'abord les prêts sont toujours réalisés en numéraire ; ici le Crédit foncier n’a plus la faculté d'opérer ses versements en obligations émises par lui. Cela se conçoit aisément ; il est nécessaire que le montant de l'emprunt soit connu exactement et ne soit pas subordonné à une négociation de titres toujours aléatoire, afin que le laux de l’emprunt puisse être délerminé par l’autorité qui autorise la commune à emprunter.
En second lieu, le Crédit foncier a toute liberté pour consentir des prêts aux établissements publics sans affectation hypothécaire. Il semble à première vue que cette faculté doit avoir pour eflet de diminuer singulièrement les garanties du prêteur, et l’on pourrail croire que les prêts ainsi consentis offrent peu de sécurité au Crédit foncier. Il n’en est rien. En effet l’autorisation d'emprunter n’est accordée aux communes qui la sollicitent qu'après justification que toutes les mesures nécessaires sont prises pour assurer le paiement des annuités. Quant aux communes
qui peuvent emprunter par une simple délibération réglementaire de leur conseil municipal, le fait seul qu'elles peuvent ainsi emprunter est une garantie suffisante de l’excellence de leur situation financière.
Les prêts consentis aux communes le sont donc en numéraire, avec ou sans affectation hypothécaire ; ils sont remboursables à long terme, par annuités, à court terme, avec ou sans amorlissement.
Les prêts à long terme, qui seuls constituent véritablement des emprunts, peuvent être contractés pour une durée de cinq à cinquante ans. Le taux maximum de l'intérêt est 5 0/0 ; il est généralement aujourd’hui de 3,80 0/0. Au cas de remboursement par anticipation, il est dû au Crédit foncier une indemnité de 0,50 o/o sur le montant du capital remboursé.
Lorsque l'administration du Crédit foncier a décidé de faire droit à la demande de prêt qui lui est adressée, l’emprunteur doit supporter en plus des frais le coût du transport des fonds ; le ministre des Finances se charge, dans l'intérêt des communes, de ce transport moyennant une commission de 0,10 par 1.000 francs.
En représentation des prêts consentis aux communes, le Crédit foncier est autorisé par la loi de 1860 à émettre des obligations communaies ; de même
que les créances provenant des prêts hypothécaires
sont affeclées par privilège au paiement des obligagations créées en représentation de ces prêts, de même les créances provenant des prêts aux communes sont affectées par privilège au paiement des obligations communales.
$ 2. — Caisse des dépôts et consignations
est cette caisse qui, la première, a consenti des prêts communaux, puisque dès 1838 elle fat autorisée à prêter aux établissements publics les dépôts volontaires et les consignations judiciaires et administratives qu’elle a pour mission de recevoir et dont elle doitservir l'intérêt. Pendant longtemps la caisse a fait des prêts concurremment à des particuliers et à des établissements publics, mais depuis longtemps aussi, en raison des difficultés que présentait le recouvrement des créances et en raison de la dépréciation qui frappait les valeurs données en gage, la caisse a dû renoncer à prêter aux particuliers. Et d’ailleurs l'importance de ses opérations avec les communes diminue de jour en jour ; comme elle est exposée à des demandes journalières de remboursement immédiat, elle ne peut engager ses capitaux pour une longue durée. Or les municipalités demandent des délais
d'amortissement de plus en plus étendus ; aussi le
vu
montant des prêts de cette caisse ne représente-t-il aujourd'hui que 3 0/0 de la dette communale.
Les demandes de prêts sont adressées au directeur général, appuyées de toutes les pièces de nature à faire connaitre sous son véritable jour la situation financière de l’emprunteur. L'examen de tout dossier est soumis à une condition indispensable, c'est que la commune ait été régulièrement autorisée à contracter un emprunt et que les termes de cette autorisation se concilient avec les conditions des prêts de la caisse.
La caisse ne s’engage que pour des prêts dont le montant doit être mis immédiatement à la disposition de la commune qui souscrit. Chaque fraction d’un emprunt est considérée comme un emprunt distinct, qui doit être soumis aux conditions en vigueur lors de la demande de réalisation.
La délibération du conseil municipal qui demande le prêt doit en outre adhérer à la condition spéciale de payer le cas échéant, au taux légal, les intérêts de relard de toutes les valeurs qui, souscrites en garantie de l'emprunt, ne seraient pas acquittées à Paris aux échéances convenues.
Après avoir reconnu que les ressources offertes en garantie de l'emprunt sont régulièrement votées et de nature à assurer le paiement des annuités d’amortissement, le directeur général donne son consentement au prêt demandé.
Ce consentement ne résulte pas d’un contrat accompagné de l'échange de signatures, mais d’une simple lettre d'avis adressée par le directeur général à l’emprunteur, à laquelle est joint un double du tableau d'amortissement.
La réalisation des fonds est subordonnée à l’envoi, au moins dix jours avant la date fixée pour cette réalisation, des valeurs souscrites à l'ordre du caissier général de la Caisse des dépôts et consignations en représentation du capital et des intérêts de l'avance consentie ; ces valeurs consistent en annuités égales comprenant à la fois le capital et les intérêts. Lorsque les ressources affectées à l'amortissement de l'emprunt ne sont pas annuellement égales pendant toute la période de remboursement, le remboursement se fait au moyen d'obligations annuelles pour le capital seul, plus des coupons semestriels d'intérêts.
Les consentements donnés sont considérés comme nuls, si, en ne transmettant pas les valeurs, la commune n’a pas réalisé l'emprunt dans les six mois qui suivent la lettre d'avis de consentement.
Le remboursement des emprunts se fait par le paiement des annuités souscrites, à leur échéance, sans avis préalable de la direction générale ; le simple retard de paiement à l'échéance fait courir les intérêts moratoires. Le paiement doit être effectué à Paris entre les mains du caissier général de la Caisse des dépôts et consignations.
: $ 3. — Caisses spéciales
Nous ne rappelons ces caisses ici que pour mémoire ; elles étaient au nombre de deux : la Caisse des chemins vicinaux et la caisse des Ecoles qui avaient pour unique but, la première, de faciliter l'établissement du réseau vicinal, la seconde de favoriser pour les communes la construction de maisons d'écoles. La réalisation de ces deux buts lui paraissant présenter un intérêt de premier ordre, l'Etat s'était chargé de prêter lui-même aux communes les sommes qui leur seraient nécessaires. Mais en 1893, ce système a été abandonné et remplacé par celui de la subvention à fonds perdus; en conséquence les deux caisses ont été supprimées. Nous dirons cependant quelques mots de leur histoire.
1° Caisse des chemins vicinaux. — La Caisse des chemins vicinaux dont l'existence était limitée à dix ans par la loi de 1868 qui la créa, fut maintenue jusqu’en 1892 et l'ensemble des dotations qui lui furent affectées par les lois des 11 juillet 1868, 10 avril 1859, 2 avril 1883, 24 juillet 1888, 17 juillet 1887, atteignit 536 millions.
Le rôle de cette caisse consistait presque uniquement à meltre à la disposition des communes les emprunts qu’elles avaient été régulièrement autorisées à contracter, l'examen de cette régularité de l’em-
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prunt ainsi d’ailleurs que celui de la disponibilité des ressources destinées à y faire face n’était point fait par la caisse, mais par le ministre de l'Intérieur ; c'était à celui-ci seul qu’il incombait de faire l'étude des dossiers produits à l'appui des demandes d’emprunts. Cet examen fait, il transmettait à la caisse les demandes accompagnées d’un bordereau des sommes dont il autorisait l'avance par la caisse. Les communes se libéraient du montant de leurs emprunts par le paiement de trente annuïités de {0/0 du capital avancé, intérêts et amortissement compris, ce qui faisait ressortir à un peu moins de 1 1/4 0/0 l’intérêt annuel.
2° Caisse des lycées, collèges et écoles primaires. — Cette caisse, d’abord dite & caisse pour la construction des écoles » était la reproduction de la Caisse des chemins vicinaux,et fut laconséquence du titre I de la loi du 1°" juin 1878 qui obligeait les communes à construire les maisons d'école nécessaires à l’enseignement primaire et à acquérir un mobilier scolaire. Mais les lois des 3 juillet 1880 et 2 août 1881 étendirent aux dépenses du service de l’enseignement secondaire les opérations de cette caisse qui prit alors le nom de « Caisse des lycées, collèges et écoles primaires ».
Au début cette caisse ayant reçu une dotation du Trésor (dotation successivement augmentée par les lois de finances de 1881, 1883, 1884 et 1885) prêtait
aux communes qui lé lui demandäient ; les prêts ainsi faits aux communes lui étaient remboursés par le Trésor, et c’est au Trésor que les communes, dans un très long terme, remboursaient le montant du prêt qu’elles avaient contracté.
La loi du 20 juin 1885 modifia cet état de choses : désormais les prêts aux communes sont supprimés ; les communes doivent émprunter aux particuliers ou aux établissements publics, mais la caisse des écoles leur fournit une annuité pour les aider au remboursement.
Ces subventions à fonds perdus ne sont allouées que moyennant certaines conditions très précises; la commune ne peut demander une subvention que pour la construction ou l'appropriation de locaux scolaires obligatoires ; l'emprunt doit avoir été régulièrement autorisé et être remboursable en trente ou quarante ans; enfin la subvention ne peut être allouée qu'aux communes dont le centime est inférieur à 6.000 francs.
Comme les conditions d’allocation, la quotité de la subvention est strictement fixée ; cette quotité est calculée d’après le chiffre maximum de la dépense tôtale afférente à chaque catégorie d'établissement : elle est de 15 à 80 o/o de celte dépense, le rapport de la subvention au chiffre de la dépense totale varie en raison directe des charges extraordinaires
et de l'importance des travaux, en raison inverse de la valeur du centime. |
Le maximum des subventions est fixé chaque année par la loi de finances.
Tel était le fonctionnement de la caisse des chemins vicinaux et celui de la çaisse des Ecoles, lorsqu’en 1893 ces deux caisses furent supprimées: Il apparut en effet que ces caisses qui servaient de simples intermédiaires entre le Trésor et! les com: munes constituaient des rouages inutiles ; c’est pourquoi la loi de finances du 15 juilet 1893 les supprima en tant qu’établissements distincts ; les comp: tes de ces caisses ont été clos le 31 décembre 1893.
Ces caisses ne subsistent plus que comme de simples comptes de liquidation comprenant au débit les avances faites par le Trésor et restant à amortir, au crédit les annuïités inscrites au budget de l'Etat pour le remboursement.
SECTION III Souscription publique.
Dans le système de la souscription publique les municipalilés s'adressent directement au public et ont la faculté d'émettre des obligations transmissibles soit au porteur, soit BAS voie d'endossement, cé qui est plus rare. | PR
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-’ Le type le plus répandu de ces obligations est l'obligation de 500 francs amortissable en un certain nombre d’années par voie de tirage au sort.
C’est en 1255 et pour permettre aux communes de répondre à l’appel qui venait de leur être fait en en faveur des classes nécessilteuses que ce mode d'emprunt leur fut ouvert par le décret du 29 décembre 1855. Ce décret porte dans son article 17 «Les communes, déjà autorisées par des décrets spéciaux à contracter des emprunts avec publicité el concurrence ou avec la Caisse des dépôts et consignations et qui ne les ont pas encore réalisés, pourront au besoin les contracter de gré à gré par voie de souscription et elles auront dans tous les cas la faculté, pour se libérer, d'émettre des obligations au porteur ou transmissibles par endossement. »
Aujourd'hui les conditions d'émission de ces emprunts sont réglées par le décret du 23 juin 1879, portant règlement d’administration publique sur la comptabilité des emprunts des départements, communes et établissements publics.
Les souscriptions aux emprunts des communes résullent soit d'engagements signés par les prêteurs, scit de versements en numéraire. Dans ce dernier cas elles sont constatées par une quittance dite « de souscription » délivrée par le receveur municipal et extraite de son registre à souche. Tout litre d'obligation soit provisoire soit définitif doit porter, avec la
signature du receveur municipal, celle du maire ou d’un conseiller municipal spècialement délégué ; ces titres sont détachés d'un régistre à souche, ils portent un numéro d'ordre pris dans une série spéciale pour chaque emprunt et chaque nature de titres.
Les opérations relatives aux emprunts nécessitent la tenue, par le receveur municipal, de deux registres distincts, l’un pour la constation des souscriptions l’autre pour leur liquidation.
Les sommes provenant des souscriptions sont constatées en recelte à un compte de services hors budget et il est fait dépense à ce même compte, après la liquidation des. souscriptions: 1° des excédents de versement remboursés aux souscripteurs ; 20 des sommes définitivement acquises à la commune et portées en recette aux services budgétaires.
Les titres soit provisoires, soit définitifs sont remis aussitôt après leur création au receveur municipal qui en fait recette pour la valeur de leur capital nominal aux services hors budget. Les opérations auxquelles donnent lieu l’échange des quittances de souscription contre les titres provisoires ou définitifs et s’il y a lieu celui des titres provisoires contre les titres définitifs sont classées dans les mêmes services.
Nous avons dit que le plus souvent les titres émis par les communes étaient transmissibles par simple tradition ; elles émettent cependant parfois des obligations transmissibles par endossement. Toutefois
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cette faculté n’est accordée que dans les cas où la réalisation de l'emprunt par les voies ordinaires ne semble pas assurée.
Que penser de ce mode de réalisation des emprunts ? Est-il préférable à lemprunt de gré à gré? On a coutume de répondre par l’affirmative ; ce mode présenierait en effet l'avantage de permettre aux municipalités de se passer de l'intermédiaire des maisons de banque. ; ‘ Cet avantage n’est qu'apparent ; en réalité, afin d'attirer les capitalistes petits et grands, aujourd’hui sollicités par tant de valeurs mobilières, les villes doivent non seulement payer des frais élevés de publicité, mais encore offrir aux souscripteurs, sous forme de lots et de primes, des avantages fort coûteux. En somme les avantages de ce procédé ne sont réels que si le chiffre de l'emprunt est très élevé, les frais d'émission étant relativement d'autant plus considérables que la somme empruntée l’est moins. Aussi ne doit-il être recommandé qu'aux très grandes villes, jouissant d’un crédit sûr et émettant un emprunt important.
SECTION IV Adjudication publique
Nous arrivons enfin au dernier mode de réalisation des emprunts, à celui qui est peut-être le plus avan-
tageux et qui est cependant encore le moins pratiqué.
Dans ce système l'emprunt est mis en adjudication comme le serait un travail public communal ; les formes des adjudications sont les mêmes : l’administralion municipale doit dresser un cahier des charges indiquant le maximum d'intérêt que la commune entend payer, maximum sur lequel porteront les rabais des adjudicataires ; en outre le cahier dés charges indique le mode, les termes de paiement et toutes les conditions déterminées par la délibération du conseil municipal, l'arrêté préfectoral ou le décret qui autorise l'emprunt. Ce cahier des charges est soumis à l’approbation du préfet et l’adjudication a lieu ensuite au rabais et par soumission.
Par ce système les communes peuvent obtenir les meilleures conditions de prêts, surtoul si elles emploient quelques combinaisons récentes, si par exemple,le cahier des charges indique que l’adjudicataire Cevra soumissionner à des conditions plus avantageuses que celles offertes par les caisses publiques (1). Il peut spécifier aussi € que la plus longue période de rembotrsement sera accordée aux sommes offertes au plus faible taux d'intérêt, et, en cas de parité, à la somme dont la soumission aura élé
1. P. Leroy-Beaulieu. Traité de la science des finances, t. IT,
déposée la première »(1).La commune enfin peut s’interdire toute faculté de remboursement par anticipation ou de conversion des souscriptions dont le taux d'intérêt n’atteindrait pas un certain chiffre.
Ainsi pratiqué il semble que ce système ne pourrait que donner des résultats avantageux.
En premier lieu les intermédiaires (banques et établissements de crédit) sont supprimés, et par suite les commissions qu'ils réclament sont économisées ;
En second lieu le taux de l'intérêt atteint sa limite minima ;
En troisième lieu enfin les frais de timbre et d’enregistrement sont réduits à leur plus simple expression, la minute des contrats de cette nature étant aux termes de l’article 80 de la loi du 15 mai 1818 exempte des formalités de timbre et d’enregistrement, seuls les extraits à délivrer aux porteurs devant être timbrés.
1. Article 4 du cahier des charges d'un emprunt par adjudication publique qu'une loi du 1°r juillet 1893 a autorisé le département du Doubs à contracter.
