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par l'excédent des recettes ordinaires, en second lieu par l’ensemble des receltes extraordinaires. .

Quelles sont donc les recettes extraordinaires d’une commune ?

L'article 134 de la loi du 5 avril 1884 les énumère en ces termes :

« Les recettes du budget extraordinaire se composent :

«1° des contributions extraordinaires dûment aulorisées ;

«2° Du prix des biens aliénés ;

« 3° Des dons et legs :

«4° Du remboursement des capilaux exigibles et des rentes achelées ;

«5° Du produit des coupes extraordinaires de bois ;

6° Du produit des emprunts ;

7° Du produit des taxes ou des surlaxes d'octroi spécialement affectées à des dépenses extraordinaires et à des remboursements d'emprunts ;

8 Et de toutes autres recettes accidentelles. »

Ilne peut pas être question ici d'examiner, une à une, toutes ces recetles,car la plupart d’entre elles ont une importance presque nulle, et d'autre part quelques-unes ont un caractère tellement accidentel qu'il est impossible au conseil municipal de compter sur elles pour gager un emprunt. Il est évident en effet que si le conseil municipal peut affec-

ter, une année donnée, le prix de l’aliénation d’un bien communal ou d’une coupe extraordinaire de bois à une dépense extraordinaire, il ne peut pas songer à servir les intérêts et à amortir un emprunt, opération de longue durée, à l’aide de telles ressources ; on peut dire la même chose des dons et des legs, du remboursement des capitaux exigibles, et des recettes mentionnées sous le n°8 de l’article 134% de la loi municipale. Quant au « produit des emprunts » que ce même article mentionne parmi les recettes extraordinaires de la commune, il est clair qu'il ne peut pas être possible de gager un emprunt sur le produit d’un nouvel emprunt. En définitive donc il reste, comme recette pouvant servir à rembourser un emprunt, outre l'excédent des recettes ordinaires, les contribulions extraordinaires (ce sont les centimes extraordinaires), et les taxes et les surtaxes d'octroi. Nous consacrerons un paragraphe à chacune de ces ressources.

$ 2. — Æxcédent des recettes ordinaires

C’est là la première des ressources sur lesquelles le conseil municipal devrait gager ses emprunts. Théoriquement même, ce devrait être la seule : de même qu'un particulier ne doit emprunter que lorsqu'il est certain de pouvoir rembourser à l'aide des

ressources annuelles qu'il prévoit avec certitude, de même une commune ne devrait se baser, pour fixer les annuités qu’elle veut consacrer à un emprunt, que sur les disponibilités que fourniront les recettes ordinaires des budgets futurs.

Cependant plusieurs reproches ont été adressés à cette manière de voir ; on a prétendu qu'il n’était guère possible de prévoir plusieurs années à l’avance les chiffres exacts d'excédents plus ou moins problématiques, que la plus légère erreur, la moindre découvenue dans les évaluations de recettes feraient immédiatement tomber tous les calculs ; qu’à part les octrois des grandes villes, aucune des receltes communales n’assurait d’excédents réguliers ; on a soutenu aussi que l'affectation des ressources ordinaires aux dépenses extraordinaires détournait ces ressources de leur but qui est de pourvoir au paiement des dépenses courantes d'entretien ou d’exploitation, que l'augmentation annuelle des receltes ordinaires correspondait toujours à une augmentation équivalente des dépenses de même nature ; que par suite l’affectation des recettes ordinaires à des dépenses extraordinaires nelaissait plus les fonds disponibles pour les besoins nouveaux et normaux

des communes (1).

r. Voir les discussions au conseil municipal de Paris sur un projet de traité avec le Crédit foncier (Séances des 8 noveinbre 1863 et 18 juillet 1868. Procès-verbaux, I, p. 700 et suiv.).

LL ne

Ces arguments ne sont point dépourvus de vérité, mais ils n’ont presque aucun intérêt pratique. Les Conseils municipaux en effet n’ont pas besoin qu’on les mette en garde contre l'affectation des ressources ordinaires aux dépenses extraordinaires ; car bien rares sont les communes où le budget ordinaire se solde par un excédent de recettes. Ceci s’explique de deux façons : en premier lieu la progression des dépenses a été plus rapide que celle des recettes, c’est là un phénomène d’ordre général qui s’est manifesté aussi bien dans le budget de l'Etat et dans celui du département que dans celui de la commune ; mais en second lieu ce phénomène est plus marqué encore en ce qui concerne la commune ; nous verrons bientôt que presque chaque fois que l'Etat a mis à la charge des communes les dépenses d’un service public ou a prévu la participation des communes à ces dépenses, il a promis une subvention, subvention calculée sur le montant des recettes extraordinaires que les communes seraient ainsi obligées de créer, après qu'elles auront employé à ces services tout l’excédent de leurs ressources ordinaires,.

II peut arriver néanmoins qu'une commune puisse affecter cel excédent au remboursement de ses emprunts. Quels pouvoirs de décision aura, en cette matière, le conseil municipal ? Du rapprochement des articles 68 et 141 (nouveau) de la loi du 5 avril

1884, il résulte qu'aujourd'hui les conseils municipaux peuvent sans autorisation engager leurs revenus ordinaires pendant un délai n’excédant pas trente annces.

En effet l’article 68 3 décide que l'approbation de l'autorité supérieure n'est nécessaire que pour les délibérations portant « sur les acquisitions d’immeubles, les constructions nouvelles..., quand la dépense totalisée avec les dépenses de même nature pendant l'exercice auront dépassé les limites des ressources ordinaires et extraordinaires que les communes peuvent se créer sans autorisation spéciale ».

Ces limites sont fixées par l’article 141, modifié par la loi du 7 avril 1902, dont le paragraphe 4 dispose que les conseils municipaux peuvent voter les emprunts remboursables & sur les ressources ordinaires, dont l’amortissement n’excédera pas trente ans ».

Au delà de ce délai l'autorisation préfectorale

devient nécessaire.

$ 3. — Centimes extraordinaires

Mais les recettes qui principalement servent en France à gager les emprunts, ce sont les centimes extraordinaires, c’est-à-dire les centimes exclusive-

ment affectés aux dépenses extraordinaires commu-

nales. Les centimes additionnels aux quatre contributions directes sont la base de l’organisation fiscale municipale ; quand une commune éprouve une difficulté pour équilibrer son budget,qu’elle doit faire face à une dépense notable imprévue ou qu'enfin elle veut rembourser un emprunt, elle ajoute au principal des contributions directes perçues par l'Etat un ou plusieurs centimes par franc de ce principal.

Ce procédé présente évidemment dés avantages pratiques considérables. En premier lieu il fait profiter les communes d’une organisation fiscale toute faite ; elles n’ont à se préoccuper ni de la base, ni de larépartition, ni du recouvrement de leurs taxes ; en second lieu il leur permet de calculer exactement le nombre de centimes qu’il faut lever pour avoir la somme précise dont elles ont besoin : en effet sachant que les quatre contributions de PEtat rapportent une somme de... dans la commune, il est facile de connaître combien un centime par franc rapportera, et par suite combien de centimes il faudra voter pour se procurer une somme déterminée.

Mais la commodité de ce procécé ne doit point faire oublier qu’il présente de nombreux inconvénients ; il est impossible de nier d’abord que le principal des contributions directes, qui va toujours croissant, ne grève de lourdes charges les sources de revenus qu'il est destiné à atteindre. Or ce sont pré-

cisément ces mêmes revenus qui sont atteints par les

centimes communaux. Outre qu’il paraitrait logique que des impositions destinées à des besoins si différents, frappassent des revenus et même des contribuables différents, il peut devenir dangereux de surimposer ainsi la même richesse ; il est permisde craindre qu'une telle surimposition ne compromette la rentrée de l'impôt.

Mais surtout on sait combien le système fiscal français présente d’inégalités, on sait avec quel insuccès les pouvoirs publics ont poursuivi depuis la Révolution la péréquation de l’impôt foncier ; on sait aussi à quelles fantaisies de répartition se livrent les réparteurs en matière de contribution personnelle mobilière. Or ces inégalités sont accrues dans la proportion même où les centimes communaux accroissent le principal des impositions de l'Etat.

Il est impossible enfin actuellement de passer sous silence une dernière critique que l’on adresse aux centimes communaux. Ils forment la principale et la plus stable des ressources des communes, les supprimer rendrait impossible ou extrêmement difficile l'équilibre de la plupart des budgets des communes. Cette nécessité de conserver aux communes des ressources stables a été un des principaux écueils contre lesquels sont venus s’échouer la plupart des projets de réforme des contributions directes. Et le projet portant création d’un impôt sur le revenu, actuellement pendant devant les Chambres, n’a

pu esquiver la difficulté qu'en décidant que, temporairement, les communes continueraient à percevoir les centimes additionnels comme par le passé.

Malgré ces inconvénients, et en raison de son extrême commodité, le vote des centimes additionnels extraordinaire est le principal mode de remboursement des emprunts communaux. Il nous faut arriver maintenant à ctudier quels pouvoirs ont les conseils municipaux quand ils émettent de pareils votes ?

A cetle question,nous avons déjà répondu incidemment en examinant les pouvoirs du conseil municipal quand il vote un emprunt. Nous avons vu que l'autorité qui décidait souverainement d’un emprunt était déterminée par la nature, le nombre ou la durée des ressources destinées à le rembourser. Nous avons dit par exemple qu'un emprunt était décidé par le conseil municipal seul, quand il devait être amorti à l’aide de centimes que le conseil municipal peut voter seul. Quels sont donc les centimes que le conseil municipal peut voter seul? Quels sont au contraire ceux pour l'établissement desquels il tui faut l'approbation de l’autorité supérieure ? C’est ce que nous allons dire, après avoir retracé rapidement l’histoire des pouvoirs des municipalités.

On sait que sous l'empire de la loi du 28 pluviôse

an VIII toutes les délibérations des conseils munici-

paux étaient soumises à l'approbation préalable de l’autorité supérieure, sans distinction de la nature et de l'importance des affaires. Outre cette protection étroile et générale, les limites des impositions extraordinaires étaient singulièrement moins étendues qu'aujourd'hui : en effet les lois annuelles de finances du Consulat et de l’Empire (21 ventôse an IX, 13 floréal an X, etc.) décidaient que le maxi-

mun des centimes addilionnels ne devait pas excéder 5. Les pouvoirs des conseils municipaux furent nota-

blement augmentés par la loidu 18 juillet 1835, néanmoins cette loi laissait soumise à la nécessité d’une approbation préalable les actes de nature à engager les ressources futures de la commune ou à altérer son patrimoine. Quant aux contributions extraordinaires, l’article 40 de la loi décide :

« Les délibérations du conseil municipal concernantloutecontribution extraordinaire destinée à subvenir aux dépenses obligatoires ne sont exécutoires qu’en vertu d’un arrêlé du préfet, s'il s’agit d'une commune ayant moins de 100.000 francs de revenus, et d'une ordonnance du roi, s’il s'agit d’une commune ayant un revenu supérieur. Dans le cas où la contribulion extraordinaire aurait pour but de subvenir à d'autres dépenses que les dépenses obligatoires, elle ne pourra être autorisée que par ordonnance

du roi, s'il s’agit d’une commune ayant moins de

100.000 francs de revenus, et par une loi, s’il s’agit d'une commune ayant un revenu supérieur. »

D'autre part toutes les impositions extraordinaires qui pouvaient être autorisées selonles règles que nous venons de reproduire, ne devaient pas excéder le chiffre qui était annuellement fixé par la loi de finances ou par une loi spéciale (loi de 1837, art. 39) et c’est à 10 centimes que jusqu’en 1866 les lois de finances arrêtèrent ce maximum.

Unenouvelle étape dans les progrès de la décentralisation administrative fut franchie par la loi du 24 juillet 1867.

Ce n’est plus au pouvoir législatif, mais aux conseils généraux qu'est laissé le soin de fixer pour toutes les communes le maximum des centimes extraordinaires communaux jusqu'à concurrence de celui fixé par l'article 4 de la loi du 18 juillet 1866. C’est à 20 centimes que celte dernière loi avait arrêté ce maximum, que nous avons vu successivement fixé à 5, puis à 10 centimes additionnels.

Dans la limite de ce maximun les conseils muni-

cipaux peuvent voter sans autorisation à centimes

- additionnels pour une période de cinq ans. Mais en

cas de désaccord entre le maire et le conseil municipal, l'approbation préfectorale est nécessaire. La délibération du conseil municipal doit être approuvée par le préfet, quand les contributions extraordinaires votées dépassent 5 centimes, sans excéder

le maximum fixé par le Conseil général, et à condition que ces centimes soient votés pour une période de douze années ou pour une durée moindre. Enfin, un décret impérial autorise toute contribution extraordinaire dépassant le maximum fixé par le conseil général, et le décret doit être rendu en conseil d’Etat s'il s'agit d'une commune ayant un revenu supérieur à 100.000 francs.

Si la loi de 1867 marquait un progrès notable sur celle de 1835, la loi du 5 avril 1884 constituait un progrès non moins notable vis-à-vis de celle de 1867.

Sans doute, aux termes du paragraphe 1 de l’article 141 de la loi de 1884, les conseils municipaux n'avaient d’autres droits que ceux qu'ils tenaient de la législation antérieure ; ils ne pouvaient voter sans autorisation dans la limite du maximum fixé par le conseil général que 5 centimes additionnels pour une période de cinq ans.

Mais l’article 142 de la loi de 1884 élendait le nombre des années pendant lesquelles les contributions extraordinaires dépassant 5 centimes, mais n’excédant pas le maximum fixé par le conseil général, peuvent être autorisées par le préfet. Le nombre est porté de douze à trente années ; d’où une notable augmentation des droits des préfets.

De plus l’article 143 reproduisait la nécessité d’avoir recours à un décret lorsqu'il s'agissait de voter

Lagbron 7

des contributions excédant le maximum fixé parie conseil général, mais ce décret était désormais rendu en conseil d'Etat pour toute contribution excédant trente ans, sans qu’il y ait lieu de distinguer l’importance relative des revenus des communes.

En fait à cette époque les lois annuelles de finanses arrêtaient à 20 centimes le maximum des centimes additionnels possibles et les conseils généraux ‘permettaient généralement aux conseils municipaux d'atteindre ce maximum.

Mais ces règles ont encore une fois été modifiées par la loi du 5 avril 1902; la situation actuelle est celle-ci: |

Nous avous dit que, en dehors des centimes ordinaires, les conseils municipaux pouvaient voter des centimes qui s’appelaient «pour insuffisance de revenu » ou «extraordinaire » suivant qu'ils étaient destinés à couvrir des dépenses ordinaires ou extraordinaires, maisleur nature est la même ct, pour savoir si le conseil municipal peut ou non les voter seul, on doitpréalablement les totaliser. Chaque année la loi de finances fixele maximum de ces centimes; ce maximum est aujourd’hui fixé à 30 centimes; dans cette limite, le conseil général fixe un chiffre égal ou inférieur (le plus souvent égal), chiffre qui sera le maximum des centimes que pourront établir seuls les conseils municipaux.

Quand donc, pour amortir un emprunt, une muni-

cipalité aura besoin d'un certain nombre de centimes extraordinaires, si ce nombre, ajouté aux centimes pour insuflisance de revenu et aux centimes extraordinaires déjà existants dans la commune est inférieur au chiffre maximum fixé par le conseil général, elle pourra sans autorisation les voter. Si au contraire ce dernier chiffre est dépassé, la délibération devra pour être exécutoire être approuvée par le préfet. Enfin un décret rendu en Conseil d'Etat sera nécessaire toutes les fois que des centimes seront établis pour plus de trente ans.

Comme on le voit, les règles de tutelle sur le vote des centimes extraordinaires ont suivi la même évolution que celles qui régissent le vole des emprunts ; il y a eu à la fois depuis la Révolution décentralisation et déconcentration.