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propriétés et objels de même nature, être proportionnelles. |

On voit donc qu'en matière d’octroi ou de taxe de remplacement les pouvoirs des conseils municipaux sont très strictement délimités, et que l'autorité supérieure exerce un contrôle très sérieux sur la façon dont ces conseils veulent affecter ces recettes au remboursement de leurs emprunts.

$ 5. — Subventions

Les subventions de l'Etat ne sont pas expressément comprises dans l’énuméralion que donne l’article 134 de la loi du 5 avril 1884 ; elles rentrent dans la catégorie des « recettes accidentelles » ; elles sont de beaucoup les plus importantes de ces receltes.

Il arrive fréquemment que, lorsqu'une commune a recours à unemprunt pour faire face à une dépense dont l’objet n'apparaît pas comme d'utilité simplement locale mais offre un intérêt public général, le département ou l'Etat, quelquefois tous les deux, offrent aux communes leur aide financière et l'appui de leur crédit.

Des subventions des départements, il n’y a rien à dire, car elles sont trop variables dans leurs formes et leurs conditions.

Il faut au contraire dire quelques mots de l’aide financière de l'Etat. Longtemps cette aide s’est manifestée sous forme de prêts. Mais nous avons vu, en étudiant la Caisse des écoles, que cette forme avait été abandonnée. L'Etat préfère généralement aujourd'hui aider les communes par une subvention à fonds perdus. |

Il n’est pas de dépense communale qui ne puisse donner lieu à une subvention de l'Etat. Mais ces subventions ont été particulièrement réglementées dans les matières de la vicinalité, de l’enseignement et de l'assistance.

10 Subventions en matière de vicinalite. — La loi du 11 juin 1868 qui, la première, a réglementé ces subventions ouvrait un crédit de 100 millions destiné à aider les communes à achever le réseau vicinal. Mais le mode de répartition adopté était fort vicieux, les subventions étaient presque exclusivement consenties en proportion des sacrifices accomplis ; en conséquence c’étaient les communes les plus riches qui profitaient surtout de l’assistance de l'Etat, puisqu'elles seules pouvaient s'imposer les lourdes charges en proportion desquelles les subventions de l'Etat étaient attribuées.

Ce système fut modifié par la loi du 12 mars 1880 et le décret du 3 juin 1880 ; d’après ces textes les subventions sont réparties en raison directe de la partie de l'emprunt qui est couverte à l’aide des

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ressources extraordinaires et en raison inverse de la valeur du centime ; ainsi les subventions sont d’autant plus fortes que les communes sont plus pauvres.

Enfin le décret de 1880, dont les effets étaient contrariés par le jeu des subventions indirectes accordées sous forme de réduction d'intérêt aux communes se trouvant dans la nécessité d'emprunter à la Caisse des chemins vicinaux, a été modifié par le règlement du 4 juillet 1895 qui en ce qui touche les chemins vicinaux ordinaires, établit entre les communes des catégories basées non plus à raison de la valeur du centime global, mais à raison de la valeur kilométrique de ce centime.

Telles sont les règles qui président ou qui ont présidé (car actuellement on peut considérer le réseau vicinal comme achevé). aux subventions de l'Etat en faveur de cet achèvement. On sait que l’article 46 de la loi du 10 avril 1871 confère aux conseils généraux le droit de répartir ces subventions entre les communes du département.

2° Subventions en matière de construction d'écoles. — Nous n’avons pas à revenir ici sur ce que nous avons dit en étudiant la Caisse des écoles. On se rappelle quelles conditions la loi du 20 juin 1885 exige des communes pour qu'elles aient droit à une subvention et d’après quelles règles cette subvention est répartie. La seule modification qu’aient subi les

mesures de cette loi consiste en ce fait que la Caisse des écoles qui à cette époque distribuait les subvenlions à été supprimée. Actuellement c’est le Trésor qui distribue directement les subventions ; mais les conditions et les règles de quotité sont les mêmes.

3° Subventions en matière d'assistance.— Le mode de calcul de ces subventions varie suivant qu'il s’agit de l'assistance médicale gratuite (loi du 15 juillet 1893), de l'assistance aux enfants(loi du 27 juin190%), de l'assistance aux vieillards (loi du 14 juillet 1905).

Quand il s’agit de l'assistance médicale gratuite, il n'y a pas de comptes directs entre l’Etat el la commune., En principe la commune doit satisfaire à toutes les dépenses rendues obligatoires par la nécessité d'assister les indigents malades. Si ses ressources ordinaires ne suffisent pas pour faire face à ces dépenses, elle reçoit une subvention du département, subvention qui va de 10 à 80 0/0 des ressources spécialement créées, c’est-à-dire défalcation faite de la part payée par les ressources ordinaires de la commiune. Ces subventions varient en raison inverse de la valeur du centime communal.

Si, pour fournir celte subvention, le département est obligé de recourir à des centimes additionnels, il reçoit de l'Etat une subvention qui varie de 10 à “0 o/o des dépenses couvertes par ces centimes spécialement créés et calculée en raison inverse de la

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valeur du centime kilométrique départemental (1).

Quand il s’agit d'assistance aux enfants, l’Elat paie la totalité des frais d'inspection et les deux cinquièmes des frais de service ; le département paie les deux cinquièmes des frais de service ; la commune ne supporte donc plus que le cinquième de ces frais.

Quand il s’agit enfin d'assistance aux vieillards, la communé a droit à une subvention dans le même cas qu’en matière d'assistance médicale, mais icielle peut recevoir à la fois une aide du département et de l'Etat ; la subvention du département varie non plus d’après la valeur brute du centime communal, mais d’après le rapport existant entre cette valeur et la population, c'est-à-dire d’après le centime démographique. De plus l'Etat aïde directement les communes dont, à raison de circonstances climatériques, économiques ou sociales, les charges d'assistance dépasseraient la moyenne, c’est-à-dire dans lesquelles le rapport du chiffre des assistés au chiffre de la population excéderait la proportion normale évaluée à 1 0/0 ; à partir de ce chiffre, l'Etat fournit une subvention directe qui va de 10 à 20 0/0 de la dépense communale complémentaire.

1, C'est là du moins lé mode de calcul indiqué par la loi de 1893. Mais le ministère de l'Intérieur a fait une concession importante aux communes et calcule la subvention non plus sur des taxes spécialement créées pour subvenir aux dépenses d'assistance médicale mais sur tous les produits provenant de l'impôt.

SECTION ÎI

Durée de l'amortissement

Les communes à l'inverse de l'Etat ne contractent pas d'emprunts perpétuels; tous leurs emprunts sont amortissables.

Quelles règles théoriques doit-on adopter en ce qui concerne la durée de l'amortissement ? Il semble bien qu'il faille répondre : «la plus courte possible. » Les emprunts à long terme en effet présentent de multiples inconvénients.

Is sont en premier lieu dangereux parce qu'ils séduisent facilement les municipalités, en leur offrant le moyen d’alléger les charges du présent en les reportant sur l'avenir. £

Ils sont en outre onéreux parce qu'ils ont pour résultat d'imposer aux communes, par l’accumulation des intérêts, une charge qui peut s'élever à un chiffre hors de proportion avec l'importance du capital emprunté.

Enfin le remboursement à long terme, soit qu'il nécessite l'établissement de contributions communales soit qu’il doive s’effectuer seulement au moyen des ressources normales des budgets, a l'inconvénient, en engageant l'avenir, de mettre les générations futures dans l'impossibilité de réaliser à leur tour si ce n'est

au prix des plus lourds sacrifices les améliorations successives dont le besoin se fait sentir à chaque époque de la vie communale.

Mais, dit-on, au moins deit-on admettre les em-

prunts à long terme lorsque les travaux qu'ils servent à effectuer doivent profiter non seulement aux générations présentes, mais encore aux générations futures. Parmi ces travaux rentreraient par exemple ceux entrepris pour l'établissement de conduites d’eau, pour les constructions de routes, etc. Il est permis de se demander d'abord si cette distinction établie d’après la nature des travaux serait toujours applicable ; l'utilité de certains travaux ne peut-elle paraître aujourd’hui permanente et devenir complétement nulle pour nos descendants ?

Les grands progrès accomplis au cours du siècle dernier empêchènt d'assurer à l’avance que telles améliorations sont vraiment durables. N'’est-il pas permis d'affirmer que les services d'assainissement et d'éclairage, pour ne ciler que ceux-là, seront de plus en plus économiquement et de mieux en mieux réalisés ?

Les communes qui pour subvenir aux dépenses de ces services se laissent entraîner à contracter des emprunts à long terme, ne s’exposent-elles pas à être bientôt forcées d'utiliser des matériels encombrants et des installations insuffisantes? Elles continueront cependant à payer des annuités qui, par suite de

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nouvelles découveries scientifiques, paraîitront excessives.

Aussi la durée de l'amortissement doit-elle être aussi courte que possible théoriquement. En droit français la durée normale est de trente ans ; au delà de ce térme il faut une approbation par décret en conseil d'Etat; ce n'est que dans les circonstances exceptionnelles que le gouvernement et le conseil d'Etat consentent à dépasser cette limile, sans d’ailleurs jamais l’excéder notablement.

SECTION III

Conversion des emprunts

Le taux d'intérêt s’est considérablement abaissé dans ces vingt-cinq dernières années ; le taux moyen de l'intérêt des emprunts communaux était jusqu'à 1879 de 5» à 6,30 0/0 ; à cette époque la Caisse des dépôts et consignations et le Crédit foncier abaïissèrent leur taux à 4 1/2 0/0. A l'heure actuelle le taux moyen exigé des communes est de 3,60 à 3,85 0/0, quand elles s'adressent aux grands établissements de crédit. Quant aux grandes villes qui seules peuvent user du procédé de l'émission publique, le taux ordinaire de leurs emprunts est 3 0/0.

Or, en face d’une pareille diminution, on vit à partir de 1878 de nombreuses communes convertir

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les emprunts qu’elles avaient antérieurement con tractés, c’est-à-dire rembourser leurs anciens emprunts afin d’en contracter de nouveaux à un taux plus avantageux.

Mais la conversion est-elle légale? On a longtemps soutenu la négative en France ; cette légalité ne fait pas de doute aujourd’hui, au moins en ce qui concerne les emprunts perpétuels. La question est plus douteuse en ce qui concerne les emprunts amortissables, qui sont précisément les seuls que contractent les communes, et la raison de douter vient des termes de l’article 1187 du Code civil ainsi conçu: « Le terme est toujours stipulé en faveur du débiteur, à moins qu'il ne résulte de la stipulation ou des circonstances qu’il a été aussi convenu en faveur du créancier. »

Les créanciers des communes, notamment la Caisse des dépôts et consignations, soutiennent que dans le cas de l'emprunt amortissable on se trouvait dans l'hypothèse où précisément il résulte des circonstances que le terme est prévu en faveur du créancier.

La Caisse des dépôts et consignations faisait observer en outre « que les engagements résultant des emprunts consentis aux communes se contraclent au moyen de traites ou d'effets à ordre et que, d'après les dispositions de l’article 146 du Code de com-

merce, dispositions rendues applicables aux billets

à ordre par l’article 187 du même Code, le porteur d'une lettre de change ne peul être contraint d'en recevoir le paiement avant l'échéance. »

Ces arguments ont paru suffisamment fondés aux tribunaux pour qu'il soit impossible aujourd'hui de donner à cette question une solution théorique susceptible de s'appliquer à tous les cas. Il résulte en effet d’un avis du Conseil d'Etat, en date du r8 février 1888, que le bénéfice du terme doit être ou non reconnu aux créanciers suivant les circonstances de fait qui ont entouré le prêt et qui peuvent aider à dévoiler la commune intention des parties :

« Considérant, dit cet avis, que si d’après les principes généraux du droit, le terme est toujours présumé stipulé en faveur du débiteur, cette présompton disparaît lorsqu'il résulte de Ja stipulation où des circonstances que ce terme a été aussi convenu en faveur du créancier, que l'application de ces principes aux divers contrats et obligations qui en dérivent fournit des solutions qui diffèrent profondément; qu'ainsi, dans les contrats qui ont pour instruments la lettre de change et le billet à ordre, le terme est légalement réputé stipulé en faveur du créancier comme en faveur du débiteur ; que si dans le contrat de prêtle terme est le plus souvent réputé stipulé en faveur du débiteur, la doctrine et la jurisprudence réservent néanmoins le bénéfice de ce

terme au créancier et au débiteur, lorsque le prêt

peut être regardé comme un placement de fonds intentionnellement réalisé pour un temps déterminé ; qu’elles tendent à adopter cette solution lorsque le prêt est représenté par des titres négociables comportant un service périodique d'intérêts et un tableau d'amortissement ; qu’il convient dès lors pour répondre aux questions de droit posées par le ministre des Finances d'examiner distinctement et en détail les circonstances de fait dans lesquelles sont nées les obligations... »

Ainsi le Conseil d'Etat se réserve l'examen des circonstances de fait pour décider si le bénéfice du terme doit être ou non accordé aux créanciers, si par conséquent les communes peuvent ou non convertir leurs emprunts.

Conformément à ce principe, la Cour d'appel de Paris, par un arrêt du 28 novembre 1895, et la Cour de cassation ont décidé dans un procès entre la compagnie des chemins de l'Est et les porteurs d’obligations, qu'il résultait des circonstances que le terme avait été stipulé au profit des obligataires, c’est-àdire des créanciers, aussi bien que des débiteurs, que

par conséquent l'emprunt n'était pas convertible (1).

1. Dans le même sens signalons un arrêt de la Cour de Nancy du 10 juillet 1882 (Sirey, 1883, II, 235), un jugement du tribunal de la Seine du 30 avril 1885, et, à l'étranger, un jugement du tribunal fédéral suisse du 17 mars 1890, un arrêt de la Cour d'appel de Bruxelles du 26 avril 1893.

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D'ailleurs si la question reste théoriquement irrésolue, il faut dire que pratiquement elle ne se présente plus, en ce qui concerne du moins les communes ; il est admis en effet, depuis 1880, que les communes doivent insérer dans leurs traités d'emprunt une clause portant que @ l'emprunt sera réductible du montani de la somme à convertir dans le cas où le remboursement anticipé ne serait pas accepté ».

Remarquons enfin que l’usage des conversions, aujourd'hui très fréquent, n’a guère profité aux budgets communaux, la plupart du temps en effet au lieu de réduire les crédits affectés au service des emprunts, à la suite d’une conversion, les municipalités conservent ces crédits et les consacrent à gager de nouveaux emprunts à longue échéance (Rouen, Bordeaux en 1880, etc.).