CHAPITRE V

Sanctions et contentieux

SECTION Î

Sanctions

Nous avons étudié suivant quelles règles l'emprunt municipal était décidé, approuvé, réalisé, remboursé ; ces règles sont très précises et très détaillées. Il peut arriver qu'elles soient violées ; il peut arriver aussi que leur application donne naissance à des litiges que doivent trancher les tribunaux. Quelles sanctions sont prévues par notre législation dans le cas où les règles sont violées ; à quel contentieux donnent lieu les litiges nés à l’occasion de la mise en œuvre de ces règles ? Telles sont les deux questions dont il nous faut maintenant aborder l'étude. Nous commencerons par l'examen des sanctions.

Or, parmi les règles suivant lesquelles doivent

être émis et amortis les emprunts communaux, deux

— Vo

principales qui résument toutes les autres peuvent être dégagées : l'emprunt doit être régulièrement voté et autorisé ; il doit être régulièrement remboursé. Aussi nous examinerons, en premier lieu, quelles sanctions comportent le défaut ou l’irrégularité de l'autorisation l’un emprunt et, en second lieu, quelles sanctions comporte le défaut de paiement des arré-

rages d'un emprunt régulier.

$ 1. — Cas du défaut ou de l'irrégularité du vote ou de l'autorisation d'un emprunt.

Les cas sont très nombreux dans lesquels on doit considérer un emprunt comme irrégulier : la délibération qui l’a décidé a été prise par un conseil municipal dont les membres n'atleignaient pas le quorum nécessaire ; des conseillers municipaux ayant un intérêt personnel à la réalisation de l’emprunt ont pris part au vote ; le conseil municipal n'avait pas été convoqué suivant les formes el dans les délais prescrits par la loi: en d’autres termes dans tous les cas où, d’après la loi du 5 avril 1884, la délibération du conseil municipal doit être considérée comme nulle ou annulable, dans chacun de ces cas aussi il faut considérer l'emprunt qui a fait l'objet de ces délibérations comme irrégulièrement voté.

A ces causes d’irrégularités qui tiennent à l'irrégu-

larité de la délibération du conseil municipal il faut

ajouter celles qui tiennent au défaut ou à l'irrégularité dé l’autorisation de l’autorité supérieure quand elle est nécessaire ; un emprunt dont la quotité ou la durée dépassait la compétence du conseil muni cipal a-t-il été décidé par celui-ci seul ? A-t-il été approuvé par le préfet quand l'approbation du gouvernement était nécessaire ? A-t-on négligé de consulter le conseil d'Etat quand cette consultation était obligatoire ? Autant de cas, dans lesquels l’emprunt est entaché d’irrégularité.

On doit considérer l'emprunt irrégulier comme nul.

Quelle est la nature de cette nullité ? Ce n’est pas une nullité absolue et lirrégularité de l'acte qui la fait encourir peut être effacée de deux façons.

En premier lieu l'acte irrégulier peut être refait, le conseil municipal peut prendre une seconde délibération, en observant les formalités et les Frescriptions de la loi du 5 avril 1884; le décret rendu sans l'avis du conseil d'Etat peut être remplacé par un nouveau décret, après que celte haute assemblée a été consultée, etc.

En second lieu l'acte irrégulier, sans être annulé ni refait, peut être régularisé a posteriori par un acle régulier ultérieur, émané d’une autorité compétente, et qui suppose la régularité de l’acte primiüf;le conseil municipal qui a émis un vote de

principe irrégulier au sujet d’un emprunt prend

ot

une nouvelle délibération régulière, qui règle les conditions et les détails de l'opération projetée ; un décrel en conseil d'Etat approuve la création de recelles nouvelles, création nécessitée par un emprunt irrégulièrement réalisé...

Ainsi la nullité qui résulte de l’irrégularité du vote ou de l'autorisation d’un emprunt peut être plus tard couverte, Quelles en sont les conséquences tant qu'elle subsiste ?

L’emprunt nul, le conseil municipal et le maire peuvent refuser d'en payer les arrérages ; ils n’ont à craindre ni inscription ni imposition d'oflice ; leur créancier est absolument sans action contre eux : nul recours de sa part ne peut être admis.

Mais au moins, s’il n’a pas d’action pour obtenir le remboursement complet des sommes qu'il a avancées, ne peut-il pas exercer une action basée sur l'équité, el soutenir que nul ne pouvant s'enrichir aux dépens d'autrui, la commuue lui doit rembourser le prêt qu'elle areçu, dans la limite où elle en a profité, dans la mesure de son enrichissement ? Nullement ! Alors même que l'emprunt aurait été employé en travaux qui présenteraient pour la commune une incontestable utilité, le créancier ne pourrait se baser sur ce fait pour demander qu'il lui soit tenu compte de cette utilité (1). Et ily à à cela une raison décisive : nul tri-

r. Cour de Cass., 6 juillet 1864. Dalloz. 1865. 1. 299.

bunal ne serait compétent pour apprécier l'étendue de cette utilité, l'étendue de l’enrichissement de la commune ; l'appréciation du profit retiré de l'emprunt par la commune ne pourrait être faile que par l’autorilé administrative compétente pour approuver l’'emprunt,et, d'autre part, celle-ci ne pourrait obliger la commune à payer une certaine somme car elle n'aurait aucun moyen de coercition, l’inscription d'office, comme nous le verrons, ne pouvant Jouer que s’il s’agit d’une dette liquide.

Le créancier d’une commune n’aura-t-il donc jamais de recours ? Nous n’apercevons qu’un cas dans lequel un recours soit possible ; il faut supposer une faute personnelle du maire chargé de réaliser l’emprunt: tel serait par exemple le cas du maire qui, sachant parfaitement l'emprunt irrégulier, le réaliserait néanmoins, en vue d’en retirer un profit personnel. Mais dans de pareils cas l’action du créancier ne serait plus dirigée contre la commune; elle le

serait contre le maire.

$ 2. — Cas du défaut de paiement

Nous supposons maintenant un emprunt régulièrement voté et autorisé, mais un conseil municipal refusant ou négligeant de voter des crédits nécessaires au service de cet emprunt, un maire refusant de mandater les crédits portés au budget. Quels moyens

s'offrent aux créanciers pour obtenir le paiement des arrérages, le remboursement des capitaux ?

Un premier moyen vient naturellement à l'esprit ; cest le moyen de droit commun ; le créancier qui veut forcer un débiteur récalcitrant à payer s'adresse aux tribunaux, oblient d'eux un titre exécutoire, pratique une saisie sur Les meubles ou les immeubles de son débiteur qu'il fait vendre et sur le prix desquels il se paie ou sur les sommes qui peuvent lui être dues. Mais pareille procédure est-elle possible à l'encontre des communes? Un avis du Conseil d'Etat du 2 avril 1807, confirmé par un avis du 26 mai 1813 se prononcé pour la négative : le Conseil d'Etat décide que toute saisie est impossible sur les personnes morales publiques, que les règles de la comptabilité publique s’y opposent ; en effet une somme ne peut sortir de la caisse d’une personne morale qu'en vertu de crédits régulièrement votés, de plus chaque crédit a une affectation spéciale dont il ne peut être détourné ; une saisie donc serait inutile et sans objet.

Mais au moins le créantier peut-il prendre une inscription hypothécaire sur les biens de la commune ? Cette question théorique n’est pas encore résolue. Un arrêt de la Cour d’Agen du 8 juillet 1892, confirmé par la Cour de cassation, admet l'inscription hypothécaire (1); la Cour de Paris à jugé en