L..S..1004- LL

sens contraire en 1894. D'ailleurs l'intérêt pratique de cette question est nul ; en admettant en effet qu’un immeuble sur lequel une inscription hypothécaire avait été prise soit vendu,dès que Je prix en sera payé, ce prix sera versé à la commune ; il deviendra :mmédiatement denier publie, par suite insaisissable. Si donc il est douteux qu’une inscription hypothécaire soit possible, il est certain qu’elle est inutile.

Force est donc au créancier non payé d'user de moyens proprement administratifs : ces moyens sont l'inscription et s’il y a lieu l'imposition d'office.

Le créancier doit s'adresser au préfet et lui demander à défaut du conseil municipal d'inscrire luimême au budget des dépenses de la commune les sommes nécessaires au paiement des intérêts ou du remboursement du prêt qu’il a fait. Le préfet invite le conseil municipal à procéder lui-même à cette inscription ; faute par le conseil municipal de déférer à cette invitation, l'autorité supérieure inscrit d'office les sommes nécessaires. Cette inscription est faite par le préfet en Conseil de préfecture ou par un décret, suivant que la commune a moins ou plus de 3 millions de revenus.

Mais il ne suffit pas que la dépense soit prévue au budget; encore faut-il dire qu'il y ait des ressources suffisantes pour y faire face; le conseil municipal est mis en demeure de voler les crédits nécessaires à

celte nouvelle dépense; s'il refuse le préfet emploie

les fonds libres ou les crédits pour dépenses imprévues, supprime les dépenses inuliles ; si tout cela est insuffisant, un décret établit une imposition d'office, à condition que cette imposition n'excède pas le maximum fixé chaque année par la loi de finances (c’est-à-dire o fr. 10): au dessus de ce maximum, une loi est nécessaire.

Une dernière difficulté peut encore se présenter: le maire peut refuser de mandater les sommes dues, même après qu'elles ont été régulièrement inscrites au budget ; en ce cas le préfet en Conseil de préfecture prend un arrêté qui tient lieu demandat.

Telle est la procédure normale à l’aide de laquelle le créancier d'une commune peut obtenir son paiement. Une procédure moins courante lui est ouverte : il peut s'adresser aux tribunaux pour obtenir un jugement contre la commune, et, muni de ce titre exécutoire, demander au gouvernement d’ordonner la vente d’un bien immobilier ou mobilier de la commune, cetle vente est ordonnée par décret (loi du 5 avril 1884, art. 110).

SECTION II Contentieux À propos de chacune des règles qu'au cours de ce

travail nous avons énoncées, des litiges peuvent se

soulever, des droits ou des intérêts peuvent être violés

Co,

a MANQUE

ou lésés par l'administration, des difficultés peuvent s'élever entre les prèteurs etles communes, ou entre les différentes personnes morales administratives. En reprenant une à une les diverses opérations par lesquelles passe un emprunt, nous examinerons rapide-

ment les principales questions contentieuses posi-

bles.

$ 1.— Contentieux du vote du conseil municipal

La délibération par laquelle le conseil municipal décide un emprunt est exécutoire ou non, suivant les distinctions que nous avons établies. Mais, au point de vue des recours possibles, il n’y a pas à se préoccuper de savoir si la délibération qu’on veut attaquer est ou non exécutoire. On a prétendu longtemps qu'une délibération soumise à approbation n'était qu'une mesure incomplète, préparatoire, et non une décision, tant que l’approbalion nécessaire n'était pas intervenue. Mais celle-ci peut intervenir sans que personne n’en sache rien; aussi le Conseil d'Etat admet-il qu'il y a dans une délibération approuvée deux actes distincts, la délibération et l'approbation, chacun de ces actes, de nature difrérente, étant soumis à un contentieux différent, et déclare-t-il recevable depuis 1905 un recours contre une délibération soumise à approbation. Cette juris-

prudence est conforme au principe en vertu duquel

= ToL —

l'acte de tutelle est indépendant et distinct de l’acte principal. C’est pourquoi nous étudions actuellement le contentieux de la délibération (exécutoire ou non), réservant pour le paragraphe suivant le contentieux de l'approbation.

Contre une délibération qui crée un emprunt, deux griefs peuvent être soulevés : la nullité ou l’annulabilité.

1° Vullite. — La délibération peut être arguée de nullité si elle a été prise en dehors des sessions légales du conseil municipal ou en violation d’une loi ou d'un règlement.

Par qui la nullité peut-elle être demandée ? Par « les intéressés », répond l'article 65 de la loi du 5 avril 1884 ; on‘entend généralement par « intéressés », tous ceux qui ont un intérêt personnel et distinct de celui de la collectivité des habitants. Dans le cas que nous examinons, la qualité de contribuable de la commune suffit-elle pour permettre de contester la régularité du vote ?

Longtemps le Conseil d'Etat a répondu par la négative ; il prétendait que le contribuable n'avait pas un intérêt personnel, qu’il avait un recours possible devant le conseil de préfecture pour demander décharge de l'imposition créée pour faire face à la dépense votée; qu’enfin la loi de 1884, dans l'hypothèse de la délibération annulable (art. 66) ayant mentionné le contribuable parmi les personnes qui

auraient qualité pour demander annulation, et ayant omis de le signaler parmi celles qui auraient qualité pour proposer ou opposer la nullité, avait entendu par là refuser de lui reconnaître un intérêt suflisant pour qu'il puisse arguer de nullité une délibération du conseil municipal.

Mais le conseil de préfecture répondait qu’il jugeait la légalité de la taxe, non celle de la dépense, car la taxe peut être régulièrement perçue pour couvrir une dépense illégale, elles recettes du budget ne sont pas spécialement affectées à une dépense particulière.

Aussi jusqu’en 1900, le contribuable ne pouvait ni arguer de nullité une délibération votant un emprunt, faute d'intérêt distinct, ni discuter cette nullité dans le contentieux de la taxe.

En 1900 un contribuable parisien remarqua que certains impôts ont une spécialité (centimes des réservistes, de l’assistance médicale); ces centimes ne peuvent être établis qu'au cas d'insuffisance des ressources ordinaires, sinon ils sont illégaux. A Paris un demi-centime était imposé en faveur des familles nécessiteuses des réservistes, dont le produit était sensiblement égal au traitement que s’allouaient illégalement les conseillers municipaux ; il demanda et obtint d’être dégrevé de ce demi-centime. Dans une décision du 20 juin 1900, le Conseil d'Etat décida que les contribuables pouvaient discuter la légalité

de la recette, quand les recettes perçues au cas d’in-

suffisance des recettes légales n'auraient pas été volées, si les recettes légales n'avaient pas été affectées à des dépenses illégales.

Ce progrès était insuflisant ; la décision ainsi obtenue n'avait d'effet que pour le requérant ; la juridiction administrative ne pouvait être saisie qu'après la publication du rôle, il fallait qu'il s’agit de centimes à affeclation spéciale ; enfin le contribuable ne pouvait toujours pas discuter la légalité de la dépense.

Aussi, un nouveau progrès, el décisif, fut effectué par la décision Casanova du 29 mars 1901 ; le Conseil d'Etat remarque que le contribuable a un intérêt distinel de celui de la collectivité des habitants, dont tous ne sont pas contribuables, et que payer est un intérêt direct au premier chef; que le recours parallèle devant le conseil de préfecture n'existe véritablement point, car l'arrêt de ce conseil n'uboutit pas au même résultat que la décision du Conseil d'Etat ; que la loi de 1884 (art. 66) a men- | tionné les contribuables parmi les personnes qui auraient qualité pour demander l’annulation afin de faciliter le recours contre une délibération immorale et parce que les seuls intéressés à une délibération annulable auraient précisément été les derniers à en poursuivre l'annulation. D'où les considérants de la décision dont nous parlons : « Considérant que Îles requérants ont intérêt comme contribuables... »

Ainsi la nullité d’une délibération portant création

Lambron . )

= 134 Es

d’un emprunt peut être proposée ou opposée par tout contribuable, elle peut être prononcée d'office par le préfet en conseil de préfecture.

Pour quels motifs ? Uniquement pour avoir été prise en dehors des sessions légales du conseil municipal ou en violation d’une loi ou d’un règlement d'administration publique. En conséquence, il est évident que le contribuable ne pourrail pas discuter l'opportunité de l'emprunt niles mérites de la combinaison financière votée.

Quelle procédure doit suivre le contribuable pour faire prononcer la nullité ? Il n’a pas de recours direct devant le Conseil d'Etat ; la loi du 5 avril 1884 organise une procédure spéciale, exclusive de toute autre. Le contribuable ne peut que saisir le préfet ; celui-ci prend un des trois partis suivants : il annule la délibération, alors le conseil municipal peut se pouvoir devant le Conseil d'Etat ; ou bien il refuse d'annuler, alors l’intéressé se pourvoit contre ce refus devant le Conseil d'Etat ; ou bien enfin le préfet ne répond pas, ce silence prolongé pendant quatre mois, équivaut à une décision de rejet et l'intéressé peut saisir le Conseil d'Etat.

2° Annulabilité. — La décision annulable est celle à laquelle a pris part un conseiller municipal intéressé, soit en son nom personnel soit comme mandataire, à l’affaire qui en fait l’objet. Il est d’ailleurs assez difficile de dire ce qu'il faut entendre par «inté-

ressé » ; les parents ne peuvent pas être exclus des délibérations intéressant leurs parents, la loi exigeant un intéret personnel ; de même ne sont pas considérés comme intéressés les actionnaires d’une compagnie avec laquelle la commune a contracté. Mais le banquier serait évidemment intéressé qui prendrait part à la délibération approuvant un traité d'emprunt passé avec lui.

Or l'intéressé ainsi défini doit s'abstenir à la fois de prendre part à la discussion et de voter.

Qui a qualité pour demander l'annulation ? Il n’y a point ici de diflicultés, ce sont tous les intéressés et tous les contribuables : il était nécessaire ici que ces derniers fussent mentionnés, car n’étant pas intéressés, ils n’auraient pas eu qualité pour intervenir, et les véritablement intéressés ne se pourvoiraient pas. D'autre part comme le vice est caché, il fallait donner au plus grand nombre possible de personnes la facullé de le dévoiler.

En outre l’annulation peut être provoquée parle préfet.

Quelle procédure doit être suivie pour aboutir à l'annulation ? C’est à peu près la même procédure que celle que nous avons décrite en matière de nullité ; il faut cependant signaler deux différences.

D'abord, tandis que la nullité peut être prononcée d'office ou provoquée à toute époque, l’article 66 de la loi de 1884 établit des délais pour la provocation

ou la demande de l’annulation, Si celle-ci est provoquée d'office par le préfet, ce dernier a trente jours à partir du dépôt du procès-verbal de la délibération à la sous-préfecture ; si l'annulation est demandée, la demande doit être déposée à la sous-préfecture dans un délai de quinze jours à partir de laffichage à la porte dela mairie. Le préfet statue dans le délai d’un mois.

Ensuite il faut signaler une différence essentielle dans le rôle du Conseil d'Etat quand il est saisi d'un recours contre la décision du préfet. Tandis que s’il s’agit de nullité il doit la déclarer s’il résulte de l'instruction qu'une des causes de nullité prévues par la loi a vicié la délibéralion, en matière d’annulabilité il a le plus large pouvoir d'appréciation :; il n’annule la délibération que s’il ressort des circonstances que le vote du ou des intéressés a eu sur la résolution adoptée une influence décisive et contraire à l’intérêt de la commune.

Ç 2. — Contentieux de l'acte d'approbation

L'acte d'approbation, avons nous vu, est absolument distinct de la délibération à laquelle il donne force exéculoire; ainsi donc tout intéressé aura un recours direct contre cet acte, s’il lui paraît irrégulier, ainsi donc encore dans l'hypothèse où un emprunt aura té irrégulièrement décidé et approuvé, il y au-

lo)

ra lieu, si on veut en faire reconnaitre la nullité, de se demander à quel acte s’attache la nullité qu’on a en vue : si la nullité est spéciale à la délibération du conseil municipal, on appliquera les principes que nous avons exposés de la loi de 1884 et on saisira le Préfet ; si au contraire la nullité est propre à l'acte d'approbation, on appliquera les règles ordinaires du recours pour excès de pouvoir.

En effet l’acte qui approuve la délibération d'un conseil municipal votant un emprunt est un acte de puissance publique ; l'administration active est seule juge de décider s’il est opportun ou non d'émettre un emprunt dansles conditions proposées par le conseil municipal. Le seul droit qu'ont les citoyens dont les mesures projetées léseraient les intérêts est d'exiger que ces mesures soient décidées dans les formes légales et par les autorités compétentes. En conséquence le seul contentieux auquel pourra donner lieu l’acte d'approbation sera un contentieux d’annulation et le seul recours ouvert aux particuliers lésés un recours pour excès de pouvoir. Ce recours ne se diférenciera d’ailleurs nullement des autres recours pour excès de pouvoir; ce seront les mêmes conditions de recevabilité, les mêmes moyens, la même procédure, les mêmes effets.

Il est une hypothèse cependant qui mérite qu’on l’examine. Nous supposons le cas où le traité d’emprunt passé entre une commune et un banquier

a été approuvé par un acte irrégulier. Le banquier a versé J’argent promis; un particulier a formé un recours devant le conseil d'Etat contre l'acte d’approbation. Sa requête est-elle recevable ?

Jusqu'en 1903 elle ne l'était pas. La raison qu’on donnait de cette fin de non-recevoir était que l’acte attaqué servait de base à des droits acquis. Laferrière enseignait d’ailleurs qu'il existait un recours parallèle ; que si les droïts acquis étaient nés à la suite d’un contrat administratif, le juge de ce contrat avait seul compétence pour l’annuler ; que si au contraire le contrat productif de droits était de la compétence des tribunaux ordinaires, ceux-ci devaient renvoyer devant les tribunaux administratifs pour leur faire interpréter l'acte de tutelle, qu’ainsi le juge de l’excès de pouvoir n’avait aucune compétence.

La jurisprudence du conseil d'Etat a abandonné cette doctrine en vertu de ce principe que nous avons déjà rencontré que l’acte de tutelle et le contrat sont deux actes distincts, susceptibles de donner lieu à des recours distincts. Cette évolution a été opérée en deux étapes.

En premier lieu le conseil d'Etat a admis le recours de tout intéressé étranger au contrat contre l'acte de imtelle, car, d’abord, ce tiers n’a aucun autre moyen d'action et, d’autre part, l'annulation pour excès de pouvoir d’un acte administratif qui sert de base

à un contrat n'a aucun inconvénient en ce qui touche les droits acquis, car elle n’entraîne point ipso Jfacto la rupture du contrat ; les parties restent liées tant que le juge du contrat n’aura pas été saisi par l'une d'elle d'une demande en résiliation.

Puis le conseil d'Etat a admis le recours contre l’acte de tutelle même si le requérant a été partie au contrat, même si par conséquent il a une action devant le juge du contrat.

Aiïnsi le respect des droits acquis n’est plus une fin de non-recevoir. Le conseil d'Etat rejette la fin de non-reccvoir que Laferrière déduisait de ce que l’acte serait devenu définitif par incorporation à un contrat ou à une opération ayant conféré des droits acquis ; elle ne subsiste plus que pour empêcher l'autorité administrative de retirer ou modifier son propre acte de tutelle (1).

De cette nouvelle jurisprudence nous devons retenir ceci que, même réalisé, un emprunt n’est point définitif, qu'un recours reste possible contre l’acte de tutelle illégal, et que, celui-ci étant annulé, l’annulation du contrat lui-même peut s’ensuivre

$ 3.— Contentieux de la rente

Sous ce titre nous devons examiner le contentieux