CHAPITRE III

De nos derniers budgets et de Taugmentatlon des dépenses 1 .

I. — Rapport au nom de la commission du corps législatif sur le budget de 18G0. — U. Rapport au nom de la commission du corps législatif sur le budget de 1801 .

Il y a déjà plus de trente ans, lorsque le budget de la France atteignit poifr la première fois le chiffre d’un milliard, on raconte qu’un jeune député, devenu depuis ministre, et ministre célèbre % répondit aux membres de l’opposition, qui trouvaient ce chiffre exorbitant : « Vous vous étonnez que nous soyons arrivés à un budget d’un milliard ; eh bien ! saluez-le, ce milliard! Vous ne le reverrez plus! » Depuis ce jour en effet, notre budget ne fit que s'ac-

1 Ce travail a paru dans la Revue des Deux-Mondes, livraison du r r janvier I8G1.

a M. Thiers.

croître d’année en année; il atteignit bientôt i milliard aoo millions, puis 1 milliard 5oo millions, et le voilà aujourd’hui à a milliards Faudra-t-il encore saluer ce deuxième milliard, comme on a salué le premier, pour ne plus le revoir? On serait tenté de le croire, à la façon dont chaque année les dépenses augmentent. Il y a même des gens qui érigeut en principe cette augmentation de nos budgets comme une conséquence forcée du progrès de la richesse publique. Qu’importe, disent-ils, que le budget soit aujourd’hui de a milliards, si le fonds de la richesse sociale s’est accru en proportion, si la France paye aujourd’hui ces a milliards plus facilement qu’elle n’en payait un il y a trente ans et i milliard 5oo millions il y a dix ans ? Rien n’est absolu dans le chiffre d’un budget, tout y est relatif aux facultés des contribuables. L’Autriche est plus gênée avec un budget de 3i5 millions de florins (budget de 1 858) que la’ France, que l’Angleterre surtout, avec un budget de a milliards. Voilà ce qu’on dit pour justifier les augmentations incessantes

• Le budget de 1857, évalué en dépensera 1 milliard 699 millions, chiffres ronds, ayant été réglé à 1 milliard 872 millions, et celui de 1858, évalué à 1 milliard 7 1 G millions, paraissant devoir l’étre à I milliard 858 millions (nous ne parlons pas de celui de 1859, qui a été un budget de guerre), il est probable que celui de 1860, évalué, comme budget de paix, en dépenses à 1 milliard 825 millions, ne se soldera guère au-dessous de 2 milliards. Le budget de 1861 dépasse encore de 19 millions celui de 1860. — (Ceci était écrit eu 1861; depuis, notre budget s'est élevé à 2,300 millions, comme on pourra le voir du reste dans un autre travail publié par moi, à la date du 15 novembre 1864, et inséré dans ce volume.)

du budget el pour prouver que nous ne payons pas plus que nous ne devons payer.

A cela nous avons deux réponses à faire : la première, qu’en bonne justice il n’est pas vrai qu’un pays doive payer plus d’impôts à mesure qu’il est plus riche; la seconde, qu’on peut se faire illusion sur le caractère de cette richesse et sur les ressources qui en proviennent.

Montesquieu a dit : a U n’y a rien que la sagesse et la prudence doivent plus régler que cette partie (en parlant de la richesse) qu’on ôte aux sujets. Ce n’est pas à ce que le peuple peut donner qu’il faut mesurer les impôts, mais à ce qu’il doit donner. Il ne faut point prendre au peuple sur ses besoins réels pour les besoins de l’État imaginaires. » Cette pensée est une de celles qu’on devrait mettre le plus souvent sous les yeux de l’administration, toujours disposée à considérer la richesse publique comme la sienne. « L’Etat, c’est moi, » disait Louis XIV; cette maxime règne toujours. On voit plus d’un gouvernement qui, sans se croire propriétaire absolu, dans le sens qu’entendait Louis XIV, des biens de ses sujets, croit au moins avoir sur ces biens un droit assez étendu pour justifier toutes les augmentations d’impôts qu’il lui plaît d’établir. S’il ne se considère pas comme propriétaire, il se considère au moins comme associé : et à ce titre , non-seulement il prend sans le moindre scrupule le surplus des revenus produits par l’augmentation naturelle de la richesse publique , mais il établit encore de nouveaux impôts, et

il se croit suffisamment justifié, si les nouveaux impôts ne dépassent pas la mesure de l’augmentation de la richesse publique, comme si cette richesse lui devait une prime en raison de son développement. On trouve tout simple que la France paye davantage lorsqu’elle est plus riche, et personne ne réfléchit à ce qu’est l’impôt pour celui qui le reçoit comme pour celui qui le paye.

Pour celui qui le reçoit, c’est-à-dire pour l’État, l’impôt est uniquement le prix des services qu’il rend à la société. L’État n’est point un être abstrait qui ait des droits en dehors de ceux qu’il tient de la société. Autrefois, sous la monarchie légitime, où la souveraineté était en dehors de la nation une espèce de droit prééminent et supérieur, on pouvait soutenir que la nation était tenue envers cette souveraineté à certains hommages, qu’elle lui devait notamment une partie de sa fortune, comme elle devait la dime au clergé. Il n’en est plus ainsi aujourd’hui, il n’y a plus de souveraineté en dehors de la nation ; il n’y a plus qu’un gouvernement qui est son mandataire pour l’administrer le plus économiquement possible, et auquel on ne doit d’impôts que dans la mesure exacte des services qu’il rend. Par conséquent, pour apprécier la légitimité des sommes qu'on paye à l’État, ce n’est point à la richesse des contribuables qu’il faut les mesurer, mais au droit qu’a l’État de les demander. Autrement ce serait prétendre que celui qui achète un objet doit le payer en raison de sa fortune, et non en raison de

la valeur de l’objet lui-même. Toute la question est donc de savoir si les services à rendre par l’Etat augmentent en raison même du développement de la richesse publique.

Eh bien ! si on examine cette question sérieusement, selon les véritables principes de l’économie politique, qui veulent que l’Etat n’intervienne que lorsque cela est absolument nécessaire, il y a déjà une nature de dépenses très-considérable dont il est de moins en moins chargé, à mesure que la richesse se développe, ce sont les grands travaux d’utilité publique. Dans une société qui n’est pas riche, toute entreprise d’intérêt général s’exécute aux frais de l’État. C’est lui qui fait les routes, creuse les canaux, ouvre les ports, embellit les villes. Nul ne peut le suppléer dans cette action, parce que nul n’en a les moyens; mais à mesure que la richesse publique se développe, l’intervention de l’Etat devient moins nécessaire : il trouve des compagnies qui, moyennant une certaine redevance, se chargent de la plupart de ces travaux. En Angleterre et aux États-Unis, les deux pays où la richesse se développe le plus vite, il n’y a point de budget des travaux publics.

Nous sommes loin en France de cet idéal de l’abstention gouvernementale; mais on peut constater que l’intervention de l'État dans les grands travaux d’utilité publique y devient de jour en jour moins importante. L’État par exemple a contribué pour des sommes considérables à l’établissement de nos chemins de fer; c'est lui qui, en vertu de ce qu’on a

nommé le système de la loi de i 84 a, a fait les terrassements, les travaux d’art de la plus grande partie des chemins qui constituent aujourd’hui le réseau principal. Neuf cents millions ont été dépensés par lui, tant sous cette forme que sous celle de subvention. A mesure que la richesse publique s’est accrue, l'État n’a plus eu besoin de faire les mêmes sacrifices; de puissantes associations financières se sont chargées, à leurs risques et périls, de continuer le réseau, et aujourd’hui on n’accorde pas pour les embranchements les moins fructueux qui traversent les contrées les plus stériles, pour ce qui constitue ce qu’on appelle le troisième réseau , ce qu’on accordait autrefois pour le réseau principal , pour la ligne de Paris à Strasbourg, pour celle de Paris à Bordeaux par exemple T . lia été dépensé, en travaux de ce genre, de 1 855 à la fin de i858, la somme de i milliard 898 millions, dont i3o par l’État, et le reste, soit 1 milliard 768 millions, par des compagnies particulières, sauf quelques millions de subvention accordés par les communes’. — Pourquoi

• On peut se rendre compte par un chiffre de cette différence de l’intervention de l'État dans les grands travaux d’utilité publique. En 1846, les travaux extraordinaires figuraient au budget pour 169 millions, en 1847 pour 177 millions 1/3; iis ne figurent plus que pour 31,600,000 fr. au budget de 1860 et pour 31,900,000 fr. à celui de

3 Depuis que ceci a été écrit, on a créé, il est vrai, un budget tout spécial pour les dépenses extraordinaires, budget assez largement doté chaque année : mais si on examine la nature des dépenses qui y figurent, on y trouve des choses qui ne sont pas de la première utilité et qui auraient peut-être pu être ajournées, telles que la con-

l’État intervient-il moins aujourd’hui ? Précisément parce que la richesse publique s’est développée, et qu’on peut se passer de son intervention.

Il n’est qu’une dépense qui soit réellement susceptible d’augmenter en raison du progrès de la richesse publique : c’est le traitement des employés; mais on peut tout au plus évaluer à i a ou 1 5 millions par an le supplément de dépense affecté à cet emploi. Encore est-il permis de dire qu’on pourrait peut-être regagner par la diminution des employés ce que l’on perd par l’élévation des traitements. Il est certain que nous avons en France une administration très-coûteuse, plus coûteuse que partout ailleurs. Serait-il donc impossible de réduire le nombre des employés, de simplifier le travail et d’arriver au même résultat avec moins de frais ? Si la besogne augmente, les procédés pour l’expédier se perfectionnent aussi. Supposons pour un moment que l’administration publique de la France ait été donnée à ferme à une compagnie particulière : croit-on que cette compagnie aurait le même nombre d’employés qu’a l’État? Il est certain qu’elle en aurait beaucoup moins. On ne peut exiger, il est vrai, que l’État administre aussi économiquement que le ferait une compagnie, mais on peut demander qu’il n’augmente pas ses frais d’administration dans une proportion aussi considérable qu’il l’a fait depuis plusieurs années. Si l’on compare, à onze ans d’intervalle, de 1847 à 1 858,

structiou de l'Opéra, les subventions à la ville de Paris pour reconstruire la capitale, etc.

les dépenses ordinaires exigées par le service général des ministères, on trouve que sur ce simple service il y a une augmentation de i5a millions

De 1 854 à 1 85g, tant pour la guerre de Crimée que pour celle d’Italie, l’État a emprunté a milliards, imposant au pays, avec l’amortissement, une charge annuelle de plus de ioo millions. C’est avec l’excédant disponible de ces emprunts qu’ont été équilibrés les budgets de 1 857 et de J 858, et si le budget actuel (celui de 1860 ) se solde en équilibre, il le devra certainement à une partie des ressources provenant de l’emprunt pour la guerre d’Italie. On nous accordera bien que ces deux causes d’augmentation de la dette publique, — la guerre et les déficits du budget, — sont des causes exceptionnelles, qui ne sont pas liées fatalement au progrès de la richesse.

' En voici le tableau emprunté pour le budget de 1847 à la loi du 8 mars 1850, et pour le budget de 1858 au projet de règlement qui est en ce moment soumis au Corps législatif :