CHAPITRE VIII
DES PRETS AUX DEPARTEMENTS, AUX COMMUNES ET AUX ASSOCIATIONS SYNDICALES.
La mission du Crédit foncier de France s'étend à mesure que s'accroît la confiance qu'il inspire et que le public se familiarise avec le progrès économique qu'il est appelé à réaliser. La plus importante extension qu'il ait reçue cette année est, sans contredit, celle qui lui permet de prêter, même sans hypothèque, aux départements, aux communes et aux associations syndicales.
11 y a là un vaste champ ouvert à ses opérations.
Les besoins d'amélioration et de progrès que l'activité du commerce, la marche de l'industrie, les perfectionnements de l'agriculture ont développés dans notre pays, depuis un certain nombre d'années, imposent aux départements, aux communes et aux syndicats de la nature de ceux créés, avec le concours de l'administration, en vertu de la loi de 1807, des travaux extraordinaires, onéreux, mais féconds pour les générations à venir.
L'achèvement du réseau des routes et des chemins vicinaux, la construction des édifices publics, tels que les maisons d'école, les mairies, les presbytères, l'assainissement des quartiers de villes pour amener, par d'utiles percements, l'air et la lumière au sein des po-
112 2' PARTIE. CHAPITUE Vlll.
piilations ag'glomérées, le dessèchement des marais, la mise en cnlture des terres incultes, l'endignement des fleuves et des rivières, la confection de canaux d'irrigation, etc., tous ces travaux, tendent à prendre un développement considérable.
Pour les entreprendre , des sommes importantes sont nécessaires, et jusqu'à ce jour, les communautés administratives ou syndicales auxquelles ils incombent, n'ont pas joui, pour se les procurer, d'un crédit approprié à la nature des ressources dont elles disposent.
Quelles sont ces ressources, en effet?
En général, ce sont des revenus annuels, et les travaux exécutés ont Irès-souvent pour résultat plutôt d'améliorer ces revenus que de reconstituer les capitaux qui y sont employés.
Il n'est donc pas d'emprunteurs auxquels convienne mieux qu'aux départements, aux communes et aux associations syndicales, le mode de libération par annuités à long terme.
A défaut d'un établissement spécialement organisé en vue de leurs besoins, ces communuutés se sont adressées au crédit particulier et à la Caisse des consignations.
Le crédit particulier (1) a de graves inconvénients ; il est incertain, ses conditions sont onéreuses, souvent combinées de manière à offrir un trop vif appât à la spéculation, et elles ne peuvent que rarement se plier aux règles imposées par l'autorité.
La Caisse des dépôts et consignations, sans doute, a rendu de très-notables services. Le taux de l'intérêt
(1) Voir l'expos*' des motifs de la loi du (i juillet ISfiO, par M. Lesliboiidois.
qu'elle exige est inférieur à celui des autres préteurs. Mais les lois de son institution ne lui permettent ni d'ouvrir des crtklits considérables, ni de prêter à trèslong- terme En moyenne, elle ne fait par an que 4 à 5 millions de prêts, et elle leur assigne pour maximum de durée un terme qui a varié de 6 à 12 ans, et qui aujourd'hui est limité à 10 années.
Cette courte durée peut être salutaire et utile à maintenir, lorsque l'emprunt n'est destinéqu'à des dépenses d'un intérêt purement actuel et qui ne doit servir qu'à kl génération présente; car il ne faut pas, dans ce cas, grever l'avenir, qui, lui aussi, aura ses besoins et ses charges propres. Mais, appliquée à des travaux conçus en vue de l'avenir lui-même et dont les g-énérations futures sont appelées à recueillir les fruits, une limite aussi restreinte ne fait pas une répartition équitable des charges, elle en impose de trop lourdes au présent.
Aussi qu'arrive-t-il?
De deux choses l'une : ou bien l'on hésite, on craint de se grever d'impôts trop onéreux, et les entreprises les plus utiles demeurent en suspens ; ou bien on emprunte, et alors on ne se libère qu'à l'aide d'un autre emprunt qui prend la place du premier, et la dette ne s'éteint que pour se renouveler.
Déjà, en 1853, une loi a été faite dans le but de satisfaire, partiellement du moins, aux exigences de cette situation.
L'article 1" de cette loi, promulguée le 10 juin 1853, est ainsi conçu :
« Pendant l'intervalle de la session de 1853 à celle de » 1854, des décrets rendus dans la forme des règlements « d'administration publique pourront autoriser, sur '< leur demande , les départements ainsi que les com-
« munes dont les revenus excèdent 100,000 /r., à con- « vertir leurs dettes actuelles et à les éteindre au moyen (* d'emprunts remboursables à longue échéance. »-
(( Le remboursement s'effectuera par des annuités « dont le terme ne pourra excéder cinquante années, et (( qui comprendront l'intérêt et l'amortissement du « capital. »
Aux termes de l'article 2 , les décrets d'autorisation devaient pourvoir aux moyens nécessaires pour assurer le paiement des annuités.
Ainsi, pour la première fois, une année après la fondation du Crédit foncier de France, le principe de l'application aux dettes départementales et communales du mode de libération par annuités était déposé dans la lég"islation.
Mais cet avantage, timidement offert, pour quelques mois seulement, aux grandes cités, pour leurs dettes ^/ztérieures, demeura sans effet. Le germe nouveau n'avait point encore suffisamment mûri dans les esprits ; il ne put éclore.
C'est en 1860 seulement que le Crédit communal et départemental a été fondé.
La loi du 6 juillet de cette année charge le Crédit foncier de France d'organiser ce grand service public.
En voici le texte :
« Art. 1". — La société du Crédit foncier est autorisée à prêter, « dans les conditions ci-après, aux communes, aux départements « et aux associations syndicales, les sommes qu'ils auraient ob- « tenu la faculté d'emprunter.
« Art. 2. — Les prêts sont consentis avec ou sans affectation « hypothécaire, et remboursables, soit à long terme, par an- '■(■ Duités, soit à court terme, avec ou sans amortissement.
« Art. 3. — Us sont réalisables en numéraire.
«Art. 4. — La commission allouée au Crédit foncier, pour « frais (l'administration, ne peut excéder quarante-cinq centimes « pour cent francs par an.
« Art. 5. — En représentation des prêts et jusqu'à concurrence « de leur montant, le Crédit foncier est autorisé à créer et à né- « gocier des obligations,, en se conformant aux règles établies au « titre V de ses statuts.
« Ces obligations jouiront de tous les droits et privilèges atta- « chés aux obligations foncières ou lettres de gage par les lois « et décrets concernant le Crédit foncier.
« Art. 6. — Les créances provenant des prêts aux communes, « aux déparlements et aux associations syndicales, sont affectées, « par privilège, au paiement des obligations créées en vertu de la « présente loi.
« Les créances provenant du prêt hypothécaire demeurent af- « fectées, par privilège, au paiement des obligations créées en « représentation de ces prêts.
« Art. 7. — Le Crédit foncier pourra, avant la réalisation des « prêts qui sont l'objet de la présente loi, émettre des titres pro- « visoires pour une somme qui n'excédera pas cinq millions.
« Art. 8. — Le chiffre des actions émises par le Crédit foncier « sera maintenu dans la proportion de 1[20 au moins des obliga- « tions ou titres en circulation.
« Art. 9. — En cas de remboursement par anticipation, l'in- « demnité à payer par le débiteur est fixée à 50 centimes par « 100 francs, soit demi pour cent du capital remboursé.
« Par dérogation à l'article 63 des statuts du Crédit foncier, cette « règle est applicable à toutes les opérations faites par le Crédit « foncier. »
En lisant cette loi, on aperçoit de suite les différences qui distinguent le système de crédit adopté pour les départements, les communes et les associations syndicales, de celui pratiqué par le Crédit foncier vis-à-vis des autres emprunteurs.
Les deux principales différences sont :
L'oblig-ation pour le Crédit foncier de prêter en numéraire (Art. 2);
116 2" l'ARTlE. GHAl'lTlîK VJII.
La facilité qui lui est laissée de prêter sans afleetalioii hypothécaire (Art. 3).
Le prêt en numéraire était commandé par les rèj^les administratives concernant les emprunts des départements et des communes.
Il est de principe, en effet, que les lois ou décrets qui les autorisent à emprunter doivent déterminer le taux d'intérêt auquel l'emprunt pourra être contracté. Or, si le Crédit foncier leur eût prêté en obligations, comme il le fait à ses autres emprunteurs, ce taux d'intérêt n'aurait jamais pu être déterminé à l'avance, puisqu'il aurait dépendu du prix de négociation des obligations, variable selon les chances du marché.
Mais, ce qui caractérise plus particulièrement la nouvelle espèce de prêts autorisée par la loi du 6 juillet 1860, c'est la facilité pour le Crédit foncier de prêter sans affectation hypothécaire (Art. 2).
On s'est demandé si l'absence d'une hypothèque, jointe aux entraves que la législation apporte aux voies d'exécution contre les départements et les communes, n'était pas de nature à diminuer la sécurité du Crédit foncier, et quelle garantie il aurait contre cette nouvelle catégorie d'emprunteurs, pour le recouvrement de ses annuités.
Le législateur a pensé, suivant nous, avec raison, que la nécessité de l'autorisation administrative qui n'est accordée que sur la justitication de voies et moyens suffisants, que les contributions votées chaque année, et au besoin imposées d office, pour assurer le paiement des annuités, constituaient une garantie aussi solide que celle qui est assise sur un gage immobilier, u Le « gage hypothécaire, par suite de détérioration ou de '( dépréciation, peut faillir (|nelquefois (dit l'honorable
l'HKTS AUX DÉPARTEMENTS, ETC. 117
(( M. Larrabiire, dans le rapport rempli de vues si éle- « vées qu'il a présenté au Corps législatif sur la loi du « 6 juillet) ; il est sans exemple que les g-randes com- « munautés aient failli. D'ailleurs, ajoute-t-il, le Cré- « dit foncier aura, comme tous les prêteurs, le choix de <( ses obligés. 11 les choisira librement et les choisira « bien. L'intérêt rend clairvoyant. »
En face de semblables débiteurs, il eût été possible assurément, sans inconvénient pour les porteurs des obligations attachées aux prêts hypothécaires, d'affecter des oblig"ations de même nature à la réalisation des prêts communaux et départementaux. Néanmoins, pour éviter même l'apparence de manquer aux conventions faites avec les porteurs des lettres de g'ag-e, l'administration du Crédit foncier a proposé elle-même la création d'obligations distinctes pour la nouvelle catég"orie de prêts .
Aussi, une disposition expresse de la loi (Art. 6) applique-t-elle exclusivement aux lettres de gage les garanties hypothécaires souscrites par les emprunteut-s, et aux obligations qui seront créées en vertu de l'article 5, les garanties spéciales offertes par les départements, les communes et les syndicats. Au moyen de cette prescription, chaque titre conservera son caractère et sa valeur propre : il y aura deux gages et en quelque sorte deux caisses dans la même société pour les deux catégories de prêteurs.
En établissant cette distinction par dérogation aux principes généraux qui régissent les sociétés commerçantes, l'administration du Crédit foncier a voulu « con- « server intact le placement hypothécaire pur et simple « qui est !'nlr('> si pr(ji'ondément dans les habitudes de la " France, et (jui. jusqu'ici, a été si recherché par les ca-
« pitaux des départements» (Compte rendu de M. Fremy, gouverneur, à l'assemblée générale du 18 avril 1860).
Au surplus, les obligations communales et départementales jouissent de tous les droits et privilèges attachés aux obligations foncières :
Il n'est admis aucune opposition au paiement du capital et des intérêts, si ce n'est de la part du propriétaire en cas de perte de ses titres ;
Elles sont désignées par la loi pour servir, comme la rente sur l'Etat, à l'emploi des fonds appartenant aux incapables, aux communes, aux établissements publics ou d'utilité publique;
Elles sont exemptes de l'impôt établi sur les valeurs mobilières par la loi du 23 juin 1857 ;
Enfin, le Crédit foncier fait des avances sur ces obligations.
Le public a compris sur-le-champ les avantages et la solidité de ces titres.
Le 18 octobre 1860, le Crédit fonder ouvrait la souscription de la première moitié d'un emprunt de 75 millions. En moins de trois jours, la somme demandée était souscrite, et il a fallu procéder par voie de réduction !
Ainsi, quatre mois à peine après la promulgation de la loi du 6 juillet 1860, le Crédit foncier avait à sa disposition les capitaux nécessaires pour donner à cette loi une large exécution.
Quelles étaient les conditions acceptées avec tant d'empressement par les souscripteurs?
Les voici :
L'intérêt des nouvelles obligations est de 3 p. 1 00 par an;
Elles donnent droit à des lots distribués dans deux tirages semestriels et montant à 300,000 fr. par année;
Elles sont remboursables en 50 ans, à partir du 1 *' novembre 1860(1).
Voyons maintenant quelles sont les conditions offertes aux emprunteurs :
Le Crédit foncier laisse aux départements, aux communes et aux associations syndicales le choix entre deux modes d'emprunt.
L'un impose à l'emprunteur le paiement annuel d'un intérêt de 5 p. 100 et d'une commission de 45 centimes p. 100, indépendamment de la somme nécessaire pour opérer l'amortissement pendant la durée du prêt.
L'autre, en sus de la somme nécessaire à l'amortissement, n'impose à l'emprunteur qu'un paiement annuel de 5 p. 100, commission comprise.
Les emprunts à 5 fr. 45 c. d'intérêt et commission peuvent être contractés pour une durée variant de 5 à 50 ans.
Un tableau (2) publié par l'administration fait connaître, pour ce mode d'emprunt, la composition des annuités et leur montant calculé sur la durée des prêts. On y voit notamment que, pour une durée de 50 ans, l'annuité est de 5 fr. 91.23 (y compris 0 fr. 46.23 d'amortissement) ; pour 40 ans, elle est de 6 fr. 25.52 ; pour 30 ans, de 6 fr. 92.06; pour20ans, de 8 fr. 41.72; pour 10 ans, de 13 fr. 28.94; et pour 5 ans, de 23 fr. 30.17.
Les emprunts à 5 p. 100, commission comprise, peuvent être contractés pour une durée variant entre un maximum de 50 ans et un minimum de 10 ans.
Le montant de l'annuité est, pour une durée de 50 ans,
(1) Le premier numéro sortant gagne un lot de 100,000 fr. ; les deuxième, troisième, quatrième et cinquième un lot de 10,000 fr. chacun. Les dix numéros suivants, un lot de 1000 fr. chacun. — Le premier tirage a lieu le 22 mars 1861.
(2) Voir le tableau A publié par le Crédit foncier.
120 2' PARTIE. — CHAPITRE VllI.
de 5 ir. 4b. 23 p. 100 ; pour 40 ans, elleestdeolr. 80. o2;
pour 30 ans, de 6 fr, 47.06 ; pour 20 ans, de 7 fr. 96.72 ;
pour 10 ans, de 12 fr. 82.94 (1).
Dans ce dernier mode d'emprunt, aucune commission
n'est demandée à l'emprunteur en dehors de l'intérêt à o
p, 100; mais les emprunteurs s'interdisent la faculté
de se libérer par anticipation.
Une note publiée par l'administration explique ainsi
les motifs de cette interdiction :
« L'émission au-dessous du pair d'oblig-ations rem- « boursables au pair est le seul moyen d'obtenir, à un « intérêt réduit, les capitaux dont le prêteur abandonne (( pour un long- temps la disposition. Le Crédit foncier (( a dû se conformer à cette nécessité démontrée par « l'expérience ; et pour être à même de faire des prêts (( aux départements et aux communes à 5 p. 100, com- (( mission comprise, il devra émettre, comme pour les «prêts hypothécaires, des obligations 3 ou 4 p. 100 « avec lots, négociées au-dessous du pair, etdontlerem- « boursement met à sa charg-e la difTérence entre le pair « et le taux d'émission.
« L'annuité demandée aux communes a été établie (( dans la prévision que cette différence ne serait payable (( qu'annuellement et dans une période de cinquante (( ans. Des paiements anticipés abrégeraient ce délai et <( causeraient au Crédit foncier une perte qui rendrait « pour lui l'opération impossible » (2).
L'avantage des conditions ofTertes par le Crédit foncier ne saurait tarder à être compris.
Déjà des prêts importants se réalisent, et l'on peut
(1) Voir le tableau B publié par le ('redit foncier.
(2) L'administration du Crédit foncier tient à la disposition des préfets
PUKTS AUX DÉPARTE^FENTS, ETC. i21
prédire à coup sûr qu'en présence des besoins qui se manifestent de toutes parts, cette nouvelle attribution du Crédit foncier est destinée à prendre de notables développements.
Cette attribution ne l'éloigné point d'ailleurs du but de son institution.
En effet, l'application aux départements , aux communes et aux associations syndicales du système de libération à long- terme, qui est l'idée-mère du Crédit foncier, aura pour résultat de favoriser des travaux d'utilité publique qui, sous des formes diverses, contribueront à l'amélioration de la propriété urbaine ou rurale et à l'accroissement des produits du sol.
Elle aura, en outre, un résultat économique d'une haute importance pour le Crédit foncier. Elle deviendra le moyen le plus énergique pour dissiper l'ignorance qui, jusqu'à ce jour, a été le plus grand obstacle à la propagation des opérations de cet établissement dans les campagnes. Du moment oii un conseil municipal aura voté un emprunt de cette nature, du jour oii la commune en aura tiré profit, les habitants, avertis qu'ils peuvent user des mêmes facilités, comprendront promptement tout l'avantage de la conversion de la dette hypothécaire actuelle. Là oij les raisonnements les plus décisifs auraient échoué, le fait pratique éclairera tous les esprits ; les petits prêts se multiplieront; Tobligation foncière ou communale se vulgarisera, et peu à peu cette monnaie fiduciaire, qui a sur le numéraire l'avantage de produire des intérêts, sera adoptée, comme contrevaleur d'objets de toute nature, dans les transactions foraines ou rurales.
et des inaires des modèles de délibération de conseils généraux ou munipipaux pnnr fhacnn des deux modes d'emprunt.
ou CRÉDIT AGRICOLE.
L'organisation du Crédit agricole, c'est-à-dire d'une institution ayant pour objet' de procurer, à court terme et sans hypothèque, des capitaux ou des crédits à l'agriculture et aux industries qui s'y rattachent, n'est point, à proprement parler, l'une des opérations du Crédit foncier de France.
Il semble donc que nous n'ayons pas à nous en occuper dans cette étude.
Mais comme la dernière loi votée par le Corps législatif, à la fin de la session de 1860, confie la mission de fonder l'institution nouvelle au gouverneur, aux sousgouverneurs et aux membres du conseil d'administration de cet établissement, on peut dire que le Crédit agricole va, sinon s'annexer au Crédit foncier, du moins s'installer à côté de lui, sous ses auspices, avec son concours, comme une tige naissante s'attachant à un tronc déjà vigoureux, pour croître à l'abri de ses rameaux.
Il ne me paraît donc pas hors de propos de faire connaître, par un court exposé, l'origine, le mécanisme et le but de cette création, me réservant de traiter cet intéressant sujet d'une manière plus approfondie, lorsque la société du Crédit agricole sera constituée et aura commencé ses opérations.
Le Crédit agricole est fondé pour rendre une nature
124 i' i'AI'.TlE. — CIIAPITIIK IX.
de services qui n'ont jamais été, quoi qu'on l'ait cru à tort, dans les attributions du Crédit foncier.
Ce dernier établissement n'a point été institué, je l'ai déjà dit, pour faire des avances aux cultivateurs.
C'est à la propriété foncière seule, etavec hypothèque, sauf l'exception développée dans le chapitre précédent, qu'il est appelé à consentir des prêts.
Aussi, depuis longtemps, des plaintes étaient-elles adressées au Gouvernement, au nom de l'ag-riculture, par ses organes les plus accrédités, sur les difficultés qu'elle rencontre à trouver les secours qui lui sont nécessaires pour traverser les temps de crise et de disette, (i Un commerçant d'un rang même inférieur, disait-on, sans autre garantie que des marchandises qu'il peut faire disparaître, et la contrainte ,par corps à laquelle il est exposé, trouve crédit pour les valeurs qu'il crée : il rencontre comme intermédiaires des comptoirs d'escompte, et sa signature est ainsi admise à la Banque, qui lui ouvre sa caisse. Le cultivateur, dont la position est plus stable, l'industrie plus paisible, moins aventureuse, qui est propriétaire de troupeaux, de récoltes, d'un mobilier de culture, voit sa signature refusée pour les valeurs de circulation ; elle n'a pas cours à la Banque; il est obligé de simuler la remise de place en place pour créer les lettres de change, et s'il rencontre des intermédiaires qui donnent leurs garanties à ses valeurs, ce n'est c[u'au prix de commissions onéreuses et usuraires (1). »
Frappé de cette situation, le Gouvernement fit examiner par une commission les nombreux projets d'or-
(1) Exposé des motifs du projet de loi relatif à la fondation de la soeit''tii du Crf^dit agricole, par M. Suin, conseiller d'État.
DU CRKDIT AGRICOLE. i 25
ganisation du Oédit agricole qui lui avaieut été reuiis (1); puis, s'adressant à l'administration du Crédit foncier, il lui demanda de préparer, sur les bases indiquées dans les conclusions du rapport de la commission qu'il avait nommée, la formation d'une société de crédit agricole.
« A l'appel pressant qui leur fut adressé, dit M. O'Quin dans son intéressant rapport au Corps législatif sur la loi du 28 juillet 1800, les honorables membres du conseil d'administration du Crédit foncier, sans se dissinïuler les difficultés que présente une pareille tentative, ont cependant répondu par un acquiescement dicté par le désir de seconder les vues du Gouvernement, plutôt que par l'espoir de faire, surtout dans le principe, une opération lucrative. »
C'est ainsi qu'ont été posés, dans des statuts actuellement soumis à l'examen du conseil d'État, les fondements de la nouvelle institution.
Nous empruntons encore au rapport de l'honorable M. O'Quin l'exposé de son organisation et de son fonctionnement :
(( La société (aux termes du projet de statuts) est « constituée au capital social de 20,000,000 fr., divisé « en 40,000 actions de 500 fr. chacune. La moitié des
« actions seulement sera d'abord émise Le reste
« demeurera exigible au fur et à mesure des appels « faits par le conseil d'administration
« La société du Crédit agricole, bien que parfaite- « nient distincte de celle du Crédit^foncier, est dirigée « par le gouverneur et les sous-gouverneurs de cet éta- (( blissement, ce qui établit entre les deux institutions « un lien utile sans solidarité d'intérêts
(\) Voir. p. 17. les noms fies membres de cette commission.
(( La société a pour objet de procurer des capitaux <( ou des crédits à l'agriculture et aux industries qui (( s'y rattachent, en faisant ou en facilitant, par sa ga- « rantie, l'escompte ou la négociation d'effets exigi- (( blés au plus tard à 90 jours; d'ouvrir des crédits ou « de prêter à plus longue échéance, mais sans dépasser « trois années, sur nantissement ou autre garantie « spéciale; de recevoir des dépôts avec ou sans inté- « rets, sans pouvoir excéder une fois et demi le ca- (( pital réalisé ou représenté par des titres déposés « entre les mains de la société; d'ouvrir des comptes « courants, d'opérer des recouvrements et de faire, (( avec l'autorisation du Gouvernement, toutes autres (( opérations ayant pour but de favoriser le défriche- « ment ou l'amélioration du sol, l'accroissement de « ses produits et le développement de l'industrie agri- « cole,
« Elle choisira dans les départements des représen- (( tants qui lui offriront une responsabilité suffisante, (( et dont la fonction sera de lui garantir la solvabilité « de l'emprunteur. C'est à cet intermédiaire que le « cultivateur devra s'adresser pour obtenir le crédit « dont il aura besoin.
«L'intermédiaire, propriétaire, banquier, agent d'af- « faires ou autre, s'il juge qu'il y a lieu de faciliter l'es- (( compte du billet souscrit entre ses mains, le caution- « nera par sa signature, et la société agricole, acceptant (( ce papier sur la garantie de son correspondant, l'en- (( dossera à son tour.
« L'effet, ainsi revêtu des trois signatures exigées (( par la Banque de France, sera admis à l'escompte « par cet établissement, et, au moyen de cette com- « binaison, le cultivateur disposera du crédit que le « négociant seul obtenait jusqu'à ce jour.
