III. — Les agents du pouvoir ecclésiastique sont le

(1) Jusqu'à la fin du xvii» siècle, les papes revendiquèrent leur droit aux annates sous peine d'excommunication. V. Polter, o/>. cit., t. IV p. 394, noie i, rt les huiles cilôos, savoir : les constitutions Aposloiicœ (1485;, Cupientes (ioo'i), Alias (1W4}, Postijuam (i07i;.

clergé lout entier ; il forme dans chaque Etat une puissante corporation qui a ses représentants dans le palais du roi comme dans la chaumière du paysan. Quelques-uns de ces agents ont un pouvoir de juridiction, Tévéque par exemple, qui est le juge ordinaire dans son diocèse.

L'action du clergé eût été nulle, si elle avait pu être entravée par la justice, — souvent bien primitive et bien suspecte, — des pouvoirs temporels. Aussi, à maintes reprises, TÉglise a-t-elle, dans les actes les plus formels, revendiqué pour ses ministres l'immunité de toulc juridiction séculière ; à maintes reprises, elle a prononcé rexcomniunication propler nianuum injeclionem in cleros (1). L'immunité existe également en matière civile, personnelle ou réelle ecclésiastique, afin de soustraire les biens de la reh'gion et de ses ministres aux exactions des seigne^urs liants justiciers.

Même devant les tribunaux ecclésiastiques, plus le rang de l'accusé dans la hiérarchie catholique est élevé, plus la condamnation est difficile à obtenir : il faut 72 témoins pour convaincre de crime un cardinalévèque (2). *

Quelques-unes de ces causes ecclésiastiques sont de la compétence exclusive du pape : c'est ce qu'on appelle les causœ majores. Tels sont les procès relatifs aux cardinaux et aux évèques (sauf, pour ces derniers, controverse en ce qui concerne le droit des conciles provinciaux). Le pape est encore juge d'appel dans un très grand nombre de cas. Mais, depuis les Conciles de Latran

(I) V. nolaininont la Biillo in Cœna Domini: la coiist. Qnia sicuV d'Urbain VI.

(i) L'abbé André, op cit , v« Cardinal»

10 CHAPITKK PREMIKU. — SECTION i

et de Baie, les appels au Saint-Siège omisso medio sont interdits.

Il est défendu d'en appeler du pape à une autorité quelconque, contrairement à l'usage des rois de France, d'en appeler du pape au pape mieux informé^ et au futur concile général.

IV. — ^Parmi les agents de la Cour de Rome dans les différents États, il faut surtout remarquer les légats et les nonces.

Cette institution trouve son origine, d'après l'opinion générale, dans la coutume qu'avaient les papes d'envoyer auprès des empereurs romains à Constantinople des apocrisiarii ou responsales. C'est à partir de Constantin que cette coutume s'établit. Il y eut également de ces envoyés auprès de Charlemagne et de Louis le Débonnaire, avec les fonctions de confesseurs du roi et le titre de custospalatii.

Nous ne croyons pas qu'il faille attribuer aux apocrisîaires un caractère représentatif, et y voir, comme on l'a dit, les premiers ambassadeurs du Saint-Siège. Ce sont plutôt des fonctionnaires, des administrateurs, logés, depuis Constantin, dans un palais « pro negotiis ecclesiasticis condito », au ministère des cultes, dirionsnous. Us ont pour mission de soutenir auprès de l'empereur les intérêts, non pas du pontife romain, mais du diocèse qu'ils représentent, car chacun d'eux est chargé des affaires d'un diocèse « uniuscujusque diocœsos «/}ocm«r205»,dit laNovelle 6, ch. 3; « ) everendissimi vero apoc. isiarii cujuscunque sanclissimœ JbJcclesiœ. »

(1} Bulles Execrahiits do Pic H, In Domini Cœna, etc.

ORIGINES DES RELATIONS PIPLOMATIQl'ES 11

(Novelle 123, ch. 25.) C'est par leur intermédiaire que l'empereur doit être instruit des affaires de chaque évêclié ou archevêché. Défense est faite par la Novelle 6, ch. 3, aux évêquesetarchevêques qui viennent àConstantinople pour les intérêts de leur diocèse, de recourir au souverain et de lui demander une audience avant d'avoir conféré avec leurs apocrisiaires respectifs. Ce sont ces derniers qui transmettent la réponse impériale (ajjokrisis) à leurs administrés. Ils ne sont à aucun titre, on le voit, les représentants de l'évêque de Rome (1).

De même, les apocrisiaires auprès des rois Carlovingiens semblent avoireu pour fonction principale d'exercer une haute juridiction sur les évêques du royaume, et c'est encore ce caractère qui nous parait essentiel chez les légats et les nonces, tels que nous les présente le Co7yus Jurgis canonici.

L'Extravagante Super gentes, de Jesm XXII, établit la raison d'être de ces agents. Le pape, dit il, est constitué par Dieu sur toutes les nations et sur tous les royaumes ; mais comme il ne peut être en tout lieu, il délègue ses pouvoirs à dos legati « qui^ vices ijjsius supplendo, errata corrigant, aspera in plana con-vertant^ et commissis sibi populis salutis incrementa ministrent (2) ». De même Innocent lil écrit : « Ea p* opter pontificemportare onera gravia cumplenitii-

(i) Contra^ Carpinal Soglia, ïnstiluliones Jttris publici ecclesiasiiciy 1. n, ch. I, { 37 — Craisson, Manuale lofius Jtiris canonicif I, n" 803. — Carnazza-Amari, Droit international public^ traduction Montanari- Revest, U, p 136. —G. de Luise, De Jure publico EcclesuK, p. 4. — André, op. cit., >•• Apocrisiaire. — Voiraussi, de Pottcr,o/>. «7., ni,p. H9, note 3.

(2) Extravag. Commun., 1. I, t. I, ch. unique.

dine potestatis-,. Verum attendens quod messimuUœ operarius unus non sufjicit, multos sibi operarios et coadjutores adjungit.,. sic vices suas aliis committendo, ut intelligatur ipsemet facere, quod per alios fieri decernit (1). »

Pour accomplir cette tache, l'Église a créé des mandataires du pape, que Ton divise en : i^ Nuntii non judices, ad aliquod nudum niinisierium exercendicm (2): tel est, par exemple, Vablégat qui est chargé par le Saint-Siège d'apporter à un souverain le chapeau qu'il doit remettre à un cardinal nouvellement créé. Uablégat n'a aucune mission politique; 2° Les nuntii etjudices, qui comprennent :

Les Legati a latere,

Les Legati missi, Nuncii apostolici, et les Fnternuncii.

Les Legati nati.

Le légat a latere est un cardinal qui, siégeant au côté (latus) du pape, s'en éloigne pour remplir une mission. C'est l'envoyé le plus élevé de la hiérarchie ; devant lui cessent les pouvoirs de tout autre légat (3). Il a droit à dos honneurs extraordinaires : vêtu de la pourpre et du lin, il entre proccssionnellement dans les villes de sa province. Pour marquer son pouvoir de juridiction suprême, il fait porter une croix devant lui dès qu'il a quitté Rome et le territoire directement administré par le pape ; les archevêques et évêquos

(1) Cité par DeLuisL\ op. cil. y p. 7.

{t) Graisson, 0/7. cit.^ n« 805.

()) Libri siîxti Decrelalium, de Officio Legati, chap. viii.

OlUGINKS DES RKLATIONS DlPLOMATigrKS 13

ne peuventarborcrd'emblèmc analogue en saprésenoc.

Le légat a latere peut être un sujet du roi dans les États duquel il est envoyé : les cardinaux français d'Amboisc et de Pradt furent nommés légats auprès du roi de France, en 1301 et 1330. On rend au cardinal-légat sujet les mêmes honneurs qu'au cardinal-légat étranger.

Les Legaii missi diffèrent des précédents en ce qu'ils ne sont pas cardinaux (1). Quand leur mission est permanente, on les appelle Nuncii ou Nonces.

Le titre de Legatus nalus est un titre purement honorifique, attaché à certains évêchés dont les titulaires étaient souvent choisis comme légats et qui, pour ce motif, « Ecclesiarum suarum prœfe.rttc legaiionis sibi vindicant dignitatem. » (Cliap. IX, deOffic. Leg.) A partir du xv*' siècle, ce n'est qu'un titre dépourvu de toute autorité particulière. Les évèques de Reims, Bourges, Lyon, étaient des Legaii nati^ appelés aussi Primates.

Au-dessous des légats et des nonces se trouvent les internuncii ou internonces.

Quels sont les pouvoirs du légat?

Ses pouvoirs sont d'abord déterminés par l'étendue de ]q. province qui lui est confiée. Les limites de celleci étaient fixées arbitrairement par le pape, sans avoir aucun égard aux frontières des royaumes. Ainsi, quand Philippe-Auguste eut renvoyé sa première femme, Ingeburge, pour épouser Agnès de Méranie, Innocent III nomma un légat, Pierre de Capoue, dont la province comprenait non seulement le royaume de France, mais

(I) Les nonces peuvent même ôlre des laïques. (Craisson, op. cil. n«8U6.)

U CIIA! ITRF: P:tRM!KR. — SKCTION 1

encore les provinces de Vienne, de Lyon et de FAquitaine. Le roi ayant refusé, malgré les injonctions du légat, de reprendre Ingeburge, le légat sortit du royaume, convoqua à Vienne une assemblée de prélats devant laquelle il publia Tédit mettant la France en interdit (1200). Pbilippe-Auguste se pourvut auprès du pape, soutenant que le légat n'avait pu, après être sorti du royaume, faire un acte de juridiction qui y était relatif. Innocent III rejeta le recours, parce que le légat, bien qu'il eût quitté le royaume, n'était cependant pas sorti de ses provinces, et qu'il pouvait dès lors publier dans Tune de celles-ci un acte fait pour une autre. (Cliap. VII, de Offic. LegatL)

Même après l'établissement de nonciatures permanentes, la circonscription de chacune d'elles comprit les États les plus divers. La Suède et la Norwègo, par exemple, étaient du ressort de Varsovie (1).

Dans sa province, l'étendue des pouvoirs du légat est fixée d'abord par la Bulle qui l'institue, ensuite par les textes du Droit canonique.

Ceux-ci nous montrent les légats a latere investis d'une autorité semblable à celle des proconsuls ou des gouverneurs romains auxquels certaines provinces sont données à gouverner. Ils peuvent, pour ces pays, faire des édits perpétuels conservant leur force obligatoire même après leur départ. (Gliap. II et X, de Offic. Leg.)

Mais le pouvoir de l'envoyé pontifical est, avant tout, un pouvoir de juridiction. Le légat a latere est juge de l'ordinaire et, comme tel, ses pouvoirs no finissent pas par la mort du pape qui l'a délégué, même si elle sur-

(1) M. Nvs, op. cit.

ORlfiINKS OKS RELATIONS DIPLO.M A TIQUES !5

vient avant qu'il ait commencé son administration ou qu'il soit entré dans sa province. Il doit connaître de toutes les causes qui viennent à son tribunal per appellationem vel querimoniam (cli. I de Off. Leg.). « Il est dans sa province, dit Bouchcl (cité par André), ordinaire des ordinaires et lieutenant du pape avec toute juridiction. » Sur ce point, cependant, un tempéranïcnt a été apporté par le Concile de Trente qui, dans sa 2i^ session, a décidé que les légats, nonces et gouverneurs ecclésiastiques ne peuvent troubler révoque dans l'exercice de sa juridiction et jugerdes clercs sans la réquisition de leurévèque, à moins que celui-ci ne néglige de les punir.

L'autorité du légat est si considérable que les textes s'occupent uniquement des actes qui lui sont interdits. Ainsi le légat, même a latere, ne peut déplacer des évéques, conférer le jus primaliœ à une église sur une autre, réunir deux évècbés ou en diviser un, examiner une affaire dont la connaissance a été spécialement déléguée par le pape, absoudre de l'excommunication pro injeclione manuiim in cleros ceux qui sont en dehors de sa province, ou qui, y étant, viennent d'ailleurs. (Chap. III, IV, IX, de Off. Leg.)

L'excommunication frappe quiconque s'oppose à l'exercice de l'autorité du légat. (Extravag. Svper ff entes ^ etc.)

Les pouvoirs des nonces sont en principe moins étendus que ceux des légats a latere. Ils ne peuvent faire d'édits perpétuels; leur mission ne survit pas à la mort du pape qui la leur a confiée. Mais le nonce a les pouvoirs du légat a latere, et prend le titre de « nuntiiis cum potestate legati a latere », quand il a touché

46 CHaPITRK premier. — SECTION l

la robe du pape, c'est-à-dire qu'avant son départ de Rome il a eu une audience du souverain pontife et a reçu ses instructions verbales.

Sauf ces petites différences, l'autorité du nonce est égale à celle du légat ; l'excommunication est aussi prononcée contre ceux qui s'opposent à l'accomplissement de sa mission.

D'après nos explications, on voit que les nonces et légats ne sont pas essentiellement des agents diplomatiques auprès des souverains, au Moyen âge et d'après le Droit canonique. Ce sont surtout des agents d'exécution, faisant obéir les peuples aux ordres et aux lois du Saint-Siège, et brisant la résistance des souverains quand elle se produit. Il n'est nulle part question, dans les Décré taies, de négocier avec les princes par l'intermédiaire des légats ; ceux-ci nous apparaissent toujours comme juges suprêmes et administrateurs souverains. Les bulles d'institution des légats nedérogeaient d'ailleurs pas aux règles des Décrétales. Même à une époque relativement récente, en 1664, nous voyons dans la Bulle nommant légat en France le cardinal Chigi, qu'il aura pour mission de juger entre toutes sortes de personnes, de quelque pays qu'elles soient, se trouvant dans le royaume et dans les pays adjacents, et notamment « de procéder contre les faussaires, usuriers, ravisseurs, incendiaires et tous autres criminels privilégiés ou non privilégiés..., juger tou5 procès criminels et

causes civiles recevoir toutes sortes d'appellations

des juges ordinaires et délégués...» (1). Est-ce là la mission d'un agent diplomatique?

(i) Cérémonial diplomatique (supplément au Corps diplomaUque du

V. — Eu résumé, si nous examinons la situation de la papauté au Moyen âge par rapport aux différentes puissances, elle nous apparaît comme un pouvoir politique, qui a dans chaque État une hiérarchie d'agents munis de privilèges nombreux et jouissant d'une autorité considérable: — des tribunaux particuliers; — des biens fort étendus; — qui s'attribue le droit de lever des impots, de rendre la justice même en matière civile, défaire des lois directement applicables aux sujets de tous les princes.

Cette puissance politique, d'autant mieux obéie qu'elle s'appuie sur la foi religieuse universellement répandue, est l'influence prépondérante qui dirige les affaires temporelles de toutes les nations, à l'intérieur et à l'extérieur. C'est avec elle que tous les souverains devront compter; c'est contre elle que tous devront lutter.

YI. — La tutelle ecclésiastique pouvait élre utile en edet; elle pouvait être un élément de progrès du Droit civil et du Droit international, tant que le pouvoir temporel était tout à fait ignorant et barbare. Le tort fut, comme l'a écrit M. Mingheîti, de vouloir faire des règles absolues de mesures temporaires, et de prétendre dominer l'autorité civile quand elle se fut éclairée et moralisme (i). Les prv'»ceptes de l'Église ne pouvaient satis-

Droit des gens). Amsterdam, 1739, 1. I, t. I, % 27. — V. le texte entier de la bulle.

(!) Guizot, op. cit. — Minghctti, Chiesa e Slato , Introduction. — Bluntschli, Droit, intern. codifié ^ Introduction. — F. de Martons, Dr. intern., p. 3/. — Wheaton, Hist. du progrès dît Dr. des gens, Introduction. — Hofîter, Dr. intern. Introduction, 8 6. — Phillimore, Inter national Law, II, p. 396,

18 CHAPITRE PREMIER. — SECTION i

faire la conscience juridique des États. Comme base du Droit, ils étaient à la fois trop larges et trop étroits : trop larges, parce qu'ils faisaient entrer au nombre des obligations juridiques des obligations purement morales ou religieuses, et punissaient le blasphème, le sacrilège, l'hérésie, l'apostasie, la simonie à l'égal dos crimes les plus atroces; — trop étroits, parce qu'ils n'étaient applicables qu'aux seuls croyants. Voilà pourquoi, comme Bluntschli l'a montré, l'Église a cté impuissante à créer la science des rapports internationaux, puisqu'elle ne reconnaissait de droits qu'aux peuples catholiques. Voilà pourquoi la majorité des auteurs fait remonter l'origine du Droit international proprement dit au traité de Westphalie, qui a consacré l'égalité juridique des nations catholiques et des peuples hét étiqiies.

Dès que le pouvoir civil, prenant possession de luimême, eut acquis la conscience de ses droits et de ses devoirs, il devint jaloux de son indépendance et voulut secouer le joug de la théocratie. Partout on s'efforça de restreindre la compétence du for ecclésiastique, de diminuer les impôts perçus par le clergé. Les rois revendiquèrent leur droit de souveraineté absolue sur tous les habitants, clercs ou laïques, de leur royaume, et sur tous les biens, appartenant ou non à l'Église, situés dans leurs États. Sans doute, les ecclésiastiques furent maintenus en possession de nombreux privilèges ; mais ils ne formèrent plus une classe spéciale de citoyens sujets du Saint-Siège , soumis à ses lois, lui payant des impôts. Ce sont des sujets du roi, auxquels la loi du pays reconnaît des immunités afin de leur conserver le repos nécessaire pour vaquer à leurs fonc-

lions, et pour leur assurer une rémunération convenable « récompense de leur travail (1) ».

En même temps qu'ils affirmaient leur droit de souveraineté sur tous leurs sujets, les rois revendiquaient leur indépendance à Tégard du pape. Le roi de France, par exemple, déclare ne tenir son royaume que de Dieu et de son épée ; il défend au pape de rien commander ou ordonner en France de ce qui concerne les choses temporelles, de prélever des impôts sans son autorisation, de donner le royaume de France et de délier les sujets du serment d'obéissance, de troubler l'exercice du gouvernement en excommuniant le souverain ou ses officiers, de le citer à son tribunal. La Cour de Rome ne peut faire en France aucun acte de souveraineté : les contrats reçus par les notaires apostoliques n'emportent pas liypothèque (2).

VIL — La politique des rois, on le voit, tend à considérer le pape comme un souverain étranger^ à le rejeter en dehors du Droit public national, et cette conception est, pour eux, pleine d'avantages, parce qu'elle excite les susceptibilités patriotiques, parce qu'elle éveille et autorise la méfiance.

Souverain étranger, le pape devient le rival des autres souverains. Il est aussitôt suspect de vouloir porter la discorde et le trouble dans des royaumes contre lesquels il a peut-être des sentiments de jalousie ou d'hostilité.

Pour prévenir l'introduction d'actes juridictionnels ou législatifs, contenus dans des documents ayant Tappa-

(1) Polhier, Édit. Bugnct, i861, L p. 2.

(2) Pilhou, Libertés, XX. — Loisel, Inslitutes Coût., 1. UI, t. VH, r. XIV : « GoDtrats passés en Cour d*Kglisc n'ciiiportcnl point hypothèque. »

rcnco (le décisions dogmatiques, on soumet partout les bulles, les rescrits, les lettres apostoliques à un contrôle et à une autorisation qui s'appelle, selon les pays et les époques, droit d'annexé, d'attache, de pareutis. de visto bueno, d'eœequaluv, de placet regium. Publier une bulle sans autorisation est parfois un crime de lèsemajesté : il en était ainsi pour la bulle In Cœna Doniiyii en France (1).

La correspondance avec un souverain étranger est toujours suspecte; elle peut, quand il y a guerre déclarée ou latente, constituer un grave danger et une trahison. Aussi on surveille, on subordonne à des autorisations {liceat scribere) les communications entre Rome, les évéques et les fidèles; on les interdit parfois d'une manière absolue. Depuis le règne d'Elisabeth jusqu'en 1848, la loi anglaise détendait toute communication avec Rome : « Fait incroyable, dit Phillimore, quand on songe qu'il y a dans l'Irlande seule tant de catholiques romains (2). »

Les subsides en argent, l'exportation de richesses pour subvenir aux besoins d'un pouvoir étranger, peutêtre hostile, ont souvent été défendus comme particulièrement graves. Saint Louis, le premier en France,

(1) La nécessité d'une autorisation pour la publication des bulles a été imposée par les lois autrichiennes (Joseph U), espagnoles (Pragmatique de 1763 ; édit de 1768, punissant de la peine de mort les notaires ou hommes de loi complices delà publication), portugaises (I768),siciliennes, sardes, toscanes, vénitiennes, bavaroises (constit. 1818), françaises (édit de Louis XI, 148i), — etc. — La Constitution fédérale suisse de 1874 exige aussi le piacet,

(2) Phillimore, Internat. Lau\ II, p. 464 sq. — Les communications avec Rome furent aussi interdites d'une manière absolue par Philippe V d'Espagne (1709).

ORIGINES DES RELATIONS DIPLOMATIQUES Ji

« prohiba les exactions et grièves levées d'argent imposées par la Cour de Rome aux églises du royaume et par lesquelles ledit royaume a été nn'sérablement appauvri », saut autorisation particulière du roi (1).

Souverain étranger, le pape ne peut envoyer dans les Etats que des représentants et non des agents d'exécution. Tout pouvoir juridictionnel est refusé aux légats et aux nonces. Louis XI défend aux légats de faire porter devant eux, en sa présence, la croix, emblème de leur juridiction; à partir de cette époque, le porte-croix du légat s'arrête en dehors de la chambre royale, dans les audiences du roi et de la reine (2). Le 4 août 1732, le Parlement de Paris proclame comme une maxime inviolable qu'en France aucune juridiction n'est attachée au caractère de nonce, et que tout ce qui pourrait en être un exercice ou une suite ne peut être toléré; il ordonne en conséquence la destruction d'un écrit par lequel le nonce accordait la permission de lire certains livres défendus (3). Mêmes principes en Autriche, où Kaunitz écrit, en 1781, au nonce « que le pape n'a aucune autorité dans l'État, sauf sur les questions dogmatiques ou absolument spirituelles » ; en Angleterre, oii Guillaume II (1080 environ) conclut avec le pape Urbain II une convention « 7ie legattcs roaianus ad Angliam mitteretur^ nisi quem rex prœciperet » . C'est, en

(1) En 1484, lu Parlement de Paris csliiiic à un million «reçus d'or par an les sommes que le Saini-Siègo tire do France. — Louis XI fait chasser les collecteurs du pape. — De même Henri II défend d'envoyer de Targenl & Rome, parce qu'il n'était pas raisonnable, disuilil, de fournir au pape les moyens do lui nuire.

(2) Cérémonial diplomalique, t. 1, 1. I, § 22.

(3) E. OUivier, Manuel de Droit ecclésiastique.

22 CHAFITRK PUEVIIER. — SECTION 1

cffel, le droit de chaque État d'admettre ou non les envoyés d'une autre puissance : et le principe triomphe, en France et en Angleterre notamment, que le pape ne peut envoyer de légats ou de nonces qu'avec le consentement du roi et sur sa demande (1). De plus, les souverains ont le droit de choisir la personne qui leur sera envoyée (2). Le légat a latere, le plus puissant et le plus redoutable des enyoyés, doit en outre prêter serment par écrit de cesser ses fonctions dès qu'il plaira au roi, de respecter les lois et décrets du royaume, etc. Il n'a pas le droit de déléguer ses fonctions. Enfin, les bulles contenant ses pouvoirs doivent être vérifiées et enregistrées, pour qu'on puisse s'assurer qu'on reçoit un agent diplomatique et non pas un juge suprême, investi d'un mandat d'exécution. Ainsi, non seulement on traite le légat et le nonce comme des représentants, mais encore on prend contre eux, à cause du caractère interne de leur mission, plus de précautions encore qu'envers un ambassadeur ordinaire.

YIII. — Contre ce souverain étranger, qui ne fait pas partie de l'Église nationale, on cherche à éveiller les défiances do celle-ci. Les princes réclament le jits

(1) a Le pape n'envoie point en France légats a latere avec faculté de réformer, juger, conférer, dispenser, et telles autres qui ont accoulunié d'être spécifiées par les bulles de leur pouvoir, sinon à la postulation du roy très chrestien ou de son consentement... » Pithou, Libertés, X\. — Philippe le Bel avait déjà déclaré qu'il ne recevrait aucun légat qui lui fût suspect ou qu'il aurait quelque cause raisonnable de refuser.

(2) Le pape propose à la France, à rAuti-iche, à l'Espagne, au Portugal une liste de trois candidats à la nonciature ; TKlat intéressé choisit. — Les Anglais déclarèrent au pape Pascal U qu'ils n'admettraient d'autre légat que l'archevêque de Gautorbéry, et alors seulement que le roi l'aurait demandé. ^ •

avocatiœ; ils se déclarent protecteurs de la religion dans leurs États, par conséquent protecteurs du clergé national dont ils s'efforcent de conserver et d'augmenter les droits. La puissance des évêques est en effet beaucoup moins dangereuse pour les gouvernements que celle des papes, d'abord parce qu'elle est multiple, réside sur plusieurs têtes et n'a pas de caractère international; — ensuite parce que les évêques habitant le territoire, on peut les obliger d'obéir à la loi, les punir, les frapper au besoin dans leurs biens et dans leurs personnes. Aussi les rois encouragent-ils les évêques à lutter contre le pouvoir grandissant du Saint Siège et de ses agents. Aux prétentions du pape ils opposent ce qu'en France on a appelé les libertés de l'Église gallicane. Ils provoquent et font exécuter comme loi de l'État des actes semblables à la Déclaration de 1682, à la Punctation d'Ems de 1787; ils soutiennent la compétence des évêques et des conciles nationaux contre les prétentions de la justice spirituelle étrangère. Dans les conciles, ils cherchent à faire prévaloir les dogmes qui afiaiblissentle pouvoir pontifical en le subordonnant à l'autorité de ces assemblées ou en limitant ses droits sur les évêques.

Il en résulte une ingérence des pouvoirs séculiers dans la direction spirituelle de l'Église, dans les dogmes, la hiérarchie, et jusque dans la liturgie, qui semblerait ridicule si l'on ne songeait aux graves conséquences politiques que pouvait avoir une décision en matière spirituelle. C'est un but politique que poursuivaient les ambassadeurs de France et d'Espagne lorsqu'ils s'efforçaient, au Concile de Trente, de

faire prévaloir le dogme que les évêques tiennent diroc-

24 CHAPITRE PREMIER. — SECTION i

tement leurs pouvoirs de Dieu et que Tautorité du Concile est au-dessus de celle du pape. Et il ne faut pas s'étonner de voiries puissances temporelles s'intéressera la théologie et envoyer des représentants auprèsdupape et dans les assemblées œcuméniques, car c'est la politique et l'indépendance des États qui est . en jeu dans les Conciles, comme dans les consistoires pontificaux.

IX. — Une autre conséquence de cette idée que le pape est une puissance souveraine étrangère fut que les rois entrèrent en négociations avec lui, soit dans des entrevues comme celle de Bologne en ISISjSoitpar l'intermédiaire de représentants.

Non pas que l'égalité de droits fut admise entre les souverains et le pape. L'idée de l'égalité juridique entre les États est une idée toute moderne. Le Moyen âge et même l'ancien régime recherchent au contraire la hiérarchie entre les puissances; c'est à qui de tous les souverains réclamera le plus d'honneurs, de préséances. Or, les honneurs qu'on rend au pape sont au-dessus de tous ceux auxquels prétendent les couronnes les plus orgueilleuses. A l'entrevue de Bologne, par exemple, le pape attend sur son trône le roi François V^^ qui lui baise les pieds et s'assied à sa droite; le chancelier de France lit une harangue qui se terminait par une longue liste de très humbles formules d'obédience ; à chaque formule, le roi fait le geste de se découvrir. Le maître des cérémonies veillait avec la plus grande attention à ce que, même dans les conversations amicales, le pape ne portât point par distraction la main à son bonnet en présence du roi (1). Jules II, en 1504, fit un

(1) François I"ei la Renaissance, par M. de la Gournerie, p. 37 et 38.

règlement pour déterminer les préséances entre les différents souverains. Comme son souverain, l'ambassadeur auprès du pape baise les pieds de S. S. quand elle lui donne audience. Le légat est reçu avec une pompe plus grande que les autres envoyés : ainsi le légat ou le nonce qui fait son entrée à Paris est le seul de tous les ambassadeurs que le roi fasse accompagner d'un prince. Chigi, légat en 16G4, voulut même exiger que le roi vînt au-devant de lui; mais H. de Lionne, secrétaire d'État pour les affaires étrangères, refusa (1).

Mais ces honneurs extraordinaires rendus au pape ou à ses représentants n'empêchent pas les princes d'avoir acquis une force suffisante pour traiter avec lui. Ils peuvent en effet atteindre le pape, soit directement en lui faisant la guerre, soit indirectement en interdisant dans leurs Etats la publication des bulles, en confisquant les biens de l'Église, en prohibant toute communication avec Rome, en frappant de peines sévères les agents du pape sur leur territoire, en provoquant enfin des Conciles nationaux qui allèrent parfois jusqu'à déposer le pape comme hérétique. Ainsi (jue P. Flotte le disait à Boniface VIII, le pouvoir du pape (si grand qu'il soit en théorie) est verbal, celui du roi est réel, et le pouvoir verbal a besoin de l'aide, du concours, de la protection même du pouvoir réel, sinon la juridiction spirituelle du pape ne peut s'exercer, et sa .parole même ne parvient pas jusqu'aux fidèles. Le prince doit redouter que l'État ne soit troublé par l'usage ri-

(1) Cérémonial diplomatique,!, I. - Aux termes du Dtcialus papœdo Grégoire VII, tous les rois de la terre doivout saluer le pape enlui baisant les piads.

26 CHAPITHE FBEMIEB. — SECTION 1

goureux de la juridiction religieuse ; le pape doit craindre que Texercico de sa suprématie ne soit paralysé par les décrets des souverains. Il existe donc entre les deux puissances un besoin de concessions réciproques, un terrain commun de négociations : Tère des C(?ncordais va s'ouvrir.

La première de ces conventions nous apparaît comme un traité de paix après la longue guerre des investitures, guerre antérieure à l'institution de mesures légales pour résister aux empiétements ecclésiastiques, et qui fut poursuivie surtout par des moyens matériels, batailles, sièges et blocus. La cause de ce conflit entre le pape et l'empereur était le caractère complexe des évoques. Ceux-ci étaient surtout les pasteurs de leurs ouailles, leurs directeurs spirituels, et il semblait naturel dès lors qu'ils fussent choisis selon les règles canoniques, c'est-à-dire élus en général par les chapitres de chanoines. Mais ils étaient aussi grands propriétaires ; ils possédaient des juridictions et des privilèges ; ils étaient membres de l'aristocratie féodale et, commetels, détenteurs d'une partie de la puissance publique. Aussi les empereurs prétendaient-ils avoir le droit, sinon de les nommer, au moins de leur donner une investiture dite « parla crosse et l'anneau ». De là une guerre de cinquante ans, la déposition des papes, des schismes provoqués par l'empereur, ce souverain excommunié et frappé de déchéance, la guerre civile déclarée en Allemagne, l'occupation de Rome par les troupes impériales. Enfin, après deux traités inexécutés, un Concordat fut signé on 1122, à Worms, entre le pape Calixte II et l'empereur Henri V. Celui-ci renonçait aux investitures par la crosse et l'anneau et restituait les biens

occlésiâstiqucs confisqués ; en échange, le pape reconnaissait à rcmpereur le droit d'assister aux élections des prélats deTEmpireet de leur donner t par le sceptre • l'investiture des bénéfices annexés à leurs dignités.

La nomination des évêques joua aussi un rôle important dans le premier Concordat conclu pour la France entre François I«' et Léon X, en 1516 ; mais ce ne fut pas l'objet principal du Concordat. La nomination des évêques fut retirée aux chapitres et donnée au pape par le roi en échange d'une concession à laquelle le Saint- Siège attachait le plus grand prix : l'abrogation de la Pragmatique Sanction de Charles VIL Par un acte de souveraineté intérieure, rendu sans aucune entente préalable avec la Cour de Rome, Charles VII, reprenant la tradition de Louis IX, avait promulgué comme loi de l'État vingt-deux articles extraits des canons du Concile de Bâle et approuvés par le clergé de France (1448). Ce décret rétablissait les élections canoniques, reconnaissait la supériorité des Conciles sur les papes, décidait que ceux-ci n'avaient aucun droit sur le temporel des souverains, qu'ils ne pouvaient notamment percevoir des annates, établir des réserves et expectatives, abuser des droits d'appel, confirmer les nominations ; enfin il condamnait l'idée de l'infaillibilité pontificale, même en matière de foi. Les mêmes règles avaient été adoptées par l'Allemagne. Très populaire en France, la Pragmatique Sanction était particulièrement odieuse au Saint-Siège; elle avait été condamnée par Pie II et Paul IL Malgré les plaintes continuelles d'Innocent VIII et de Jules II, on n'exécutait pas la révocation qui en avait été obtenue de Louis XI par le S. -S. et que le Parlement n'avait jamais voulu approu-

ver. C'est au prix de cette révocation et pour Tobtenir que Léon X, supprimant les élections capitulaires, conterait au roi le droit de présenter et nommer au pape et « à ses successeurs évoques romains, un grave et scientifique maître et licencié en théologie, ou docteur, ou licencié en tous ou l'un dos droits, en université fameuse, avec rigueurs d'examen et ayant 27 ans pour le moins et autrement idoine » . Le roi a un délai de six mois pour la présentation, à dater de la vacance, et de trois mois à dater de la récusation, si le candidat n'est pas agréé par le pape. Il yavait là, observePhillimore, une grande inégalité entre les parties contractantes, puisqu' aucun délai n'était fixé pour l'institution pontificale. Il en est résulté des vacances pendant les conflits entre les deux puissances : le siège d'Auxerre a été vacant douze ans sous François P*" et Louis XIII; sous Louis XIV, 45 sièges étaient vacants, trois papes (Innocent XI, Alexandre VIII, Innocent XII) ayant refusé de donner l'institution auxévêques nommés parle roi.

François P' acorda aussi implicitement au S. -S. le rétablissement des annates.

Le Concordat fut très mal reçu en France. Le Parlement ne le ratifia qu'après des menaces et des injonctions réitérées; l'Université de Paris défendit de l'imprimer et de le publier. Un siècle plus tard. d'Aguesseau parlait encore de la Pragmatique « plus respectable et plus respectée que le Concordat ». — « Les mieux sensés s'étonnèrent grandement, dit Mézeray, que ces deux potentats (le pape et le roi) eussent fait ce troc si peu séant l'un à l'autre; que le pape se fût dépouillé du spirituel pour le conférer au roi, et que Sa Majesté, abandonnant le temporel de ses États, permît que les plus

clairs deniers de son royaume allassent à Rome. »

Aucun autre Concordat ne fut signé chez nous jusqu'à la fin de la Révolution; mais un grand nombre de ces conventions lurent conclues pendant cette période, notamment avec les Deux-Siciles (1741), la Sardaigne (1750 et 1770), l'Espagne (1753), le duché de Milan (1757 et 1784), le Portugal (1778), etc.

X. — Reste à examiner une dernière question : quelle a été, sur l'origine et le caractère des relations diplomatiques de la Papauté avec les États, l'influence de la souveraineté temporelle du pape?

En Droit, il faut dire que la souveraineté reconnue au pape comme chef de l'Église était tout à fait indépendante de l'existence des États pontificaux. Ce n'était pas au souverain de ce royaume que l'on reconnaissait la prééminence; ce n'était pas ses envoyés qu'on recevait avec une pompe inusitée; ce n'était pas avec lui qu'on signait les Concordats ; c'était avec le pontife qui pouvait excommunier et déposer les princes, mettre les royaumes en interdit, instituer les évêques , percevoir les annates, qui disposait, en un mot, de la puissance religieuse. En théorie, le fait que le pape a longtemps été roi des États pontificaux n'avait donc aucune importance pour les relations diplomatiques du Saint-Siège. En fait, les conséquences de ce dualisme ont été considérables.

Il a d'abord amené la confusion entre les rapports des puissances catholiques avec le pape, chef de la religion, et les rapports des nations avec le souverain des États pontificaux. Par là, l'idée de reconnaître une souveraineté spirituelle au pape, de lui attribuer le droit de légation actif et passif a été singulièrement facilitée.

Bien que nous n'ayons lu nulle part que les légats et les nonces aient jamais été chargés de défendre à Tétranger les intérêts matériels, commerciaux par exemple, des États romains, les immunités diplomatiques leur ont été cependant accordées d'autant plus aisément qu'ils étaient délégués par un prince ayant un territoire et des sujets.

La royauté temporelle a contribué par là à augmenter l'influence du S. -S. et a servi son ambition. Mais elle a nui en môme temps à son autorité en éveillant les méfiances et en justifiant les soupçons des différents peuples.

Dès qu'il a un territoire qu'il désire agrandir et des ressources qu'il veut augmenter, le pape devient suspect de partialité. Quand il excommunie les souverains et leurs ministres, qu'il défend à leurs sujets de leur obéir, qu'il excite à la révolte contre les lois nationales, est-ce le devoir de défendre la pureté de la religion, n'est-ce pas le désir d'afl*aiblir un rival, de troubler ses États qui fait agir le pontife? On peut hésiter.

Bien plus, comme chef d'Empire, le pape a une politique temporelle qui se trouve souvent en opposition avec les intérêts des puissances catholiques. Le conflit va parfois jusqu'à la guerre, et l'on voit des ministres cardinaux de la sainte Église no pas hésiter, non seulement à lutter contre la diplomatie du Vatican, mais encore à combattre les troupes pontificales. Contre celles-ci, des rois « très chrétiens r> s'allient à l'infidèle, comme François P^

Les peuples s'habituent ainsi à traiter le pape, en tant que roi, comme un ennemi et à braver sa colère. Rien de plus naturel que leur respect pour le pontife diminue.

Us revendiquent le droit de conclure des alliances, de faire la guerre, de consentir des traités, sans être soumis au contrôle d'un chef de religion qui est en même temps un rival, parfois un ennemi. Le Droit des gens s'afirancliit peu à peu de la tutelle ecclésiastique en même temps que le Droit interne.

€ C'est de Tépoque où l'on s'est efforcé de réprimer les usurpations des papes sur les souverains, principalement depuis le Concile de Bàle, que date l'origine du Droit des gens positif de l'Europe. » (Klûber. Droit des gens moderne y 1 12.)

Section IL — Droit actuel des relations diplomatiques aToo le Saint-Siège. — Sonveraineté et Prééminence pontificale. — Droit de légation actif et passif. — Concordats.

Nous avons vu, à la suite des conflits survenus entre les prétentions théocratiques et les revendications des princes temporels, s'établir, entre ceux-ci et la Cour de Rome, un Droit diplomatique qu'on peut ainsi résumer:

lo Le pape, en tant que chef de l'Église catholique, reconnu comme investi d'une véritable souveraineté (au sens juridique du mot) au lieu d'une simple suprématie, chose de fait, ne relevant que de la foi et n'intéressant que la conscience ;

29 Prééminence du pape sur les autres souverains ;

30 Droit du pape d'envoyer chez les différentes nations des représentants (qui sont aussi ses délégués^ selon la doctrine catholique) auxquels le droit public des États ne reconnaît aucun caractère de juridiction ;

4o Droit du pape de recevoir des ambassadeurs ; 5<> Droit du pape de conclure des Concordats avec les souverains des divers États.

Toutes ces prérogatives sont encore aujourd'hui reconnues au Saint-Siège par le Droit diplomatique de TEurope. Nous nous sommes efforcé de montrer l'origine de cet état de choses dans l'influence politique exercée par l'Église sur les affaires temporelles des États. Or, l'Église n'a nullement renoncé à cette action particulière.

Bien loin, en effet, de vouloir émanciper l'État, son pupille, au fur et à mesure de son développement moral et intellectuel, l'Église a continué non seulement pendant tout le Moyen âge, non seulement après la Réforme et jusqu'à la fin de l'ancien Régime, mais aussi après la Révolution et jusqu'à nos jours, à revendiquer les mêmes prérogatives, les mêmes immunités, la même part de souveraineté.

Sans doute, le Saint-Siège apporte plus de prudence dans la rédaction de ceux de ses actes qui peuvent avoir des conséquences politiques graves. Il suffit, pour s'en convaincre, de comparer les bulles d'excommunication portées en 1804,1855, 1860, 1870, contre les souverains français et italiens, qui ne nlentionnent même pas les noms de ces monarques , avec la bulle retentissante par laquelle Sixté-Quint déclarait Henri de Bourbon, héritier présomptif de la couronne de France, hérétique, relaps, coupable de lèse-majesté divine, déchu de tous ses droits, déliait ses sujets de leur serment de fidélité, leur défendait sous peine d'excommunication de lui obéir, et rappelait à Henri HI son serment d'exterminer les hérétiques I

Le style des rédacteurs pontificaux s'est singulièrement adouci depuis cette époque. De même toutes les conséquences des censures ecclésiastiques ne sont pas

rigoureusement appliquées aux têtes couronnées. Victor-Emmanuel, excommunié, fut reçu en grande pompe par le clergé à son entrée à Naples ; les cérémonies de l'Église n'ont pas manqué à ses obsèques, et, plus récemment, à l'inauguration de sa sépulture définitive. La reine d'Italie a obtenu la permission d'entendre la messe, sinon au Quirinal même, sur lequel pèse l'interdit^ au moins dans un bâtiment de construction récente annexé au vieux Quirinal (1).

Mais s'ensuit-il que les principes aient changé, parce que des ménagements sont apportés dans leur application? Que no'is ouvrions des documents de doctrine comme le Syllabus, ou que nous consultions les textes des Concordats, nous voyons l'Église réclamer et s'efforcer d'obtenir la création de tribunaux ecclésiastiques, le droit de percevoir des dîmes, l'établissement de juridictions spéciales pour les clercs, le droit exclusif de célébrer les mariages et d'en régler les effets, le contrôle, par les évêques, de l'enseignement et de la presse (2). Quand le Vatican est obligé de renoncer à ces exigences et de consentir à des concessions, il a soin de réserver le principe par des formules comme celle-ci : « Vu les circonstances du temps... » « Les malheureuses circonstances des temps ne permettant pas. » Enfin, sans vouloir parler de certaine lettre récente engageant à voter des lois militaires allemandes, les exemples du droit de contrôle et d'ingérence que le Saint-Siège s'attribue dans l'exercice de la souveraineté des États ne manquent pas. De 1830 à 1848, le

(1) Emile Ollivier, Le Pape est-il libre à Rome, p 39.

(2) V. plus loin notre analyse des Concordats.

papo ne voulut pas reconnaître Isabelle comme reine d'Espagne, ni Marie Christine comme régente, sous pré' texte que la Pragmatique de 1830 ne pouvait être considérée comme un fondement suffisant de leurs droits (1).

De même le Saint-Siège n'a jamais voulu reconnaître l'annexion de Parme, de Modène, de la Toscane et de Naples au royaume d'Italie, qu'il s'obstine à appeler le gouvernement subalpin ou le gouvernement sarde. Le Syllabus prononce l'anathème contre le principe purement politique de non-intervention (propos. LXII). Par une allocution du 2 janvier 1835,1e Souverain Pontife déclarait « sans valeur et d'une entière nullité » une loi sarde relative aux biens ecclésiastiques. L'archevêque de Turin à la même époque, l'évèque de Gand en 1817, furent approuvés pour avoir résisté aux ordres de l'autorité judiciaire laïque. Pour caractériser et préciser le rôle de TÉglise en matière temporelle, il faut donc prendre le contre-pied de l'art. 28 de la confession d'Augshourg : elle intervient dans les affaires de ce monde, elle vise à accorder des royaumes, à commander aux magistats, a abroger les lois civiles, c Lepape^ disait M. de Bismarck à la Chambre des seigneurs en 1872, a été de tout temps une puissance politique qui est intervenue avec le plus grand succès dans les choses de ce monde ^ qui vise à ces immixtions et qui en a fait son programme. »

Aujourd'hui comme jadis, les États se trouvent donc en présence d'un pouvoir politique assez considérable pour que son détenteur soit assimilé à un souverain.

(1) Pliillimore, Inlern. Law, II, p. 422 sq.