Et d'abord quel est l'intérêt de la question

On a dit quelquefois qu'il était de savoir si les Concordats pouvaient être aboliscomme des lois, oudevaient être dénoncés comme des conventions internationales. S'il en était ainsi, le problème serait peu important et consisterait seulement dans une question de forme. En fait, il est certain que les Concordats sont conclus avec les formes propres aux conventions diplomatiques. Il est, par conséquent, plus correct de suivre les mêmes formes pour les dénoncer. Il n*y a là qu'une question de courtoisie. Mais que les Ctiambres votent l'abrogation du Concordat ou invitent le gouvernement à le dénoncer, le résultat sera évidemment le même. Tout au plus pourrait-on dire, avec notre ministre des affaires étrangères (séance de la Chambre du 8 mars 1882), que la proposition, sous sa première forme, est défectueuse au point de vue diplomatique.

Pour nous, l'intérêt est ailleurs. Il est dans l'idée que les États forment une communauté internationale ; qu'il existe entre eux une solidarité, de telle sorte que

(1) Neumann, Éléments de Droit des gens, traduct. RiedmaUen, { 24. — Bluntschli, Dr. intern, codifié, règle 413. — Fiore, Nouveau Droit intern, public, traduction Antoine, II, n» 1095. — Nys, article cité, Rev. de Dr. internat. — Garnazza-Âmari, Dr. intern. public^ trad. Montanari- Revest, H, p. 803. — Laurent, V Église et VÉtat après la Révolution, p. 294. — Heffter, Droit international, % 40, note.

rinjusiicG faite à l'un d'eux inquiète et trouble tous les autres. Que le nouveau gouvernement d'un État, pour prendre un exemple, refuse de reconnaître et d'exécuter les traités conclus par le gouvernement précédent avec telle puissance déterminée : n'est-il pas évident que toutes les autres nations, qui ont conclu des conventions avec cet État, se sentiront atteintes et menacées ? De même, ne seraient-elles pas inquiètes à bon droit, si elles voyaient ce gouvernement rompre, sans aucun motif, les relations diplomatiques avec une puissance, renvoyer ses représentants ou au moins leur retirer toute immunité, déclarer même qu'il ne reconnaît plus la souveraineté de cette puissance et qu'il no consentira jamais à traiter avec elle ?

Eh bien! si le Saint-Siège est une souveraineté internationale, s'il fait partie de cette communauté de droits, de devoirs et d'intérêts, l'abrogation législative d'un Concordat, le refus de recevoir des nonces, le rappel sans motif d'un représentant auprès du Vatican constituent, de la part d'un gouvernement, une violation de ses devoirs internationaux, un acte qui peut et doit éveiller les susceptibilités des autres puissances. Si le pape, au contraire, est en dehors du Droit des gens, si ses rap. ports avec chaque puissance, quoique ayant une forme diplomatique, dépendent de sa législation interne, de son droit public et de sa constitution, la conduite de tout gouvernement doit alors être dictée uniquement par la volonté du pays et les circonstances de la politique intérieure, sans que les nations étrangères puissent être alarmées ou froissées, soit par le refus de considérer les nonces comme des agents diplomatiques, soit par l'abrogation d'un Concordat,

60 CHAPITHE l'REMlER

2. — Telles étant les conséquences de la solution à adopter, il nous paraît impossible d'assimiler les relations diplomatiques entre le Saint-Siège et les États aux rapports internationaux.

Ceux-ci, en effet, n'existent qu'entre souverains, et reposent sur le double principe :

lo du droit absolu de souveraineté de chaque puissance sur son territoire et ses sujets;

2<» de régalité juridique des puissances.

Or, le pape ne peut être considéré comme investi d'une souveraineté eM sens international du mot. hdisouverai' n6?/(? réside en effet dans la nation : c'est son droit à l'autonomie, le droit exclusif et absolu de se gouverner selon sa volonté. Elle délègue l'exercice de ce droit à un gouvernement, dans la mesure indiquée par la Constitution. Comme il est impossible aux puissances étrangères d'établir des différences entre les représentants des États selon l'étendue de la délégation qu'ils ont reçue, il existe, en Droit international, une fiction en vertu de laquelle le chef de l'État est censé être investi de l'exercice entier de la souveraineté; il est lui-même considéré comme souverain.

Le souverain, en Droit internafional, est donc un mandataire. De qui le pape serait-il mandataire? Des catholiques ? Mais le mandat que ceux-ci seraient censés lui donner est un mandat d'une nature essentiellement religieuse. Faudra-t-il donc que les divers gouverncnements interprètent les dogmes, apprécient la validité de l'élection de tel pape, et, en cas de schisme, décident qUel est le véritable chef de l'Église catholique? Qu* ne voit combien ces matières sont étrangères au Droit ?

En outre, les catholiques, qui seraient considérés

comme les mandants du pape, ne forment pas un État. Ils sont citoyens de différentes nations, sujets de différentes souverainetés qui peuvent les soumettre à des lois plus ou moins restrictives de leur liberté. Elles peuvent même, sans que les autres puissances soient admises à critiquer ces mesures, interdire à leurs sujets revêtus de la dignité cardinalice de se rendre à Rome et de voter au conclave. Le pape ne représenterait plus alors qu'une fraction des fidèles, peut-être la minorité. Enfin, si l'on admet que l'Église catholique est une puissance semblable à un État, qui a, comme telle, une souveraineté dont elle peut déléguer l'exercice, il faut en conclure que ses délégués ont le pouvoir direct de législation, de juridiction et d'administration sur tous ses membres. Certains livres, revêtus de l'approbation pontificale, n'ont pas craint d'admettre une conséquence si favorable aux pouvoirs du Saint-Siège. Le cardinal Soglia, dont les Institutiones Juris publici ecclesiastici ont obtenu l'approbation de Grégoire XVI et de Pie IX, s'emparant de la définition de l'État par Puffendorff, montre que cette définition convient à l'Église. € Ex institutione Christi Ecclesia est conjunctio hominum, quœ per homines, hoc est per Petrum et Apostolos, eorumque successores, administratur cmn imperio sibi proprio nec aliunde dependenie ; ergo Ecclesia est societas inœqualis sive Status. » Pour repousser une théorie qu'aucune puissance temporelle ne pourrait admettre sans renoncer à l'intégrité de sa souveraineté, il suffit de faire remarquer que la définition de Puffendorfi omet un élément qu'on a toujourg considéré comme nécessaire : l'établissement sur un territoire déterminé. C'est précisément ce qui sépare

i»iS

TEtal, personnedu Droit international, àeV Associa tio7î^ qui n'a pas de souveraineté, qui ne peut ni envoyer de véritables agents diplomatiques, ni conclure des traités, au sens propre du mot. Vainement citerait-on Texemple de certaines associations qui ont paru parfois être assimilées aux Etats. Quels que soient les droits qui leur ont été concédés, deux différences les sépareront toujours des États :

1® L'association (à supposer qu'où lui accorde une souveraineté) ne peut avoir une souveraineté absolue et exclusive. Les associés seront en effet soumis à la souveraineté sociale et à la souveraineté de leur nation ;

2° Il en résulte que la souveraineté de l'association dépend de la souveraineté nationale, celle-ci pouvant seule permettre ou interdire à ses sujets de faire partie de l'association ;

3° L'association n'ayant pas de territoire, ne constituant pas une nationalité, ne peut être tenue des mêmes responsabilités, et, par conséquent, il n'y a pas entre elle et les États égalité de droits et de devoirs.

Et nous touchons ici à la différence capitale qui existe entre les rapports internationaux et les relations diplomatiques du Saint-Siège.

Celles-ci , — bien loin d'avoir pour base, pourraison d'être et pour règle, le respect absolu de la souveraineté étrangère, — n'ont d'autre origine et d'autre cause que le droit d'ingérence, de contrôle, de surveillance, et même de législation et de juridiction directe, prétendu et quelques fois exercé par la Papauté chez toutes les nations ayant des sujets catholiques.

Ce motif explique pourquoi, seul de tous les pontifes, le chef de l'Église catholique reçoit des ambas-

sadeurs et signe des traités. Ce motif faisait dire au premier Consul : « Traitez le pape comme s'il avait 200.000 hommes. » Ce motif poussait la Belgique à créer, en 1832, une légation à Rome, bien que ses transactions commerciales avec les États pontificaux fussent nulles et que sa Constitution défendît au gouvernement toute immixtion dans les affaires religieuses. Aux libéraux belges qui, à chaque session, réclamaient la suppression de l'envoyé auprès du Saint- Siège, comme aux députés français qui depuis <iix ans reproduisent périodiquement la même motion, on a toujours répondu : La Papauté est une puissance politique, une force morale considérable que nous devons craindre et avec laquelle il faut négocier. Le prince de Bismarck invoquait la même raison pour faire maintenir la légation prussienne près le Vatican de 1870 à 1874, et quand, en 1874, illasupprima, ce fut, disait-il, à cause des prétentions exorbitantes du pape, quant à son droit de contrôle dans les afi'aires intérieures et temporelles de l'Empire.

Ainsi, ce qui fait que les gouvernements ont des relations diplomatiques avec la Cour de Rome, c'est que le pape a dans chaque État une influence politique, dont il peut se servir pour combattre ou pour soutenir le gouvernement. N'est-ce pas là un principe précisément contraire à celui du respect de la souveraineté étrangère qui est la base de toute relation internationale? Dironsnous, par exemple, qu'un nonce est un ambassadeur? Mais un ambassadeur a pour premier devoir de s'abstenir de toute ingérence dans l'administration du pays auprès duquel il est accrédité, de toute critique des actes du gouvernement. Or, il y a quelques années, la

Belgique a vu le nonce do Bruxelles critiquer une loi scolaire votée par la représentation nationale, et, un autre jour, féliciter le parti catholique du résultat des élections ! Prenons l'hypothèse la plus favorahlo : en France, oii le principe qu'un nonce n'est qu'un envoyé diplomatique a été maintenu avec le plus de sévérité, on admet cependant qu'il peut communiquer avec les prélats pour prendre les informations nécessaires sur la personne des candidats aux évêchés. Imagine-t-on un ambassadeur communiquant avec des fonctionnaires pour préparer la nomination d'autres fonctionnaires !

3. — Mais le caractère purement interne des rapports entre les États et le Saint-Siège apparaît surtout quand on examine la nature des Concordats.

Notre analyse comparée de ces conventions montre qu'un Concordat est un contrat synallagmatique par lequel l'État procure à l'Église certains avantages matériels. L'Eglise promet en échange au gouvernement co-conlractant que l'influence ecclésiastique s'exercera en sa faveur, ou, au minimum, ne sera pas employée contre lui. Pour sûreté de cette promesse, elle lui accorde en général certaines garanties (serment des évêques, nomination de ceux-ci).

De cette idée résultent plusieurs raisons de décider qu'un pareil contrat n'est pas un traité international.

1° Si l'on considère non pas la forme, mais l'objet même du contrat, celui-ci ne suppose pas nécessairement que l'autorité religieuse avec laquelle on traite soit une autorité étrangère, extérieure au pays, ou ayant un caractère universel. On aurait pu fort bien comprendre un Concordat entre l'empereur de Russie et le patriarche de Moscou, avant la suppression de

RELATIONS DIPLOMATIQUES DU SAINT-SIÈGE tt

cet olfice. Les premiers Concordats furent des actes mettant (in à des contestations entre seigneurs féodaux et supérieurs de monastères ; bien qu'ils fussent habituellement homologués par le Saint-Siège, ces actes n*ont évidemment aucun caractère international (l).De même un Concordat intervint, on 1288, entre le roi de Portugal et les évèques de ce pays (2).

2" Dans les Concordats intervenus entre le Saint- Siège et les puissances temporelles, nous pensons, malgré l'autorité de M.Rolin Jaequemyjis (3\ que c'est avec le chef de l'Église nationale que le gouvernement traite. Si le caractère universel de l'autorité pontificale peut avoir une influence sur les négociations, il nous parait cependant évident que, quand un souverain signe un Concordat et promet de donner une dotation, par exemple, pourvu qu'on lui concède le droit de nommer les évèques et de leur faire prêter serment, c'est l'autorité qui peut régler la nomination, la discipline et les ressources du clergé national qu'il considère;

3® Les Concordats sont toujours faits en vue d'une certaine forme de gouvernement, d'un certain état constitutionnel.

Il faut d'abord que le texte ou l'esprit de la Constitution autorise le gouvernement à conclure non seulement des traités, mais encore des actes de ce genre. Un Concordat ne pourrait être valablement consenti par le gouvernement belge (art. 16 de la Constitution), par celui des États-Unis (amendement Ide la Constitution).

(1) Horoy, Rapports du Sacerdoce et de V Empire, H, ch. m.

(2) G. (le Luise, op. cit., p. 509.

(3) Revue de Droit international, 1873.

Une loi, ayant un caractère fondamental, peut aussi empêcher un gouvernement de traiter avec la Cour de Rome : ainsi la loi des garanties (titre II), qui établit on Italie la séparation de l'Église et de l'État, nous paraît limiter en celle matière le droit général du roi de négocier des traités.

Même en dehors de toute disposition constitutionnelle écrite, la conclusion d'un Concordat suppose chez le gouvernement qui Ta consentie une certaine conception des rapports de l'Église et de l'État, le désir de s'appuyer sur l'Église et de se servir de l'influence religieuse. Prenons, par exemple, le discours de Portalis sur l'organisation des cultes ; nous voyons donner comme motifs du Concordat de 1801 : que la religion catholique est un ressort qu'on ne peut abandonner sans danger ; — qu'un État n'a qu'une autorité précaire quand il a sur son territoire des hommes qui exercent une grande influence sur les esprits et sur les consciences, sans que ces hommes lui appartiennent, au moins sous quelques rapports ; — que l'athéisme pousse à la révolte et le schisme au désordre; — que les théologiens sont, par eux-mêmes, dans l'impossibilité d'arranger leurs différents; — heureusement^ dit Portalis, les théologiens catholiques ont un chef, un centre d'unité dans le pontife de Rome.

Ainsi on traite avec le pape, parce qu'on désire fortifier l'autorité consulaire en lui prêtant l'appui de l'autorité religieuse, et l'on choisit comme religion d'État la religion catholique, parce que c'est elle qui donne au pouvoir absolu l'appui le plus ferme. Ce sont là, on le voit, des motifs d'ordre purement national et constitutionnel ; nulle part il n'est fait allusion à une

souveraineté, avec laquel il n'y ait d'autres relations possibles que les traites. Sans doute, Portalis déclare que la convention participe à la nature des traités diplomatiques, c'est-à-dire à la nature d'un véritable contrat. Mais cette affirmation est immédiatement détruite, car Portalis ajoute : t Ce que nous disons de la convention avec le pape s'applique aux Articles organiques des cultes protesUnts. » — Or, les Articles organiques sont évidemment un acte unilatéral.

La pensée de l'auteur du Concordat se manifeste surtout dans le texte du serment des ecclésiastiques, qui a été reproduit par un grand nombre de Concordats, notamment par le Concordat autrichien, et qui fait du clergé, non seulement des fonctionnaires, mais une gendarmerie sacrée, comme on l'a dit : t Si dans mon diocèse ou ailleurs, j'apprends qu'il se trame quelque chose au préjudice de l'État, je le ferai savoir au gouvernement. » Des prières pour la République et pour les consuls doivent être dites à la fin de l'office

divin.

Le but du gouvernement consulaire apparaît donc clairement : relever la religion catholique, la reconnaître officiellement, assurer au clergé des honneurs extraordinaires (1), lui donner même une participation à la direction des affaires nationales, à l'instruction et à la bienfaisance publiques, et lui demander en échange de mettre l'influence religieuse au service du gouvernement.

(I) Y. le décret du i4 messidor an XH : Les cardinaux ont la préséance sur les ministres ; honneurs militaires au S.-Sacrement, aux archevêques, évùques, etc.

68 CHAPiTUE PREMIER

Le caractère étroitement constitutionnel du Concordat (que l'empereur devait, à son sacre, jurer de maintenir au même titre que Tégalitc des droits et la Légion d'honneur) est évident (1).

Aussi voyons-nous les changements constitutiannels influer souvent sur les Concordats. En 1791, l'Assemblée nationale fait du principe électif la base do notre Droit public; elle abroge le Concordat de 1516 et le remplace par la Constitution civile du clergé. En 1813, le gouvernement consulaire s'est changé en gouvernement impérial et despotique : le Concordat, déjà bien dur pour la religion, est encore aggravé. La Charte de 1814. au contraire, qui déclare la religion catholique religion d'État, a pour conséquence le Concordat de 1817, singulièrement plus clément pour la Papauté que celui de 1801. — De même à l'étranger : le Concordat autrichien de 1855 fut abrogé en fait par les lois constitutionnelles de 1 867 et en droit par la loi du 7 mai 1 874 (2) ; le Concordat espagnol de 1851 fut abrogé par la loi de 1855 *sur la liberté des cultes et la vente des biens ecclésiastiques; le Concordat avec la Russie, de 1847, fut abrogé par un édit du Sénat dirigeant de 1866 ; le Condordat avec les Pays-Bas (1827) fut considéré comme aboli par le gouvernement belge à cause de l'art. 16 de la Constitution de 1831. — On peut, à ce point de vue, se demander si le Concordat de 1801, qui

(1) SénattU'ConxuUe du 28 floréal an XH, art. 53.

(2) Art. l»' de cette loi : « La patente du 5 nov. 1855 (promulguant le Concordat) est abrogée. » Le Concordat de 1855 avait déjà été dénoncé, en tant que convention internationale, par le gouvernement autrichien en 1870, à la suite de la proclamation du dogme do rinfaillibilité. Mais il gardait sa force législative à cause do la patente du 5 nov. 1855.

HELATIONS Dll'LOMATIQUES DU SAINT-SIÈGE 69

se rattache d'une façon si intime à une organisation constitutionnelle <léterniinée, a vraiment survécu à rétablissement de nouvelles institutions, et si les droits qu'il confère au gouvernement et les charges qu'il lui impose ont été transmis au gouvernement de la République. On peut en douter en voyant l'art. 17 attacher une grande importiince au fait que le chef de l'État professe la religion catholique; c'est à cette profession de foi catholique qu'est subordonné le droit, pour les successeurs du Premier Consul de nommer aux évéchés et la reconnaissance par le Saint-Siège, dans ces mêmes personnes, des droits et prérogatives dont jouissait auprès de lui l'ancien gouvernement. Le préambule du Concordat indique même que la Cour de Rome a consenti à le conclure parce que « la religion a retiré et attend le plus grand éclat de la profession particulière qu'en font les consuls de la République ». Mais si cette importance donnée à la religion du chef de l'Etat se comprend quand il s'agit du Premier Consul, investi d'un pouvoir presque absolu et l'exerçant effectivement, quel intérêt peut-il y avoir à déterminer (dilficilement peut-être) les croyances religieuses du Président de la République sous le régime constitutionnel et parlementaire, où les nominations des évêques, signées par lui, sont faites, en réalité, par le ministère responsable?

4. — Les Concordats se rattachent donc étroitement aux lois constitutionnelles.

Conclus dans la forme des traités, ce sont des actes publics internationaux. Nous les rapprocherions \olontiers, avec Neumann, de ces actes qui interviennent entre une ou plusieurs puissances et une association ou

un particulier, mais qui ne sont pas des traités. Neumann cite comme exemple l'acte par lequel, en 1833, les puissances stipulaient de la maison Rothschild un prêt de 60 millions en faveur de la Grèce et se portaient garantes de Texécution de cette promesse. Un autre acte de même nature est intervenu, en 1885, entre les puissances et la même maison en faveur du gouvernement égyptien (1).

Ces actes publics interviennent entre TÉtat et l'Église catholique, considérée comme association. Celle-ci ne jouit d'aucune souveraineté; ses membres restent soumis aux lois de leur souveraineté nationale.

La conclusion du Concordat oblige le gouvernement à l'oxéculer, et non pas seulement à le promulguer comme loi de l'État, ainsi que l'a soutenu un auteur allemand. (A von Scheurl, ouvrage analysé par M. Rolîn- Jaequemyns, Rev. Dy^oit intern. 1873.)

Mais le Concordat cesse d'être obligatoire dès qu'il devient contraire au Droit public de l'État qui l'a conclu. Dans ce cas, le gouvernement peut librement le dénoncer.

Après un changement de régime politique, le nouveau gouvernement peut déclarer qu'il tient pour annulé le Concordat consenti par le régime précédent, et les États étrangers ne sont pas admis à critiquer cette conduite.

De même le Concordat cesse de plein droit de s'appliquer à la portion de territoire qui se détache de l'État pour faire partie d'une autre nation et vivre ainsi sous

(1) Neumann, Éléments du Droit des gens^ Iraduci. RicdmatteD, { 24.

RELATIONS DIPLO.VJATIQUES DU SAINT-SIÈGE 71

une Constitution nouvelle. Ce principe a été admis pour la Lombardie, séparée de T Autriche en [1859; la Curie romainea également déclaré qu'elle ne reconnaissait pas au gouvernement allemand le droit d'invoquer le Concordat français pour nommer aux évêchés de Strasbourg et de Metz, et cette interprétation a été admise par la cliancellerie impériale en 1873 (1). Le Concordat de 1827 pour les Pays-Bas serait également devenu inapplicable à la Belgique à partir de sa séparation, lors même que la Constitution de 1831 n'eût pas établi la neutralité de TÉtat en matière contessionnelle (2).

Le fait d'avoir conclu un Concordat ne dépouille pas un État de la faculté de régler par des lois les droits et les obligations de l'association catholique sur son territoire. La France avait le droit de faire les Articles organiques de 1802, et la Bavière de promulguer l'Édit de religion.

L'Église catholique n'ayant pas de souveraineté, ses représentants ne sont pas des envoyés diplomatiques. 11 n'existe pour les difl'crents États aucune obligation juridique de leur conférer des privilèges et des immunités; c'est là une question de Droit interne dont la solution dépend du régime constitutionnel du culte catholique dans chaque État.

11 n*existe non plus aucune obligation juridique pour

(1) Hinschius, Kalolisches Kirchenrecht, H, p. 6M, n. 2.

(2; Le gouvernement belge invoquait, non pas la séparation avec les Pays Bas, mais les dispositions de la nouvelle Constitution, pour soutenir que le Concordat de 1827 était abrogé. Le Vatican n'admit pas tout d'abord cette interprétation, et retarda la désignation d'un évéque à Namur. disant qu'il attendait la nomination par le gouvernement, selon les termes du Concordat de 18i7.— V. La Belgique et le Vaticuji, publication du gouvernement belge, introduction.

les États de se faire représenter auprès du pape. Celuici n'ayant aujourd'hui aucune souveraineté territoriale, les représentants des puissances auprès du Vatican ne sont pas des agents diplomatiques, et leur situation, quant aux privilèges et aux immunités, dépend du bon vouloir du gouvernement sur le territoire duquel réside le pape.

Tout État peut rappeler son agent auprès du S. -S. sans être tenu de justifier d'aucun grief. Ce rappel peut résulter notamment de la séparation de l'Eglise et de l'État admise par la constitution d'un pays.

5. — Pour nous, on le voit, toutes les questions qui se rattachent à la reconnaissance d'une souveraineté dans le pape sont des questions qui relèvent du Droit constitutionnel de chaque État.

Mais, quelle que soit l'opinion qu'on adopte, il nous parait impossible do considérer les Concordats comme des traités. Prenons, en effet, le Concordat de 1801 : le gouvernement français se serait engagé par un traité perpétuel à nommer une certaine catégorie de fonctionnaires ecclésiastiques I Prenons le Concordai autrichien de 1853 : le gouvernement de ce pays se serait lié par un traité perpétuel à ne faire de lois ni sur l'enseignement, ni sur le mariage, ni sur la compétence des tribunaux en certaines matières, sans le consentement du Saint-Siège I Peut-on appeler traités et considérer comme tels des actes par lesquels une part si considérable de souveraineté serait concédée àunepuissance étrangère? Que serait-ce si nous avions pris comme exemple les Concordats avec les Républiques espagnoles : il y aurait des États engagés par traité à ne pas modifier l'impôt de la dîme !

RELATIONS DIPLOMATIQUES DU SÀINT-SIËGE. 73

Il n'y a d'ailleurs de contrats juridiques et de traités que ceux dont on peut apprécier la validité, contrôler la formation et déterminer la sanction sans sortir des limites du Droit. Tel n'est pas le caractère des Concordats.

Peut-on, en effet, sans empiéter sur le domaine de la foi, décider que telle convention consentie par le pape (par exemple le Concordat de 1813) est contraire aux préceptes de la religion? Un Concordat par lequel un pape abandonnerait complètement à un pouvoir séculier la nomination des évêques, serait-il ou non conforme aux dogmes et aux canons des Conciles? A plus forte raison, est-il impossible au jurisconsulte d'établir une sanction qui garantisse l'observation des Concordats. Faudra-t-il dire qu'avant 1870 un gouvernement pouvait se venger de l'inobservation du Concordat par une guerre matérielle, et justifier ainsi les guerres religionis causa que Grotius condamnait déjà?

On ne peut évidemment admettre que la force brutale des armes soit un moyen juridique de contrainte pour amener un pape à instituer unévèque, par exemple. De même, quel moyen de contrainte juridique donneronsnous à l'Église contre PÉtat ? Faudra-t-il examiner si les excommunications ont été justement lancées contre les souverains et les gouvernements ? N'est-ce pas là le rôle exclusif du théologien ?

L'Église reconnaît d'ailleurs implicitement que les règles du Droit des gens ne sauraient être appliquées intégralement à ses relations avec les puissances temporelles. Sans doute, elle invoque le Droit des gens quand elle proteste contre la violation des Concordats

74 CHAPITHE: PRKMiER

OU le rappel d'un représentant près le Saint-Siège (1). Mais a- t-elle jamais admis le principe de Tégalité juridique entre souverainetés, qui est la base des rapports internationaux ? En aucune façon. Sans parler des théologiens qui représentent les Concordats comme des concessions et des induits gracieusement accordés aux souverains par le Saint-Père (2), nous trouvons dans deux livres revêtus de l'approbation pontificale, et dont l'un est dirigé contra politicos nostri tempo» is délirantes^ la théorie romaine sur les relations diplomatiques du Saint-Siège. Pour M. de Luise, comme pour le cardinal Soglia, l'Église est une société necessaria^ libéra^ supernaturalis, ayant le droit de posséder des biens en tout lieu, d'enseigner, de juger, de punir, d'inlliger des peines. Le pape, chef de l'Église, a le droit d'interdire la lecture des mauvais livres, le droit de légiférer, de percevoir des annates (Soglia). Tout obstacle apporté à l'exercice de cette souveraineté intérieure de la part des puissances civiles est un abus de pouvoir que la raison condamne. L'Église, dans ses rapports avec les puissances temporelles, se sert des règlediplomatiques, mais n'y est pas astreinte : « Diplomatia igitur ecclesiaslica nec a jurepublico procedit^ nec cum illo identificatur^ sed hoc jus ipsa omnino eœce-

(i) V. uoiamment la bullo de ratification du Concordat du 18 sept. 1801; la dépêche du cardinal Antonelli, 19 juillet 1850; allocution ponlillcale du 26 juillet 1855, et les différents textes cités. par M. Horoy, op. cit. y n, p. 507, note.

(2) V. en ce sens Libcratore, Suarez et Tarquini, cités par M.E. Ollivier, Manuel, p.503. — V. aussi Deux questions sur le Concordat de iSOi, pai-M. de Bonald, juge au tribunal de Rodez, et G. de Luise, op.cit,,, p. 505. sq.

dens eœplicaty dirigit, et sua sanciione confirmât (1). » Le pape ne traite donc pas d'égal à égal avec les souverains. Il leur envoie des nonces et des légats munis d'un pouvoir juridictionnel, et sa diplomatie tend à assurer leur bonheur céleste : t Ecclesiasiica diplomatia ita definiri polest : Scientia supremi juris Ecclesiœ catholicœ relationes civilium societaium cum suis canonibiis concordandi, ut societates pacifico et prospéra cursu ad beatitatis œternœ tenninum iter proficiendo percurrant (2). •

Peut-être opposera-t-on que ce sont là des théories, un idéal, et que dans la pratique la Cour de Rome se comporte selon le Droit international ? Cette objection ne serait pas fondée.

Le Saint-Siège n'a. renoncé en aucune manière aux textes par lesquels il a affirmé son droit de contrôle sur les actes de la souveraineté intérieure des États. Prenons pour exemple le pouvoir de juridiction des nonces et des légats. Une lettre du sous-secrétaire d'État de Sa Sainteté au nonce apostolique à Madrid, du 13 avril 1885, rappelle les principes du Droit canonique en cette matière et ajoute : « Mais est-il vrai que le S. -P. ne donne à ses nonces qu'une mission purement diploitiatique, sans aucune autorité sur les pasteurs et les fidèles des États auprès desquels ces nonces sont accrédités? Est-il admissible que le S. -P. envoie ses nonces de la même façon que les gouvernements civils leurs ministres et leurs représentants ? Par les brefs qui les concernent et par leurs instructions, on peut, au con-

(I) G. de Luise, op. r.7. p 3.

(i) /6/rf., p. 4.

traire, se convaincre que la mission confiée aux nonces apostoliques n'est pas purement diplomatique, mais autoriialive quant aux fidèles et aux matières religieuses (1). »

De même, par des exemples récents, la papauté a prouvé qu'elle revendiquait le droit d'annuler les lois contraires, non seulement au texte d'un Concordat, mais encore aux privilèges généraux que l'Église réclame. Le gouvernement sarde ayant proposé une loi sur les couvents, le pape, dans l'allocution du 22 janvier 1855, la déclare 9 nulle et sans valeur ». Une autre allocution, du 27 septembre 1832, annule aussi des lois de la Nouvelle-Grenade. N'est-ce pas un acte de souveraineté intérieure que d'annuler des lois régulièrement portées, et. par conséquent, n'est-ce pas réclamer une part de souveraineté ?

L'Église ne reconnaît pas d'ailleurs qu'elle soit à l'égard des peuples catholiques dans la situation d'une puissance étrangère. Le Saint-Office a, en 1624, jugé scliismatique et hérétique la proposition suivante : « Lorsque des Pontifes adressent leurs constitutions dans des contrées soumises à la domination des autres princes, ils portent des lois pour un territoire étranger, in territorio alieno. » Cette sentence a été approuvée par des papes infaillibles (2).

Mais alors, si l'Église déclare qu'elle n'est pas dans la situation d'une puissance étrangère, si elle se place elle-même dans le Droit public interne de chaque État, comment pourrait-elle être admise à invoquer en même

(1) V. texte de cette lettre, E OUivier, Manuel, p. 49). (2> Horoy, op. cit., I .

RELATIONS DtPLOMATlQUES OU SAINT-SIÈGE 77

temps la protection du Droit des gens, à envoyer des ambassadeurs et à conclure des traités ?

Ajoutons qu'il y a intérêt, selon nous, à écarter rÉglise des relations politiques entre les États, et des congrès internationaux.

L'histoire enseigne, en eflet, que le régime concordataire n'a jamais servi la cause de la liberté. Trop souvent le sacrifice total ou partiel des libertés publiques a été le prix dont l'État a payé l'appui que lui apportait l'influence religieuse.

Ne serait-il pas à craindre que le même appui donné à la politique extérieure de certaines puissances, — même hérétiques, — ne fût récompensé par des avantages concédés au détriment de l'indépendance et de la souveraineté des autres nations ?

Le Pouvoir Temporel