CHAPITRE II

L'étendue de cette section a varié. Lorsque le traité de 1878 la créa, par son article 55, elle comprenait toute la partie du fleuve entre Orsova et Galalz ; le traité de Londres la reslreignit en soumettant à l'autorité de la Commission européenne le cours du fleuve entre Galatz et Braïla. Elle s'étend donc, depuis 1883, d'Orsova à Braïla. Les riverains de cette section sont au nombre de trois : la Serbie, la Bulgarie et la Roumanie.

Ce qui distingue cette partie du fleuve, c’est, avant tout, les questions politiques qu'elle à fait naître, et aussi la nouvelle exception qu’elle apporte au droit fluvial commun et à ses principes. Cette section du Danube, comme la précédente, est soumise par les articles 15 et 16 du traité de 1856 à la liberté de navigation, mais, comme elle aussi, elle échappe à toute espèce d'organisalion commune ; non pas que le traité de Paris ait omis de l'y soumettre, mais parce que les traités subséquents, et notamment les articles 55 et 57 du traité de Berlin, l'y ont soustraite et que le traité de Londres, qui avait pour but d'organiser une nouvelle communauté, n'a pas élé accepté par la Roumanie,

Quelle est donc la situation actuelle du Danube moyen ? Elle repose sur deux faits indépendants et exceptionnels : la situation de l'Autriche-Hongrie aux Portes de Fer et la question roumaine.

SECTION I. — Les Portes de Fer et la situation de l’Autriche-Hongrie.

Nous avons signalé plus haut les efforts constants de la politique austro-hongroise en vue de se réserver l’hégémonie de la plus grande partie du fleuve. Elle avait, pour atteindre ce but, deux moyens qu’elle a employés avec un succès inégal : « l’un était purement diplomalique et pouvait être tiré de l'interprétation du droit conventionnel, tel que le congrès de Vienne l'avait formulé ; l’autre résidait dans les conditions naturelles du fleuve à l'entrée même du territoire de l'empire (1) ».

Le premier fut appliqué par le règlement élaboré à Vienne le 7 novembre 1857 : nous l'avons déjà étudié, nous n’y reviendrons donc pas. Il échoua grâce à la vigilance de l'Europe ; mais on sait aussi que, malgré cette vigilance, le Danube supérieur à échappé à son contrôle et qu’en cela du moins l'Autriche a réussi.

. Le second moyen ne fut mis en action qu'un peu plus tard, c'est celui qui nous intéresse plus particulièrement ici : il s’agit des travaux aux Portes de Fer. Peu de temps après sa sortie du territoire hongrois, le Da-

(1) Engelhardt, L’Autriche- Hongrie et la question du Danube. Revue critique, 1881, p. 55.

140 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE Il, — CHAPITRE II

nube traverse la chaîne des Carpathes ; son lit à ce moment et sur une notable longueur est semé de bancs de rochers qui en rendent la navigation très dangereuse (1). En outre le peu de profondeur du fleuve ne permet la navigation qu’à des bateaux d’un très faible tirant d’eau, alors que la vitesse du courantexige à la descente des pilotes expérimentés et à la remonte des forces considérables (2).

Le gouvernement autrichien devait tirer habilement parti de cet obstacle naturel. Il en fit d'abord un argument en faveur de l'isolement de la partie supérieure du fleuve, alléguant que le eommerce étranger n'aurait aucun intérêt à se la voir livrer, puisqu'il ne pourrait y parvenir (3). Il évitait ainsi la concurrence et se réservait une sorte de monopole par le fait que la Compagnie privilégiée de navigation, grâce à ses ressources personnelles et aux subventions dont elle était gratifiée, construisait des bâtiments spéciaux d’un tirant d’eau très faible qui, guidés par des pilotes expérimentés, franchissaient les rapides presque en tout temps. Il

(1) V. les détails sur le cours du fleuve depuis Bazias jusqu'aux Portes de Fer dans Blociszewski: Le nouveau canal des Portes de Fer, Revue générale du droit international public, p. 105 et suiv.

(2) La saison des basses eaux qui est de longue durée, arrête presque toute circulation. Ainsi, de 1840 à 1890, les bateaux d’un tirant d’eau de 4 m. 50 n'ont pu franchir les rapides que pendant 158 jours en moyenne, tandis que les bateaux d’un tirant d'eau de 1 m, 80 n’ont pu le faire de 1881 à 1895 que pendant 45 jours. Blociszewski, op. cit., p. 105.

(3) Un bateau français, Le Lyonnais, avait cependant franchi la passe redoutable en 1656,

fallait donc à tout prix conserver cette barrière bienfaisante qui ne Ss'ouvrait que d'un côté.

À l’origine, ce fut en réalité assez facile. La Turquie en était la seule riveraine et son peu d'intérêt ne la poussait guère à entreprendre des travaux que personne ne réclamait et que l'état de ses finances lui eût probablement rendus difficiles. Mais peu à peu, la navigation devenant de plus en plus active, sous l'influence de la réglementation du Bas-Danube et sous l'impulsion de la Commission européenne, les idées elles-mêmes devenant plus larges et l'intérêt économique de la Hongrie mieux compris, l'amélioration du passage des Portes de Fer finit par s'imposer et le gouvernement austro-hongrois se décida à la demander. Il ne mettait à cette résolution qu'une condition : les travaux devraient lui être confiés.

Il convient de rappeler ici que les Portes de Fer étaient situées à ce moment sur le territoire ottoman (1); l'Autriche cessait d’être riveraine à Orsova et les Portes de Fer sont situées un peu en aval de cette ville. Or, d’après l’article 113 de l’Acte final de Vienne, appliqué au Danube par l’article 15 du traité de 1856 et en vertu du droit commun, il appartient à chaque État riverain d'entreprendre, dans la partie du lit de la rivière qui le

traverse, les travaux nécessaires à la navigation. De

(1) Jusqu’en 1878, les Portes de Fer étaient situées sur le territoire des Principautés Unies, vassales de la Porte. Depuis cette époque, elles sont sur la partie du fleuve commune à la Serbie et à la Roumanie.

149 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE I. — CHAPITRE Il

plus, l’article 17 du traité de 1856 prévoyait aussi une commission riveraine chargée « d’ordonner et de faire exécuter les travaux nécessaires sur tout le parcours du fleuve ». On à déjà vu que cette commission n’a pas fonctionné. La conclusion était de toute simplicité : la Turquie devait, seule, en l'absence de la commission riveraine, être chargée des travaux d'amélioration aux Portes de Fer.

Mais l'Autriche ne semblait pas devoir s'accommoder de cette solution. Les instructions données au comte Apponvi, son représentant à la Conférence de Londres, en font foi. « Selon les circonstances, disaient-elles, nous aurions peut-être à y joindre la proposition éventuelle de prendre à notre charge les travaux à faire pour ouvrir un meilleur passage à travers les Portes de Fer (1). » Cette insinuation, timide à son début, allait s'affermir de plus en plus, surtout au cours des conférences. La première réunion eut lieu le 17 janvier. Dès le 19, le comte de Beust envoie de nouvelles instructions plus pressantes : « Si nous ne réussissons pas à obtenir notre libération du contrôle européen sur la partie supérieure du fleuve, il faudra nous borner à revendiquer un droit qui ne saurait être contesté aux Puissances riveraines, c'est le droit de construire dans les parties du fleuve en amont d’Isatcha et surtout aux Portes de Fer

les travaux nécessaires... Nous aurons à nous concerter

(1) Dépêche du comte de Beust au comte Apponyi, en date de Vienne,22 décembre 1870, Archives diplomatiques, 1873, III, 968.

avec nos co-riverains sur les conditions d’une pareille opération technique et financière à la fois, si celle-ci élait entreprise par notre gouvernement à lui seul (1). » En même temps, il exposait dans une dépêche au baron de Prokesch, ambassadeur à Constantinople, les raisons de ce projet. C'est, dit-il, « un but éminemment pratique : rendre le Danube navigable pour le grand commerce ». Personne, ajoutait-il, ne pourrait avoir une objection fondée contre une aussi belle entreprise : « que ce soit la Commission européenne qui s’en charge, ou celle des riverains, ou bien l’Autriche-Hongrie à elle seule, c’est là une question secondaire. » Au surplus, les Puissances maritimes ne sauraient quese féliciter de voir l'Autriche- Hongrie se vouer à une tâche aussi grande, car aucun des autres États riverains n’a de ressources ou d'intérêts suffisants pour y prendre part (2).

Muni de ces instructions précises, le comte Apponvi présenta sa proposition à la Conférence, dans la séance du 3 février 1871 ; elle ÿ rencontra l'opposition du représentant ottoman. Le gouvernement ture entendait que la question des travaux fut écartée de la Conférence et traitée directement entre Vienne et Constantinople. Cependant le gouvernement autrichien ne cédait pas ; bien au contraire, le 20 février, le comte de Beust télégraphiait : « nous tenons fort à nos deux articles et à faire mentionner notre gouvernement s’offrant comme

(1) Archives diplomatiques, 1873, III, p. 308. (2) Archives diplomatiques, loc. cit., p. 312-313.

entrepreneur. » La Porte finit par céder et, le 13 mars, le traité devenait définitif avec les articles proposés par l'Autriche, sauf une légère modification : la Turquie lui était adjointe (art. 6),

L'Autriche avait en partie réussi; le principe de sa proposition n'avait soulevé d'autre objection que celle du gouvernement ottoman et la Russie l'avait même soutenu. 11 résullait de l’article 6, que l’Autriche-Hongrie et la Turquie s'entendraient entre elles dans le but de faire disparaître les obstacles mis à la navigation par les cataractes et les Portes de Fer. Dans ce but, l’article 15 du traité de 1856 était déclaré inapplicable à cette partie du fleuve et les deux États pouvaient percevoir, du seul fait de la navigation, des péages sur les bâtiments profitant des nouvelles commodités.

Malgré les motifs élevés qu'avait invoqués le gouvernement autrichien : l'intérêt du grand commerce et le développement économique, il fut bientôt évident qu'il avait en vue autre chose et que ces motifs n'étaient que des prétextes. Au lieu de profiter de la faculté que lui accordail l’article 6, le cabinet de Vienne ne s’en occupa plus. En 1873, les gouvernements austro-hongrois et ottoman nommèrent chacun un ingénieur chargé de faire un rapport ; cette commission technique avait terminé son œuvre en 1874, mais les gouvernements s'en tinrent là, ils ne se décidèrent pas à faire les travaux. C'est que le gouvernement impérial, comme on l’a vu, élait poussé à ces lenteurs par un but intéressé ; ce qu’il

voulait, c'était s'assurer l’entreprise des travaux aux Portes de Fer à lui tout seul {et il ne désespérait pas d'y arriver), peut-être même avec le secret dessein de ne les entreprendre qu’à la dernière extrémité, quand l'opinion européenne l'obligerait à faire disparaitre celte entrave qui lui rendait {ant de services.

Quoi qu’il en soit, le traité de Berlin devait marquer la victoire finale de la persévérance autrichienne. Dans la séance du 2 juillet 1878, le baron de Haymerlé présenta un projet en quatre points, destiné à remplacer l’article XII du traité de San Stefano. « L’exécution des travaux destinés à faire disparaître Les obstacles que les Portes de Fer et Les cataractes opposent à la navigation, est confiée à l’Autriche-Hongrie, disait le paragraphe #,et le droit de percevoir des taxes lui est confirmé. » A la séance suivante, le plénipotentiaire présenta un projet dans lequelil n’était rien dit de cette proposition. Sur les observations du baron de Havmerlé, ce fut la proposition autrichienne qui fut soumise au vote et le point qui nous occupe fut admis sans la moindre résistance. Il forme l’article 57 de l'acte du 13 juillet 1878.

Cette fois, la dérogation aux principes du droit public européen est incontestable. Si Le traité de Berlin s’y était conformé, il eût chargé les riverains, c'est-àdire, dans l'espèce, la Roumanie et la Serbie devenues indépendantes, et les riverains seuls, des travaux à entreprendre en cette partie du fleuve. Au lieu de cela, les

riverains sont exclus, toutes facilités sont accordées à S.-C. — AU

l'Autriche non riveraine, on ne lui impose même pas le concours des deux États intéressés ; bien mieux, on engage ceux-ci à montrer de la complaisance envers leur spoliatrice (1).

Le traité de Londres de 1883, n’a rien changé à cet état de choses. Qu'en est-il résulté ?

L’Autriche, ayant peu d'intérêt à l'ouverture des Portes de Fer, d'autre part les travaux à entreprendre devant être la source de dépenses énormes que les droits de navigation couvriraient difficilement, retarda toujours l’entreprise. Cependant des commissions d’ingénieurs travaillaient de loin en loin à la question technique.

Au lendemain du traité de Berlin, l'Autriche, d’accord avec le gouvernement hongrois, avait confié à ce dernier le soin d'exécuter les travaux et, en 1888 seulement, fut enfin votée la loi qui allait permettre de les commencer. Mais des difficultés financières apparurent dès les premiers jours et la pose solennelle de la première pierre n’eut lieu que le 18 septembre 1890.

Le terme primitivement fixé pour l'achèvement des travaux ne s'étendait pas au delà de cinq ans, puis il

(1) Cf. Engelhardt, Revue critique, 1881, p. 61 ; Holtzendorff, Rumäniens Uferrechte, p. 46-47; d'Avril, Revue du monde latin, 1884, II, p.12. Nous ne nous rangeons pas à l'avis de M. Blociszewski d’après lequel cette dérogation se comprend très bien par ce fait que l'Autriche-Hongrie a reçu un mandat européen et qui voit un argument concluant dans le fait que les cataractes, étant situées sur une partie du fleuve commune à la Hongrie et à la Serbie, il est tout naturel que les travaux aux Portes de Fer lui soient confiés en même temps. Blociszewski, Loc. cit., p. 108-109.

fut prorogé jusqu'en 1898 ; aujourd'hui cependant les travaux ne sont pas encore terminés, bien que la Hongrie ait célébré l'inauguration du nouveau canal le 27 septembre 1896. Elle a voulu simplement faire coincider ces fêtes avec celles du Millénaire.

Les travaux s'étendent de Moldova à Turnu-Severin. De Moldova à Orsova, ils n’ont en vue que la destruction des rapides ; en aval, ils s’attaquent aux Portes de Fer. Occupons-nous seulement des derniers.

Le canal creusé en cet endroit va d'Orsova au village serbe de Sibb et mesure un développement de 2,480 mètres sur une largeur de 73 mètres. Son but est de permettre aux navires d’un tirant d’eau de 2 m. 50 environ et d’une portée approximative de 2,000 tonnes, de passer sans danger. On a donc creusé le lit du fleuve, notamment au banc de Pigrada où il n'avait qu'un pied de profondeur, de manière à lui donner une profondeur de 3 mètres au-dessous de l'étiage. En même temps on l’a enserré entre deux digues qui dirigent le courant.

Malgré ces travaux qui ont coûté fort cher au gouvernement hongrois (1), ilne semble pas que le résultat cherché soit complètement atteint, ni doive l'être quand l'entreprise sera terminée et le canal livré à la circulation (2).

(1) La société d’entreprise absorbe, à elle seule, 26.250.000 francs.

(2} Les travaux ne sont pas encore complètement terminés, et le canal qui devait être livré à la circulation deux ou trois ans après l'inauguration de 1896, ne l’est pas encore à l’heure actuelle.

Pendant la saison des basses eaux, le canal ne peut rendre aucun service, car alors il n’est pas navigable pour les bâtiments d’un tonnage un peu élevé, et c’est précisément l’époque où la navigation pourrait être le plus active, puisque c’est le moment des grandes exportations de céréales. Ces exportations se feront donc le plus fréquemment par le chemin de fer qui longe le Danube et ce sera autant de ressources perdues pour le gouvernement hongrois. D'autre part, pendant la saison des hautes eaux et en temps ordinaire, le courant atteint une telle rapidité dans le chenal, que, des expériences faites, il résulte qu'un remorqueur de 800 chevaux met plus d’une heure à remorquer un seul navire de 600 tonnes pendant ce court trajet, sans compter les dangers que l’un et l’autre encourent (1).

Il est donc certain que le canal des Portes de Fer ne rendra pas les services qu’on en attendait et il est permis d'en accuser le gouvernement hongrois lui-même, car il s’est opposé au projet que lui présentait la commission d’études, de construire un chenal à écluses. Un système d'écluses eût permis de modérer le courant et entretenu, presque en tout temps, une quantité d’eau suffisante au passage ; grâce à ce système, on eût évité des dangers à la navigation et on l’eût attirée ; enfin on eût fait un canal utile et fréquenté, au lieu d’un passage désert dont les frais auront beaucoup de peine à être couverts.

(1) V. dans Blociszewski, de très intéressants détails sur tous ces points, p. 111 et suiv.

D'aucuns ont prétendu qu’il fallait voir là une combinaison ingénieuse du gouvernement austro-hongrois qui aurait voulu ne donner à l’Europe qu'une satisfaction apparente en remplaçant l’ancien obstacle par un nouveau. Nous ne voulons pas aller jusque-là, mais il faut au moins constater que le commerce autrichien a conçu de vives alarmes en voyant commencer des travaux qui allaient peut-être lui amener la concurrence étrangère. Il oubliait que l'acte de navigation de 1858 suffisait à lui seul à le mettre à l'abri. I est inutile d'ajouter qu'aujourd'hui il est complètement rassuré.

Pourtant le gouvernement hongrois ne semble pas encore satisfait du résultat obtenu. Il vient de décider qu'à partir du 1* mai 1899, les droits perçus au passage des Portes de Fer seront augmentés dans une forte proportion. Ils atteindront le navire et la cargaison : le premier à raison de 10 kreuzers par tonneau de jauge, la seconde à raison de 90 kreuzers par tonne (1). Ce sont là de véritables droits prohibitifs. Cette décision a soulevé une réprobation générale, aussi bien en Autriche qu’en Roumanie et en Russie. La Chambre de commerce de Vienne se plaint du préjudice qui lui est porté et ses doléances ont fait l'objet d’une pétition au ministre. Le ministre des affaires étrangères de Russie a fait des démarches analogues auprès de M. Goluchowski.

Examinons rapidement cette question. En vertu des

(1) Voir, dans l'Indépendance roumaine du 15 avril 1899, l'article intitulé : Les Taxes aux Portes de Fer.

articles 6 du traité de Londres de 1871 et 57 du traité de Berlin, le gouvernement austro-hongrois à reçu le droit de percevoir une taxe provisoire pour couvrir les frais des travaux entrepris par lui aux Portes de Fer. Résulte-t-11 de là que le gouvernement hongrois (1) peut établir, à l'heure actuelle, des droits sur les navires et les marchandises ? Nous ne le pensons pas. D’abord, comme on l’a vu, les travaux effectués aux Portes de Fer sont loin d’être satisfaisants et ne présentent, pour ainsi dire, aucune amélioration de la voie fluviale ; il subsiste encore de nombreux obstacles au passage. Or les droits ne peuvent être perçus que s'il y a vraiment un service rendu à la navigation ; ce point étant encore l'objet de sérieuses contestations, le gouvernement hongrois anticipe ; il aurait dù suivre l'exemple que lui avait donné la Commission européenne qui attendit la navigabilité réelle de la Soulina pour établir un tarif.

Mais, de plus, a-t-il le droit de lever ces taxes exorbitantes sur les cargaisons ? Les articles 6 et 57 précités, combinés avec l’article 15 du traité de 1856, nous donnent la réponse. Les droits devront atteindre seulement les navires de commerce, dit l’article 6 du traité de 1871 ; le traité de 1878 n’y a rien ajouté. Par conséquent, les navires marchands, seuls, devront payer les taxes établies, et cela, d'après leur jauge. Cependant, le gouvernement hongrois décide que les marchandi-

(1) On sait que l’Autriche a transmis sur ce point ses pouvoirs à la Hon grie.

ses seront également frappées, et non pas d’une manière uniforme, mais selon certaines catégories et d’après leurs quantités. Ce système, s’il était admis, serait la négation même de la liberté fluviale. Les taxes, en effet, n'ont pour but que le remboursement des dépenses effectuées et le paiement du service rendu ; or le service rendu est le même pour toutes les catégories de marchandises, sans distinction. En outre, ce système obligerait à des vérifications de la cargaison, d’où perte de temps et contrôle vexatoire, contraire à la liberté du commerce.

Le gouvernement hongrois ne peut donc, légitimement prétendre au droit de percevoir des taxes, suivant certaines catégories de marchandises. Bien plus, nous estimons qu’il n’a pas le droit d'en percevoir sur la marchandise elle-même, quelle qu'elle soit. L'article 6 du traité de 1871 ne parle, en effet, que des navires de commerce et non de leur cargaison. Or cet article doit être interprété strictement, puisqu'il est une exception apportée au traité général de 1856 et aux règles ordinaires. On ne peut donc étendre ses dispositions aux marchandises. Enfin l’article 15 du traité de Paris est formel ; il déclare qu'il ne sera perçu aucun droit sur les marchandises qui se trouvent à bord des navires. sauf au cas où ce droit serait expressément contenu dans un traité. Bien que l’article 6 du traité de 1871 déclare l’article 15 inapplicable aux Portes de Fer, on doit conclure de son silence que les marchandises ne peuvent être grevées d’une taxe quelconque.

IL est à espérer que la Hongrie se rendra aux nombreuses raisons invoquées contre elle et n’ajoutera pas une nouvelle illégalité à celles qui ont arrêté si longtemps l'essor de la navigation fluviale (1).

Telle est la position qu'a prise l’Autriche-Hongrie aux Portes de Fer, situation contraire aux règles ordinaires du droit international et contre laquelle la Roumanie, au nom de ses droits de souveraineté territoriale, ne cesse, avec raison, de protester. Ce sont les mêmes protestations que nous allons entendre dans la question suivante, protestations au nom du droit et de l'équité contre la situation faite à la Roumanie par le traité de

SECTION II. — La question roumaine et le traité de Londres.

Nous examinerons cette question surtout au point de

(1) V. aussi un nouvel article de l'Indépendance roumaine, du 19 avril 1899, sur les « droits de péage aux Portes de Fer ». Aux protestations que l’article précédent avait signalées, s’en sont jointes de nouvelles, émanées de la Société bavaroise de navigation sur le Danube, de la Bourse des céréales et du club des industriels de Vienne. Tous s’accordent à reconnaître que les nouveaux droits sont exagérés et que leur mise en vigueur est trop précipitée, en sorte que les industriels dont les marchés sont conclus et non encore exécutés, vont subir une perte sèche considérable par suite de l'augmentation du prix du fret. Les Viennois se plaignent particulièrement de ces taxes, parce qu'ils reçoivent de grandes quantités de céréales roumaines et qu’ils craignent que l'augmentation des prix n’amène la hausse des salaires. Enfin, ils les trouvent maladroites parce que le commerce entre la Roumanie et l’Allemagne du sud, au lieu de se faire par le Danube, se fera par mer, le fret maritime entre la Roumanie et l'Allemagne étant très inférieur au fret fluvial, avec les nouvelles taxes.

vue des principes eten montrant combien le traité de Londres s’en est écarté.

Et d’abord, quelle est, au point de vue international, la situation de l'État roumain ? I] n’est pas nécessaire, pour répondre à cette question,de remonter bien loin : la Roumanie est un des plus jeunes États de l'Europe. C'est en 1878 qu'il fut créé par le traité de Berlin, par suite de l'union des provinces de Moldavie et de Valachie. L'article 43 de l'acte final est véritablement l'acte de naissance du jeune royaume. « Les Hautes Parties contractantes, dit-il, reconnaissent l'indépendance de la Roumanie. » Les hautes parties contractantes sont précisément le concert européen, les mêmes grandes puissances qui, par le traité de Londres, ont semblé renier leur œuvre.

La Roumanie est déclarée indépendante, c'est-à-dire qu’elle est affranchie du joug ottoman, qu'elle jouit de toutes les prérogatives des États souverains et doit être traitée par eux sur le pied d'égalité. Elle doit participer à tous les avantages de la souveraineté, puisqu'elle en supporte aussi les charges ; elle est responsable d'elle-même et supporte seule le poids de ses fautes. Au nom de quelle justice lui imposerait-on une volonté qui n’est pas la sienne et des actes qu'elle n’a pas consentis ?

La Roumanie, depuis 1878, est donc un État indépendant, souverain, avant droit au respect que se doivent les États entre eux et pouvant traiter avec tous

sans contrôle et d'égal à égal. Si nous appliquons ces idées à la question danubienne, les résultats sont les suivants : la Roumanie, au double titre de riveraine et d'État souverain, jouit d'une parfaite égalité dans ses rapports avec ses co-riverains indépendants, même avec l'Autriche. De ce double caractère de riverain et de souverain, il s'ensuit qu’elle jouit de plein droit de la liberté de navigation, comme elle en Jouissait d’ailleurs avant, en vertu du traité de 1856.

Il s'ensuit de plus qu’elle a le droit de faire partie des organes de Ja communauté soit internationale soit riveraine, s’il en est élabli une. L'article 108 du traité de Vienne décide en effet que « les Puissances, dont les États sont séparés ou traversés par une même rivière navigable, s'engagent à régler d’un commun accord tout ce qui a rapport à la navigation de cette rivière » et l’article 116 ajoute que les mêmes États pourvoieront d'une manière convenable et adaptée aux circonstances et aux localités à l'exécution du règlement ainsi élaboré. Donc la Roumanie, en tant qu'État riverain du Danube et indépendant, doit participer à l’élaboration de ce règlement et à son exécution. Ce qui revient à dire, en vertu des traités de 1856, 1878 et 1882, qu'elle doit être représentée dans la Commission européenne et qu'elle devrait l'être dans la commission riveraine, si elle était rétablie. C'est d’ailleurs ce que le traité de Berlin a admis. Donc, faculté de prendre part aux commissions. Mais ce n’est pas tout ; elle doit encore avoir la faculté

de participer à l'élaboration des traités, toujours en vertu de l’article 108 du traité de Vienne, sinon l'accord dont il parle n’existerait plus et le traité ainsi fait ne serait pas opposable au riverain qui n’y a pas participé. Cette participation doit même être égale à celle des autres riverains, c’est-à-dire que la Roumanie doit avoir une voix délibérative et non seulement consultative. Elle ne doit pas être appelée à donner simplement son avis, mais bien son consentement. Le traité fait sans son assentiment ne lui serait pas opposable, en vertu de son droit à l'indépendance et de cette règle du droit contractuel qu’un contrat (et les traités sont bien des contrats) ne produit d'effet qu’inter partes.

Si un traité, auquel un État indépendant n'a pas pris part, ne lui est pas opposable, à fortiori ne doit-il pas l’être quand, son consentement étant nécessaire, il l’a refusé et qu'il a déclaré par avance que les décisions y contenues ne lui seraient pas applicables. I ne peut dans ce cas être procédé à l'exécution du traité et on aboutit au résultat même qu'on voulait éviter en écartant des délibérations l'État opposant, par crainte de son veto.

En résumé, un État indépendant doit être traité par les autres États indépendants sur le pied d'égalité ; on ne peut le tenir en tutelle, ni lui imposer une règle de conduite sans son consentement. Ces principes n’ont pas été intégralement respectés vis-à-vis de la Roumanie et c'est de là qu'est née une question roumaine du

Danube.

Le traité de Berlin, après avoir proclamé l’indépendance de la Roumanie, la soumet à des changements territoriaux. Par la cession de la Bessarabie à la Russie, la branche de Kilia devient la séparation entre cet État et la Roumanie, au lieu d’être, comme avant, tout entière en Roumanie (art. 45). Par contre, celle-ci acquiert de nouveaux et importants territoires. La rive gauche du Danube lui appartenait déjà, depuis Orsova jusqu'à la mer; elle la conserve et acquiert en outre 150 kilomètres de la rive droite, en sorte que, depuis Silistrie, le Danube se trouve tout entier sur territoire roumain (art. 46). À raison des intérêts considérables qu'une telle étendue de rives lui crée, le traité de 1878 n'hésita pas à lui reconnaître le droit d’être représentée dans la Commission européenne (art. 53), et c'était Justice (1); il ne pouvait davantage lui refuser de participer à l'élaboration des règlements applicables entre les Portes de Fer et Galatz (art. 55).

Jusqu'ici les droits de la Roumanie ont été respectés. Il semble que l’Europe, une fois cette partie de ses devoirs accomplie, se soit cru libérée de toute autre obligation et ait pensé pouvoir s'affranchir des règles de droit commun, en ce qui concerne le démembrement des États. D’après ces règles, les charges imposées à

(1) Il convient de remarquer ici que le même droit n'a pas été reconnu à la Serbie, bien qu'elle fùt également indépendante et riveraine et malgré sa demande d’être représentée. S'il était juste que la Roumanie fût admise

dans le sein de la Commission européenne, il ne le serait pas moins que la Serbie le füt aussi. C’est une exception fondée uniquement sur l'arbitraire.

l'État démembré par la partie de son territoire qui en est distraite, passent au nouvel État en tout ou en partie. Or d’après le traité de 1871, comme on l’a vu plus haut, les travaux des Portes de Fer étaient confiés à l'Autriche et à la Turquie conjointement. Donc, la Turquie cessant, en vertu du traité de 1878, d'être riveraine de cette partie du Danube, ses obligations devaient passer à la Roumanie. C’est ce qui n’eut pas lieu, comme on le sait.

Telle était la situation au lendemain du traité de Berlin. Le jeune royaume eut encore consenti à la supporter, mais, ce qu'il ne put admettre, c’est Le résultat de la Conférence de Londres.

L'objet de la Conférence de Londres était la prolongation des pouvoirs de la Commission européenne et son extension jusqu'à Braïla ; elle devait sanctionner aussi le règlement élaboré pour Ja section du Danube comprise entre les Portes de Fer et Galatz, en vertu de l’article 55 du traité de Berlin.

Dans ces conditions et pour les raisons de droit exposées plus haut, il n’était que juste que la Roumanie fût représentée à la Conférence, d'autant plus qu'elle était déjà représentée au sein de la Commission européenne et qu’elle avait pris part à l'élaboration du règlement. Elle demanda donc d'être admise au nombre des Puissances délibérantes et s’appuyail pour cela sur l’article 53 du traité de Berlin, sur ses intérêts exceptionnels et sur le protocole du Congrès d’Aix-la-Chapelle du

15 novembre 1818. Elle y ajoutait des arguments de fait, tels que sa participation aux commissions et sa collaboration aux actes de navigation.

Le comte Granville, président de la Conférence, fut seul d'avis de l’admettre sur le pied d'égalité, et encore se rangea-t-il, dans la suite, à l'avis de la majorité qui fut de n’admettre la Roumanie qu'avec voix consultative. La première raison alléguée est qu'il serait dangereux de recevoir la Roumanie au sein d’une conférence des grandes Puissances européennes, auxquelles, grâce à sa voix, elle pourrait faire échec. Mauvais calcul, puisque la Roumanie avait déjà refusé de signer le règlement en discussion et qu’il n’était par conséquent pas applicable. On aurait, au contraire, dû l’admettre, dans l'espoir de la ramener à de meilleurs sentiments ou de lui faire les concessions nécessaires à une entente toujours plus profitable qu'un refus complet. Le comte de Munster, plénipotentiaire d'Allemagne, se fit le défenseur de cette mauvaise raison.

Il en fut allégué une autre, non moins mauvaise, d’après laquelle la Conférence de Londres ne serait qu'une prolongation du Congrès de Berlin. Or la Roumanie, n'ayant pas participé à ce Congrès comme signaltaire, ne devait pas davantage être admise à la Conférence de Londres. De tels motifs prouvent combien la cause élait mauvaise. La Conférence de 1883 ne pouvait pas, à proprement parler, être considérée comme une prolongation du Congrès de Berlin. Le traité de 1878

prévoyait bien la réunion d’une Conférence, mais l’ob- Jet immédiat et principal du Congrès était tout différent de celui de la réunion de Londres. L'un avait pour but de réaliser la paix après la guerre d'Orient de 1877, l’autre n'avait en vue que la Commission européenne du Danube, dont le premier ne s'était occupé que très incidemment. Enfin et surtout, si la Roumanie n'avait pas participé comme signataire au traité de paix de 1878, c’est uniquement parce qu'à cette époque, elle n'était pas indépendante ni souveraine et ne pouvait par suite apposer sa signature au bas d’un acte européen. Mais en 1883, la situation était bien changée ; la Roumanie, indépendante, pouvait participer aux travaux des grandes Puissances, faire respecter les droits dont elle avait élé dotée, résister à toute tentative d’empiétement, faire entendre sa voix au sein des délibérations et à l'heure du vote ; à elle seule appartenait la défense de ses droits.

La Roumanie ne fut donc pas admise avec voix délibérative. En présence de ce refus, elle n’accepta pas de participer à la Conférence et déclara faire toutes ses réserves au sujet des décisions à intervenir.

Que résulte-t-il de cette exclusion ? Il en résulte que le traité de 1883 est valable seulement en ce qui ne touche pas à la Roumanie. Les dispositions du traité qui modifient les droits et pouvoirs du royaume ne sont pas applicables, non plus que celle qui modifient l'acte additionnel du 28 mai 1881.

Au nombre de ces dispositions inapplicables et sans

valeur il faut comprendre l’article 1% du traité qui étend les pouvoirs de la Commission européenne de Galatz à Braïla. C’est, en effet, une dépossession, un démembrement de la souveraineté qu'on ne peut imposer à un État indépendant sans son consentement. La section du fleuve comprise entre Galatz et Braïla dépend, depuis 1878, uniquement des autorités roumaines, de quel droit les remplace-t-on par la communauté europénne ?

L'article 5 du traité de Londres n’est pas davantage applicable à la Roumanie, en tant qu'il limite le droit de souveraineté que l’article 3 lui a rendu en décidant que la Commission européenne n'exercerait plus de contrôle effectif sur le bras de Kilia.

Mais ce ne sont là que des points de détail sur lesquels la Roumanie, bien que son droit soit incontestable, cède volontiers en fait. Nous verrons en effet, à propos de la Commission européenne et du régime du Bas-Danube, que le Gouvernement roumain ne s'oppose que très rarement à la compétence de la Commission entre Galatz et Braïla et, si quelque conflit s'élève entre les deux autorités territoriale etinternationale, on n’a pas d'exemple que la première n’ait fini par céder.

Mais il reste un point sur lequel le Gouvernement roumain est irréductible. La Conférence de 1883 avait pour objet d'approuver le règlement élaboré en vertu de l'article 55 du traité de Berlin. Or ce règlement, comme on l’a vu plus haut, n’a pas été signé par la Roumanie. L'article 7 du traité de Londres le déclare cependant

applicable ; il ne faut voir là que l'expression d’un vœu. La Conférence a espéré que la Roumanie finirait par l'accepter et a introduit cette disposition pour le cas où celte acceptation interviendrait (1). Mais à l'heure actuelle, la Roumanie à toujours refusé de le signer, et la Commission européenne à décidé qu'il ne pouvait être mis à exécution sans le consentement de cet État. Il est donc toujours lettre morte.

C’est ici que se concentre tout l'intérêt de la question roumaine,et c’est de ce sujet, presque uniquement, que tous les auteurs qui ont pris parti dans cette affaire se sont occupés.

On l’a vu plus haut, la Roumanie accepte les titres I et IT du règlement du 2 juin 1882, mais elle repousse absolument le titre Il sur la surveillance et l'exécution des règlements.

Le titre II confie à une commission, dite mixte, l’exécution des règlements contenus dans les titres Let I. Cette commission se compose des délégués de la Bulgarie, de la Roumanie, de la Serbie et de l’Autriche- Hongrie. Elle est présidée par le délégué autrichien. Enfin elle comprend encore un membre de la Commission européenne, désigné, pour une période de six mois, par ordre alphabétique des États, en excluant de ce roulement ceux qui sont déjà représentés à la commission mixte : l'Autriche et la Roumanie (art. 96). Ses pou-

(1) Cf. Engelhardt, Revue de droit international, 1883, p. 341-347. S.-C. — 1i

162 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE 11. — CHAPITRE If

voirs ont une durée égale à ceux de la Commission européenne ; elle ne peut lui survivre (art. 97). Elle a deux sessions par an. Elle est compétente en toutes matières ; pourtant, elle doit soumettre son règlement intérieur et les instructions d'un caractère général à la Commission européenne qui peut s'opposer à leur application (art. 98). Les agents de la commission sont: un inspecteur, des sous-inspecteurs, des capitaines de port, un secrétaire et des agents subalternes. Ils exercent leurs attributions sous les ordres de la commission mixte. L'inspecteur, le secrétaire et les agents subalternes sont nommés et rétribués par elle ; elle peut les révoquer à son gré. Les sous-inspecteurs et capitaines de port, au contraire, sont nommés et rétribués par les États riverains respectifs qui, seuls, peuvent les révoquer (art. 100 et 101). L'article 103 du règlement de 1882 divise le fleuve, entre les Portes de Fer et Braïla, suivant le mode réclamé par la Roumanie, c’est-à-dire suivant le cours du fleuve et non perpendiculairement à lui: la rive gauche comprend quatre sections d’inspection ; la rive droite, trois seulement. Enfin, d’après l'article 106, les sous-inspecteurs et capitaines de port exercent les fonctions judiciaires, en premier ressort ; la commission mixte est saisie de l'appel sur leurs jugements.

Pour quels motifs la Roumanierefuse-t-elle d'accepter ces dispositions (1)?

(1) V. dans une lettre de M. Stourdza à M. Ghika, ministre de Rouma-

La Roumanie prétend que la police fluviale sur les eaux territoriales d’un État est un droit découlant de la souveraineté et qu’il doit appartenir au riverain seul. Or le règlement de 1882, dans son titre IIT, charge de Ja surveillance et de la police une commission mixte dont fait partie l’Autriche-Hongrie et un membre de la Commission européenne. La Roumanie eût admis à la rigueur l'existence de cette commission mixte, mais elle ne veut lui reconnaître qu'un droit de haute surveillance, soit la surveillance des riverains eux-mêmes qui procéderont seuls à l’exécution des règlements.

A cette argumentation, M. Strisower répond que le droit de police n'appartient pas nécessairement aux riverains et s’appuie pour le prouver sur l’article 116 du traité de Vienne, d’après lequel « les riverains pourvoient à l'exécution des règlements d’une manière convenable et appropriée aux circonstances et aux localités ». Et il en déduit que, si la manière convenable et appropriée est la formation d’une commission, les riverains doivent l’admettre. Jusque-là nous partageons absolument son avis ; mais où nous l’abandonnons, c’est quand il pousse son adaptation du traité de Vienne à un cas très spécial et qui déroge à son esprit, savoir le sectionnement du Danube. De l’article 116, il conclut que tous les riverains, même l'Autriche, peuvent prendre part à cette commission. C’est très exact dans le

nie à Londres, du 24 mai 1883, toute l’argumentation du Gouvernement roumain.

sens du traité de 4815, mais la situation du Danube est tout autre. Il faut considérer chaque section du fleuve comme une partie distincte du tout ; c’est d’ailleurs l'opinion de l'Autriche, en ce qui concerne le Danube supérieur. Comment se fait-il qu’elle change d'avis quand il s’agit du Danube moyen ? Donc, si l’on considère chaque section du fleuve comme une partie distincte, l’article 116 signifie seulement, et c’est là tout l’enseignement qu'il en faut tirer pour le cas présent, que les riverains de cette section doivent faire partie de la commission s’il en est institué une (1). Et cette solution-là, la Roumanie l’admet volontiers, elle n’en demande pas davantage ; elle veut seulement que le droit de surveillance soit laissé aux riverains, même à une commission de riverains, car c’est une attribution de la souveraineté, restée intacte aussi longtemps qu'un texte n’y déroge pas. C’est aussi l'opinion de Holtzendorff(2) qu'un État ne peut se voir imposer de restriction territoriale par la volonté des autres puissances ou par leur majorité.

La Roumanie admet donc le principe d’une commission de surveillance ; mais ce qu’elle refuse énergiquement, c’est que l’Autriche-Hongrie y soit représentée au même titre que les États riverains, en vertu d’un droit qui lui serait propre. Pour justifier ce droit, les

(1) C£. Strisower, Die Donaufrage, dans Zeilschrift für das Privat und üjfentliche Recht der Gegenwart, 1884.

(2) Droils riverains de la Roumanie sur le Danube.

défenseurs de la politique austro-hongroise invoquent les intérêts prépondérants de cette Puissance sur le fleuve, la supériorité incontestable de son trafic et Les dangers qu’il ÿ aurait pour elle à se voir tenue en échec par trois États d'importance minime, les derniers venus au sein de la société européenne, dont l’un n’est même pas souverain ({).

Il est inutile de faire remarquer que ces arguments n'ont rien de juridique, ce sont de pures questions de fait, d’une importance relative dans le débat. D'ailleurs ils ne portent pas, car la Roumanie (et les auteurs autrichiens eux-mêmes le reconnaissent) faisant preuve d'un grand esprit de conciliation, ne réclame pas l’exclusion absolue de l'Autriche, elle admet la participation de cetle Puissance à la commission mixte, elle va même jusqu’à lui accorder la présidence perpétuelle à laquelle elle semble si attachée; mais elle met à ceci une condition, c’est que l’Autriche-Hongrie ne jouira de cette égalité de droits avec les riverains, qu’en vertu d'un mandat de l’Europe et, sur ce point, elle est irréductible.

Forte de son droit et soutenue par la majorité des auteurs (2), elle entend ne pas céder. Elle à dû déjà résister à de nombreuses pressions diplomatiques ve-

(4) Strisower, Die Donaufrage, loc. cit.

(2) Holtzendorff, Geffcken, Dahn, Catellani, Bunsen, d'Avril, Engelhardt, Blociszewski et beaucoup d’autres se sont prononcés en faveur de la Rou-

manie. Seuls, deux auteurs autrichiens, Jellinek et Strisower soutiennent leur patrie.

nues d’abord d'Autriche, puis de France et d’Angleterre (1). On semble aujourd'hui avoir renoncé à ce moyen qui n’a donné aucun résultat. L'Autriche comprend enfin qu’elle a en face d’elle un État avec lequel il faut compter et que le seul moyen d'arriver à une solution est de s'entendre et non d’empiéter (2). C'est la voie dans laquelle paraît entrer le gouvernement austro-hongrois ; ses rapports avec le gouvernement roumain deviennent plus intimes, et, comprenant mieux les avantages qu'il tirerait d'une entente, il abandonnera peut-être les prétentions excessives qui l'ont fait échouer jusqu'ici (3).

Quelles sont les conséquences de ce conflit austroroumain ? Elles se ramènent en réalité à une seule : le traité de 1883 n'est exécuté qu’en partie. La Roumanie ne s'oppose pas en effet au traité de Londres, elle s’oppose seulement au règlement du 2 juin 1882 et c'est parce qu’elle refuse de le signer, qu’il n’est pas applicable. Seul l’article 7 du traité de 1883 reste donc en fait lettre morte; maisc'estjustementla clause capitale, celle qui devait doter le Danube moyen d’une organisation complète. En sorte que les effets de la Conférence de Londres sont restés médiocres.

En présence de ce défaut d'organisation, quel est le

(1) V. Bunsen, R. D, I., 1884, p. 553-554.

(2) Cf. Geffcken, loc. cit., p. 58.

(3) Cf. Blociszewski, Le canal des Porles de Fer, p. 124 et Contrà, Carathéodory, Stromgebietsrecht, die Donau, note 15,

régime actuel de cette partie du fleuve ? C’est évidemment la liberté de navigation comme pour toutes les autres; mais c’est aussi l'absence complète de communauté et d'entente. Chacun des États reste maître, sur ses rives, d'établir les règlements qui lui conviennent, d'organiser la police comme il lui plaît, d'administrer en un mot le cours du fleuve suivant les règles qui lui semblent le plus avantageuses pour lui. Il s'ensuit que le navire qui parcourt le Danube moyen. se trouve aux prises avec les plus grosses difficultés, soumis tantôt aux autorités roumaines, tantôt aux autorités bulgares ou serbes, suivant qu'il aborde sur l’une ou sur l’autre rive, soumis tantôt à un règlement, tantôt à un autre, suivant la position qu'il occupe par rapport au thalweg.

C’est là, évidemment, une situation regrettable, contraire aux traités de Vienne et de Paris el que toutes les Puissances européennes sont intéressées à voir disparaître au plus tôt. Malheureusement on n'entrevoit pas encore d’une manière distincte l'issue du conflit, et pourtant, puisque l'acte de 1882 n’est pas applicable, il faudra bien le remplacer ou au moins le modifier. Les solutions sont nombreuses, la difficulté est seulement de choisir celle qui ralliera tous les suffrages et s’écartera le moins des principes.

Dans la circonstance actuelle, la solution la plus simple serait que l'Autriche cédàt enfin et n’exigeàt pas autre chose que de siéger dans la commission mixte en

vertu d’un mandat de l’Europe. Que lui importe, au fond, de siéger à un titre ou à un autre, l'important n'est-il pas pour elle d’avoir une voix? Il est à redouter pourtant que l'Autriche n'accepte pas celte combinaison ; sa soumission serait trop évidente.

Les autres solutions possibles sont : 1° l'abandon à la Commission européenne, de la surveillance de cette section du fleuve ; personne ne pourraits’en plaindre ; 2° l'extension de la Commission européenne jusqu'aux Portes de Fer, ce qui ramènerait l'unité sur la plus grande partie du Danube ; mais il est à craindre que la Roumanie ne l’accepte pas ; 3° adopter la solution prévue par le traité de Vienne : établir une commission riveraine pour tout le fleuve, comme sur le Rhin. C’est évidemment le système le plus conforme aux principes, mais il a également peu de chances de réussir, car il entraînerait la disparition de la Commission européenne ; 4° conserver la Commission européenne pour le Danube maritime et instituer une commission riveraine pour le reste du fleuve. Ce serait encore une excellente mesure, pourvu que les deux commissions soient animées d’un certain esprit d'entente qui permettrait l'uniformité. Cependant il est peu probable que l'Autriche consente à abandonner le Danube supérieur (1).

C'est probablement à l'une de ces solutions qu’on

(4) V. Geffcken, loc. cit., p. 60-62.

aboutira tôt ou tard, mais on aura soin de ne toucher qu'au titre IT du règlement ; les deux autres ont été acceptés par toutes les Puissances et forment véritablement l'application la plus complète et la plus libérale des principes de la législation fluviale.

Sur les deux sections d’amont du Danube, nous n’avons done trouvé aucune application des principes du droit fluvial international. Quelques tentatives ont été faites, aucune n’a abouti, C’est seulement sur le Bas- Danube que nous allons enfin voir une organisation commune et complète, une véritable communauté, une liberté absolue et une autorité respectée.