INTERNATIONAUX

Dans l'antiquité grecque et romaine, le caractère international des fleuves n’est pas encore connu ; les relations commerciales des peuples entre eux sont assez peu fréquentes et ce n'est guère que vers la fin du XVI siècle que ce caractère nouveau va surgir et, en se développant, amener les transformations les plus intéressantes du droit fluvial moderne. Aussi notre étude de l’antiquité se bornera-t-elle à celle de la navigation intérieure, principalement à Rome ; car si les autres peuples ont également pratiqué la liberté de la navigation fluviale, aucun ne l’a développée et n’en à fait un usage plus complet que le monde romain.

Avant lui, en-effet, les Phocéens et les Grecs avaient

pratiqué. la liberté fluviale sur une large échelle, les Égyptiens également (1). Mais ces peuples divers, s’adonnant peu au commerce par eux-mêmes, ne lui donnèrent pas le même essor. Les Égyptiens qui possédaient une des plus belles artères navigables d'alors, laissaient tout leur commerce sur le Nil aux mains des étrangers. Les Grecs, s’ils trafiquèrent davantage, le firent surtout par mer. La métropole n'offrait en effet que des fleuves de médiocre importance et il faut aller chercher dans ses colonies la preuve de la liberté fluviale. Marseille, sa plus belle colonie en Gaule, à l’embouchure du Rhône, s’est toujours distinguée par son amour de la liberté de la navigation. De même, les nombreuses colonies du Pont-Euxin commerçaient librement avec les pays arrosés par les grands fleuves qui s’y jettent.

Mais Rome a apporté là, comme en toutes les autres branches du droit, sa largeur de vue incontestable et telle, qu'aujourd'hui encore, nous ne pouvons trouver de meilleur exemple.

La législation romaine reconnaissait aux voies navigables le caractère de res communes jure naturali. Les cours d’eau font partie du domaine public, en ce sens qu’ils sont ouverts à tous ; la navigation et le commerce y sont libres. Sous l'empire de cette législation, la navigation des grandes artères se développa rapidement :

(1) Carathéodory, Droit international concernant les grands cours d'eau. p. 43-51.

le Rhin et le Danube dans l’intérieur de la métropole, le Rhône, la Saône et la Seine, dans les Gaules, se couvrirent rapidement de nombreuses flottes ; le trafic augmenta, les relations commerciales se multiplièrent. Enfin, le pouvoir impérial travailla à rendre la navigation plus facile soit en la protégeant contre les attaques des barbares au moyen des flottilles, soit en ordonnant des travaux d'art destinés à corriger les imperfections du courant naturel ou des rives et du lit.

L'usage des fleuves est donc libre, mais l'État se réserve d'exercer seul un droit de police, destiné d'’ailleurs uniquement à permettre à chacun de jouir également des cours d’eau. En revanche, l'État perçoit un droit de navigation, ttulus navium, qui n'était pas une source de revenus, qui n’était pas un droit fiscal, mais seulement un droit compensateur légitime, destiné à rembourser l’état des dépenses auxquelles l’entrainaient tant l'exercice de ce droit de police que les travaux d'amélioration qu’il accomplissait sur le fleuve dans l'intérêt commun.

En ce qui concerne son exercice, la navigation était, comme tous les métiers, organisée en corporation. Les colleqia nautarum, institués comme toutes les autres corporations romaines, avaient leurs dignitaires : le préfet, le syndic et les maîtres (1). Ils jouissaient de la personnalité civile, et, au contraire de beaucoup d’autres

(1) Engelhardt, Histoire du droit fluvial conventionnel. Nouvelle revue historique de droit fr. et étr., 1888, p. 738.

corporations, ils étaient gratifiés de nombreux privilèges et d’une certaine considération. Ces avantages leur venaient en partie du rôle de collecteurs d'impôt qu'ils remplissaient souvent pour les matières importées el aussi de ce que la navigation n’était pas considérée uniquement comme un travail manuel, caractère qui rendait les autres métiers méprisables. C'est par ces collèges de nautes que la navigation fluviale est exercée. Il en existe sur tous les cours d’eau navigables, et il est interdit à tous ceux qui ne sont pas membres de la corporation d’avoir un navire sur le fleuve. Bien mieux, chaque collège exploite une branche spéciale, à l’exelusion de tout autre : ainsi les bateliers de la Saône ne peuvent conduire leurs bateaux sur le Rhône et réciproquement ; Les bateliers de l’Il ne peuvent naviguer sur le Rhin.

Il est donc permis de se demander si la liberté fluviale n’est pas restée à l’état de principe et si les faits ne lui ont pas apporté un démenti, car en présence d’un tel particularisme, qui interdit à un collège de nautes d’exploiter un affluent du fleuve sur lequel il est établi, il. est permis de penser que la même exclusion s'étend, a fortiori, aux navigateurs qui ne sont pas membres de la corporation. La question est de savoir si ces collèges de nautes ont le monopole de la navigation fluviale.

Il semble que la réponse doive être affirmative ; l'esprit d'association, très développé à Rome, etl’exelusivisme, conséquence presque fatale du régime corpo-

ratif, sont deux points d'appui suffisants. D'ailleurs si ce monopole n'avait pas existé en droit, il eût forcément été élabli de fait; car comment un particulier aurait-il pu «lutter contre la concurrence d’associa- « tions fortement organisées et patronnées, qui, par « l'expérience technique et par la responsabilité mu- « tuelle de leurs membres, comme aussi par la multi- « plicité et la variété de leurs instruments de transport, « offraient au commerce d'incomparables garanties de « sécurité, de promptitude et de régularité (1) ».

Mais si le monopole des collèges nautiques semble établi, n’en résulte-t-il pas que la liberté fluviale n'était qu'un vain mot? Nullement ; les corporations ne sont que des corps fermés, elles recrutent elles-mêmes leurs membres, chacun peut donc se présenter et être admis à participer à leurs avantages. Il n’y a à cela qu'une limitation : c’est de remplir les conditions que le collège a établies tant dans son intérêt personnel que dans celui de la navigalion : conditions de capacité, de moralité et de ressources. Et ces garanties, loin de porter atteinte au droit public de naviguer, en sont la sauvegarde. Aucune liberté ne peut être absolue et, dans la circonstance, l'État romain remettail pour partie l'exercice de son droit de police au pouvoir des corporalions, en leur accordant de contrôler les capacités nautiques du postulant dans l'intérêt général.

(4) Engelhardt, Loc. cit., p. 741.

Le système romain est donc un régime de liberté, surtout si on le compare à celui qui va lui succéder pendant près de dix siècles.

Le Moyen-Age semble s'être appliqué à détruire les principes libéraux du droit romain, par suite de transformations successives du VIF siècle jusqu’au milieu du XVI. Lors de la chute de l'empire romain et de l'invasion des Barbares, aux V°et VIe siècles, les institutions romaines subirent peu de changements. € Dans la Gaule, les institutions administratives et judiciaires de l'empire se maintinrent à côté des inslitutions barbares, (out en se modifiant insensiblement par le contact (1). » Les rois barbares se sont toujours considérés comme les successeurs de l’Empire, non comme ses vainqueurs. Il en résulte que, pendant cette courte période initiale, la navigation, grâce à la forte organisation des collèges de nautes, n’en continua pas moins assez activement, et grâce aussi à la quasi-protection de ce « régime mixte qui alliait à la violence un certain respect des coutumes locales et des principes fondamentaux du droit établi » (2). Jusqu'ici done, l'ancienne théorie romaine, l’usage libre et commun des voies fluviales, subsiste; c’est à partir des VII et VITE: siècles qu'elle va être battue en brèche et bientôt supplantée par la théorie de la domanialité.

Sous l'influence de quelles causes s'est produite cette

(1) Dalloz, Essai sur l'histoire générale du droit français, p. 64. (2) Engelhardt, Histoire du droit fluvial conventionnel, p. 751.

transformation ? Ces causes sont multiples et successives ; le passage des eaux navigables du domaine public au domaine de la couronne à été le fruit d'une longue évolution tant de l’histoire que des théories juridiques.

Les Francs, après l’invasion, conservèrent, comme nous l'avons vu, l'esprit des institulions romaines; ils conservèrent donc dans les pays envahis le même système d'administration, remplaçant uniquement les fonctionnaires romains par des fonctionnaires francs, généralement choisis parmi les ducs et les comtes, sortes de lieutenants royaux, qui, après avoir aidé à la conquête, allaient aider aussi à l'administration. Cependant les pouvoirs des ducsetdes comtes n'étaient pas exactement les mêmes que ceux des præ/fecti (1). Ceuxci n'étaient revêtus que du pouvoir civil, tandis que les autres reçurent etle pouvoir civil et le pouvoir militaire ; il fallait à la Lête des pays nouveaux, foyers de troubles incessants, un pouvoir fort. Ils se trouvèrent, par là même, jouir d’une sorte de petite autonomie, qu’ils s’efforcèrent de rendre toujours plus grande, ce qui leur était singulièrement facile, étant donné le peu de surveillance dont ils pouvaient être l’objet ; et, bien mieux, le roi qui les avait nommés, renonça bientôt au pouvoir de les révoquer, en leur donnant leur fonction, à litre d’abord viager, puis héréditaire (877). Les attributs de la souveraineté tombent alors dans le domaine

(1) Vernesco, Des fleuves en droit international, p. 165 et suiv.

privé des dues. Les uns possèdent en cette qualité les droits de fief; les autres les droits de justice. Ces deux droits n’ont à l’origine rien de commun. Le fief est la propriété territoriale qui donne au titulaire droit au titre de seigneur et « à la foi, au service, à la fidélité, à l'hommage et à l'obéissance de son vassal » (1). La justice, au contraire, est indépendante de la terre, c’est simplement le droit à des redevances sur un territoire déterminé, souvent différent du territoireféodal. « Ces droits justiciers, dit Championnière, participaient de l'universalité de l'impôt romain ; comme lui, ils affectaient toute chose, toute possession, toute manière d’être ou d’agir de l’homme, de la famille et de sa fortune (2). » Les uns frappaient les biens, les autres l'usage des choses publiques, les uns affectaient la personne, d’autres s’appliquaient à certaines Jouissances. Tant que dura cette distinction du fief et de la justice, on ne put dire encore que les eaux courantes étaient soumises au droit de propriété des seigneurs riverains, car elles dépendaient uniquement du seigneur justicier ; etil en fut ainsi jusque vers le Xe siècle.

À partir de cette époque, la situation changea peu à peu. Les ducs et les comtes comprirent l'intérêt qu’il y avait pour eux à réunir dans les mêmes mains le fief et la justice. La confusion était d'autant plus facile à introduire qu’elle était déjà préparée par les circonstan-

(1) Championnière, De la propriété des eaux courantes, n° 128. (2) Championnière, loc. cit., n° 102.

ces de fait. Les deux droits, en effet, étaient quelquefois possédés par la même personne; dans certaines provinces même c'était la règle. D’autres fois encore le fief et la justice étaient concédés en même temps. Enfin ils se traduisaient extérieurement un peu de la même manière : Le seigneur féodal et le seigneur justicier devaient l’un et l’autre avoir leur château sur le territoire qui leur était soumis, et il en résulta que le droit de justice fut considéré comme un accessoire de la propriété même du château. Au XVE siècle, la confusion fut complète, surtout lorsque la maxime « nulle terre sans seigneur », détournée de sa signification primitive sous l'influence des justiciers, en vint à signifier que, le cens supposant forcément le bail à cens, il était impossible de le séparer de la directe ou fief, « L'effet de cette règle nouvelle fut immense, dit Championnière, dans l'intérêt des justiciers ; ils devinrent ainsi seigneurs féodaux de toutes les terres sur lesquelles auparavantils n'avaient que des droits de justice ; ils acquirent la propriété du sol, c’est-à-dire le domaine direct, là où ils ne l'avaient pas (1). »

Telle était la situation au XV[' siècle ; elle ne va pas subsister longtemps. La royauté, à cette époque, est redevenue forte, elle va faire prévaloir son autorité et, usant à son tour des maximes que les savants ont fait surgir pour les besoins des justiciers, elle va s’appro-

(1) Championnière, Loc. cit., ne 190,

prier elle-même tous leurs droits, au moins à titre de domaine éminent. C'est de cette époque que datent les règles : « Toute justice émane du roi » el « Île rot est souverain fieffeux du royaume. » De là à conclure que le roi est propriétaire de tout Le royaume et que les seigneurs ne sont que des délégués ou des concessionnaires, il n'v avait qu'un pas ; il fut vite franchi. Aussi, dès la première moitié du XVIIe siècle, Louis XII se déclare-t-il déjà propriétaire du rovaume. Louis XIV, dont l'autorité absolue était plus grande encore, ne fait que suivre l'exemple de son père, quand, à deux reprises, il se déclare propriétaire des fleuves et rivières navigables. « Déclarons la propriété de tous les fleuves et rivières portant bateau de leur fond, sans artifice et ouvrage de mains, dans notre royaume et terres de notre obéissance, faire partie du domaine de Ia couronne nonobstant tous litres et possessions contraires (1). » Un édit d'avril 1683 confirme cette déclaration solennelle : « Comme les grands fleuves et rivières navigables appartiennent en pleine propriété aux rois et aux souverains par le seul titre de leur souveraineté, tout ce qui se trouve renfermé dans leur lit, comme les iles, péages, bacs, pêche, etc.., nous appartiennent..., mais, comme en suile des remontrances qui nous auraient été faites, nous aurions bien voulu nous relâcher quelque chose des droits que nous v avions par le titre

(1) Ordonnance royale du mois d'août 1669, titre 27, art. 41. — Isambert, Recueil des anciennes lois françaises, t. XVIII, p. 291.

de notre couronne en faveur de ceux qui en jouissaient paisiblement plus de cent années auparavant.., confirmons en la propriété, possession et jouissance des îles, ilots, atterrissements, etc., tous les propriétaires qui rapporteront des titres de propriété authentiques... auparavant l’année 1566 (1). »

L’approprialion des voies navigables par la royauté est donc complète au XVIF siècle ; elle durera jusqu’à la Révolution. En 1789, les mêmes droits passeront à la nation.

Telle est, brièvement résumée, l’évolution subie par les idées sur la propriété et la souveraineté des cours d'eau pendant le moyen âge el la monarchie absolue. Voyons maintenant quels ont été, en fait, les résultats de ce régime.

La justice étant « l'impôt devenu propriété privée», il était nalurel que les justiciers cherchassent à en retirer le plus de revenus possible. Aussi, dès le début imposèrent-ils lourdement la navigation intérieure, les droits dont ils la grevèrent constituant la principale source de leurs revenus. Les droits de navigation, sous toutes leurs formes, péages, droits d'étape, relâche forcée, furent autantde barrières imposées par chaque seigneur riverain, auxquelles il faut ajouter les formalités des perceptions, le contrôle des marchandises et les entraves mises au passage au moven de chaînes traversant le

(1) Isambert, t. XIX, p. 495.

fleuve pour assurer la perception des droits. Le commerce en subit les conséquences fâcheuses. « Dès le IX:siècle, dit Engelhardt, commence et se propage l’abus des droits de passage qui feront bientôt de chaque seigneurie un obstacle que les voyageurs et les marchands ne pourront franchir sans y laisser quelques dépouilles. Les communications deviendront de plus en plus difficiles et coûteuses, les populations s’isoleront les unes des autres, toute centralisation disparaîtra, et la barbarie du X° siècle remplira l’histoire de ses méfaits (1). »

Le résultat de cette fiscalité à outrance sera l’abandon des voies navigables ; et le commerce se fera par les voies de terre, peu sûres il est vrai, mais aussi beaucoup moins onéreuses: « Il arrivera même que des ports, situés sur le même bassin, établiront entre eux des relations régulières par une route intérieure parallèle à ce bassin (2). » C'est de ces abus que sortira la réaction. Dès le X[° siècle, alors que les droits augmentent toujours, l'esprit d'association renaît ; les collèges nautiques, à demi étouffés par l'oppression des justiciers riverains, vont se relever et leur livrer la guerre. La Hanse de Rouen, la Hanse de Paris, la Hanse de la Loire, sont les plus prospères en France. Par des armes légales, elles luttèrent contre les abus des sei-

(1) Engelhardt, Régime conv. des fleuves int., p. 12. (2) Engelhardt, Histoire du dr. fl. conv. Nouvelle revue historique, L'OIEND 21507

gneurs, rachetèrent des péages, se firent concéder la navigation sur certaines sections des fleuves, qui, grâce à leur activité, redeviennent promptement fréquentées.

Mais ces mêmes collèges de nautes, égoïstes par nature, excluent de leur domaine les bateliers qui leur sont étrangers ; ils ont le monopole de la navigation sur la section fluviale qui leur est concédée, de sorte que le nombre des empêchements s’accroîil encore des obligalions derompre-charge etd’en confier le transport à l'association compétente. Si bien qu'aux XIE et XIV° siècles, les fleuves étaient divisés en une multitude de petits tronçons soumis chacun à une autorité différente et dont l’utilisation donne lieu à la perception de droits très onéreux. C’est seulement en se développant à nouveau que les associations de bateliers amenèrent un heureux résultat ; elles grandirent el prospérèrent et bientôt, ou bien réunirent les divers tronçons qu'elles possédaient sur le même fleuve, ou bien les agrandirent en supprimant, au moven de rachats, les bornes que leur opposaient les seigneurs, si bien qu'une unité relative commencait à s’élablir sur chacun des cours d'eau, quand, au XVIF siècle, la royauté se déclara propriétaire.

Cette nouvelle évolution, produisant la suppression du plus grand nombre des droits justiciers, ou plutôt les réunissant tous dans une même main, ramena l’unité et. si les cours d’eau, en vertu de la théorie de la

souveraineté, pouvaient encore être fermés aux étran-

gers, ils étaient du moins ouverts à la libre navigation des indigènes ; et, si des droits y étaient encore perçus, c'était, au moins en partie, à titre de remboursement des dépenses d'entretien et l'unité avait remplacé la diversité.

Tel fut le régime pratiqué en France pendant le moyen âge et les temps modernes. Il en fut de même dans les grandes lignes pour tous les pays où le régime féodal s'était établi. Le plus intéressant à cet égard est l'Allemagne et quoique ce pays ait agi sous l'influence de théories tout opposées à celles admises en France,les résultats furent cependant identiques.

Les codes du droit germanique féodal ont conservé dans sa pureté la théorie romaine, les fleuves et rivières navigables sont dans le domaine public, la navigation y est libre et sans entrave, accessible à tous (1) ; l'État n'a qu'un droit de surveillance et de police sur les eaux courantes et leur usage. Ces principes libéraux se transformèrent bientôt sous l'influence des jurisconsultes et dela loi de Frédéric Barberousse sur les droits régaliens. Cette loi reconnaissait à l'empereur des droits régaliens sur les fleuves navigables, c'est-à-dire certains droits d'impôt. On en conclut pratiquement à la propriété du souverain, bien que cette propriété ne fût encore écrite dans aucun texte. En théorie done et légalement les

(1) Carathéodory, Droit international des grands cours d'eau, p. 76 et suiv,

fleuves n'étaient pas soumis au droit de propriété (1) ; mais,en pratique, les seigneurs agirentcommeen France et, à partir du IX° siècle, les droits à la navigation ne firent que se multiplier et l'abus en fut tel que la batellerie en fut paralysée. Il en fut ainsi jusqu’au XIT° sièele. À celte époque, comme en France, le réveil de l’esprit d'association amena la réaction. La Hanse du Nord, les associations de bateliers du Rhin et de ses affluents « se préparèrent à lutter contre l'arbitraire féodal que l'autorité souveraine ne sait plus réprimer » (2).

Le Rhin offre, en Allemagne, l’image la plus parfaite du régime féodal; bordé d'innombrables seigneuries, dont les châteaux le dominent, il est en butte aux pratiques les plus vexatoires. Mais au XIIF siècle, les grandes villes riveraines, jalouses de leur commerce qui dépérit, s'unissent et recueillent des adhésions, forment une ligue qui devient bientôt une véritable puissance s'étendant à tout le Rhin et même à une partie de l'AIlemagne centrale. Ces civitales conjuratæ organisent une armée etune flottille pour résister à la force par la force. Dans le courant du XIII siècle, elles obtiennent d'assez nombreux succès, renversant les châteaux et abolissant les taxes. Mais les princes s'unissent à leur tour pour défendre leurs privilèges menacés et, à la fin du XIE siècle, ils formentle Léwler Bund. Grâce à cette union,

(1) Carathéodory, Stromgebietsrecht, dans Holtzendorff, Manuel du droit

des gens, t. II, p. 290. (2) Engelhardt, loc. cit., p. 756,

ils obtiennent de l’empereur Charles IV confirmation dans la Bulle d'or, à titre perpétuel et irrévocable, du droit d'imposer la navigation et d'en réglementer la police. Cette concession devait marquer la fin de la lutte. Les villes conjurées durent céder, mais elles ne le firent que contraintes et forcées, après avoir arrosé les bords du Rhin, pour lequel elles luttaient, du sang de leurs fils.

Les princes et seigneurs ont donc la victoire. Le premier usage qu'ils en font est de rétablir les taxes anciennes et d'en créer de nouvelles, puis 1ls se préoccupent de l'entretien et de la police des cours d’eau. Telle est la situation des fleuves allemands à la fin du XIV° siècle. Mais, tandis qu’en France, date de cette époque l'unification des péages par l'absorption licite des droits féodaux par la royauté, le même régime continuera en Allemagne et s’y fortifiera par l'extension constitutionnelle des pouvoirs des grands feudataires, d'où résulte que la diversité va continuer et s'accentuer sans cesse Jusqu'à la Révolution française.

Le Rhin, l’Elbe et l'Escaut en souffriront tout particulièrement ; les étapes et relâches forcées y abondent, les péages croissent sans cesse, les monopoles s'v établissent pour le plus grand bien du seigneur riverain mais non du commerce.

Il semble que le Congrès de Westphalie ait tenté d'apporter une modification à cet état de choses. S'il ne réussit pas, il faut du moins Jui reconnaître le mérite

d'avoir, pour la première fois, fait rentrer la réglementation de la navigation des fleuves communs dans le domaine du droit conventionnel. Jusque-là elle était laissée à l'arbitraire absolu de chacun des intéressés. Depuis 1648, au contraire, et à partir du Congrès de Vienne surtout, elle devient un chapitre du droit international ; elle n’est possible que moyennant accord entre tous les intéressés.

Les négociations du Traité de Westphalie sont instructives. Comme il avait pour but de rétablir le commerce après la paix, on demanda l'avis du commerce lui-même. Par ses mandataires, il fit dire au Congrès que la première condition de rétablissement du commerce était la liberté de navigation : « Que l’on proscrive toutes violences sur les voies de communication publiques, notamment sur les fleuves, dans leurs ports et à leurs embouchures, violences fiscales et administratives qui grèvent les navires de droits nouveaux... Nous demandons en un mot la suppression du brigandage pratiqué sur les routes et sur les courants navigables, » L'assemblée comprit et ne demanda pas plus d'explications. Instruite par ces plaintes, elle déclara dans le Traité d'Osnabruck que les fleuves jouiraient à l'avenir de la même sécurité qu'avant la guerre : « Æuminibus quibuscumque sua pristina securilas, jurisdiclio el usus, prout ante hos motus bellicos a pluribus annis relro fuit, restituantur et inviolabililer conserventur. »

Grande innovation ! Le commerce n’en garda pas la re-

connaissance : on lui accordait le maintien de libertés qui n’existaient pas ; on maintenait le régime antérieur à la guerre alors que c'était précisément de ce régime que le commerce demandait la suppression. Il n'y eut done de ce côté aucune amélioration. II y eut au contraire dans le Traité contemporain de Munster une véritable aggravation du régime, en ce que l'Espagne et les Provinces Unies convinrent de la fermeture de l'Escaut du côté de ces mêmes Provinces-Unies. Cette clause devait durer un siècle et demi etamener la perte d'Anvers.

La paix de Westphalie n’a donc rien changé: les droits subsistent, les seigneurs ne sont pas disposés à les faire disparaître, le commerce en souffre, la navigation s’étiole.

Le mouvement semble cependant être né; Grotius a fait paraître ses ouvrages, son influence va s'étendre (1). Le traité de Ryswick de 1697 revient sur la question ; il

(1) C’est par l’ensemble de ses ouvrages et de ses théories que Grotius exerça une influence sur notre matière. Il s'est, en effet, peu occupé du domaine fluvial. Cependant il déclare qu’il est permis de se servir du bien d'autrui, lorsqu'on peut en tirer quelque utilité, sans qu'il en coûte rien au propriétaire ; c'est le droit d'usage innocent que Puffendorf avait déjà étudié. Grotius applique cette idée, expressément, aux rivières, considérées comme eau courante. Les rivières sont, dans ce cas, dit-il, « du nombre des choses qui sont demeurées en commun », si bien qu’on « est tenu de laisser passer par les fleuves, etc. qui peuvent nous appartenir, ceux qui veulent aller ailleurs ». Il reconnait ce droit de passage, non seulement aux personnes, mais aussi aux marchandises et il soutient même (on voit qu’il devance beaucoup son temps) que ces marchandises ne peuvent être soumises à aucun droit de passage, autre que celui destiné à rembourser l’État

riverain des dépenses occasionnées par le passage. Grotius, De jure belli ac pacis, trad. Barbeyrac, liv. IT, ch. IT, 8$ 41, 19,18, 14.

accorde aux riverains la libre navigation du Rhin, supprime les relâches forcées et les obligations de rompre charge. Mais il eut le sort de son prédécesseur, il resta leltre morte. Les péages et étapes résistèrent à cette nouvelle attaque. Le traité de Ryswick n’est digne de remarque que parce qu'il établit une véritable communauté fluviale entre co-riverains. C’est cette communauté qui sera appelée à se développer et à s'étendre, dans la suite, même aux non-riverains.

Le droit fluvial progresse donc timidement en Europe, ou, pour mieux dire, voudrait progresser mais ne le peut. C’est alors que les États-Unis d'Amérique vont lui donner l'impulsion. Ils réclament la liberté fluviale au nom du droit naturel et des conventions, et l'obtinrent dès 1763 pour le Mississipi ; mais, l'Espagne la leur enlève en 1783, après l'acquisition de la Louisiane, et ne consentit à la restituer qu’en 1795 par le traité de San Lorenzo el Real.

L'Europe n'était pas encore arrivée à ce résultat, mais elle en approchait. La question de l'ouverture de l'Escaut en 178% devait attirer l'attention. Joseph IL s’élant rendu compte du tort que faisait aux Pays-Bas autrichiens la fermeture de ce fleuve (1), notifie aux Hollandais qu’il le considère comme ouvert. Mais les États généraux repoussent cette prétention ; les Hol-

landais sont décidés à s'opposer à son accomplissement

(1) V. suprà, p. 30.

et arrêtent les deux premiers bateaux autrichiens qui tentent le passage. Enfin les deux États se mettent d'accord sur l'intervention d'un médiateur. La France, choisie de part et d'autre, décide, dans le traité de Fontainebleau, que l’Escaut restera fermé aux provinces belges « depuis Saftingen jusqu'à la mer, ainsi que les canaux de Sass, de Swin et autres, conformément au traité de Munster » (1). Il est curieux de voir que la France, sept ans seulement avant le jour où elle proclamera la liberté de la navigation. était encore si profondément attachée aux anciennes restrictions.

Ce fut en effet sans aucune transition que la Révolution française allait établir le régime de la liberté. Le 16 novembre 1792, le Conseil exécutif provisoire abolit d’un seul coup les restrictions apportées par les précédents traités et déclara libres la navigation et le commerce sur l’Escaut et la Meuse. Les principes sur lesquels il s'appuie sont du domaine du droit naturel: « Les gênes et entraves auxquelles jusqu'alors la navigation et le commerce ontété exposés, tant sur l'Escaut que sur la Meuse, sont directement contraires aux principes du droit nalurel que tous les Français ont juré de maintenir; une nation ne saurait sans injustice prétendre au droit d'occuper exclusivement le canal d’une rivière et empêcher que les peuples voisins qui bordent les rives supérieures ne jouissent des mêmes avanlages. »

(1) Traité de Fontainebleau du 8 novembre 1785, art, 7.

«Ce document mémorable peutêtre considéré comme le précurseur de toutes les mesures qui ont été prises plus tard sur cette matière (1). » Il ne resta pas, comme l'article 9 du traité de Westphalie, sans résultat. Dès les premiers jours il fut rendu effectif et dans la suite il ne fit que se perfectionner. Pour le moment, il ne s'agissait pas d'ouvrir le fleuve aux navires de toutes les nations, mais seulement d'établir entre les co-riverains un condominium leur garantissant l'usage commun et remplaçant les propriélaires multiples par un seul : la communauté des riverains.

Dès 1795, par un traité conclu le 16 mai entre la République française et la République batave, le décret de 1792 reçut exécution. « La navigation du Rhin, de la Meuse, de l’Escaut, du Hondt et de toutes leurs branches jusqu’à la mer sera libre aux deux nations française et batave », disait l’article 18. Le principe était maintenant admis, et, pour le faire prévaloir, la France s’efforcera de le faire pénétrer dans loutes les conventions ; c’est ce qui eut lieu au traité de Campo Formio (17 octobre 1797), lequel étendit les mêmes stipulations aux eaux communes entre les possessions autrichiennes et la République cisalpine (2).

A partir de ce moment, les événements se succèdent

(1) Carathéodory, Cours d’eau, p. 100.

(2) Article 11. La navigation de la partie des rivières et canaux servant de limites entre les possessions de S. M. l’empereur et celles de la République cisalpine sera libre, sans que ni l’une ni l’autre puissance puisse y

établir aucun péage, etc.

LE S red

avec rapidité. Le congrès de Rastadt fit gagner d’un seul coup un grand développement à la question des fleuves. Dans la séance du 3 mai 1798, les plénipotentiaires français présentèrent au Congrès une note dans laquelle ils posaient les conditions du régime projeté pour le Rhin. Ces conditions étaient : communauté des riverains ; admission possible des non-riverains ; entretien des chemins de halage à frais communs ; suppression des péages. Les plénipotentiaires français exprimaient en outre l'espoir que les affluents du Rhin et les autres grands fleuves d'Allemagne, notamment le Danube, seraient accessibles au pavillon français. Cette proposition fut reçue avec stupeur par les négociateurs étrangers, mais les villes commerçantes furent transportées d'enthousiasme et firent parvenir des adresses aux délégués français. Notons seulement celle de la ville d'Ulm qui nous intéresse particulièrement : « Il est digne de la République française ... d'établir ... le principe … que les péages sur le Danube seront abolis entièrement en Bavière comme en Autriche, ou bien que ni la Bavière ni l'Autriche ne peut charger d’impositions extraordinaires le commerce qui se fait sur le Danube depuis Ülm juqu'en Turquie (1). » C’est la première mention qui soit faite du Danube dans les négociations pour la liberté fluviale.

Quoi qu’it en soit, la députation de l'Empire qui eut

(1) Engelhardt, Nouvelle revue historique, t. XIII, p. 84, 85.

à se prononcer, ne crut pas pouvoir prendre un engagement semblable, et la question resta sans être résolue, quand le Congrès prit fin par le massacre des plénipotentiaires français. Mais ces avances ne restèrent pas inutiles. À la suite du traité de Lunéville, les bases posées à Rastadt furent acceptées par la députation de l'Empire, et, en vertu de ce premier accord, l'électeur archi-chancelier reçut, de la Confédération germanique, pleins pouvoirs pour arrêter avec le gouvernement français l’organisation administrative du Rhin.

C'est de ces dernières négociations que résulta la convention du 15 août 1804, relative à l'octroi de nawvigation du Rhin. Cette convention, la plus importante qui soit intervenue jusqu'à ce moment, exerça dans la suite son influence bienfaisante. « Elle est, dit Engelhardt, le premier code moderne de législation internationale des fleuves, l'acte auquel le Congrès de Vienne emprunta dans la suite la plupart des maximes générales que le droit public contemporain a consacrées (1). »

En raison de son importance (2), nous en ferons une brève analyse. L'article 2 établit la communauté fluviale dont les traités de Westphalie, de Ryswick, la déclaration de 1792 et le Congrès de Rastadt avaient déjà timidement parlé. Cette communauté est désormais complète et se traduit par l'application de règlements

(1) Eagelhardt, Régime conventionnel, p. 27.

(2) V. le texte dans de Clercq, Il, 91.

communs et la création d’une autorité unique et com mune (art. 43). Tous droits d'étape, de relâche forcée, d'échelle, d'accise, de transit sont supprimés (art. 8); il reste un seul droit perceptible, le droit d'octroi organisé par la convention (art. 93 à 107), et quelques droits en retour de services rendus, tels que droits de grue, de quai, de poids et de magasinage (art. 8 et 9). Pour assurer la sécurité de la navigation et éviter les accidents, il est organisé des associations de bateliers qui seuls pourront faire le service dans la partie commune du fleuve (art. 14); la convention organise la manière dont se recruteront ces associations (art. 15-19). La police du fleuve et de la navigation est fixée d’une manière très explicite (art. 20 à 32). L'entretien des chemins de halage incombe à chacun des contractants sur sa rive (art. 33-36). Les douanes subsistent (art. 41). Il est enfin institué une commission chargée de juger les recours portés devant elle par les contrevenants (art. 123-124), elle est compétente pour la police de la navigation et la perception de l'octroi.

Telle est, dans ses grandes lignes, la Convention de 1804. Ce sont les mêmes traits généraux que nous retrouverons dans les conventions postérieures, sauf perfectionnement. L'idée de communauté ira toujours en grandissant, l'abolition des droits de navigation deviendra plus complète, les organes communs se multiplieront. La navigation rhénane reprit un nouvel essor sous l'influence de cette convention dont l'exemple fut rapi-

dement imité : l'Elbe et la Vistule furent gratifiées d’un régime analogue.

On pouvait croire que l'Europe ne retomberait plus dans les erreurs passées ; le régime de liberté semblait devoir prospérer sans arrêt. Il n’en fut pas ainsi. Napoléon, dès 1810, maître de toute la rive gauche du Rhin, décrète que tout bâtiment étranger doit rompre charge à Nimègue, s’il vient de l'aval, à Mayence, s’il vient d'amont, et que la navigation intermédiaire sera réservée aux seuls bâtiments francais. La Hollande suit l'exemple de Napoléon et, en 1813, le Rhin subitle même exclusivisme qu'au commencement du XVIIL siècle.

Ce régime rétrograde eut heureusement une courte durée. Le 30 mai 1814, les souverains alliés, réunis à Paris et résolus à réagir contre l'arbitraire en proclamant, au nom de l’Europe, la liberté des fleuves internalionaux, signèrent le célèbre article à qui est devenu le point de départ de la législation fluviale postérieure. Par cet article, les cinq grandes Puissances étendaient à tous les fleuves internationaux et en faveur même des non-riverains, les principes de 1792. « La navigation sur le Rhin, y était-il dit, sera libre du point où le fleuve devient navigable jusqu'à la mer, de telle sorte qu’elle ne puisse être interdite à personne, et l’on s'occupera au futur Congrès des principes d'après lesquels on pourra régler les droits à prélever par les États riverains de la manière La plus égale et la plus favorable au commerce de toutes les nations.

« Il sera examiné et décidé de même dans le futur Congrès, de quelle manière, pour faciliter les communications entre les peuples et les rendre toujours moins étrangers les uns aux autres, la disposition ci-dessus pourra être également étendue à tous les autres fleuves qui, dans leur cours navigable, séparent ou traversent différents États. »

C'est de ce jour que datent tous les progrès accomplis dans la suite. La perfection du régime des fleuves internationaux y est en substance, il ne restera qu'à l'appliquer ; ce sera l’œuvre des nombreux congrès et conférences qui s’échelonnent de 1815 à 1885.

Conformément à l’article précité, une commission spéciale du Congrès de Vienne examina la question de la liberté fluviale, spécialement en ce qui concerne le Rhin et l'Escaut, les seuls nommément désignés dans le traité de 1814. Dans ce but les représentants de la France, de l'Autriche, de la Prusse et de l'Angleterre s'adjoignirent les représentants des Élals riverains intéressés : Hollande, Bavière, Bade, Hesse et Nassau. Ce concours semblait devoir donner d’heureux résultats; nous verrons qu'ils n'ont pas été sans mélange. Les représentants riverains s’efforcèrent en effet de faire prévaloir leurs intérêts ou tout au moins de les sauvegarder (1).

La commission se trouva en présence de deux projets

(1) Voir les protocoles dans Klüber, Acten des Wiener Congresses, t. LIT et d’Angebers, Le Congrès de Vienne et les Traités de 1815.

de règlement : l’un était français et avait pour auteur le duc de Dalberg, l’autre était prussien, soutenu par Guillaume de Humboldt. Le premier fut admis comme base des délibérations, il disait en substance que le Rhin serait considéré comme un fleuve commun entre les États riverains et que la navigation y serait entièrement libre et ne pourrait être interdite à personne. La liberté était donc complète : liberté de commerce et de navigation. Lorsque vint la discussion de cet article, M. de Humboldt y proposa un amendement qui fut adopté et dans lequel la liberté, prévue par la déclaration de 1814 et organisée par le projet français, recevait une grave atteinte. « La navigation sur le Rhin, disait-il, sera entièrement libre et ne pourra, sous le rapport du commerce, être interdite à personne. » L'adjonction des mots sous le rapport du commerce restreignait la liberté d’une manière contraire au traité de Paris, car, comme le fit remarquer Lord Clancarty, délégué de l'Angleterre, la liberté entière s'étend au commerce et à la navigation. Mais le mal serait de peu d'importance si ce texte n'avait effectivement donné lieu, dans la suite, à des systèmes divergents et restrictifs et s’il ne servait,encore aujourd'hui, d’argument à ceux qui prétendent réserver la libre navigation aux riverains, à l’exclusion des étrangers. Sur d'autres points de détails, Le projet du duc de Dalberg rencontra encore l'opposition des riverains, si bien qu'en comparant les articles 108 à 117 de l'acte final de Vienne

et la déclaration de 1814, on est frappé des différences qui les séparent.

Les principes généraux, énoncés à Vienne, se ramènent aux quatre chefs suivants : la navigation est libre sur les fleuves internationaux, sous le rapport du commerce (1). Les États riverains conservent leur souveraineté sur la partie qui borde ou traverse leur territoire, mais ne peuvent porter atteinte à la liberté de navigation en établissant des étapes ou relâches forcées. Les droits de douane n’ont rien de commun avec eux. La police de la navigation et la perception des droits seront, dans la mesure du possible, les mêmes sur tout le cours du fleuve.

On reconnaît généralement que le Congrès de Vienne n’a fait que poser un minimum obligatoire pour tous les signataires et qu’il a laissé à chacun d'eux la faculté d'organiser une liberté plus complète où d'élargir les principes admis (2).

Nous avons dit que l'adoption de ces principes avait donné lieu à une certaine résistance de la part des riverains ; cette même résistance va se retrouver quand il s'agira de les appliquer. L’Escaut seulet, un peu plus

(1) Il est peut-être utile de noter ici la différence entre la liberté de navigation et la liberté du commerce. La première permet à tous les bâtiments, même étrangers, l’usage de la voie fluviale. La seconde permet aux marchandises l’utilisation de la voie fluviale pour se rendre à destination sans être soumises à un droit de transit. Dans le cas présent, les marchandises ne peuvent user de cette liberté que par l’entremise d’un navire riverain.

(2) Cf. Carathéodory, Cours d'eau, p. 108 et 109.

tard, le Pô furent soumis à un régime véritablement conforme aux prescriplions de 1814. En ce qui concerne le Rhin notamment, les dérogations furent nombreuses ; il dut attendre plus d’un demi-siècle encore la jouissance effective de la liberté. L'acte du Rhin négocié à Mayence de 1816 à 1831 reproduit les restrictions que M. de Humboldt avait fait prévaloir au Congrès de Vienne. Les négociations interminables aboutirent, le 31 mars 1831, à la convention de Mayence qui réservait la liberté de navigation aux riverains et accordait la liberté de commerce à toutes les nations (1). C’est bien la doctrine de M. de Humboldt qui était adoptée ; l’article 1* reproduit même la restriction « sous le rapport du commerce » qu'il avait fait admettre à Vienne. Les tendances particularistes s'étaient donné libre carrière pendant les négociations et la Hollande alla jusqu'à prétendre qu'elle pouvait fermer le Rhin, les mots « jusqu’à la mer », employés dans le traité de 1815, ne voulant pas dire jusque dans la mer. On voit par ce seul exemple combien les idées avaient dévié.

De là il est permis de conclure que les articles 108 à 117 du traité de Vienne n’ont pas été intégralement appliqués. Il faut attendre jusqu’en 1856 pour voir rétablir enfin les principes et les saines doctrines de 1814. Le traité de Paris du 31 mars 1856 fait acte de réparation et « semble avoir voulu rétablir la loi méconnue

(1) De Clercq, IV, p. 24,

de l'égalité universelle (1) ». Il étendit les principes de 1815 au Danube qui jusqu'alors avait été passé sous silence et le livra tout entier à la navigation internationale. Par leur application des principes, les articles 15 à 19 du traité de Paris firent faire un grand progrès à la cause de la liberté.

Le Danube fait désormais partie du droit public européen et les puissances signataires le prennent sous leur garantie. La navigation ne peut y être soumise à aucun droit, ni à aucun empêchement, toutes les nations y sont traitées sur le pied d'égalité. Enfin les articles 16 et 17 apportent une véritable innovation en instituant, à côté de la commission riveraine, formée des seuls délégués des États riverains, une commission européenne, formée des délégués de tous les États signataires. La communauté des riverains est donc définitivement établie après tant d'hésitations et des organes fixes lui sont donnés.

Le traité de Paris étendit son influence : grâce à lui fut dénoncée la convention de Mayence réglementant la navigation du Rhin. Cette convention fut remplacée en 1868 ; si minimes que soient ses modifications, il faut cependant les signaler, car elles ont été faites dans la voie de la liberté. L'octroi du Rhin, qui avait été maintenu jusqu'ici, fut supprimé ; et la double liberté de la navigation et du commerce fut reconnue à tous,

(1) Engelhardt, Régime conventionnel, p, 48,

même aux non-riverains. [1 va là un progrès sur la convention de 1831, mais c'est un progrès purement théorique. Il ne faut pas en effet se laisser éblouir par les mots et, si la convention de 1868 proclame la liberté de la navigation, elle en soumet l’exereice à de telles conditions et formalités, qu’elle semble reprendre d'une main ce qu'elle donnait à regret de l’autre. Ces conditions, dont la moindre est la nécessité, pour ceux qui veulent exercer la batellerie sur le Rhin, d’avoir un domicile dans l’un des États riverains, ne peuvent,en réalité, être remplies que par les sujets de ces États ; de sorte qu’en fait la liberté de la navigation n’existe pas davantage aujourd’hui sur le Rhin qu'elle n’existait en 1831. Le droit seul a gagné quelque chose à cette modification ; le fait est demeuré le même.

Le dernier acte qu’il nous reste à étudier est l'Acte général de Berlin pour régler la liberté du commerce dans les bassins du Congo et du Niger (1), signé par la plupart des États européens et les États-Unis d’Amérique, le 26 février 1885. Il constitue Le dernier progrès du droit fluvial conventionnel et doit aujourd’hui servir d'exemple à toutes les transactions à venir; il ne s’est pas contenté en effet d'appliquer les principes du traité de Vienne, il ne s’est pas tenu enfermé dans ce minimum obligatoire, il s'est élevé plus haut et a tiré des

(1) De Clercq, XIV, 447. — LIVRE JAUNE, Affaires du Congo et de l’Afrique occidentale, 1885.

principes leurs conséquences et les à appliquées pour le plus grand bien des relations internationales.

L'Acte de navigation du Congo et l’Acte de navigation du Niger sont identiques, sauf en un point: sur le Congo, il est institué une commission internationale (art. 17), composée des délégués de tous les États signataires et dont les attributions sont fort étendues : administration, police, finances, etc. (1) ; tandis que sur le Niger ces attributions sont confiées aux riverains, la France et l'Angleterre, sur l'étendue du fleuve soumise à leur souveraineté.

IL nous suffira donc d'analyser l’Acte de navigation du Congo pour savoir tous les progrès réalisés. En premier lieu, la liberté de commerce et de navigation ne s'étend plus seulement à la branche principale du fleuve, elle est,cette fois,expressément appliquée à tous ses embranchements, embouchures et affluents, ce qui tranche la question si controversée de savoir si les affluents suivent ou non le régime de la branche principale. Sur toutes ces voies navigables, les navires et les sujets de toutes nations sont traités sur le pied d'égalité et ne sont assujettis à aucun péage, aucun transit, aucune relâche. Il ne pourra être perçu de taxes qu'à titre de rétribution d'un service rendu à la navigation. L'article 16 constitue la plus grande innovation ;

(1) D’après l’article 19, elle devait être constituée dès la nomination de cinq délégués, et la réunion devait être provoquée par le gouvernement allemand. Jusqu'ici, la commission n’a pas été réunie,

il décide que non seulement la voie navigable sera ouverte à tous, mais encore les ouvrages de terre ayant pour but de suppléer à l'innavigabilité ou aux imperfections de la voie fluviale : « routes, chemins de fer, canaux latéraux, et il ne pourra y être perçu que des péages calculés sur les frais d'établissement et d’entretien. » Enfinilest décidé que l’actede navigation restera en vigueur même en temps de guerre ; que les nations neutres et belligérantes pourront librement continuer le commerce et la navigation (art. 25) tant sur le Congo et le Niger que sur les affluents, routes, etc. Il n’est fait d'exception que pour la contrebande de guerre, Tels sont les derniers progrès du droit fluvial international ; ils ne s'appliquent actuellement qu'aux deux fleuves africains, mais il est permis d'espérer que cet exemple sera suivi, et qu'un jour tous les fleuves jouiront d'un régime aussi libéral, organisé et sanctionné par une union internationale pour la libre navigation des fleuves. C'est par ce seul moyen qu’on obtiendra une unité et une communauté parfaites. Jusque-là on ne pourra parler que d’un droit commun des conventions, obtenu en prenant dans chacune d’elles les règles communes à plusieurs et qui semblent assez unanimement adoptées pour former la base d'une entente future. C’est l’objet qui va nous occuper maintenant.