CHAPITRE II

peurs

De la publication

Il existe une relation nécessaire entre la connaissance d’un acte, son caractère opposable et la faculté de l’attaquer. Cette règle, valable aussi bien en droit privé qu’en droit public, n’a guère besoin d’être commentée, elle est l’expression même de la logique.

Or, il existe certains actes administratifs, les règlements, qui comme les lois, ne tirent leur caractère obligatoire que de la publication. Si cette formalité, en les présumant connus de tous, les rend opposables à tous, elle doit suffire pour faire courir le délai du recours contre l’excès de pouvoir dont ils pourraient être entachés. C’est pourquoi, en dépit des termes de l’article 11 du décret de 1806, — « après trois mois du jour où cette décision sera notifiée » — le conseil d'Etat a admis, dès l’origine, que pour les dispositions règlementaires, leur publication sert de point de départ au délai (1).

Mais c’est l’arrêt Albrecht (2) qui, pour la première fois, a, de façon générale, affirmé cette règle en doctrine: -

« Si aux termes de l’article 11, le délai de trois mois « pendant lequel le recours au conseil d'Etat est rece- « vable, ne court que du jour de la notification de la « décision attaquée, cette règle ne saurait s’appliquer « aux recours formés contre les actes qui ne sont pas « susceptibles de notification individuelle, et qui sont « portés à la connaissance du public par leur insertion

(1) Cons. d’Et. 1° juillet 1839, Ferny de St-Martin, au S. 1840-3-233. — Cons. d’'Et. 9 juin 1849, De Carbon, au S. 1849-3-508.

(2) Cons. d’Et. 30 avril 1880, Albrecht, au S. 1881-3-37 précité et la note avec les concl. du com. de gouv. Arrivière,

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« au Bulletin des Lois ou au Journal Officiel; pour ces « actes, le délai ne commence à courir qu’à partir de la « publication qui résulte de cette insertion... »

SECTION I

Des actes soumis à publication

Comme actes de nature à être publiés, nous avons cité les règlements. Il semble en effet que dans bien des cas ces deux notions puissent être assimilées.

L’indication fournie par cette assimilation est insuf-

fisante, car la catégorie des actes réglementaires n’est

pas nettement déterminée: c’est une idée extensible qui varie suivant les conceptions des auteurs et les critères adoptés.

$ 1. — Critère résultant de la permanence de l'acte

« Ce qui fait la disposition par voie générale, — écrit Duguit, — c’est qu’au moment où elle est édictée on ne peut pas déterminer nommément le ou les personnes auxquelles elle s’appliquera, elle contient seulement une formule visant toute personne qui se trouvera dans les conditions prévues pendant la période d'application. »

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Il semble donc, d'après cette définition, qu’un acte émanant d’une autorité administrative doit, pour être

un règlement, satisfaire à plusieurs conditions:

1° I ne doit concerner aucune individualité déterminée ;

2° Il doit régir ou être susceptible de régir une catégorie de personnes ou de situations qui, selon les circonstances, sera plus ou moins large;

3° Il doit rester intact dans son contenu et s’appliquer jusqu’à son abrogation toutes les fois que les conditions qu’il prévoit in abstracto se trouvent réalisées en fait.

Le décret qui organise un service public, l'arrêté municipal qui règlemente la circulation en ville, sont des

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règlements; au contraire, le décret qui nomme un préfet, l'arrêté municipal qui ordonne la démolition d’un

immeuble menaçant ruines, sont des actes individuels

nés en vue d’une situation déterminée et dont les effets sont limités aux besoins qui les a fait naître.

Ainsi un acte, pour être réglementaire, doit être impersonnel permanent et général. Il en résulte que trois critères sont susceptibles de concourir à la détermination des actes soumis seulement à publication:

1° Le critère du ou des intéressés nominativement

désignés, et que nous avons étudié au sujet de la notii-

cation et qui s’est révélé inapplicable (cf. supra).

2° Le critère tiré de la permanence de l’acte;

3° Le critère tiré de la généralité de l’acte.

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Il faut bien concevoir ce que nous entendons par caractère permanent du règlement. Il ne s’agit pas de la distinction interne faite par certains théoriciens entre les règlements permanents et non permanents, nous voulons seulement dire que chaque fois qu’une situation déterminée se produit, le règlement fait en vue de cette situation, s’applique, et ce, jusqu’à son abrogation.

L'acte permanent dans le sens où nous le comprenons est fait non seulement pour un cas immédiat et précis mais pour un nombre indéterminé de situations à venir.

Cette notion de permanence re permet pas de faire la discrimination entre les actes susceptibles de notification et ceux qui sont seulement publiés. Il est, en effet, un grand nombre d’actes assujettis à publication et qui n’ont aucun caractère permanent, comme par exemple les nominations de fonctionnaires (3), le classement des chemins vicinaux par les commissions départementales (4), les reconnaissances d'utilité publique (5)...

(3) Jurisprudence abondante. Cf. Savary, 18 mars 1904, au R., p. 238. — Cons. d’Et. Esmard, 27 juin 1913, au R., p. 761.

(4) Cons. d’Et., Sourville, 30 novembre 1900, au R., p. 691.

(5) Cons. d’Et., Delattre, 10 juin 1904, au R., p. 459. — Cf. aussi pour un décret dissolvant un conseil municipal. — Cons. d’Et., Lucas, 4 février 1921, au R., p. 147.

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La catégorie des actes permanents est donc trop étroite.

Le critère qui la détermine est plus stricte encore que celui du destinataire nominativement désigné, il présente donc pour l’administration les mêmes inconvénients, mais aggravés: il obligerait les administrations à adresser des notifications individuelles dans un trop grand nombre de cas.

Le conseil d'Etat ne l’a jamais adopté, force nous est donc de rechercher un autre critérium.

$ 2. — Critère résultant du caractère de généralité de l'acte

Il semble en effet que ce soit là le véritable critérium. La loi du 5 avril 1884 apporte d’ailleurs un argument de texte (art. 96): « Les arrêtés du maire ne sont obligatoires qu'après avoir été portés à la connaissance des intéressés par voie de publication et d'affiches, toutes les fois qu’ils contiennent des dispositions générales et dans les autres cas par voie de notification individulle ».

Le conseil d'Etat, dans l’arrêt Juot et Saucin (6), s’est approprié cette distinction : les dispositions générales sont de nature à être publiées: les dispositions particulières, à être notifiées.

Le problème ne s’en trouve pas résolu pour cela, il est seulement retardé. Qu'est-ce, en effet, qu’une disposition d'ordre général ?

Est-elle générale, en ce qu’elle s’adresse à toute une catégorie d’administrés ?

Dans ce cas, les arrêtés concernant seulement les propriétaires de certaines rues (7) ou les mandataires aux halles centrales (8) ne seraient pas des mesures générales,

Est-elle générale par son objet? Comment concevoir alors qu’un décret déclarant d'utilité publique l’instal-

(6) Cons. d'Et. 25 janvier 1901, au D, 1902-3-35, précité.

RU d’'Et. 24 janvier 1902, Avézard, au S. 1904-3-33, précité.

(8) Cons. d’Et. 13 juin 1907, Bidard, au R, p. 443.

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lation d’une ligne de tramways (9), qu’un décret désignant les membres du conseil d'administration d’un

port autonome (10) soient assujettis à publication ?

Ce qui fait l’acte général c’est le nombre des individus auxquels il s’adresse : « considérant que l'arrêté « attaqué pris pour assurer l’exécution de la loi du 10 « juillet 1894, n’a fait que porter à la connaissance des « intéressés l’indication des nombreuses rues de Paris « dont les immeubles riverains se trouvaient soumis à « l'application de cette loi » (11).

Il faut donc qu’il y ait pluralité d’intéressés, et que cette pluralité soit d’une certaine importance. Mais où s'arrêter dans ces calculs? quand peut-on considérer que les destinataires sont trop nombreux pour avoir droit à une notification individuelle? quelle certitude peut offrir une différence de degré au lieu d’une différence de nature?

Les loueurs de voitures de la ville de Paris n’étaientils pas nombreux (12)? On peut considérer, il est vrai, cet arrêt comme un accident contraire à la jurisprudence constante du conseil d'Etat, mais d’autres décisions de notre haut tribunal administratif décident qu’en dépit du grand nombre des intéressés, les notifications individuelles sont nécessaires (13). Inversement, il est des cas où les individus visés par une décision sont peu nombreux et pourtant le conseil d'Etat a jugé que la publication était suffisante pour faire courir le délai (14). |

Il y a donc autre chose que la généralité de l’acte, il y a une autre condition que le nombre des intéressés. « Il

(9) Cons. d’Et. 10 juin 1904, Delattre, précité.

(10) Cons. d’Et. 8 février 1929, Ott et autres, au D. 1932-3-7.

(11) Cons. d’Et. 24 janvier 1902, au S. 1904-3-33 précité.

(12) Cons. d’Et. 9 août 1893, Chambre syndicale des entrepreneurs de voitures de place de la Seine, au D. 1894-3-65.

(13) Cons. d’Et. 15 novembre 1901, Union mutuelle des nropriétaires lyonnais, au R., p. 804. Décis. impl. Hauriou cite le cas de la dispersion des congrégations non autorisées où le gouvernement a procédé par notifications individuelles.

(14) Cons. d’Et. 19 décembre 1923, Perrin, au R., p. 1268. — Cons. d’Et. 12 juillet 1932, Demorcq, au R., p. 704, etc.