CHAPITRE III

De la connaissance acquise

À l'instar de cet ouvrage anglais sur l’Ecosse, dont un chapitre, après un intitulé magnifique, se limitait à ces quelques mots: « Il n’en existe pas en Ecosse », nous Pourrions, parlant de la connaissance acquise, en tant que point de départ du délai, nous borner à dire qu’elle n’est plus considérée comme tel.

Mais en dépit de son abandon par le conseil d'Etat, la théorie de la connaissance acquise mérite d’être plus amplement traitée, non seulement parce qu’elle est une page importante de l’histoire du recours pour excès de pouvoir, mais encore parce qu’elle n’a pas complètement disparue. Elle subsiste à l’état de survivance dans la jurisprudence actuelle, du conseil d'Etat exactement comme dans les espèces animales vivantes on retrouve, au point de vue physiologique, des traces des formes ancestrales disparues, dont elles sont issues.

Nous allons donc procéder à l’étude approfondie de la connaissance acquise. En conformité avec les lignes qui précèdent, nous étudierons successivement :

1° La théorie de la connaissance acquise ; 2° Son abandon dans la Jurisprudence actuelle; 3° Les cas de survivance de cette théorie.

SECTION I

La théorie jurisprudentielle de la connaissance acquise

Avant de voir les applications dégagées par la jurisprudence, examinons en quoi consiste cette théorie.

ven $ 1. — Le principe

Le décret du 22 juillet 1806 ne prévoit que la notification comme point de départ du délai. Mais, d’une part, celle-ci n’est pas toujours possible et d’autre part, il faut bien comprendre que le décret de 1806 a vu dans la notification non pas une formalité exigible à peine de nullité, mais une simple preuve que l'intéressé a eu connaissance de la décision administrative qui le concerne.

Reprenons ces différents points:

I. — Il ne faut pas prendre le décret de 1806 qui ne prescrit que la notification, à la lettre. Le législateur, en écrivant ce texte, ne prévoyait pas l’extension que connaitrait un jour le recours pour excès de pouvoir. Le délai de l’article 11 a été étendu à ce recours par analogie, il ne faut donc pas l'appliquer avec un absolu rigorisme.

IT. — D’ailleurs, la notification n’est pas toujours possible; la jurisprudence qui a été obligée de reconnaître la publication comme lui équivalant, peut fort bien admettre d’autres points de départ qui valent la notification et la publication : la preuve de l’exécution de la décision par exemple.

III. — Car, si dans l’article 11 la notification est exigée, ce n’est pas par un pur formalisme de principe, sinon cet article serait plus explicite sur les détails de cette formalité et l’aurait imposée à peine de nullité, c’est seulement parce que la notification est une preuve que l'administration a porté la décision à la connaissance du particulier à qui elle est destinée.

Mais s’il est d’autres moyens de prouver que lintéressé a eu connaissance de la décision, le délai courra du jour où cette preuve sera faite.

Voilà, en bref, reconstitué le raisonnement qui avait fait admettre la connaissance acquise.

C’est à l’administration qu’incombaïit la charge de la preuve. Elle pouvait la faire par tous moyens; mais il

fallait, pour que la déchéance soit prononcée contre le requérant, qu’elle démontre :

1° Que l'intéressé avait eu connaissance de la décisiOn ;

20 Que cette connaissance remontait à plus de trois mois (le délai de deux mois n’existant que depuis la loi

de 1900) (Cf. infra).

Le plus souvent, la preuve se faisait simultanément.

$ 2. — Les applications jurisprudentielles

La connaissance prétendue acquise pouvait résulter de différentes circonstances :

1° L’intéressé avait agi de telle façon qu'il fallait, nécessairement, qu’il connaisse la décision non notifiée.

Ce fut le cas d’un propriétaire d’usine qui, au courant d’un arrêté préfectoral réglant son usine, avait formé une demande en sursis à l’exécution (1); ce fut le cas d’une demande en révision contre une décision ministé-. rielle, adressée par lettre au ministre (2), celui d’une commune qui, avant de déférer un arrêté préfectoral en conseil d'Etat, le porta par erreur devant le conseil de préfecture (3).

Les demandes en sursis, en revision, les pourvois devant une juridiction incompétente étaient considérés par la jurisprudence, comme autant d’aveux tacites de la connaissance de la décision, faisant courir le délai du recours pour excès de pouvoir;

2° Il en était, à plus forte raison, de même de l’aveu exprès, mais non volontaire de la partie : une lettre du requérant rappelant le texte de la décision attaquée par exemple (4).

Cet aveu indirect est particulièrement fréquent de la part des assemblées locales qui, avant de former un

(1) Cons. d’Et. 29 novembre 1855, Lefort, au R., p. 695.

(2) Cons. d’Et. 24 janvier 1856, Gauran, au R., p. 75. — Cons. d'Et. 30 novembre 1894, époux Mortureux, au R., p. 643. (3) Cons. d’Et. 19 janvier 1850, Com. de Vornay, au p. 79.

(4) Cons. d’'Et. 11 novembre 1892, Balvay, au R, p. 748.

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pourvoi, ont pour habitude de délibérer sur les avantages et l'éventualité de ce pourvoi.

Le conseil d'Etat a, pendant longtemps, décidé que le recours contre une décision non notifiée ne pouvait être formé par une commune plus de trois mois après que son conseil municipal avait discuté sur la possibilité de porter la décision attaquée au conseil d'Etat (5).

La Haute Assemblée avait étendu cette jurisprudence aux conseils de fabriques existant antérieuremeni à la loi du 9 décembre 1905, sur le régime des cultes (6), ainsi qu'aux commissions SE les hospices (7), etc...

3° Une dernière hypothèse où la connaissance était présumée acquise, était celle où il y avait eu exécution de la décision.

Cette jurisprudence s’est surtout établie en metire de règlement d’octroi, ceux-ci étant souvent attaqués plus de trois mois après leur mise en vigueur (8). Elle s’est généralisée ensuite à tous les cas d’exécution forcés ou non; si bien que les riverains d’un cours d’eau, par exemple, n’étaient pas recevables, trois mois après la mise à exécution, à demander l'annulation d’un arrêté du préfet qui avait ordonné le curage du dit cours d’eau et mis à leur charge les dépenses relatives à ce curage (9).

Cette théorie de l’exécution valant comme point de

(5) Pour des conseils municipaux étudiant l’éventualité du pourvoi. Cf. Cons. d’Et. 8 décembre 1859, au R., p. 714. — Cons. d’Et. 19 décembre 1870, Com. Lugo di Nazza, au R., 1104, et pour des délibérations autorisant le recours. Nomb. ar, — Cf. notamment cons. d’Et. 15 juin 1870, Catusse-Gras, au R., p. 763. — Cons. d’Et. 2 novembre 1888, V. de Constantine, au R., p. 792 et p. 1036. — Cons. d’Et. 20 juillet 1894, commune de Proviseux, au R., p. 495, etc

(6) Cons. d’Et. 17 juin 1881, Fabrique de Naiïlloux, au R,.

(7) Cons. d’Et. 12 janvier 1850, commune des hospices civils de Montdidier, au R., p. 56.

(8) Cons. d’Et. 18 mai 1854, Laffargue, au R., p. 473. — Cons. d’Et. 15 mai 1869, commune de Petite Synthe, au R,, p. 469 Ge les concl. du com. de gouv.

Cons. d’Et. 8 février 1864, Marquet et consorts, au R.,

109. — Cons. d’Et. 22 février 1878, Choppin, au R,, p. 189. — Cons. d’Et. 8 août 1888, Leclerq, au R., p. 738,

départ du délai a eu une meilleure fortune que les autres cas de connaissance acquise puisqu'elle subsiste encore dans un grand nombre d’hypothèses, comme nous aurons l’occasion de le constater dans la troisième

partie du présent chapitre. * LE La théorie de la connaissance acquise née à l’occasion de la signification des arrêts du conseil de préfecture, a été étendue à la notification des décisions susceptibles de recours pour excès de pouvoir.

Mais la fortune de cette théorie devait être éphémère puisque, dès 1852, un revirement de jurisprudence,

approuvé par l’unanimité des auteurs, abandonne le principe de la connaissance prétendue acquise.

SECTION II

L’abandon des théories sur la connaissance acquise

Comment expliquer cette hostilité de la doctrine, ce changement subit de jurisprudence d’autant plus surprenant pour le conseil d'Etat, que notre haut tribunal administratif, moins versatile que la Cour de Cassation, a très rarement eu de ces volte-face ?

Il faut voir là une conséquence des nombreuses «ritiques soulevées par l’application de la théorie de la connaissance acquise.

$ 1. — Les critiques doctrinales

Difficilement justifiable au point de vue théorique, la connaissance acquise présentait pratiquement de graves inconvénients (10):

À. — Au point de vue théorique, il n’est pas difficile

de démontrer que:

(10) Cf. sur les inconvénients de l’ancienne jurisprudence, la note ss. l’arrêt cons. d’Et. 13 août 1851, Costes, au R., p. 641.

a) Cette théorie est en contradiction avec les termes de l’article 11 qui ne parle que de notification.

À la rigueur, placer la publication sur le même plan est admissible puisque la notification n’est pas toujours possible mais la « connaissance acquise » ne s’impose nullement,

b) Non seulement elle est extrêmement rigoureuse pour les particuliers mais elle est injuste, puisqu'elle s’applique inégalement aux requérants selon que ceuxci sont des individus ou des assemblées obligées, avant de former leur recours, de délibérer, donc de manifester leur connaissance de la décision.

Si cette injustice était dans la loi, il aurait fallu s’incliner: dura lex, sed lex; maïs le décret ne parle que de notification et, s’il est une matière où il faut éviter d’employer des arguments d’analogie, où il faut interpréter restrictivement les textes, c’est bien en matière de déchéance d’un droit.

c) La théorie de la connaissance acquise enfin était contraire au but qu’elle se proposait. Elle cherchait à éviter les procès en donnant au délai du recours toute son efficacité; mais elle ne pouvait aboutir qu’à les raultiplier, les parties étant portées pour éviter une déchéance possible à former des « pourvois de précaution ».

B. — C’est surtout au point de vue pratique que la connaissance acquise présentait de gros inconvénients.

Incertaine, elle était un motif à contestation ; peu protectrice des droits des particuliers, elle était dangereuse puisqu'elle incitait l’administration à la négligence et même à la mauvaise foi.

a) Elle était incertaine : fallait-il que la partie ait pris lecture du texte de la décision? suffisait-il qu’on lui aït écrit que sa réclamation était rejetée sans communication des motifs, ni du texte de la décision?

Avec de telles prémisses, on aurait pu aller jusqu’à reprocher aux particuliers de n’être pas venus dans les bureaux de ladministration prendre connaissance des motifs ou du texte complet.

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Fallait-il une connaissance « officielle », complète « suffisante » ou quelconque ?

Le conseil d'Etat, tour à tour, avait employé ces différentes locutions apportant ainsi dans sa jurisprudence l'incertitude et la contradiction. Quelle règle de conduite unique l’administration et les particuliers pouvaient-ils tirer de conclusions juridiques aussi opposées ? ,

Les difficultés et les procès ne pouvaient que s’en trouver accrus: les points précis et non équivoques du droit ne donnent guère lieu à discussion, le conseil d'Etat, en s’arrêtant au « distinguo » de la connaissance acquise, tendait à multiplier les contestations:

b) Mais cette théorie incertaine par la subtilité de ses nuances, présentait de graves dangers pour les particuliers.

Le délai déjà restreint du recours pour excès de pouvoir aurait couru contre des administrés insuffisamment avertis qui, le plus souvent, auraient ignoré de quelle déchéance ils étaient menacés; un acte officiel, au contraire, met le destinataire en éveil et l’incite à se renseigner sur ses droits auprès de personnes compétentes.

c) Mais, ce qui a fait condamner la connaissance acquise, C’est son inconvénient fondamental : comme elle n’est, par hypothèse, soumise à aucun formalisme, il était impossible, en raison de l’absence de tout écrit, de prouver que l'intéressé avait eu une connaissance suffisante de la mesure administrative qui le visait.

Le conseil d'Etat se devait de revenir à l'alternative de la publication et de la notification, de soumettre cette dernière à certaines conditions et d'exiger notamment que la communication au particulier soit complète et motivée.

Dans les matières autres que la procédure, il est quelquefois bon de ne pas trop préciser les détails d’application et de laisser à la pratique une certaine latitude favorable à la solution amiable des contestations : mais en matière de procédure, il ne doit y avoir aucune

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place pour lincertitude ou l’équité, car, dans ce cas, l'équité c’est l’arbitraire.

$ 2. — L’abandon jurisprudentiel de la théorie j de la connaissance acquise

Le revirement de jurisprudence remonte à 1852. L’application toujours grandissante du principe de la connaissance acquise (11) avait entraîné des abus.

La notification faite à l’intéressé ne donnait même plus ouverture au recours s’il était prouvé que le requérant avait eu antérieurement connaissance de la décision depuis plus de trois mois (12).

Une réaction préconisée par la doctrine dans les notes d’arrêts devenait nécessaire (13).

C'est un arrêt du 1” décembre 1852 qui marque le début de la nouvelle jurisprudence (14):

Le conseil d'Etat cesse de se contenter de la connaissance acquise (15) et il poussse même très loin cette nouvelle conception (16): si, par exemple, la connaissance remonte à plus de dix années, pourvu que la passivité de l’intéressé ne puisse pas être considérée comme un acquiescement, le recours est possible (17); bien

(11) Cons. d’Et. 29 juin 1844, Ville d'Avignon, au R., p. 403. — Cons. d’Et. 1° juin 1850, Rouchon, au R., p. 527. — Cons. d’Et. 29 mars 1851, Com: de Cléon, au R,, p. 231. — Cons. d’'Et. 14 juin 1851, Grandidier, au R,, p. 449.

(12) Cons. d’Et. 13 août 1851, Costes, au R., p. 641 et s.

(13) Cf. la note sous l’arrêt Costes précité.

(14) Cons. d’Et. 1° décembre 1852, au D. 1853-3-19 et au R, p. 558. Il s'agissait de savoir si le délai du pourvoi contre un arrêté du conseil de préfecture court, pour la commune, du jour où le conseil municipal a eu connaissance de la décision rendue à son préjudice ou s’il court du jour de la notification faite par la partie adverse. Le commissaire du gouvernement était partisan de faire partir le délai du moment où le conseil municipal avait eu connaissance de l'arrêté. Il soutenait notamment que c'était la solution la plus économique, la plus favorable à l’extinction rapide des procès. Le conseil d'Etat s'est prononcé dans un sens opposé aux conclusions de son commissaire du gouvernement.

(15) Cons. d’Et. 12 décembre 1861, 22 janvier 1863, au D, 1863-3-2. — Cons. d’Et. 26 août 1867 et 30 avril 1868, Desauges. — Cons. d’Et. 15 juin 1870, au D. 1871-3-82, eic.

(16) Cons. d’Et. 22 novembre 1855, Canal de Beaucaire, au

(17) Cons. d’Et. 18 novembre 1869, Henquel, au R., p. &87.

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plus, si le réclamant a relevé lui-même dans les bureaux de la préfecture, la décision qui ne lui a pas été notifiée, le pourvoi est recevable même s’il y a plus de trois mois que le requérant a pris cette initiative (18).

Pour la signification des arrêtés de conseil de préfec-. ture, le conseil d'Etat a d’ailleurs suivi une jurisprudence parallèle aussi bien entre parties (19) qu’entre l'administration et les particuliers (20),

Il ne faudrait pas croire que le revirement de jurisprudence qui s’est manifesté en 1852, a fait disparaître toutes les applications de la théorie dite de la connaissance acquise.

Ducrocq remarque, quelques années plus tard, que, pour les conseils municipaux, la haute juridiction administrative a maintenu l’ancienne règle suivant laquelle le délai court du jour où il est avéré par les délibérations de l’assemblée communale, que celle-ci a eu connaissance de la décision attaquée (21).

De même, l'exécution forcée continue de valoir comme point de départ du délai. Dans son ouvrage sur le contentieux administratif, Laferrière critique ce point de vue, il cite deux arrêts contradictoires: le premier, fait courir le délai contre un notaire qui attaquait un décret prononçant la suppression de son étude de la notification, et non de l'invitation .qui lui avait été faite antérieurement d'exécuter le dit décret (22).

Le second arrêt, qui est une preuve de la vitalité de la connaissance acquise, déclare tardif le recours formé par un officier contre un décret de mise en réforme

dont la notification n’était pas établie, parce qu’il s'était

(18) Cons. d’Et. 22 août 1868, De Grammont, au R., p. 968. (19) Cons. d'Et. 19 décembre 13573, Chevaux, au R., p. 948. (20) Cons. d’Et. 9 janvier 1874, mine de Blanzy; 8 février 1375, Labarbe; 12 janvier 1877, W...; 2 février 1877, Lefèvreve etc. si ucrocq, Droit administratif, tome 2, p. 130. — Cons. Et. 15 juin 1870, Catusse-Gras, au R., P. 70%. — Cons. d’Et. 10 décembre 1870, commune de Lugo di Nazza, au R., p. 1104. (22) Cons. d’Et. 22 janvier 1863, Milon, au R., p. 63.