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preuve dans toute cette matière du délai du recours pour excès de pouvoir.

La connaissance acquise, et c’est logique, est principalement appliquée dans le cas où ni une notification, ni une publication ne sont concevables. Elle l’est aussi comme équivalente à la publication ou à la notification dans certaines hypothèses exceptionnelles où l’une ou l’autre de ces deux formalités étant possibles, elles n’ont pas été employées.

$ 1. — Cas de connaissance acquise équipollents à notification.

Le conseil d'Etat est ici très sévère pour l’admission de la connaissance acquise. Cette rigueur est compréhensible : une notification, pour être valable, doit être écrite et complète (cf. supra). Or, la connaissance obtenue par hasard, ne réunit certainement pas ces deux conditions par hypothèse, il n’a pas été dressé d’écrit, sinon il y aurait eu notification; quant à la preuve que la décision a été connue dans sa teneur exacte, elle est à peu près impossible à faire.

Mais si, à raison des circonstances ou de la nature de l'intéressé, il est possible de démontrer que la connaissance de la décision a été complète, le conseil d'Etat néglige l’absence d’écrit et, « fortiori, de notification.

À. — Connaissance complète prouvée par les circonstances.

Il est à peine besoin d’insister sur la rareté de ces cas: a) Il en est ainsi notamment si le particulier visé par la décision avoue l'avoir connue dans son intégralité (34). Cet aveu pourra résulter, par exemple, d’une lettre écrite par le particulier à l'administration pour lui demander de revenir sur la décision prise, lettre

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(34) Cons. d’Et. 26 juin 1908, Savary, au R., p. 232.

dans laquelle il cite textuellement les extraits principaux de la dite décision (35).

b) De même, lorsque le requérant a laissé s’écouler un temps si considérable qu’il suppose nécessairement chez l’intéressé connaissance personnelle et complète, celui-ci doit être considéré eomme forclos : c’est le cas d’un recours dirigé par un magistrat déclaré démissionnaire d'office, seize ans après la publication du journal officiel, contre le décret prononçant cette démission (36).

c) La pleine connaïssance de la décision peut aussi être considérée comme certaine lorsque l'intéressé en a demandé l'interprétation à son auteur : à une commission départementale, par exemple (37).

d) Mais le cas où la théorie de la connaissance acquise a donné lieu aux plus nombreuses discussions, est celui d’exécution forcée.

Pour l’exécution volontaire, il ne peut guère y avoir de doute; celle-ci doit être considérée comme une forme tacite de lacquiescement, comme ure présomption que le particulier a renoncé à son recours (cf. infra, 2 partie, chapitre 2).

On ne peut pas en dire autant de l'exécution forcée. Il n’est évidemment pas de façon plus précise de mani-

fester l’existence d’une décision que de l’exécuter de force, mais cette méthode ne révèle ni les motifs, ni même la portée exacte de la mesure considérée; l’exécution n’est pas toujours conforme aux termes de la décision qui l’a ordonnée, les agents d’exécution pouvant dépasser les intentions de l’autorité hiérarchique, auteur de l’acte.

C’est pourquoi, dans les cas où la notification est possible, le conseil d'Etat, revenant sur certains arrêts antérieurs à la guerre, se refuse désormais à admettre que lexécution forcée puisse servir de point de départ au délai ; l’arrêt Lamborot, de 1928, est particulièrement explicite : l’exécution d’une décision ministérielle

(35) Cons. d’Et. 11 novembre 1892, Balvay, au R., p. 748. (36) Cons. d’Et. 3 mai 1901, Casale, au D. 1903-3-3. (37) Cons. d’Et. 27 novembre 1903, Teissier, au R., p. 743.

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susceptible d’une notification individuelle, en l'espèce une décision prise conjointement par le ministre de la guerre et le ministre des affaires étrangères, de cesser le paiement de la solde de certains officiers détachés au service d’un organisme international, ne peut, au point de vue des délais du recours, suppléer au défaut de notification (38). È Cependant, il en est autrement si, au moment de l’exécution, le requérant a été à même d’en connaître le contenu exact et complet ; si bien que contre un fonctionnaire chargé de l’exécution d’une décision, le délai court du jour où celle-ci a eu lieu (39).

B. — Connaissance acquise jugée suffisante à raison de la nature des intéressés.

Lorsqu'il s’agit d’une administration publique, le conseil d'Etat est moins exigeant sur la formalité de la notification, qui se limite le plus souvent à un simple échange de lettres.

En raison de leurs rapports étroits, les administrations ont toutes facilités pour demander complète communication d’une décision dont elle n’aurait eu que simplement connaissance, c’est la raison pour laquelle la jurisprudence est moins protectrice pour elles que-pour les particuliers.

Il y a à cette sévérité, une autre cause: pour les administrations départementales et communales, il est facile au conseil d'Etat de déterminer, par le procès verbal de délibérations des assemblées chargées de leur gestion, si elles ont eu ou non pleine connaissance de la décision qui les concerne. C’est ce qui explique que pour un conseil municipal, la notification est présumée faite du jour où ses membres, dans une des séances dudit con-

(38) En faveur de l'exécution valant notification. Cf. quelques arrêts datant de l’époque de. « renaissance >» de la connaissance acquise: Cons. d'Et. 15 novembre 1901, Union :nuiuelle des propriétaires, au R,, P. 804, — Cons. d’Et. 29 janvier 1909, Broc, au R, P. 98, et sur La Jurisprudence nousr Cf. Cons. d’Et, 14 décembre 1928, Lamborot, au S., 1928-

(39) Cons. d’Et. 9 décembre 1921, Vintouroux, au .R., p. 1044.

seil, ont approuvé, critiqué la mesure prise, ou agité la question de savoir s’il y avait lieu de former un pourvoi (40).

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En Pétat actuel de la jurisprudence donc, lorsque la notification est possible, le conseil d'Etat n’admet pes qu’on puisse la remplacer par une connaissance prétendue. Exceptionnellement cependant, et dans des hypothèses que la jurisprudence tend à restreindre, lorsqu'il est prouvé que la connaissance, obtenue par d’autres moyens que la notification, satisfait aux conditions exigées pour cette dernière formalité, c’est-à-dire lorsqu'il est démontré que ia connaissance de la décision a été personnelle et complète, le conseil d'Etat a eccepté de la considérer comme un point de départ des délais.

Il est probable que dans l'avenir, la Haute Assemblée s’appliquera à réduire encore le nombre de ces exceptions, afin d’aboutir à cette règle générale et unique que le législateur de 1806 aurait dû insérer dans son décret sur la procédure administrative: pour les actes qui en : sont « susceptibles », la notification est exigible, à peine d’inopposabilité aux intéressés.

$ 2. — Cas de connaissance acquise équipollents à publication

Pour les actes soumis seulement à publication, le conseil d'Etat a facilement admis que l’exécution forcée pouvait servir de point de départ au délai. Il ne faut pas se faire d'illusions, en effet. La publication est une formalité dont la valeur est très relative: supposer qu’elle permet d’atteindre tous les intéressés est une présomption légale fort éloignée des faits, c’est une fiction.

L’adage « nemo censetur ignorare legem » est indispensable pour empêcher les contrevenants d’arguer de leur ignorance, mais il ne correspond pas à Îla réalité

(40) Cons. d’Et. 19 janvier 1907, commune de Sandillon pré-

cité, au S. 1910-3-35.

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puisque la loi est souvent ignorée par ceux-là même qui sont chargés de la connaître.

Ce que nous venons de dire de la loi s’applique à tous les actes administratifs généraux soumis à publication.

Peut-on vraiment prétendre, quel que soit d’ailleurs le mode de publicité employé, qu’un arrêté municipal puisse venir à la connaissance d’un individu qui ne réside dans une ville que temporairement ou par intermittence ?

Il est des particuliers qui ont des biens dans une commune où ils n’ont jamais l’occasion de séjourner ; quelle publicité serait susceptible de les atteindre ?..

À la lumière de ces quelques exemples faciles à multiplier, il est aisé de démontrer qu’une mesure particulière d’application révèle à l'individu qui en est l’objet lexistence de l'acte général en vertu duquel elle est prise, bien mieux que n'importe quel moyen de publicité. Ft

Il en résulte, qu’à défaut de publication, l'exécution de l’acte à l’égard de chaque intéressé fera courir contre lui les délais du recours pour excès de pouvoir, même si Pacte n’est pas connu dans sa teneur exacte : le particulier qui en connaît alors l'existence, pourra facilement retrouver le texte intégral. Il en sera notamment ainsi d’une condamnation prononcée contre le requérant pour infraction à un règlement (41), d’une contravention dûment notifiée (42), de poursuites en simple police (43).

L’exécution, pour valoir connaissance acquise, doit satisfaire à certaines conditions :

1° Cette exécution doit « émaner de la puissance publique »; c’est la seule qui puisse avoir une valeur à l'égard d’un particulier (44) ;

(41) Cons. d’Et. 22 février 1878, Choppin, dans Laferri.re, Op. Cit, p. 427. — Cons. d'Et. 24 janvier 1879, au S. 1880-2- 224. — Cons. d’Et. 19 décembre 1879, Briet, au S. 1881-3-34 et au R., p. 828.

(42) Cons. d’Et, 4 juin 1886, au D. 1887-3-120.

(43) Cons. d’Et. 7 février 1902, Paris, au R., p. 87.

(44) Cf. Appleton, Contentieux administratif, p. 572,

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2° Elle doit avoir atteint le requérant. C’est ici que se marque la supériorité de la publication qui vaut à l’égard de tout le monde;

3° Elle doit être de nature à s’imposer à son attention, c’est-à-dire « notoire et publique » ; c’est pourquoi « linstallation » d’un fonctionnaire ne fait pas courir les délais si la nomination n’a pas été régulièrement publiée (45).

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L’exécution vaut donc publication vis-à-vis des individus qu’elle atteint. Mais la portée de cette règle est très restreinte:

a) Parce qu’il est infiniment plus rare, compte tenu de leur nature, de rencontrer un acte non notifié qu’un acte non publié;

b) Et surtout parce que l’expiration des délais n’a pas pour effet d'empêcher tout recours contre l’acte général même dûment publié.

$ 3. — De la connaïssance acquise dans les cas où ni une notification, ni une publication ne sont exigibles.

C’est ce qui peut se produire si aucune de ces deux formalités ne sont possibles, bien qu’il semble assez difficile de concevoir un acte qu’il ne soit susceptible ni de notification ni de publication.

C’est ce qui se produira surtout pour les décisions administratives qu’il est inutile de porter à la connaissance des intéressés car ceux-ci étaient présents au moment où elles ont été prises.

A) La décision n'est susceptible ni de publication ni de notification.

Ce sont des décisions à caractère trop nettement indi-

viduel pour pouvoir être publiées — les bulletins officiels sont déjà trop volumineux —., et qui, notifiées aux

, (45) Cons. d’Et. 18 mars 1904, Savary, au R., p. 238.

intéressés directs, ne peuvent l’être à tous les tiers ayant qualité pour l’attaquer, car leur nombre est trop grand ou leur détermination trop difficile.

Il est à peine nécessaire de souligner que ces décisions sont peu nombreuses. Citons, par exemple, les arrêtés nommant les fonctionnaires municipaux, qui ne sont pas publiés et qui ne font l’objet d’une notification qu’aux titulaires. D’autres fonctionnaires de la carrière peuvent être lésés par une nomination contraire au statut, le délai ne pourra courir à leur encontre que du jour où il sera prouvé qu’ils ont eu connaissance de la décision par une réclamation à une autorité hiérarchique ou de tutelle (46).

Un autre exemple où le conseil d'Etat s'est trouvé embarrassé pour fixer le point de départ du délai est relatif aux concours administratifs: l'Etat se réserve la faculté d'examiner les candidatures et d’écarter celles qui lui semblent indésirables; il confère de la sorte à tous les candidats évincés qualité pour attaquer la nomination du candidat reçu. On ne peut exiger une notification individuelle à chacun d’eux, « il n’y a pas non plus de véritables mesures de publicité, seule la nomination intervenue donnant lieu à insertion au Journal Officiel >.

C’est pourquoi le conseil d'Etat a admis dans deux arrêts de 1908 (47), que le délai à l’encontre des concurrents éliminés court du jour où ils ont eu connaissance de la nomination estimée. irrégulière. ;

De même, et c’est un troisième exemple, un arrêté préfectoral approuvant une transaction communale ne fait l’objet d’aucune publication: à l'égard d’un requérant faisant partie du conseil municipal intéressé le délai ne partira que du jour où l’arrêté aura été porté à la connaissance du dit conseil (48).

Dans une affaire plus récente, l'arrêt Tettelin précité, le conseil d'Etat semble revenir sur sa précédente

(46) Cons. d’Et. 26 juin 1908, Requin, au D. 1910-3-1 (47) Cons. d'Et. 26 juin 1908: au D. 1910-3-33. & (48) Cons. d’Et. 29 décembre 1905, au D. 1907-3-79.

jurisprudence. Il décide que pour les décisions qui ne sont susceptibles ni de publication ni de notification à tous les tiers intéressés, ceux-ci conservent la possibilité de former le recours sans condition de délai.

Le bénéficiaire de la décision peut se trouver lésé par un pourvoi tardif, il aura toujours la faculté de se retourner, pour obtenir une indemnité, contre l’administration qui, en prenant une mesure illégale, a engagé sa responsabilité:

Un permis de bâtir ne peut être assujetti à publication car il revêt un caractère trop nettement individuel et ce serait contraindre l’administration à de fastidieuses mesures de publicité; il ne peut fait l’objet d’une modification à tous les voisins du titulaire, à tous les riverains de la rue sur laquelle la construction a été autorisée. Le conseil d'Etat ayant à choisir entre la connaissance acquise et la pérennité du délai, a opté pour cette dernière solution (49).

Il semble donc que là encore le conseil d'Etat ait fait bon marché de ses précédents jurisprudentiels sur les applications encore admises de la théorie de la connaissance acquise.

B) L'intéressé était présent lorsque la décision a été prise, celle-ci n’a donc pas à être publiée ou notifiée.

C’est le seul cas où la théorie de la connaissance acquise soit encore admissible.

Cette jurisprudence est née au sujet des décisions des conseils de révision: l'intéressé est par hypothèse réputé présent devant le conseil chargé d’apprécier ses aptitudes physiques au point de vue militaire, il entend la décision prise à son égard, celle-ci n’a pas à lui être notifiée, le délai court donc du jour où le conseil de révision s’est prononcé. (50).

(49) Cons. d’Et. 22 avril 1932, Tettelin, au D., 1932-3-13 et la note signée P.L.J.

(50) Cons. d’Et. 17 janvier 1896, au D. 1896-3-98. — Cons. d’Et. 15 décembre 1899, Seksali, au R., p. 731. — Cons. d’Et. 1°" juillet 1900, au D. 1901-3-82. — A noter cependant que si

Mais le cas de beaucoup le plus pratique est celui des recours formés par les membres des assemblées délibérantes. Ceux-ci sont en effet recevables à attaquer pour excès de pouvoir, les délibérations du conseil auquel ils appartiennent. Le délai court du jour même de la délibération illégale, à condition qu’ils soient présents à la séance où elle a été prise, ou qu’ils aient été dûment convoqués.

C’est donc la connaissance de la décision qui fait courir le délai. « Il y a là une situation particulière pour laquelle des règles spéciales paraissent nécessaires. D’une part, en effet, les délibérations ne font pas l’objet d’une notification individuelle aux membres des conseils, d’autre part elles ne sont pas nécessairement publiées, il en résulte que le recours resterait indéfiniment ouvert. » (51). ;

Cette conséquence aurait été d'autant moins normale que les membres des assemblées délibérantes connaissent sur le champs « l’irrégularité de procédure dont ils entendent se prévaloir », et qu’ils auraient ainsi bénéficié d’un délai supérieur à celui dont jouissent le véritables intéressés.

Le conseil d'Etat a donc fait partir le délai de la connaissance acquise contre des conseillers généraux ayant attaqué une délibération à laquelle ils avaient participé (52), contre des conseillers municipaux qui s'étaient pourvus contre une décision du préfet refusant d'annuler une délibération illégale (53).

La règle est donc bien établie, elle n’a pas été infir-

(51) Concl. du com. de gouvt Romieu dans l’arrêt Martin. (52) Cons. d’Et. 4 août 1905, Martin, au R., p. 751. (53) Cons. d’Et. 15 février 1907, Dayma et autres, au D. 1910-3-35. — Les délibérations des conseils municipaux ne peuvent être attaquées directement pour excès de pouvoir; elles

font d’abord l’objet d’un recours au préfet (loi du 5 avril 1884, art. 65 et s.).

mée par la jurisprudence récente: la théorie de la connaissance suffisante joue à l’égard des membres des assemblées pour leur recours contre les délibérations des dites assemblées. C’est la seule application vraiment pratique de la théorie. Il nous semble difficile de la supprimer, à moins de mettre en échec le principe même du délai du recours pour excès de pouvoir.

L’affirmation de M. Alibert, anticipée au moment où elle a été écrite, se trouve donc aujourd’hui entièrement confirmée: « L’ère des flottements paraît donc close « en ce qui concerne le point de départ du délai et, réserve faite des recours formés par les membres des assemblées délibérantes, on peut dire à l’heure actuelle que la théorie de la connaissance acquise est condamnée. » (54).