PET. PRE

. Le seul cas qui aurait pu donner lieu à discussion est celui où le particulier a introduit sa demande à une date si proche de l’expiration du délai, qu’il était

impossible au bureau d’assistance judiciaire près le

conseil d'Etat, de statuer et de transmettre sa décision avant cette expiration.

- Le requérant, en effet, peut être considéré alors comme en partie responsable du caractère tardif de la requête. Mais ce système aurait donné aux indigents un délai de recours, inférieur au délai normal de deux mois, prévu par la loi.

- C’est pourquoi, plus libéral que les tribunaux judiciaires, le conseil d'Etat ne tient pas compte du retard résultant de la procédure d'admission à l'assistance judiciaire (28) depuis un arrêt Berti (29) de 1902 aux termes duquel: lorsque une partie, dans le délai légal à partir de la notification d’une décision ministérielle, a saisi le procureur de la République d’une demande tendant à obtenir l'assistance judiciaire, le recours demeure recevable même si l'assistance n’est accordée et la requête remise au secrétariat du conseil d'Etat, qu'après l’expiration des délais normaux. ;

2° Il en est ainsi, non seulement si la partie a suivi les prescriptions de la loi du 22 janvier 1851, mais même si elle s’est adressée, pour sa demande, à une autre autorité que le procureur:

C’est ainsi qu’un recours au conseil d'Etat est recevable lorsque la demande d’assistance judiciaire formée par la partie a été enregistrée au greffe du conseil d'Etat dans le délai légal, bien que la requête présentée par l’avocat au conseil d'Etat, désigné après admission

(28) Cons. d’Et. 18 décembre 1903, Mourre, au R., p. 793. — Cons. d’Et. 6 mai 1904, dame Morichon, au D. 1906-5-18. — Cons. d’Et. 15 janvier 1909, Contant, au R., p. 44. — Cons. d'Et. 7 août 1999, Lecomte, au R,., p. 833. — Cons. d’Et. 24 novembre 1911, Hamel, au R., p. 1103. — Cons. d’Et, 27 juin 1913, Raine, au R., p. 770. — Cons. d’Et. 22 mai 1914, Laval, au R., p. 615, etc.

(29) Cons. d’Et. 7 février 1902, Vve Berti, au R., p. 92. Sur la PR antérieure contraire. Cf. Cons. d’Et. 30 juillet 1897, Roblin, au R., p. 593.

de la demande, n’ait été enregistré que passé le délai (30).

Le recours tardif est recevable même si la demande d'admission a été faite à une autorité absolument incompétente: à un député, par exemple (31); le conseil d'Etat estime que la demande d’assistance judiciaire prouve d’une manière non équivoque, l'intention du particulier de se pourvoir, c’est pourquoi, même irrégulière, le conseil d'Etat l’assimile à une véritable requête.

Ajoutons, pour être complet, que dans le cas inverse, de refus d’assistance judiciaire, le délai de deux mois court du jour de la notification de ce refus (32).

On voit, comme l’a fait remarquer Appleton (33), combien cette jurisprudence est bienfaisante pour « ces « plaideurs peu fortunés, souvent ignorants et mal « conseillés, dont les lenteurs, parfois inévitables, de

« la procédure officieuse devant les bureaux d’assis- « tance judiciaire ont plus d’une fois compromis défi- « nitivement les droits. »

SECTION II

Le recours préalable à une autre autorité

Les actes des autorités inférieures qui jouissent d’un pouvoir de décision peuvent être attaqués directement devant le conseil d'Etat, sans qu’il soit nécessaire de les déférer préalablement aux supérieurs hiérarchiques (34).

(30) Cons. d’Et. 21 mars 1902, au D. 1903-3-60. — Cons. d’Et. 7 juillet 1905, au D. 1907-3-48.

(31) Cons. d’Et. 18 avril 1902, au D. 1903-3-60, Casseron. Cf. aussi 21 mars 1902, même référence, Audebert. — Cons. d’Et. 7 juillet 1905, au D. 1907-3-48, Elis. .

(32) Les décisions du bureau d’A.J. n’étant susceptibles d’aucun recours (art. 2 de la loi du 4 décembre 1907), une réclamation faite au garde des Sceaux à la suite du rejet d’une demande ne conserve pas le recours: Cons. d’Et. 22 juillet 1933, Bonnet, au R., p. 850.

(33) Appleton, Le Contentieux Administratif; p. 574.

(34) Pour les autorités de tutelle, il n’en est pas toujours de même, c’est ainsi que les délibérations des conseils muni-

C’est ce qu’on exprime en disant que le recours peut être formé « omisso medio ». C’est une règle qui n’a jamais fait aucun doute, même au moment où était encore en faveur la théorie du ministre juge (35).

Aujourd’hui elle n’a même plus besoin d’être justifiée, le conseil d'Etat s'étant proclamé à maintes reprises, Juge administratif de droit commun (36).

$ 1. — Du recours à une autorité compétente.

Mais les particuliers appréhendent d’entamer un véritable procès, ils préfèrent s'adresser à l’adminisitration active elle-même pour obtenir réformation de Pacte qui leur fait grief.

Cette démarche, qui est faite soit à l’auteur de la décision en personne (recours gracieux), soit à un de ses supérieurs (recours hiérarchique), peut ne pas être couronné de succès; elle constitue alors un préalable normal au recours pour excès de pouvoir que le particulier se résoudra le plus souvent à intenter.

Si la deuxième décision a été rendue dans des formes différentes de la première, elle est considérée comme une décision nouvelle, susceptible par elle-même, de recours dans les deux mois.

Mais si le supérieur ou l’auteur de l'acte n’ont fait que confirmer la-décision prise à l’origine, le particulier se trouvera le plus souvent forclos, car le délai aura couru de la première décision dont on doit seulement tenir compte.

Il y avait là un injustice; elle n’a pas échappé au

(35) Cons. d’Et. 24 juin 1881, Bougard, au R., p. 650. (36) Cf. notamment cons. d'Et. 13 décembre 1889, Cadot, au D. 1891-3-41.

cipaux doivent, préalablement au recours pour excès de pouvoir, faire l’objet d’une demande d’annulation devant le préfet. Cf. rép. prat. commune n° 53 et conseil d'Etat n° 721. — Comme jurisprudence récente voyez cons. d’Et. 24 janvier 1930, au D. 1931-3-21. — Cons. d’Et. 13 janvier 1933, au D. h. 1933- 152. — Cons. d’Et. 31 mai 1933, au R., p. 586. — Cons. d’Et. 19 octobre 1934, au D. h. 1935-40. — Cons. d’Et. 4 janvier 1935, Rivet, au S. 1936-3-9.

conseil d'Etat qui a décidé qu’un nouveau délai de deux

mois devait courir à dater de la notification de la déci-

sion qui rejette le recours hiérarchique ou gracieux. Plus récemment, le conseil d'Etat a englobé dans

cette jurisprudence libérale le recours devant un tribu-

nal incompétent.

Etudions séparément ces trois points.

I — Le cumul du recours pour excès de pouvoir avec le recours hiérarchique

On appelle recours hiérarchique, le recours par lequel l’administré défère à un fonctionnaire supérieur l’acte ou l’agissement de son supérieur, en lui demandant de l’annuler ou de le réformer.

Plus large que le recours contentieux, il en diffère notamment en ce qu’il n’est soumis à aucune condition de délai. ;

La difficulté de cumul est venue précisément de cette différence dans les conditions d’application. Cependant, dès l’origine, le conseil d’Etat n’a guère fait de difficultés pour admettre que la décision du supérieur hiérarchique, même strictement confirmative de la première, puisse être attaquée pour excès de pouvoir, dans les délais normaux (37).

Cette solution s’induisait d’ailleurs de l’article 7 du décret du 2 novembre 1864, aux termes duquel, si l'autorité saisie du recours hiérarchique reste quatre mois sans réponse, ce silence prolongé, assimilé à une décision de rejet, ouvre aux parties le recours contentieux. A fortiori en est-il de même pour une décision explicite de rejet.

L'exercice du recours hiérarchique faisait donc courir un nouveau délai, pendant lequel le pourvoi était possible. es

Mais une contradiction subsistait: nous avons remarqué précédemment que le recours hiérarchique n’est

(37) Cons. d’Et. 9 février 1865, D'Andigné de Resteau, au R., p. 171, avec les concl. du com. de gouvt Lhôpital. <

assujetti à aucunes conditions d'admission; pour tourner lexigence du délai mise à l’exercice du recours pour excès de pouvoir, il suffisait de procéder toujours, par un recours hiérarchique préalable.

C’est d’ailleurs de la sorte qu'avait agi le requérant dans l'affaire d’Andigné de Resteau précitée: un premier arrêt du conseil d'Etat ayant considéré le recours pour excès de pouvoir comme irrecevable par application du décret de 1806, le requérant alla porter au ministre Ia requête que le conseil d'Etat avait rejetée comme tardive; la réclamation n’ayant pas été acceptée, un nouveau recours, mais cette fois contre la décision de refus du ministre, fut porté devant le conseil d'Etat, qui la déclara recevable, le décret de 1806 ne faisant pas obstacle à: « ce que soit attaquée dans les délais, la décision d’un supérieur hiérarchique, statuant sur un acte ancien d’un de ses subordonnés. »

Avec une telle théorie, la condition de délai mise à la recevabilité du recours pour excès de pouvoir perdait toute signification, puisque une simple requête à un ministre suffisait à faire revivre le recours périmé. Dès cette époque, le commissaire de gouvernement L’Hopital ne se dissimulait pas la « bizarrerie » de la solution qui consistait à prendre en considération un pourvoir rejeté trois ans auparavant comme tardif.

C’est pourquoi quelques années plus tard, le conseil d'Etat fut obligé d’en venir à une théorie d’équilibre, tenant compte des principes mêmes de la procédure administrative (38). Ce système qui est encore appliqué fait la distinction suivante (39):

1° Si le recours hiérarchique a été intenté dans le délai où le recours pour excès de pouvoir aurait normalement pu l'être, le demandeur conserve le droit de

(38) Cons. d’Et. 13 janvier 1881, Bansais, au S. 1882-35-29. Avec les concl. du com. de gouvt. Levavasseur de Précourt, cons. d’Et 14 janvier 1887, Union des Gaz, au R., p. 83. — Cons. d’Et. 14 mars 1890, Ville de Constantine, au R., p. 293.

(39) Cf. les notes suivantes 40-41-42.

déférer au conseil d'Etat, l’acte qui lui fait grief (40).

Bien entendu, si l’autorité hiérarchique, au lieu de confirmer explicitement ou implicitement l'acte, le réforme; il y a là une nouvelle décision que les intéressés pourront attaquer même si le recours hiérarchique n’a été formé qu’à l'expiration des délais du recours contentieux (41).

2e Le recours devra être porté au conseil d'Etat dans les deux mois à dater de la notification de la décision du supérieur hiérarchique: « Considérant que le recours contre un acte administratif n’est recevable que s’il a été formé dans le délai de deux mois; que si les intéressés ont la faculté de porter leur recours devant l’auteur de l’acte « (Cf. infra) » ou son supérieur hiérarchique, ils doivent se pourvoir devant le conseil d'Etat dans les deux mois à dater de la notification de la décision de l’autorité qui a statué.…. » (42).

Par conséquent, il existe un double délai de deux mois:

Le premier, pour le recours hiérarchique,

Le second, pour le recours pour excès de pouvoir.

Si le supérieur hiérarchique prend la peine de répondre immédiatement, le particulier se trouvera donc très rapidement forclos.

Mais que se passe-t-il si le supérieur hiérarchique garde le silence?

Au bout de quatre mois, la demande doit être considérée comme rejetée en vertu de la loi du 17 juillet 1900 (cf. supra).

(40) Jurisprudence abondante, voyez par exemple : cons. d’Et. 4 janvier 1895, au D. 1896-3-8. — Cons. d'Et. 10 ,nai 1907, au D. 1910-3-119. — Cons. d’Et. 4 août et 10 novembre 1905, au D. 1907-3-47 et 63. — Cons. d’Et. 25 mai 1928, Reynaud, au S. 1928-3-81 et au R., p. 884. — Cons. d’Et. 5 août 1908, syndicat des mandataires, au R., p. 884. — Cons. d’Et. 22 juin 1932, Grasser, au R., p. 775.

(41) Cf. Laferrière, tome 2, du Contentieux administratif, p.

461 et suivantes, et Cf. 3° partie: la théorie de la décision non confirmative.

(42) Cons. d’Et. 19 janvier 1936, au D. h. 1936-211 et mêmes arrêts que note 40. — Cf. aussi cons. d’Et. 19 janvier 1906, Fo Re v, . + si en août 1908, syndicat des

vente, au R., p. , € è iOU, is, I D 0 lue Pp t Cf. Hauriou, Précis

La décision de l’autorité inférieure reprend dès lors toute sa valeur. Mais le conseil d'Etat a estimé que le silence du supérieur hiérarchique permet au particulier de former son recours, sans condition de délai, par analogie avec la jurisprudence que nous avons étudiée dans la section précédente. C’est ce qui résulte d’un arrêt Finet de 1905: un caporal, ouvrier commissionné, mis à la retraite d'office par le général commandant le corps d’armée adresse dans les deux mois une réclamation au ministre de la guerre, qui reste sans réponse; le conseil d'Etat a admis, sans condition de délai la recevabilité du pourvoi formé contre la décision du général, confirmée par le silence du ministre de la guerre (43).

On arrive ainsi à une superposition de délais — deux mois pour le recours hiérarchique, quatre mois au ministre pour se prononcer — aboutissant finalement à la possibilité indéfinie de former le recours devant le conseil d'Etat.

La combinaison des recours pour excès de pouvoir et hiérarchique, est donc toujours possible ; le conseil d'Etat, avec plus de réticences, il est vrai, a reconnu que les mêmes règles s’appliquaient au recours gracieux.

II. — Le cumul du recours pôur excès de pouvoir et du recours gracieux.

Le recours gracieux n’éveille pas une idée de contrôle comme le recours hiérarchique : le demandeur sollicite d’un fonctionnaire le retrait ou la réformation d’un acte dont celui-ci est l’auteur.

A cette seule différence près, ces deux recours présentent une similitude complète, particulièrement en ce qui concerne la recevabilité qui n’est conditionnée dans un Cas comme dans l’autre, par aucun délai.

Mais, une fois admis le cumul des recours pour excès de pouvoir et hiérarchique, il était normal que la question se posât pour le recours gracieux; c’est même une

(43) Cons. d’Et. 24 août 1905, Finet, au $S. 1906-3-129.

hypothèse plus intéressante, puisque générale, car le recours contre l’auteur de l’acte est toujours possible. “4

Malgré l’assimilation presque complète qu’il est possible de faire entre la requête adressée au subordonné ou au supérieur, le conseil d’Etat s’est refusé, pendant de longues années, à admettre qu’une simple réclamation devant l’auteur de la décision puisse prolonger le délai du recours pour excès de pouvoir.

Si bien qu’au bout de deux mois, les intéressés se trouvaient forclos à l’égard de la décision primitive, sans qu’ils puissent se pourvoir contre la décision purement confirmative, explicite ou implicite, prise à la suite de ieur réclamation : <

« Considérant que le requérant, au lieu de demander l'annulation de cet arrêté, s’il s’y croyait fondé, par un pourvoi individuel devant le conseil d'Etat, dans le délai de trois mois fixé par l’article 11 du décret du 22 juillet 1806 alors en vigueur, a porté sa réclamation devant le ministre; que la circonstance que le ministre n’a pas statué sur cette réclamation ne saurait avoir pour effet de prolonger au profit du requérant, le délai légal du recours contre l’arrêté ministériel du....….…, que dès lors, la requête du sieur Vadez est irrecevable » (44).

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Dès 1908, cependant, la Haute Assemblée avait fait une exception importante pour les recours contre les sectionnements illégaux, véritable entorse aux règles du délai, puisque les requérants ont été admis à se pourvoir contre le refus de conseils généraux répondant à des recours gracieux formés plusieurs années après la décision primitive.

Cette jurisprudence qui n’exigeait même pas que le recours devant l’auteur de l’acte ait eu lieu dans les deux mois de la notification, fût éminemment passagère, car elle était imposée par les circonstances. .

(44) Cons. d’Et. 10 mai 1907, Vadez, au D. 1908-3-119.

En matière de sectionnements électoraux, en effet, c’est seulement en 1903 que le conseil d'Etat a cessé d’opposer aux électeurs, la fin de non recevoir tirée d’un recours parallèle (45). Or, à cette date, la mise en vigueur de la loi de 1884 remontait à près de vingt ans; la plupart des sectionnements illégaux, établis depuis plusieurs années, seraient restés intangibles, si le conseil d'Etat n’avait permis aux électeurs de demander leur suppression aux Conseils généraux, et éventuellement, de former le recours contre le silence ou le refus de ces assemblées (46).

On trouve, par exemple, un arrêt du 24 décembre 1920, qui annule une délibération du 21 août 1919 portant maintien d’une décision prononcée en 1887 (47).

. Mais cette jurisprudence, par trop extensible il faut l'avouer, se limita à l’objet pour lequel elle avait été conçue.

Jusqu'en 1916, le conseil d'Etat est très ferme et se refuse à accepter que le recours gracieux puisse conserver le délai du recours pour excès de pouvoir (48). Mais, dès 1917, nous assistons à un revirement jurisprudentiel :

« Considérant qu’il n’est pas établi par linstruction, « qu’à la date à laquelle le président du syndicat des « employés civils de l'artillerie et du génie du 14° corps « d’Armée, a, au nom du sieur Marchelli, adressé une « réclamation au ministre de la guerre, plus de deux « mois se fussent écoulés depuis la notification à linté- « ressé de la décision attaquée ; que dans ces condi- « tions, le sieur Marchelli, qui s’est pourvu en temps « utile, contre la nouvelle décision prise par le ministre « sur la réclamation présentée en son nom, est rece- « vable à déférer au conseil d'Etat en même temps que

(45) Cons. d’Et. 24 juillet 1903, commune de Massat, et Cons. d’'Et.’:7 août 1903, Chabot, au S. 1904-3-1 et la note.

(46) Cons. d'Et. 3 avril 1908, Guibal, au R, p. 351.

(47) Cons. d’Et. 24 décembre 1920, Jullien, au R, pe FE

(48) Cons. d’Et. 31 juillet 1916, Espagnol, au R,, P.

« cette dernière décision, celle qui est intervenue le 27 « septembre 1911 » (49).

Le conseil d’Etat ne s’est pas démenti depuis (50). Ainsi, le recours devant l’auteur de l’acte se conjugue avec le recours pour excès de pouvoir exactement comme le recours hiérarchique; c’est dire que, pour que la conservation du délai puisse avoir lieu, il faut :

a) Que la réclamation devant l’auteur de l’acte ait été adressée dans les deux mois de la communiclation à l'intéressé de la décision primitive (50 bis);

b) Et que le pourvoi en conseil d'Etat soit introduit dans les deux mois de la notification, du rejet de la réclamation gracieuse. ;

Cette suite de délais se limite-t-elle à deux, ou peutelle s’allonger grâce à une triple superposition de recours ?

C’est ce qu’il nous reste à voir.

III. — Le cumul des recours gracieux et hiérarchiques préalablement au recours pour excès de pouvoir.

En principe, il est possible; mais le réclamant, le plus souvent, ne pourra plus intenter le recours pour excès

(49) Cons. d’Et. 12 janvier 1917, Marchelli, au R:; p.42.

(50) Cons. d’Et. 3 décembre 1919, Société métallurgique de l'Escaut, au S. 1923-3-13 et la note. — Cons. d’Et. 1* février 1928, Antona, au D. 1928-3-158. — Cons. d’Et. 18 janvier 1929, Société Leuger, au S. 1929-3-25. — Cons. d’Et. 22 juillet 1927, Vermeersch, au S. 928-3-2. __ Cons. d’Et. 1* février 1933, Ecchaut, au R., p. 144. — Cons. d’Et. 20 octobre 1933, Arf, au R., p. 936. — Cependant lorsque le recours gracieux tend à l'obtention d’une faveur analogue à celle qui fait l’objet ensuite du recours pour excès de pouvoir, il n’y à pas interruption de délai: cons. d’Et. 27 avril 1928, Queinnec et Dannet, au R., p. 542. Il en est de même si le recours gracieux revêt la forme d’une demande d’indemnité. Cons. d'Et. 4 août 1928, Vidal, au R., p. 1054. Ajoutons qu’un recours gracieux formé antérieurement à la publication ne Suspend pas non plus le délai. Cons. d’Et. 17 mai 1934, Letremble, n° 18220.

(50 bis) Cons. d’Et. 15 février 1928, Franceschetti, au R., p. 246. — Cons. d’Et. 23 juin 1928, Bézian, au R., p. 802. — Cons. d’'Et. 28 décembre 1928, Hutrel et aütrés, au ik. p.-13702 Cons. d’Et, 5 juillet 1933, Ackeïin, n° 17414. — Cons. d’Et, 15 novembre 1933, Thoumieux, n° 29742.

de pouvoir, car il se trouvera forclos, le double cumul que nous envisageons n'étant pas considéré par la jurisprudence, comme susceptible de conserver la faculté de recours au conseil d'Etat, quoique, pris isolément, les recours gracieux et hiérarchiques fassent naître un nouveau délai à partir de la notification de la réponse qu’ils ont suscitée.

Le conseil d'Etat a craint que par une succession ininterrompue de recours, on aboutisse à une cascade de délais se traduisant par une prolongation exagérée de la possibilité de former le pourvoi devant le conseil d'Etat. |

La jurisprudence est bien fixée dans ce sens.

Ce système se justifie parfaitement pour une seconde réclamation au supérieur, pour une seconde démarche auprès de l’auteur de la décision (51). Il y aurait là, pour le particulier, un moyen dilatoire par trop commode.

Mais, à notre avis, le conseil d'Etat a fait preuve d’une sévérité trop grande en refusant le bénéfice de la conservation du délai, au requérant qui, après un recours gracieux infructueux, intente un recours hiérarchique dans les deux mois qui suivent (52): « et qu’une nou- « velle réclamation adressée même dans le délai de « deux mois à l’autorité hiérarchique ne saurait avoir « pour effet de conserver le délai du recours au conseil « d'Etat contre la décision primitive... »

Le particulier pourtant, n’a fait alors que suivre la gradation logique des voies de recours : après une réclamation gracieuse, une nouvelle démarche à l’auteur de l’acte apparaît comme vaine et inopportune, mais on ne peut reprocher ce même caractère d’inutilité au recours hiérarchique qui suit...

Il est à penser que le conseil d'Etat finira par admet-

(51) Cons. d’Et. 18 janvier 1929, Société Lenger, au S. 1929- 3-24, — Cons. d’Et. 26 novembre 1930, .Rabier, au R., p. 981. — Cons. d’Et. 3 janvier 1934, Radoïin, n° 24475. — Cons. d’Et. 13 juin 1934, Delmotte, n° 21552. -— Cons. d'Et. 6 juin 1934, Mandeville, n° 28910.

(52) Cons. d’Et. 8 février 1933, Aubin, au R., p. 166. —

Cons. d’Et. 12 juillet 1933, Legeais, au R,, p. 788 et au S,

tre le droit à un second renouvellement des délais. On aboutira alors à une triple superposition de recours, se suivant à moins de deux mois les uns des autres.

Mais, même dans l’état le plus récent de la jurisprudence, il faut reconnaître que le conseil d'Etat n’attribue pas à l’exercice successif des deux recours, gracieux puis hiérarchique, le bénéfice de la conservation du délai du recours pour excès de pouvoir (53).

$ 2. — Du recours devant une autorité incompétente.

L'article 2248 du code civil en vertu duquel la prescription est interrompue par une citation même donnée devant un juge incompétent, ne possède pas d’équivalent en droit administratif. Il en résulte que pendant longtemps le recours devant une autorité incompétente, judiciaire ou administrative n’a pas empêché la déchéance, découlant de l’expiration des délais, de jouer.

Pourtant, les erreurs commises par les requérants, sur la procédure à suivre, sont fréquentes et l’on ne peut reprocher d’ailleurs à des particuliers, d'ignorer ce que les hommes d’affaires eux-mêmes, bien souvent, ne savent pas.

C’est pourquoi, il y a quelques années, un arrêt Reynaud est revenu sur la précédente jurisprudence du conseil d'Etat et a fait prévaloir le fond du droit sur la forme, en déclarant que le recours devant un tribunal incompétent doit interrompre le délai.

. .L’assimilation avec le recours hiérarchique est au-

jourd’hui complète, puisque plus récemment, le conseil d'Etat a reconnu que l'effet interruptif ne peut s’appliquer à une deuxième assignation adressée à un tribunal incompétent.

(53) Cons. d’Et. 17 janvier 1936, au D. h. 1936-211 et au S. 1936-3-5. L’arrêt ci-dessus fait application de ce principe en décidant que l’administré qui a formé un recours gracieux auprès du maire contre un arrêté de police municipale ne peut bénéficier d’une seconde prorogation en portant sa réclamation devant le préfet conformément à Particle 95 de la loi municipale. RSS *

Telles sont, brièvement résumées, les trois phases jurisprudentielles sur lesquelles nous allons nous étendre maintenant plus longuement.

IL — La jurisprudence du conseil d'Etat antérieur à l'arrêt Reynaud.

Les erreurs de compétence que les parties peuvent commettre sont nombreuses, elles peuvent concerner des recours purement administratifs ou d’ordre juridictionnel.

a) En matière administrative, il n’est pas toujours facile de déterminer l’autorité hiérarchique ou de tutelle à qui incombe la réformation éventuelle d’un acte.

C’est ainsi, par exemple, que le préfet qui exerce un contrôle étendu sur les actes du maire et du conseil municipal, n’a aucun pouvoir sur les arrêtés par lesquels lcs maires nomment les titulaires des emploïs communaux (54). :

Une erreur dans cette hypothèse est facilement concevable.

De même, la détermination des attributions ressortissant à deux départements ministériels voisins, est très malaisée (55).

b) En matière juridictionnelle, d’autre part, la subtilité des critères de distinction entre compétences administrative et judiciaire entraîne des méprises : tel particulier. au lieu d’intenter purement et simplement un recours pour excès de pouvoir, lance une assignation devant le tribunal civil; tel autre, mal éclairé sur la répartition interne de la compétence administrative, s’adresse à un conseil de préfecture au lieu de requérir devant le conseil d'Etat... (56).

La jurisprudence du conseil d'Etat est démeurée, fort

longtemps, très rigoureuse : elle s’est refusée à pallier

(54) Cons. d’Et. 26 juin 1908, au S. 1910-3-33, pour la désiation d’un conservateur de musée municipal.

(55) Cons. d’Et. 24 février 1905, au D. 1906-3-95.

(56) Cons. d’Et. 2 décembre 1853; au D. 1854-3-19.

à la fréquence et à la facilité de ces erreurs, en concluant à l'interruption du délai.

Laferrière en a donné la raison : « Le principe de l’article 2248 du code civil n’est pas applicable aux délais du recours devant le conseil d'Etat, juge des excès de pouvoir, délai fixé par la loi dans un intérêt d'ordre public, afin de ne pas laisser indéfiniment la validité des actes administratifs en suspens » (57).

Qu'il s’agisse d’un recours devant une autorité hiérarchique incompétente (58) ou devant un tribunal saisi à tort (59), la règle générale est toujours la même : la réclamation mal orientée ne peut avoir pour effet de prolonger le recours :

« Considérant qu’il résulte de l’instruction que l’arré- « té du préfet de la Seine, en date du 3 juillet 1901, a « été porté à la connaissance du requérant au plus tard

« le 12 du même mois, que é’est done à partir de cette « date que commence à courir le délai dans lequel le « sieur Gaillot pouvait former un recours pour excès de « pouvoir; que la requête du sieur Gaiïllo! n’a été enre- « gistrée au secrétariat du contentieux du conseil d'Etat + que le 19 juin 1902, c’est-à-dire après l’expiration du « délai fixé par la loi; que ce délai, qui est d'ordre pu- « blic, n’a pu être prolongé par l'introduction d’une ins- « tance devant le conseil de préfecture; qu’il suit de là « que la requête n’est pas recevable » (60).

Ces considérants s’accordaient alors, avec la jurisprudence sur la déchéance quinquennale, d’après laquelle le délai de cinq ans n’est pas interrompu par une demande en justice formée devant un tribunal incompétent (61). É

(57) Laferrière, Juridiction contentieuse, tom. 2, p. 469.

(58) Cons. d’Et. 16 décembre 1904, Gaïillot, au S. 1906-3-153 et les concl. du com. de gouvt. de Saint-Paul. Arrêt relatif à la démolition d’une maison pour cause de vétusté, — Cons. d'Et. 26 juin 1908, au S. 1910-3-33 précité.

(59) Cons. d’Et. 2 décembre 1853, au D. 1854-3-19 précité.

(60) Considéranis de l’arrêt Gaillot précité.

(61) Cons. d’'Et. 19 mai 1853, Touillet. Cf. aussi plus récemment cons. d’Et. 15 février 1901, Haszelich, au S. 1903-3-100. — Cons. d’Et. 18 mars 1925, Vve Béranger, au R., p. 282.

Mais dès cette époque, le conseil d'Etat avait dû temporiser: la démarcation des attributions entre les différents ministères étant parfois mal déterminée, la déchéance résultant de l’expiration du délai ne fut pas opposée à des parties ayant saisi un ministre incompétent par suite d’une « erreur excusable ». Ainsi, les recours au ministre des travaux publics contre une décision intéressant le service de l’hydraulique agricole (62) ou un arrêté relatif à un cours d’eau non navigable (63) qui ressortissent normalement au ministère de l’agriculture, furent considérés comme des recours hiérarchiques réguliers écartant l’application de la déchéance, consécutive à l’expiration des délais.

Mais le conseil d'Etat n’avait admis cette sorte d’erreurs que dans de très rares cas.

En général, une requête adressée à un tribunal, à un préfet (64) ou à un ministre incompétents (65), n’était pas, au dire des arrêts, une erreur excusable; et cependant, que pouvait-on reprocher aux parties?

Ce n’était ni de l’indécision puisqu'elles avaient manifesté ouvertement l'intention d’attaquer l’acte considéré, ni de la négligence, puisqu'elles avaient agi; dès lors, pouvait-on les condamner uniquement parce qu’elles ignoraient les règles de la compétence administrative ou juridictionnelle ?