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En résumé donc, l’exécution administrative des actes individuels n’ouvrent pas la voie du recours pour excès de pouvoir. Le recours en appréciation de légalité demeure au contraire possible, si l’acte individuel donne lieu à une exécution judiciaire, c’est-à-dire s’il est sanctionné par des poursuites répressives.

$ 2. — Les recours indirects contre les actes individuels à l’occasion d’actes subséquents ayant un lien logique avec eux.

Il arrive parfois qu’un acte soit la conséquence ou la suite normale d’un autre acte antérieur, l’irrégularité du premier peut-elle être invoquée pour critiquer la régularité du second ?

La jurisprudence distingue selon que les deux actes font partie d’une même opération complexe ou qu’ils n’ont entre eux qu’un simple lien logique.

I. — Nous avons déjà vu ce qu’il faut entendre par « opération complexe »: On entend par là une opération juridique résultant d’un certain nombre d’actes administratifs qui, devenant des éléments de cette -opération, ont perdu leur individualité.

Depuis l'arrêt Martin (Cf supra), chaque acte de l’opération peut être attaqué directement dans le délai, mais on peut aussi en attaquant le dernier acte de l’opération complexe, invoquer indirectement l'illégalité d’un des actes qui le conditionne et cela, bien que le délai imparti pour attaquer cet acte directement soit déjà expiré: prenons le cas d’un contrat passé par une collectivité secondaire, la délibération de l’assemblée locale et l’approbation de l’autorité de tutelle sont des actes-conditions qui peuvent faire l’objet d’un pourvoi au conseil d'Etat. Mais, passé le délai, leur irrégularité pourra être invoquée devant le juge du contrat à l'appui de Paction intentée pour faire tomber ce contrat (24).

(24) Cons. d’Et. 28 avril 1882, ville de Cannes, au R., p. 389.

En matière d’expropriation, la règle est la même: l’acte déclaratif d’utilité publique, l’arrêté préfectoral de cessibilité peuvent être attaqués directement dans les deux mois. S'ils ne l’ont pas été, cela n’empêche pas les intéressés de se prévaloir devant le tribunal civil chargé de l’expropriation de toutes les irrégularités, de sa compétence (25).

Il existe enfin une jurisprudence semblable en ce qui concerne les élections: pour les sectionnements illégaux ou pour l'établissement de listes électorales irrégulières (26).

IT. — Mais dès que l’on n’est plus en présence d’une opération complexe, même si les actes considérés forment entre eux une suite logique, chacun ne peut être attaqué que dans le délai du recours.

Les statuts des services publics prévoient en faveur des fonctionnaires, un certain nombre de positions successives, qui confèrent chacune des droits et devoirs différents : stage, titularisation, retraite L’acte unilatéral qui fait passer un agent administratif d’une de ces positions dans une autre, est susceptible de recours, mais s’il n’a pas été attaqué dans les délais, son irrégularité ne peut être invoquée en vue de faire annuler un acte subséquent.

C’est ainsi qu’un fonctionnaire public qui a été irrégulièrement révoqué ne peut, après expiration des délais, lors de la liquidation de la pension de retraite, opposer à cette liquidation une exception tirée de l’illégalité de la révocation (27).

De même, un fonctionnaire qui n’a pas attaqué l’arrété ministériel l’admettant à faire valoir ses droits à la retraite, n’est pas recevable à présenter au conseil

(25) Jurisprudence constante.

na Cons. d’Et. 5 août 1910, élections de Charmois, au R.,

(27) Cons. d’Et. 10 mai 1878, Chevé. Cf. aussi 29 mai 1874, Boutraux, au R., p. 494. Un agent mis en réforme ne peut se prévaloir contre la décision qui le suspend de son grade dans la légion d’honneur s’il s'appuie sur l’irrégularité de la mise en réforme. |

d'Etat des conclusions aux fins de réintégration (28).

Il est enfin une série de cas dans lesquels la jurisprudence se refuse à laisser critiquer un acte en arguant de lillégalité d’un acte antérieur, c’est dans l’hypothèse où la deuxième décision est purement confirmative de la première.

$ 3. — Les recours indirects contre les actes individuels à l’occasion de décisions confirmatives éventuelles.

L’Administration, au lieu de procéder sur-le-champ, à des mesures d’exécution, réitère parfois l’injonction qu’elle a déjà faite, ou adresse à l’intéressé une deuxième notification de la décision prise. Nous avons vu que cette seconde notification n’a pas pour effet de faire revivre le délai.

Mais si, spontanément, ou le plus souvent sur recours gracieux formé par le particulier après expiration du délai, l’administration reprend une nouvelle décision identique à la première, peut-on prétendre qu’il y a là un acte nouveau susceptible de recours, ce qui permettrait par la même occasion de s’attaquer à la décision primitive ?

Le conseil d'Etat ne l’a pas estimé (29), c'était réduire à néant la condition de délai puisqu’un recours gracieux formé à toute époque aurait permis de faire renaître la faculté de se pourvoir en annulation.

(28) Cons. d’Et. 10 décembre 1909, Dumas-Delage, au R,, p. 977. Cf. au même point de vue, mais dans un autre ordre d'idée. — Cons. d’Et. 26 janvier 1906, commune d’Aigleville, au R., p. 64. Avant la loi de séparation des églises et de l’Etat, cet arrêt décidait qu’une commune ne peut pas, pour faire tomber un décret l’imposant d’office en vue de la répartition des frais de logement d’un desservant, se prévaloir de l'irrégularité de l’arrêté préfectoral qui avait procédé à l’estimation de la valeur locative du presbytère.

(29) Cons. d’Et. 24 juin 1898, Burke, au R., p. 484. — Cons.

d’Et. 15 décembre 1899, Lefèvre, au R., p. 735. — Cons. d’Et. 11 mai 19060, Monin, cé R., p. 340. — Cons. d’'Et. 7 mars 1913, Niclausse, au R., p. 319. — Cons. d’Et. 21 juillet 1916, Espa-

gnol précité, au R. p. 314. — Cons. d'Et. 13 juin 1928, Richert- Laval, au KR. 747. — Cons. d’'Et. 18 décembre 1929, Vannier, au R,., p. 118. — Cons. d’'Et. 17 mai 1934, Azoulay, n° 30768. — Cons. d'Et. 14 décembre 1934, Budan-Testaud c/ Union Générale de l’Enregistrement, au R., p. 1188.

Si la seconde décision au contraire n’est pas, selon les termes des arrêts « purement confirmative », elle constitue un acte administratif ayant son individualité propre, donc passible de recours pour excès de pouvoir (30).

A. — Est considérée comme non confirmative non seulement une décision dont le dispositif, mais même les motifs sont différents: Des arguments nouveaux peuvent fournir au requérant des moyens de droit leur permettant d’étayer leur recours.

Cette solution a notamment été consacrée par la jurisprudence dans un arrêt Janson, rendu dans des

circonstances particulières (31): deux administrations

publiques n’avaient pas la même opinion sur la réponse à donner à un réclamant ; pour permettre au conseil d'Etat de statuer et de départager les deux autorités, la deuxième décision a été rédigée avec une argumentation nouvelle de façon à lui enlever son caractère purement confirmatif.

B. — Mais même si le libellé est identique, une décision rendue à la suite d’une instruction nouvelle et plus complète que la précédente, est considérée comme non

confirmative. e

Cette théorie extensive avait été esquissée par le conseil d'Etat dans un arrêt ancien: une commune voulant agrandir son cimetière, le préfet avait autorisé par arrêté l’achat d’un terrain limitrophe. Le projet demeura sans suite pendant plusieurs années puis fut repris. Le préfet ayant alors prescrit une nouvelle

enquête, l'arrêté rendu à la suite de celle-ci ne fut pas

jugé confirmatif du premier car il avait été précédé d’une nouvelle instruction (32).

(30) Cons. d’Et. 25 mai 1928, Pecqueux, au R,, p. 686. = Cons. d’Et. 17 février 1934, Barthes, au R,, p. 186. — Cons. d'Et. 8 mars 1934, Olivier, etc.

(31) Cons. d’Et. 29 janvier 1932, Janson, à la R.D.P., 1933, p. 259, avec les concl. du com. de gouv. La Tournerie.

(32) Cons. d’Et. 22 mai 1896, Michard, au D. 1898-3-73 et la note. —. Cons. d'Et. 20 mai 1931, Decreux, au R., p. 550, pour une délibération d’un C. gén. — Cons. d’Et. 11 janvier 1933, Blanc, au R., p. 33. de,

Depuis une affaire « commune de Sernhac » de 1918, rendue à la suite d’un recours gracieux, le conseil d'Etat a confirmé sa théorie « de la décision non purement confirmative ». L'autorité qui ouvre une nouvelle enquête consent à considérer provisoirement comme non avenus tous les actes antérieurs, elle consent à revenir éventuellement sur ce qui a été décidé précédemment; dans ces conditions, quelle que soit sa décision, elle ne sera pas purement confirmative de la précédente : Considérant qu’il résulte des pièces versées au dossier que si, par la décision attaquée, le ministre n’a fait que maintenir dans leurs dispositifs les décisions antérieures, lesquelles n’ont fait l’objet d'aucun pourvoi dans les délais légaux, la dite décision a été prise à la suite d’une instruction nouvelle ordonnée sur « la demande de la commune et plus complète que « celle qui l’a précédée... ». Comme le montre le début de cette citation, l’existence d’un supplément d’instruction est une pure question de fait laissée à l’appréciation du conseil d'Etat.

ARR RÀR À À

Cette jurisprudence de la décision confirmative a permis d'évoquer des recours qui, sans elle, auraient été jugés irrecevables. À moins d’anéantir totalement les prescriptions de délai, le conseil d'Etat ne peut se montrer plus accueillant. Cette théorie vient donc corroborer la constatation déjà si souvent faite, de la clémence de notre haute juridiction administrative.