CHAPITRE I

es

De la notification

En principe, seule la notification peut servir de point de départ au délai. Par suite, un particulier peut toujours former un pourvoi devant le conseil d'Etat contre une décision qui, « susceptible d’être notifiée », ne l’a pas été (2).

En labsence d’une notification, non seulement le .délai ne peut courir mais le particulier intéressé ne peut intenter son recours qui serait considéré comme prématuré à moins, toutefois, qu’il n’y ait eu des mesures d'exécution forcée (3).

Pour que cette exception joue, il faut évidemment, comme nous l’avons dit, que cette décision soit susceptible de notification.

Avant d'étudier la procédure de la notification, il nous faut donc étudier les décisions administratives qui sont soumises à cette formalité.

SECTION I

Des actes susceptibles de notification

L'article 11 du décret de 1806 n'étant prévu que pour

(2) Les arrêts sur la question sont nombreux, citons: Cons. d’Et. Gaz de Saint-Quentin, 28 juillet 1859 au KR. 533, etc, et dans les arrêts récents:

Cons. d’Et. 9 décembre 1927, consorts Gargiulo, au R. p. 1198. —— Cons. d’Et. 1* décembre 1928, Belahia Mohamed ould Djelloul, au R., p. 1237. — Cons. d’Et. 10 mai 1929, Archer, au R., p. 493. — Cons. d’Et. 18 octobre 1929, Marcou, au R, p. 913. — Cons. d’Et. 27 février 1929, Abbé Doucet, au R,,

L (3) Cons. d’Et. 1° juin 1906, de St-Maurice, au R., p. 510. — Cons. d’Et. 11 août 1916, Bressuire, au R., p. 383.

les cas d’appel et de cassation, il ne mentionne donc que la notification comme point de départ du délai.

Mais le recours pour excès de pouvoir est possible contre des décisions qui ne sont manifestement pas susceptibles d’être notifiées. Force a donc été à la jurisprudence d’assimiler la publication à laquelle ces actes sont soumis, à la notification.

Ces deux formalités peuvent parfois être concomittantes : pour les nominations de fonctionnaires par exemple qui donnent lieu à une signification directe aux intéressés et à une publication au « Journal Officiel » pour avertir les tiers sur lesquels les effets de la nomination peuvent rejaillir : fonctionnaires de même grade par exemple.

Mais le plus souvent, une seule de ces formalités est accomplie. Différents cas peuvent alors se produire:

L’acte a été notifié sans être publié, tout individu qui a un intérêt jugé suffisant pourra intenter le recours, sans condition de délai.

L’acte a seulement fait l’objet d’une publication, c’est le conseil d'Etat qui décide si le délai a couru à l’encontre de tous les administrés ou si une notification individuelle était nécessaire à l’égard de certains pour servir de point de départ au délai.

Ce qui complique encore le problème c’est que quelques actes qu’il est impossible de notifier à tous tiers intéressés ne peuvent être assujettis à une publication: un permis de bâtir, par exemple (4).

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Dans cette alternative entre la notification et la publication, quel est le choix à faire dans chaque cas? Quel est le critérium à adopter pour déterminer les actes soumis à notification? c’est ce que nous allons rechercher maintenant.

(4) Cons. d’Et. 22 avril 1932, Tettelin, au D. 1932-3-13.

$ 1. — Critérium du destinataire nominativement désigné

Il semble, à en juger par l’expression employée dans un grand nombre d’arrêts par le conseil d'Etat: actes susceptibles de notification individuelle, que celle-ci est nécessaire chaque fois qu’elle n’est pas impossible:

. « Considérant que d’après l’article 11 du décret du « 22 juillet 1806, c’est du jour de la notification que court le délai de recours du conseil d'Etat et qu’il ne peut être fait exception à cette règle qu’à l'égard des actes qui ne sont pas susceptibles de notification..; considérant que les loueurs de voitures qui doivent, aux termes du décret du 23 mai 1866, faire une déclaration préalable à la mise en circulation de leurs voitures et acquitter un droit de stationnement, sont nécessairement connus de l’Administration et qu’ainsi l’arrêté attaqué était susceptible de leur être notifié individuellement... » (5).

Le conseil d'Etat, impressionné par la formule de ses anciens arrêts (6) et surtout par les termes de l’article 11, s’était formellement prononcé pour ce critérium que nous appellerons critère du destinataire connu, c’est-àdire nominativement désigné: la notification est possible chaque fois que l’administration peut déterminer nommément les intéressés.

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La règle n’était pas absurde en elle-même mais elle aboutissait à des conséquences exagérées:

L’avancement d’un fonctionnaire intéresse tous ses collègues de même classe ou de même grade, or ceuxci sont par hypothèse connus de l’administration, une notification individuelle devenait nécessaire pour chacun d’eux (7). ;

(5) Cons. d’Et. 9 août 1893, Chambre Syndicale des entrereneurs de voitures de place du dépt de la Seine, au D. 894-3-65.

(6) Cons. d’Et. 30 avril 1880, Albrecht, au S. 1881-3-37. (7) Cf. pour des décrets déterminant le rang d’ancienneté des officiers. Cons. d’Et. 27 mars 1874, Faidherbe.

Il en était de même d’un règlement intéressant l’ensemble des propriétaires d’une commune (8). Il est facile à l’administration de les déterminer grâce au rôle de la contribution sur la propriété bâtie.

Le conseil d'Etat cependant, maintint ce critère pendant encore quelques années. C’est ainsi qu’en 1901 (9) il considère implicitement que les mandataires aux Halles centrales de Paris étant tous connus de l’administration, un arrêté du préfet de police les intéressant ést susceptible de leur être notifié individuellement.

Mais la Haute Assemblée ne pouvait persévérer longtemps dans cette jurisprudence qui, par l’adoption d’un critérium unique et simple, supprimait peut-être toutes hésitations, mais qui imposait à l’administration un excès de formalités qu’il était impossible d’observer à la lettre.

C’est pourquoi le conseil d'Etat a depuis longtemps abandonné cette jurisprudence trop rigide.

Après avoir constaté l’inutilité des notifications individuelles pour les règlements de police sanitaire s’adressant à tous les propriétaires d’une commune, notre Haute juridiction administrative, dans le célèbre arrêt Avezard relatif à un arrêté du préfet de la Seine, qui prescrivait l'installation d’un tout-à-l’égout pour les riverains d’un certain nombre de rues, renonce à son ancienne formule et déclare: « Considérant que si aux termes de l’article 11 du décret du 22 juillet 1806, le délai de recours devant le conseil d'Etat ne court que du jour de la notification de la décision attaquée, cette règle n’est applicable qu’au recours formé contre les actes qui doivent faire l’objet d’une notification individuelle… » (10). È

Depuis, le conseil d'Etat, s’il emploie encore l’expres-

à Cons. d’Et. 25 janvier 1901, Juot et Sausin, au D. 1902-

no Pb d'Et. 13 juin 1907, Bidard, Parise et autres, au D: ;

(10) Cons. d’Et. arrêt Bidard précité, au R., p. 443. — Cons. d’Et. 24 janvier 1902, Avezard et Chambre no des propriétés immobilières de la ville de Paris, au S. 1904-3-33 et la très intéressante note Hauriou. :

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sion: « susceptibles de notification » (11) n’est jamais revenu sur le principe de l'arrêt Avezard qui ne faisait en somme que reprendre la jurisprudence antérieure à 1893. Il a notamment décidé que la publication suffit à faire courir les délais du recours contre ün arrêté réglementant la distribution des eaux d’un canal (12), pour un arrêté relatif au nettoiement des rues (13), pour une décision de la commission départementale classant un chemin (14).

Le conseil d'Etat a poussé très loin cette inutilité de la notification puisque la publication d’arrêtés municipaux réglementant les sonneries de cloches ou les cérémonies extérieures du culte suffit même à l'égard du ministre des cultes de la paroisse (15).

De même, un arrêté réglementant les sorties des sociétés musicales n’ont pas à être notifiées individuellement aux dites sociétés (16). Cette dernière décision est tout à fait dans la tradition de l'arrêt Avezard, annoté par le doyen Hauriou. Le critère du destinataire nominativement désigné est donc définitivement abandonné.

$ 2. — Critère tiré de la nature de l’acte

Le tort du conseil d'Etat dans l’arrêt des loueurs de voitures de 1893 était: au point de vue pratique, de ne pas avoir prévu les conséquences d’une telle décision pour l’administration; au point de vue théorique, de n’avoir aperçu qu’un aspect du problème, autrement dit de r’avoir tenu compte que du destinataire et non des caractères de l’acte à notifier.

(11) Cons. d’Et. 10 juin 1904, au S., 1906-3-114, Delattre. — Cons. d’Et., Commune de St-Léger, 3 décembre 1909, au R, p. 934. — Cons. d’'Et. 7 juillet 1927, sieur El Aichi.

(12) Cons. d’Et. 26 janvier 1926, Reynaud, au R., p. 71.

(13) Cons. d’Et. 27 mars 1914, Gallet, au R,, p 401.

(14) Cons. d’Et. 22 février 1918, Cecillault, au R., p. 180.

(15) Cons. d’Et. 19 décembre 1923, Perrin, au R,., p. 1268, pour les sonneries de cloches et pour les cérémonies du culte, Cf. Abbé Retaileau, 26 janvier 1929, p. 109.

(16) Cons. d’Et. 12 juillet 1932, Demorcq, p. 704.

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Ce qui importe, c’est la nature des actes. Il en est qui sont de nature à être publiés et d’autres à être notifiés. C’est dire qu’il faut s’attacher à découvrir les caractéristiques propres à chaque acte, car, il est des décisions qui, en raison de leurs caractères, n’ont pas à être soumis à notification bien que celle-ci ne soit pas matériellement impossible.

Le conseil d'Etat ne veut pas dire autre chose lorsqu’il déclare qu’il existe « des actes qui sont de nature « à être portés par voie de publication à la connais- « sance du public. » (17).

Mais poser le problème sous cet angle ne constitue pas une solution. On peut même dire que la difficulté ne fait que commencer. Il semble que nous n’ayons fait que retourner la question; au lieu de rechercher les actes soumis à notification nous cherchons ceux pour qui une publication est suffisante.

Mais en réalité, nous avons progressé dans notre raisonnement puisque nous pouvons désormais poser la règle suivante qui est en accord avec le texte de l’article 11: tout acte qui n’est pas de nature à être publié doit être notifié. :

La notification est la règle, la publication est l’exception. è >

Mais quel est le critère qui nous permettra de déterminer les actes qui sont portés à la connaissance des administrés par la voie de la publication? Quels sont les caractères propres à ces actes? C’est ce que nous étudierons dans le chapitre suivant réservé à la publica- - tion (Cf. infra-chapitre 2, Section I des actes soumis à publication).

Il nous faut cependant dès maintenant, faire une remarque. Les lignes précédentes (« tout acte qui n’est pas de nature à être publié doit être notifié >») pourraient faire croire en effet que tous les actes susceptibles d’être attaqués pour excès de pouvoir sont assu-

jettis à publication ou à notification.

(17) Considéranis de l’arrêt du conseil d'Etat du 24 janvier 1902 au S. 1904-3-33. at du 24 janvier

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À vrai dire:

1° Il est des décisions administratives qui ne sont soumises à aucune de ces deux formalités: ce sont celles pour lesquelles la présence de l’intéressé était certaine lors de leur confection: les décisions des conseils de révision par exemple (18), les délibérations des conseils généraux attaqués par un des membres de la minorité du conseil général (19), etc.

2° D’autres décisions au contraire sont soumises à publication et notification à la fois. Cette catégorie d’actes tend à se généraliser car c’est la seule facon de rendre opposable à tous, une décision qui, individuelle dans son objet, pourrait éventuellement être attaquée par des tiers ayant intérêt et qualité pour le faire.

SECTION Il

Des formes de la notification

La notification est soumise par le conseil d'Etat à un certain nombre de conditions de validité.

Au point de vue théorique, les formalités à accomplir sont de deux ordres: les unes, inhérentes à l’acte et relatives à son contenu, que nous appellerons les formalités « intrinsèques-», par opposition avec les autres considérées comme « extrinsèques » qui sont des conditions se rapportant aux procédés de notification et aux agents qui en sont chargés.

Autrement dit, si l’on se place au point de vue pratique, la notification d’une décision nécessite deux opérations : la « rédaction » d’un écrit énonçant la décision administrative, son auteur et la date — c’est ce que nous appelions précédemment les formalités intrinsèques —, et la « notification » proprement dite — qualifiée tout à l'heure de formalité extrinsèque — per laquelle l'intéressé est mis à même de prendre connais-

(18) Cons. d’Et. 1° juin 1900, Weinbrauner, au R., p. 377. (19) Cons. d’Et. 4 août 1905, Martin, au R,, p. 751.

sance de l'acte: moyens de transmission, choix de l'agent notificateur, détermination du destinataire.

$ 1. — Du contenu de la notification

Il n'existe aucun formalisme de principe.

Au contraire du droit privé, qui exige pour la validit des significations, quelles soient rédigées et transmises par huissier, la rédaction de la notification administrative n’est soumise à aucune condition; il suffit, pour qu’elle soit valable, que son texte soit intelligible par

son destinataire.

Cependant, le conseil d'Etat a décidé que la notification devait être écrite. Une simple communication verbale ne suffirait pas, car toute notification suppose en principe l’existence d’un document écrit remis à un tiers et surtout parce qu’elle ne permettrait pas de constater que les formalités intrinsèques relatives aux énonciations de l’acte (cf. infra) ont été respectées (20).

La notification orale est insuffisante même s’il s’agit d’un simple refus à une demande qu'avait faite antérieurement le requérant (21).

Les rapports entre communes et fonctionnaires municipaux laissaient cependant subsister certaines difficultés. Reprenant une affirmation qu’il avait déjà faite dans l’arrêt Martin (22), le conseil d'Etat avait décidé qu’une communication verbale faisant connaître les motifs de la décision, fait courir le délai contre un agent communal (23). Il en avait été de même de la révocation d’un secrétaire de mairie, mais le recours de ce fonc-

(20) Cons. d’Et. 3 décembre 1864, Lemoineau, au R., p. 955. — Cons. d’Et. 30 avril 1868, Desauges, au R. p. 504, — Cons. d’'Et., Demoiselle Voilard contre Ministre de la Guerre, 21 décembre 1900, au R., p. 805. — Cons. d’Et. 6 juin 1913, Allegrini, au R., p. 640.

(21) Cons. d’Et. 23 mars 1872, Pichon, au R., p. 72. Cet arrêt concerne une décision du Ministre de la’ Marine portant refus d’accepter la démission donnée par un médecin de marine.

(22) Cons. d’Et., Martin, 13 janvier 1911, au R., DAT:

(23) Cons. d’Et. 24 juin 1921, Keims, au R,, p. 614. Il s’agissait d’une retenue de 100 francs faite sur le traitement d’un agent communal.

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tionnaire avait été jugé recevable ayant été intenté dans les deux mois de la délibération prononçant la révocation (24).

Dans un arrêt plus récent, relatif aussi à la révocation d’un secrétaire de mairie, le conseil d'Etat a, au contraire, décidé (25) que, même pour les fonctionnaires communaux, une décision purement verbale ne fait pas courir le délai. La nécessité d’une notification écrite, pour les actes soumis à cette formalité, est donc aujourd’hui générale.

Quelles sont les énonciations que doit contenir cet écrit?

Dans l’état actuel de la jurisprudence, les seules précisions exigées sont : le texte complet de la décision, la signature ou tout au moins la désignation de son auteur, étlardatés Tr

Reprenons successivement ces trois points: