LOIS COMPLÉMENTAIRES 3.'I SP

tandis que le troisième n'avait pas accepté. Dans cette situation, les deux restants, par délibération du 12 brumaire, s'étaient adjoint trois administrateurs suppléants: A son tour, le Directoire exécutif, annulant cette décision, avait nommé d'autorité trois autres membres suppléants; il s'appuyait à la fois et sur l'article 16 de la loi du 2 i fructidor an III, qui exigeait la présence de trois administrateurs pour la validité de leurs délibérations, et sur l'article 5 de la loi du 3 brumaire, ainsi conçu : c( Le Directoire exécutif pouvoira, sans aucun délai, en ce qui le concerne, au remplacement de ceux qui seront dans le cas de se retirer. » Sur les réclamations de l'administration centrale de la Lozère, le Conseil des Cinq-Cents avait décidé, le 29 germinal an IV, que des explications seraient demandées au Directoire exécutif.

Au lieu de répondre au Corps législatif, le Directoire trancha la question par une espèce de règlement général, paru sous la forme d'un arrêté ainsi conçu (i) :

Paris, le 18 floréal an IV.

Le Directoire exécutif.

Sur le rapport du ministre de l'intérieur ;

Arrête :

Art. !'''■. — Les remplacements des membres des administrations doivent être efi'eclués par la voie de l'adjonction, en conformité de l'art. 188 de l'acte constitutionnel, par l'administration départementale, lorsque les membres restants sont en nombre suffisant pour délibérer, conformément à l'art. 16 de la loi du 21 fructidor, et par le Directoire dans le cas contraire.

Art. 2. — Les remplacements sont faits par le Directoire en cas de vacance par l'effet de la loi du 3 brurfiaire, en vertu de l'art. 5 de cette loi.

Le ministre de l'intérieur est chargé de l'exécution du présent arrêté. Signé : Carnot, Revellière-Lépeaux, Reubell.

(i) Pièce ma nu se. I Arc h. nat. A F m, 3 67). — Cet arrêté ne figuie pas dans la Colkciion générale des lois, arrêtés et autres actes du pouvoir exécutif.

3 14 sous LE DIRECTOIRE EXECUTIF ['79^]

On remarque que Tarrêté n'est pas motivé. Des considérants avaient pourtant été préparés; on les connaît par un projet d'arrêté, signé : Barras, daté aussi du i8 floréal (i), dont le dispositif est en tout semblable à celui qui fut définitivement adopté, mais précédé de considérants rédigés dans une langue si extraordinaire qu'on s'explique qu'ils aient été biffés. A titre de curiosité, voici cette rédaction, dont il est étonnant que Barras ait pu accepter la responsabilité :

Vu le rapport du ministre de l'intérieur sur la question de savoir si les administrations peuvent se compléter par voie d'adjonction, aux termes de l'art. i88 delà constitution et pour tous les cas de vacance, lorsqu'elles sont réduites à la moitié des membres qui doivent les composer ou même à un seul administrateur ;

Considérant qu'il est impossible de concilier en commun l'idée d'un seul homme investi de la faculté de nommer tous les autres membres d'une administration, et qu'on ne peut, avec le système général de gouvernement français, où toute autorité administrative, jusques au pouvoir exécutif, est délibérante, où tous les actes sont le résultat d'une détermination prise, présumer que l'intention du législateur, qui n'a conféré momentanément la faculté de nommer au Directoire exécutif même qu'avec une grande circonspection, ait été de donner une telle latitude de pouvoirs à un ou deux fonctionnaires publics ;

Considérant que la nomination d'un administrateur est un objet trop important pour qu'il ne soit pas la matière d'une délibération ; que le choix de quatre administrateurs par un seul ou de trois par deux ne présenterait que le résultat de volontés despotiques ;

Considérant, enfin, que la loi du 21 fructidor demande impérieusement que la moitié plus un des membres de l'administration ait concouru à une délibération pour qu'elle soit valable ;

Le Directoire arrête : etc. . ,

(i ) Pièce manusc. (Arch. nat. A F m, Sôj). On trouve encore, joints au proiet d'arrêté : i" une lettre de Daunou, membre du Conseil des Cinq-Cents, au ministre de l'intérieur, du 12 germinal an IV, dans laquelle Daunou expose avec force les arguments d'ordre juridique et politique opposés à la thèse du Directoire ; 2° un rapport du ministre de l'intérieur au Directoire exécutif, du 18 germinal, rapport qui ne formule pas de conclusions.

[1796] LOIS COMPLEMENTAIRES 3l5

L'arrêté du 18 floréal (sans les considérants) ayant été publié par le Rédacteur [n° du 26 floréal), Dumolard, qui déjà avait fait voter le message du 29 germinal, ne manqua pas de le signaler au Conseil des Cinq-Cents : tout en le dénonçant comme inconstitutionnel, il affecta de n'être pas certain de son authenticité et insista pour qu'une nouvelle demande de renseignements fût adressée au Directoire : ceci à la date du 29 floréal. Quelques jours après, un message du Directoire exécutif, daté du 3 prairial, lu à la séance du 4, apportait au Conseil des Cinq-Cents la réponse, signée : Carnot. Le Directoire maintenait son droit avec fermeté. Il disait, après avoir discuté les textes :

Le Directoire exécutif se ferait un crime d'élever des doutes sur la nécessité d'exécuter la loi du 21 fructidor, ainsi que celle du 3 brumaire. Quand il voit des lois claires, il les applique et les fait exécuter. C'est à ceux qui les trouvent obscures à demander des interprétations.

L'argument que le Directoire tirait de la loi de brumaire an IV vis-à-vis des administrateurs exclus pour cause d'incivisme était assez fort, encore qu'il pût être contesté : il y avait dans cet article 5, ces mots : « en ce qui le concerne », qui pouvaient bien être entendus comme restreignant aux cas antérieurement prévus la faculté reconnue au Directoire de pourvoir aux vacances. Mais, pour l'administrateur de la Lozère — puisque c'est dans la Lozère que la querelle était née — qui n'avait pas accepté, la situation, au point de vue légal, était moins forte. Le Directoire avait beau raisonner par analogie et dire à peu près : « Réduits à deux ou à un, les administrateurs ne peuvent pas délibérer, prendre une décision. C'est donc comme s'il n'existait pas d'administration départementale du tout, et le pouvoir national doit intervenir, comme dans le cas de l'article 198 de la constitution, comme dans le cas de la loi du 22 ventôse, pour reconstituer un organe

3l6 sous 1.E DIRECTOIRE EXECUTIF ['79?]

défaillant. » Le raisonnement, si ingénieux qu'il fût, se heurtait au texte formel de l'article 188 de la constitution, qui n'imposait aucune limitation au droit d'adjonction. Quant à la loi du 2 I fructidor, l'argument qu'on en tirait était facilement rétorqué : est-ce qu'il s'agissait là de décision, de délibération, d'acte d'administration? Les administrateurs restants, quel que fût leur nombre, agissaient, quand ils usaient du droit d'adjonction, comme électeurs, chargés par la constitution de désigner d'autres administrateurs : le quorum exigé pour les actes administratifs n'était pas applicable en cas d'élection.

A la suite du message du 4 prairial, une commission de trois membres fut nommée par le Conseil des Cinq-Cents. Elle apporta son rapport, rédigé par Daunou i), le 18 prairial (2^; elle concluait à une déclaration générale qui était le contre-pied de l'arrêté général du Directoire, du 18 floréal, et qui était formulée dans les termes suivants;

Le Diiectoiie exécuiif n'a le droit de nommer des adm.inistialeurs provisoires de département que dans le cas où une administration a perdu tous les membres qui la composaient.

Le Conseil des Cinq-Cents hésita longtemps : ajournée le r'"" messidor an IV, puis le i i veniôse an V, la discussion n'aboutit et le vote n'intervint que le 17 prairial an V, un an juste après le dépôt du rapport, et ce fut évidemment un vote politique, un vote d'hostilité contre le Directoire, conséquence des élections de germinal an V, qui avaient constitué une majorité réactionnaire. Au Conseil des Anciens, les choses allèrent plus vite : nommée le 19 prairial, la commission pré-

( I ] Daunou avait été choisi à raison de l'opinion qu'il avait déjà exprimée. (Voir ci-dessus, p. 3 14, note i.)

(2) Rapport fait au nom d'une Commission chargée de l'examen d'une difficulté relative à la composition de l'administration centrale du département de la Lozère, 18 prairial an IV, imp. 10 p. in-8° (Bib. nat. Le 43 '3oo^.

[lygy] LOIS COMPLEMENTAIRES il-J

senta son rapport le 23 messidor (i), et, le 3o du même mois de messidor = i8 juillet 1797, intervint la loi qui, en ratifiant la résolution du 17 prairial, admettait qu'un administrateur restant pourrait valablement se choisir quatre collègues à lui tout seul.

Mais, précisément, la loi dictée par des considérations politiques se trouva bientôt menacée — la majorité s'étant déplacée — par d'autres considérations politiques. A la suite du coup d'Etat de fructidor, une commission avait été chargée par le Conseil des Cinq-Cents, le 19 fructidor, d'examiner les lois qui pouvaient porter atteinte à la constitution ; cette commission présenta, le 25 fructidor, un projet de résolution qui abrogeait la loi du 3o messidor et restreignait à son tour le droit d'adjonction des administrateurs au cas où ils restaient en nombre pour délibérer légalement, c'est-à-dire au nombre de trois (2). Le projet fut adopté le 28 fructidor et transmis, le 29, au Conseil des Anciens, qui, malgré l'avis contraire de la commission qu'il avait nommée (3), approuva la résolution le i3 vendémiaire an VI = 4 octobre 1797 (4)- D'après cette

(i) Rapport fait par Dai.phonse, dcputé de l'Allier, sur la résolution du 17 prairial an V, relative à la nomination des administrateurs provisoires de département, séance du 2 S niessidor an V, imp. 10 p. in-S'^ (Bib. nat. L e 45/447;.

(2) Kapport fait au nom d'une Comniission spéciale, sur la proposition de rapporter la loi du 3o messidor, par Poullain-Granprey, le 25 fructidor an V, imp, 7 p. in-8^ (Bib. nat. L e 43/1369).

(3) Kapport fait par Baudin [des Ardennes), au nom d'une Commission spéciale, sur la résolution du 28 fructidor, relative au remplacement des administrateurs de département, séance du 2 vendémiaire an VI, imp. 16 p. in-80 (Bib. nat. L e 45/594).

(4) Voir deux opinions impiimées : \" contre la résolution, Opinion de Rossée, député du Haut-Rhin, sur la résolution du 28 fructidor, qui a pour objet le remplacemnt des adniinistrateurs, séance du 12 vendémiaire an VI, imp. 14 p. in 8' 1 Bib. nat. L e 45/610) ; 2" en faveur de la résolution, Opinion de Pûmpéi sur la résolution du Conseil des Cinq-

3l8 sous l.E DIRECTOIRE EXÉCUTIF ^'797]

dernière loi du i3 vendémiaire an VI (article 3), le Directoire exécutif était formellement autorisé à pourvoir aux remplacements nécessaires dans le cas où les membres restants d'une administration seraient réduits à un nombre inférieur à trois. Mais la loi ne disait pas si le Directoire serait obligé, comme dans le cas de l'article 198 de la constitution ou dans le cas de la loi du 22 ventôse an IV, de ne choisir pour suppléants provisoires que d'anciens administrateurs du même département. On avait pensé, sans doute, que, le Directoire agissant, dans l'espèce, à la place des administrateurs réduits à l'impuissance par leur petit nombre, il devait nommer dans les mêmes conditions qu'eux, c'est-à-dire avec liberté de choisir en dehors de la catégorie des anciens administrateurs.

Il est évident que, en cas d'application de la loi du i3 vendémiaire an VI, un ou deux administrateurs élus pouvaient se trouver dans la même administration à côté de suppléants nommés par le Directoire. Cependant, lorsque le Directoire exécutif usa de la faculté que lui reconnaissait la loi de l'an VI pour remplacer trois administrateurs du département de Paris, les circonstances ne se prêtèrent pas à une rencontre de ce genre (i).

Nous pouvons maintenant entrer dans le détail des événements et suivre au jour le jour l'application des textes qu'on vient de parcourir : nous allons voir comment, sous l'empire de nécessités politiques, bien ou mal appréciées, le principe électif, qui devait être la base du recrutement de l'adminis-

Cents, du 28 fructidor, relative au remplaccnicnt des administrateurs dont les places seraient ou deviendraient vacantes, séance du (i3) vendémiaire an VI, imp. 10 p. in-S" (Bib. nat. Le ^S/'ic)^). Un discours du rapporteur Baudin, prononcé à la séance du i3 vendémiaire et indiqué par le procès-verbal comme devant être imprimé à part, n'a pas été retrouvé.

(i) Arrêté du 28 fructidor an VII. (^Voir ci-dessous.)

[179^] LES ÉLECTIONS INUTILES DE VENDEMIAIRE AN IV Sig

tration, fut écarté, faussé, diminué, au point de devenir Texception dans Thistoire de 'ce département de Paris auquel la constitution nouvelle donnait le nom de département de la Seine.

Les élections inutiles de vendémiaire an IV.

D'après le vœu et le texte de la constitution, les membres de l'Administration centrale de la Seine devaient être élus dans le plus bref délai.

Avant de se séparer, la Convention nationale avait pris toutes ses dispositions pour que les assemblées électorales fussent convoquées sans retard.

Par le décret du 5 fructidor an III = 22 août 1795, titre III, sur la mise en activité de la constitution, elle avait décidé (art, i3) que les assemblées électorales seraient convoquées immédiatement après que le résultat des votes des assemblées primaires sur l'acceptation de la constitution serait connu et, dans tous les cas, avant qu'elle-même eût cessé l'exercice du pouvoir constituant. Elle indiquait en même temps, dans un article spécial (art. 14), que les assemblées électorales qui allaient être ainsi convoquées à une date encore indéterminée léseraient par anticipation sur celles de l'an IV, lesquelles auraient dû être tenues normalement en germinal, et qu'il n'y en aurait pas d'autres durant cette année.

Quelques jours après, le décret du i3 fructidor = 3o août réglait le mode de scrutin d'après lequel auraient à procéder, cette fois, les corps électoraux : les élections devaient se faire au scrutin de liste simple, à la majorité absolue aux deux premiers tours et à la pluralité relative au troisième tour, en cas de besoin. Un système un peu différent, que nous verrons fonctionner en l'an V, était réservé aux élections postérieures.

320 sous LE DIRECTOIRE EXÉCUTIF ['79^]

Enfin, la constitution ayant été acceptée par le suffrage populaire le 20 fructidor = 6 septembre, la Convention, par décret du i«^ vendémiaire an IV = 23 septembre i 795, fixa au 20 vendémiaire = 12 octobre 1795 l'ouverture des assemblées électorales, qui devaient, conformément à la constitution, durer dix jours au plus et par conséquent se terminer le 29 vendémiaire = 21 octobre, au plus tard. L'ordre des opérations était ainsi réglé (art. 14) : d'abord, élection des membres du Corps législatif (Conseil des Anciens et Conseil des Cinq- Cents), puis d'un juré près la Haute-Cour de justice, puis des administrateurs du département (au nombre de cinq), puis des magistrats du tribunal criminel (président, accusateur public et greffier), enfin des juges du tribunal civil (au nombre de vingt).

Ace moment, à la suite de la longue période de réaction qui avait suivi le 9 thermidor, la plupart des sections parisiennes étaient des foyers d'opposition. Quelques-unes d'entre elles, par esprit de protestation, convoquèrent les électeurs à une date antérieure à celle fixée par la Convention, et dans un local différent de celui qui leur était régulièrement assigné. En présence de ces dispositions, la Convention, par le décret du I I vendémiaire = 3 octobre, renouvela aux électeurs du département de la Seine l'injonction d'attendre le 20 du mois pour ouvrir leurs séances, en leur faisant défense de délibérer sur quoi que ce soit, sous peine d'être poursuivis pour attentat à la souveraineté du peuple français. L'insurrection du i3 vendémiaire = 5 octobre fut, comme on sait, la réponse des sections royalistes aux ordres de la Convention.

L'insurrection fut facilement vaincue. Rien n'empêchait donc l'Assemblée électorale de se réunir au jour légal, 20 vendémiaire. Elle s'ouvrit, en effet, le 20 vendémiaire (i);

\^\) Voir Lis/c des clecleurs du déparie nenl de la Seine, avec leur âge,

[lyg^] LE DIRECTOIRE SUBSTITUÉ AU CORPS ÉLECTORAL 32 1

elle manifesta dès le début de tels sentiments et ses séances furent si agitées que, le 24 vendémiaire = 16 octobre, quelqu'un pouvait proposer à la Convention de suspendre ou de casser le Corps électoral de Paris. L'ordre du jour écarta la proposition, ce qui n'empêcha pas une députation de la renouveler le lendemain à la barre.

La session continua, mais le trouble ne cessa pas : les dix Jours accordés par la constitution s'écoulèrent sans que les électeurs se fussent occupés d'autre chose que de la désignation qu'ils avaient à faire des membres des deux branches du Corps législatif. Au point de vue des élections départementales, quand l'Assemblée électorale dut se séparer, 29 vendémiaire = 21 octobre, il n'y avait rien de fait.

Le Directoire substitué au Corps électoraL

Donc, au moment où le Directoire prenait possession du pouvoir, il n'y avait pas d'administrateurs élus et il n'y avait plus d'électeurs compétents.

Pour parer à cette situation, le jour même de son installation, i3 brumaire an IV = 4 novembre 1795, le Directoire exécutif rédigeait et signait un message à l'adresse des Conseils législatifs, dont voici le texte :

Citoyens législateurs, L'Assemblée électorale du département de la Seine ayant consommé les dix jours fixés par la constitution pour le terme de sa session sans avoir terminé les élections C|ui lui étaient attribuées, telles que celles des membres qui doivent composer l'administration du département, les tribunaux, etc., et l'organisation de ce département et particulièrement celle de la Commune de Paris étant jugées très

leurs demeures et leurs qualités, imprimée par ordre de l'Assemblée électorale, an IV, imp. 67 p. in-80 (Bib. nat. Le 40/14).