DE GUERRE

La doctrine n’était pas la seule, avant la guerre, à négliger ce problème. A la vérité, les Etats eux non plus ne s’en étaient pas beaucoup préoccupés. Du moins n’avaient-ils fait aucun effort pour faire apparaître une solution. Cette question rentrait bien dans le cadre de la Conférence de La Haye de 1907, mais elle n’y avait pas été abordée. En l’absence de toute convention internationale y faisant allusion, le déroutement pouvait fort bien être admis en pratique, tout au moins suivant certaines modalités que la coutume des guerres précédentes suffisait à autoriser. Et en fait, plusieurs textes nationaux l’avaient reconnu expressément. Ce sont ces textes qu’il nous faut maintenant examiner.

Nous avons vu, à propos de la guerre russo-japonaise (1), que le Japon avait rendu le 7 mars 1904 un règlement modifiant

(1) V. supra.

celui de 1894, qui reconnaissait implicitement le droit de déroutement des navires quand les circonstances y obligeaient. Cette disposition n’avait pas été modifiée quand éclata la guerre et elle était conçue en termes assez larges pour l’autoriser, même pris dans son sens strict. î

De son côté, le gouvernement allemand avait élaboré secrètement, le 30 septembre 1909, une ordonnance des prises qu’il ne publia à Berlin que le jour même de sa déclaration de guerre à la France, le 3 août 1914 : cet acte est le Prisenordnung. Il reconnaissait aux officiers de marine le droit d’exercer au besoin le déroutement. Dans la section VI, l’article 81 stipulaït : « Dans le cas d’arrêt et de visite d’un navire portant un pavillon neutre, le commandant doit s’efforcer d'éviter de détourner le navire de la route de son voyage. Il doit en général causer au navire le moins d’ennuis possible. ». Mais l’article 85 ne manquait pas d’apporter une exception à ce principe général : « Si l’état de la mer ne rend pas possible l’envoi du canot, le commandant peut, en cas de graves soupçons, ordonner au navire de suivre une route déterminée, et il la suit lui-même avec le vaisseau de guerre, jusqu’à ce qu'il puisse accomplir la visite ». La même idée est reprise par l’article 91 : « Dans le cas où la visite apparaît comme nécessaire, mais qu’elle ne peut être accomplie dans le moment présent, elle sera remise à plus tard en un lieu convenable. Si à raison de ce fait le navire est exposé à de réels dommages, le commandant doit procéder à une capture provisoire ».

Cette dernière phrase indique une distinction qui est spéciale à l’Allemagne. Quand la visite ne peut être effectuée sur place, le bâtiment de guerre a le droit de dérouter le navire mais, en ce faisant, il ne capture pas le navire. La capture indique en général qu’on a de fortes raisons de croire à la violation de certaines lois de la neutralité. Le déroutement, tel qu’il va être désormais conçu, suppose tout au plus un simple soupçon : c’est là seulement qu'il faut voir une innovation dans la pratique internationale. Mais elle est d'importance. En présence d’un navire que les circonstances ne permettent pas de

visiter sur place, les officiers de marine ont désormais le droit de les dérouter, même s'ils n’ont aucun renseignement sur le navire ni sur sa cargaison. La capture n'aura lieu que plus tesrd, si la recherche la justifie. L'opération administrative se trouve donc accrue et va de pair avec une extension des pouvoirs des belligérants. Nous aurons à en rechercher les causes.

Si cette pratique allait être généralisée au cours de la dernière guerre, il n’en est pas de même pour la capture provisoire, qui demeura toujours spécifiquement allemande. Nous aurons Poccasion de voir que le simple déroutement ne peut justifier, en Allemagne, aucune indemnité aux propriétaires du navire et de la cargaison, si finalement la Cour n’est pas saisie pour statuer sur la prise. Cela peut amener à des injustices flagrantes quand le déroutement a été considérable ou que le navire a été avarié au cours de cette déviation. Alors, dans ce cas, intervient l’article 91 du règlement des prises qui fait un devoir au bâtiment de guerre d’opérer une capture provisoire. La Cour des prises se reconnaîtra alors compétente pour statuer sur les indemnités, même si la capture ne devient pas définitive.

Les instructions américaines et espagnoles étaient loin de faire triompher une solution aussi hardie. Comme à la fin du siècle précédent, elles admettaient seulement au cas où planaïit un doute après la visite, d’aller effectuer, dans un port, une recherche complémentaire.

En France, les instructions du 19 décembre 1912, sur l’application du droit international en cas de guerre, adressées par le ministre de la Marine à MM. les officiers généraux, supérieurs et autres, commandant les forces navales et les bâtiments de la République, prévoyaient la recherche sur place si l'examen des pièces laissait un doute sur la destination du navire ou sur le caractère inoffensif de sa cargaison. Les instructions du 30 janvier 1916 ne la modifièrent pas sur ce point. Dans les unes comme dans les autres, il n’était fait aucune allusion au déroutement. Cependant la nécessité allait bientôt forcer à apporter quelques précisions et à reconnaître expressément cette pratique dans certains cas. Nous ne faisons d’ailleurs que suivre l'exemple de l’Angleterre qui la généralisa rapidement.

SONATA

SECTION III. — LES RAISONS QUI ONT POUSSÉ A L'APPLICATION DU DÉROUTEMENT

Au début de la dernière guerre, les belligérants commencèrent d’abord à appliquer les règles du droit des gens de la même facon exactement que dans les guerres précédentes. En particulier, on suivit la politique, qui s’était développée surtout pendant la guerre de Sécession ,de capturer les navires lorsqu'on avait des raisons valables de les soupçonner. Mais tout de suite, sur ce point même, il y eut une extension des droits des belligérants. En Angleterre, en particulier, intervint un ordre en conseil du 5 août 1914, permettant au juge des prises d'admettre plus facilement que jadis les preuves tirées de l’extérieur. On devait s’attendre au résultat : les bâtiments de guerre, dès qu’ils eurent le moindre soupçon, saisirent les navires de commerce, puisque, d’une part, la Cour admettait tout moyen de preuve et que, d’autre part, ce simple soupçon suffisait à légitimer la capture et à écarter toute possibilité d'indemnisation ultérieure (1).

Par là on avait déjà élargi les facultés des belligérants. Mais on fit plus. On fut contraint à supprimer toute visite, même le simple examen des papiers de bord. On dut en venir à dérouter les navires avant même d’avoir pu recueillir des renseignements, sur eux ou sur leurs marchandises, de façon à justifier un doute. Ce furent les Alliés qui, les premiers, inaugurèrent cette façon d’agir. La raison en est que, possédant la maîtrise des mers, ils avaient beaucoup plus d'occasions que leurs adversaires de procéder à des saisies.

Différents arguments étaient invoqués en faveur de cette nouvelle méthode. On invoquait l’impossibilité de se rendre compte sur place de la nature des marchandises transportées. Avec les dimensions considérables des navires modernes, une recherche sérieuse demande de longues heures et même des journées entières. On ne peut donc guère l’effectuer en pleine mer. La manœuvre en serait d’autant plus difficile qu’il n’y a

(1) Voir British Year Book of International Law, 1920-21, p. 22.

pas sur les vaisseaux le puissant outillage dont disposent les ports pour opérer le chargement et le déchargement. L'outillage intervient aussi (et ceci est un argument plus nouveau), en raison du rôle de plus en plus important que sont amenés à jouer les produits chimiques, pour discerner grâce à une analyse leur nature exacte.

Tous ces changements n’auraient pas amené à développer le déroutement, sans la fourberie des neutres. Parfois ils dissimulent la contrebande sous un amoncellement de marchandises innocentes. Ce qui est plus grave, c’est que les constructeurs ménagent désormais dans les navires des cachettes pour recevoir la contrebande : doubles ponts, doubles quilles, mâts creux, fausses cloisons. L’ingéniosité ne connaît plus de bornes, et, pour éventer ces différents stratagèmes, il faut sonder le navire de fond en comble, ce qui, pour obtenir des résultats tangibles, doit être effectué dans un port. Les documents des marchandises, de leur côté, ne peuvent plus inspirer la même confiance que jadis. Tel lot de marchandises est au nom d’un consignataire neutre, mais un message télégraphique peut avoir changé sa destination. Il faut donc prendre le temps nécessaire pour vérifier l'exactitude des papiers du bord. Toutes ces raisons militent en faveur du déroutement : les neutres en sont donc en bonne partie eux-mêmes responsables. F Nous retrouverons tous ces arguments en étudiant les relations diplomatiques entre les Alliés et les neutres. Il suffit de remarquer que cette pratique se généralisa peu à peu et que ceux des belligérants dont les instructions ou les règlements ne la prévoyaient pas encore modifièrent en conséquence leurs textes. Cependant la France ne l’admit qu'à contre-cœur; le ministre de la Marine, Augagneur, dans les instructions qu'il adressa le 13 décembre 1914 aux vice-amiraux commandant en chef à la mer et aux préfets maritimes, ne faisait guère d’exceptions. « Les visites », disait-il, « doivent être faites sur le lieu même de la semonce…. il est contraire au droit des gens d'imposer aux navires neuires semoncés des déroutements à fin de visite. et le belligérant ne saurait invoquer à cet égard une prétendue nécessité résultant du défaut d'adaptation du bâtiment visiteur à visiter sur place ». Le déroutement n’était

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autorisé que quand il y avait des motifs bien fondés de soupçon ‘et que, de plus, l’état de la mer rendait la visite impraticable sur le lieu même; encore attirait-on l’attention des commandants des croiseurs sur la gravité d’une telle décision qui risquait de faire demander par les intéressés des réparations auxquelles le gouvernement français eût été obligé d'accéder.

Comme on le voit, ces dispositions étaient extrêmement mesurées et restaient en deçà de la politique suivie par les belligérants dans les guerres antérieures.

Et pourtant les Alliés en sont venus à des pratiques beaucoup plus rigoureuses; mais non pas de leur plein gré. Leurs adversaires les y ont forcés en employant des méthodes que réprouve le droit des gens, méthodes en comparaison desquelles le déroutement paraît une faible gêne pour les neutres. L’Allemagne, dès le 7 août 1914, annonçait qu’elle mouillerait des mines sur le trajet des navires änglais. Elle ne tarda pas à join- ‘dre Pacte à la parole; ce qui ne fut pas sans entrainer des résuïtats néfastes pour les neutres : dès le 12 août, deux navires danois sautaient.

Cette déclaration suscita une réaction inévitable. L’Angleterre, prenant la sauvegarde du commerce, déclara, le 25 août, qu’il était indispensable pour les navires anglais et neutres de s’arrêter dans un port anglais avant de s’aventurer dans la mer du Nord. Cette date est importante : elle marque le point de départ du système anglais, système qui consista à dérouter les navires de commerce pour éviter une recherche sur place, pleine de périls. Les mines sous-marines infestent en effet certaines régions; le danger réside surtout dans la présence de mines dérivantes qui, quoique interdites formellement par les Conférences de La Haye, n’en avaient pas moins été posées par l’Âllemagne. Dans ces conditions, il est dans l’intérêt des neutres eux-mêmes de relâcher dans un port anglais : là on leur indiquera les zones dangereuses et on pourra opérer la visite en toute sécurité. Cette solution était sans doute hardie et inédite : car auparavant les déroutements étaient purement individuels et toujours précédés de l'examen des papiers. Mais cette mesure générale, ce déroutement systématique, était nécessité par la politique même de l’Allemagne. Contre le mal nouveau dont

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souffraient les Alliés devait surgir un remède nouveau. Cependant, ici, c'est plutôt un conseil qui est donné, et non pas | un ordre impératif pourvu de sanctions. :

L’Angleterre se vit d’ailleurs obligée d’user de représailles et de mouiller des mines à son tour dans la mer du Nord. Dès le 11 août, le gouvernement britannique en avertit le gouvernement américain; et il renouvela son avertissement aux neutres le 3 octobre 1914 : « La politique de l'Allemagne de semer des : mines, ainsi que l’activité de ses sous-marins, ont obligé l’amirauté, pour des raisons militaires, à adopter des contre-mesures. En conséquence, le gouvernement de Sa Majesté a autorisé le mouillage de mines dans certaines régions, et un système de champs de mines a été établi et sera développé sur une échelle considérable. » Le 7 octobre, le ministre français de la Marine signalait également la pose de mines dans tn par représailles contre les mines austro-hongroises. ès Du

Bientôt le péril ne résida plus uniquement dans les iniés On eut à compter également sur une arme nouvelle : jes sousmarins. Un bâtiment de guerre pouvait procéder tranquillement à la visite d’un navire neutre, inconscient du danger qui le menaçait, et être frappé irrémédiablement, à l’improviste. Tel est le sort qui advint au Hawke, le 15 octobre : il fut torpillé en s’approchant d’un charbonnier battant pavillon norvégien. Celui-ci devait être sans doute complice d’un sous-marin ‘et jouer le rôle d’appât pour détourner l’attention du destroyer (1): On comprend dès lors que les Alliés aient pris des mesures DORE prévenir le retour de pareils incidents.

Les champs de mines germaniques croissaient sans cesse, en nombre et en étendue. A la fin d'octobre, on s’aperçut qu'il y en avait un au nord de l'Irlande, des bateaux ayant déjà été atteints. On se rendit compte plus tard que c'était un croiseur auxiliaire allemand, le Berlin, qui l’avait mouillé. L’amirauté britannique ne pouvait rester indifférente. Voici le communiqué qu’elle publia le 3 novembre 1914 (2) : « Durant la semaine dernière, les Allemands ont semé des mines en pleine mer su

(1) V. Pchédécki : Le droit international #t la grande guerre, p. 28, (2) V. Fauchille : Recueil de documents, I, p. 180.

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la route commerciale principale qui va d'Amérique à Liverpool, par le nord de l'Irlande. Ainsi, des navires marchands inoffensifs ont déjà été détruits et il y a eu des pertes de vies. Ce n’est que grâce à un heureux hasard que le paquebot Olympic, de la White Star, a échappé à un désastre, et, sans les avertissements donnés par les croiseurs anglais, d’autres navires de commerce et des transatlantiques anglais ou neutres auraient été détruits. Ces mines ne peuvent avoir été mouillées par un navire de guerre allemand; elles l’ent été par quelque navire marchand naviguant sous pavillon neutre, qui a suivi cette route de commerce en feignant de se livrer à une navigation pacifique et qui, profitant pour accomplir ce travail de l’immunité dont jouissent les navires marchands neutres, a, délibérément et sans se soucier davantage, mis en péril les vies de ceux qui naviguent, sans considérer si ces gens sont des amis ou des ennemis, des civils ou des militaires. Le fait de mouiller des mines en se servant d’un pavillon neutre et d'effectuer des reconnaissances à l’aide de dragueurs, de navires-hôpitaux et de navires neutres est une caractéristique habituelle de la manière allemande de faire la guerre sur mer.

« Dans ces circonstances, vu le grand intérêt qui s’attache pour la marine britannique à la sécurité du commerce en haute mer, et d’autre part, pour maintenir dans les limites du droit international le commerce entre nations neutres, l'Amirauté juge qu’il est nécessaire d'adopter des mesures exceptionnelles appropriées aux conditions nouvelles dans lesquelles cette guerre se produit. En conséquence, l’Amirauté fait connaître que toute‘la mer du Nord doit être considérée comme une zone militaire. » Le résultat est qu’une route sûre est indiquée aux navires de commerce et qu'ils doivent tous « s’arrêter en rade des Dunes, à l'entrée du Pas-de-Calais, où la visite peut se faire dans des conditions beaucoup plus sûres qu’en pleine mer. » Le principe de la déclaration du 25 août est donc précisé, et surtout on fait de son exécution un devoir pour les neutres.

La France n’était pas allée aussi loin que son alliée. Pour elle, le déroutement restait toujours une mesure de circonstances et elle n’obligeait pas tout navire neutre passant dans une certaine zone à relâcher dans un de ses ports. Ce n’était que quand

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un vaisseau aperçu par un bâtiment de guerre paraissait suspect et que l’on estimait ne pouvoir exercer la recherche sur place qu’on le dirigeait vers un port. D’ailleurs la visite, elle, avait lieu sur place, à moins que l’état de la mer ne s’y opposa absolument, en empêchant de détacher un canot. Autrement dit, le déroutement était individuel et demeurait exceptionnel. Et comme la France entendait ne pas léser les neutres et que ses tribunaux se déclaraient, dans ce cas, incompétents, un Comité Consultatif des indemnités de déroutement fut constitué le 30 novembre.

Cependant, la Grande-Bretagne finit par gagner la France à ses vues. La tactique des Alliés, pour être efficace, demandait à être unifiée. Aussi, le 23 décembre 1914, une conférence francoanglaise eut-elle lieu. Cette conférence établissait le déroutemnt systématique. Les bâtiments de guerre alliés, quand ils rencontraient dans une certaine zone un navire de commerce neutre, s’enquéraient de sa destination, maïs là se bornaït leur investigation. Ils n’effectuaient pas de recherche; et sans autre raison pour motiver un soupçon, ils dirigeaient le navire vers un port : c’est pour cela que le déroutement est dit systématique. Si le navire se rendait vers un port allié, c’est dans ce port que s’effectuait la visite. Sinon, on l’emmenait visiter en rade des Dunes, à l’entrée de la Manche, pour les navires rencontrés dans la Manche, et à Alexandrie ou Gibraltar, en signalant le port de destination à l'autorité navale de Toulon ou de Malte, lorsque l’on se trouvait en Méditerranée. L’entrée en guerre de l'Italie, en mai 1915, vint alléger le travail de surveillance des Alliés en Méditerranée, mais le commerce est toujours filtré à Alexandrie et à Gibraltar comme il l’est en rade des Dunes et à Kirkwall, dans les Orcades.

Les textes nationaux, par manière de représailles contre les actes de l’ennemi jugés contraires au droit des gens, édictent des mesures de plus en plus sévères. Ainsi, en vertu du décret français du 13 mai 1915, toutes les marchandises appartenant à des sujets de l’Empire d'Allemagne, ou venant d'Allemagne, ou expédiés sur l’Allemagne sont arrêtées; et l’article 4 stipule que les navires neutres à bord desquels elles seront trouvées « seront déroutés vers un port français ou allié. Lorsque le navire sera

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conduit dans un port français, les marchandises seront débarquées s’il n’est statué autrement à leur égard comme il est dit ci-après. Le navire sera ensuite laissé libre. » C’est une sorte de déroutement très ancienne, mais à qui ce texte donne une portée non plus exceptionnelle mais générale.

L'ordre en Conseil anglais du 16 février 1917 va encore plus loin. D’après son article premier : « Tout navire rencontré en mer naviguant vers un port neutre ou venant de tout port neutre présentant des facilités d’accès dans un territoire ennemi, sans toucher dans un port du territoire britannique ou allié, sera, à moins de nreuve contraire, supposé transporter des marchandises à destination ou d’origine ennemie, et sera amené dans un port pour y être examiné et au besoin traduit devant une Cour des prises »., C’est une présomption basée sur ce fait que tout commerce avec un pays pouvant communiquer directement avec l'ennemi est suspect. On décrète qu’elle suffit à motiver le déroutement. Et l’article 2 continue : « Tout navire transportant des marchandises à destination de l'ennemi ou d’origine ennemie sera susceptible de capture et de condamnation relativement au transport de ces marchandises : toutefois, si un navire touche dans un port britannique ou allié désigné, pour l’examen de sa cargaison, il ne sera pas prononcé une sentence de condamnation pour le seul fait du transport de marchandises à destination de ennemi ou d’origine ennemie, et il ne sera soulevé aucune présomption ainsi qu’il est établi à l’article premier ». On force donc, sous peine de capture, les navires de commerce neutres à se dérouter eux-mêmes. La principale aggravation du régime, apportée par cet ordre en Conseil, consiste à confisquer les marchandises présumées coupables et non plus simplement à les mettre sous séquestre, comme jadis; et, désormais, le navire lui-même est pris s’il ne s’est pas fait visiter préalablement dans un port. D’après le système anglais, tout navire rencontré sera dérouté s’il n’a pas accompli les formalités requises : mais cela suppose l’exercice préalable d’une visite en pleine mer.

La méthode française était moins sévère puisqu'elle n’obligeait pas les navires neutres à venir se faire visiter dans un port, indépendamment de toute rencontre par un croiseur. Mais tout navire aperçu était dérouté avec une plus grande facilité, car on

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admettait d’une façon assez large les raisons qui dispensaient non seulement de la recherche, mais aussi de la visite, et on’ estimait que le danger permanent qui résidait dans certaines zones en était une suffisante. |

Dans d’autres pays, également, des règlements sont pris pour autoriser le déroutement d’une façon plus ou moins large. Ainsi l’article 9 du règlement des prises italien, approuvé par décret du 15 juillet 1915, établit: « Pour l'application des instructions contenues dans les articles précédents, les officiers commandants de la marine, toutes les fois qu’ils le jugent utile, procèderont à la visite des navires de commerce en haute mer ou dans les eaux des belligérants, ou peuvent les inviter à se rendre dans les eaux du port le plus voisin pour s’y soumettre à une visite ». Aucune condition n’est exigée pour exercer ce déroutement. Les règles relatives à l’exercice du droit de prise, du 25 mars 1917, se fient expressément à l'estimation du commandant : « Lorsque le commandant d’un bâtiment ne croira pas opportun de procéder à la visite d’un navire de commerce en haute mer, il invitera le navire à se rendre au port qui lui sera indiqué ».

Le « Cod » roumain de 19:7 est moins large. Il ne vise pas les cas d'opportunité; il envisage seulement le cas où les circonstances extérieures rendent impossible la visite sur piace. L'article 21 spécifie: « Lorsque par cas de force majeure ou pour des motifs indépendants de la volonté de l'agent qui opère la capture, la visite maritime ne peut être effectuée au large, l’agent a le droit de diriger un vaisseau sur un port national ou allié pour y faire la visite ». A cela l’article 51 apporte d’ailleurs une sanction : « Tout navire qui refuse d’entrer dans un port pour la visite sera présumé avoir un caractère ennemi ».

Le déroutement a de nombreuses raisons d’être. Les textes que nous avons passés en revue en ont prévu quelques-unes. Mais il y en a une principale, vraiment spéciale à la dernière guerre, et qui justifie la façon dont le déroutement fut généralisé et systématisé : c’est le péril sous-marin : péril qui résultait de l'emploi des mines, comme nous l’avons vu, mais aussi et surtout de l’usage des navires sous-marins comme destructeurs des vaisseaux de guerre et de commerce. Cette pratique, qui, à l'égard

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des derniers, constitue un crime de guerre, nécessite la prise de précautions élémentaires au nombre desquelles figure le déroutement. $ à Les Alliés ne furent d’ailleurs pas les seuls à y recourir. Les Allemands, dont l’ordonnance des prises du 3 août 1914 l’avait déjà autorisée, le pratiquèrent aussi. Mais ils le firent moins souvent qu’ils l’auraient pu et même qu'ils l’auraient dû. Leurs sous-marins, en effet, au lieu d'employer ce moyen tout à fait raisonnable et pas trop préjudiciable aux intérêts des neutres, préféraient généralement les couler sans sommations. Mais les bâtiments de surface eurent plusieurs occasions d’emmener les navires de commerce se faire visiter dans un port. Celui généralement choisi à cet effet était Swinemünde.