SECTION I. — LA CONFÉRENCE DE WASHINGTON

(2 novembre 1921-G6 février 1922)

Le 12 novembre 1921, les délégués de Due puissances ©): se réunissaient à Wa bmoton sur l'invitation du gouvernement des Etats-Unis. Le but de cette conférence était d'aboutir à un accord sur la limitation de l’armement naval et sur la fixation de certaines règles relatives à l'emploi des nouvelles méthodes de guerre et en particulier à l’usage des sous-marins.

L’Angleterre, voulant fortifier sa situation maritime, qui repose principalement sur les vaisseaux de ligne, avait tenté, par la voix de son représentant, lord Lee, de faire. prononcer leur suppression absolue. Mais les autres grandes. puissances montrèrent que le rôle qu’il était appelé à jouer n’avait rien de répréhensible. +! | 4

Cependant tout le monde reconnaissait la He de réglementer leur emploi contre les navires de commerce. C’est à ce propos qu'on aurait dû étudier le déroutement sur signal. Les sous-marins, en effet, peuvent difficilement visiter les navires rencontrés. Leur faiblesse relative le leur interdit : car leur force vient de leur invisibililté. Apparaître à la surface serait bien souvent signer leur arrêt de mort en les exposant au tir de canons dissimulés dans le navire aperçu, ainsi que plusieurs exemples l’ont montré au cours de la dernière guerre. Pour leur permettre d’user du droit de contrôler le commerce neutre, il faudrait donc les autoriser à ordonner aux navires, grâce à la télégraphie sans fil, de se rendre dans un port où on puisse les examiner en toute sécurité. Au cas de refus par le navire de suivre la route indiquée, ils pourraient, après avertissement, sanctionner leur ordre par l’envoi de torpilles..

(1) France, Grande-Bretagne, Pays-Bas, Italie, Japon, Belgique, Chine, Portugal. (LE,

La Conférence, malheureusement, ne se prononça pas expressément sur la légitimité d’une telle méthode. Les résolutions qui y furent adoptées, dites résolutions Root, du nom du sénateur américain qui les inspira, commencent par poser des règles générales débordant du cadre de la guerre sous-marine. La première de ces résolutions déclare en effet, d’une façon très large :

«1° Un navire de commerce ne peut être saisi avant d’avoir reçu l’ordre, en vue de déterminer son caractère, de se srmeNs à la visite et à la perquisition.

« Un navire de commerce ne peut être attaqué que si, après une mise en demeure, il refuse de s'arrêter pour se soumettre à la visite et à la perquisition, ou si, après une saisie, il refuse de suivre la route qui lui est indiquée.

« Un navire de commerce ne peut être détruit que lorsque l'équipage et les passagers ont été préalablement mis en sûreté. »

Le deuxième paragraphe, visant spécialement les sousmarins, déclare :

«2° Les sous-marins belligérants ne sont en aucune circonstance dispensés des règles universelles ci-dessus rappelées; au cas où un sous-marin ne serait pas en mesure de capturer un navire de commerce en respectant lesdites règles, il doit, d’après le droit des gens reconnu, renoncer à l’attaque ainsi qu’à la saisie et laisser le navire de commerce continuer sa route sans être molesté. »

Il pourrait sembler à première vue que le déroutement est

absolument refusé par ce texte. Le deuxième alinéa du premier paragraphe exige en effet que, pour attaquer le navire, celui-ci refuse de « s’arrêter pour se soumettre à la visite et à la perquisition, ou que, après une saisie, il refuse de suivre la route qui lui est indiquée ». Le mot « saisie », dont le sens résulte des débats, est ici synonyme de capture; ou, plus exactement, il désigne la formalité accomplie par l'officier visiteur consistant en l'inscription de la capture sur le livre de bord. Or, l’attaque peut avoir lieu après que la saisie, ainsi entendue, a été opérée, si le navire ne veut pas se rendre dans le port indiqué. Elle peut également résulter du refus du commandant du navire de s’arrêter pour permettre la visite. Mais elle ne peut avoir lieu dans aucun autre cas. Ainsi, à supposer que l’on indique au

navire de se rendre dans un port pour que la visite y soit effecluée, aucune sanction ne pourra appuyer cet ordre. C’est donc la condamnation pratique du déroutérent.

Mais, en étudiant de près les débats, et spécialement les discussions du Sous-comité de Rédaction des Cinq, on s’aperçoit que telle n’était nullement l'intention des différentes nations. Le but poursuivi était surtout de prévenir le retour d'abus semblables à ceux qui s’étaient produits pendant la dernière guerre: on voulait éviter la destruction de navires sans garantie et sans la prise d'aucune précaution pour sauver la vie des passagers. Mais on ne voulait pas interdire le déroutement.

Le compte rendu des débats du Sous-Comité (1) prouve au contraire qu’il était admis. En effet, le représentant de l’Angleterre, sir Auckland Geddes, avait proposé de modifier le premier alinéa qui porte interdiction de saisir un navire de commerce qui n’aurait pas « reçu l’ordre de s’arréter pour la.visite et la perquisition », en remplaçant cette phrase par la suivante : «…s’arrêter ou suivre la route qui lui est indiquée pour la visite ou la perquisition ». Le président Root fit alors admettre une formule laissant toute latitude pour agir ainsi : « Un navire de commerce doit avoir reçu l'ordre de se soumettre à la visite et à la perquisition »; rien n’oblige plus, dès lors, à ce que la visite it lieu sur place. Cependant, par suite sans doute d’un oubli, le deuxième alinéa n'autorise l’attaque que si le navire refuse de s'arrêter pour se soumettre à la visite; elle ne serait donc pas possible au cas où on voudrait visiter le navire dans un

port.

La proposition Root va encore plus loin puisque, dans un quatrième article, elle interdit « d'employer les sous-marins à la destruction du commerce ». Le sénateur Root prétendait en effet que cette destruction aurait presque fatalement lieu sans avertissement. Aussi, dans sa dernière résolution, au lieu de soumettre les sous-marins aux mêmes conditions que les navires de surface, il leur interdisait purement et simplement d’intervenir dans la navigation neutre. Cela dispensait évidemment

(1) V. Documentation Internationale : La Conférence de Washington II, p. 235 ets.

de se demander s’ils pouvaient dérouter des navires. L'adoption de cette quatrième résolution devait en effet, suivant les expli: cations de son auteur, entraîner l’abrogation du deuxième paragraphe de la résolution I qui soumettait les sous-marins aux règles ordinaires. Aussi s’explique-t-on que la ratification de la France n’ait pas porté sur la quatrième résolution.

SECTION II. -— LA COMMISSION DE JURISTES DE LA HAYE : (11 décembre 1922—19 février 1923)

A Washington on n’entendait nullement discuter à fond le problème du déroutement. La Conférence n’était pas une assemblée de juristes. Il n’en fut pas de même de la Commission réunie à La Haye le 11 décembre 1922, suivant le désir des plénipotentiaires de Washington : elle se composait de juristes des différents pays. Elle eut à examiner la question des aéronefs. È

‘Le droit de visite doit-il être accordé aux aéronefs ? Rien ne s’y oppose en théorie. Le belligérant peut surveiller la navigation neutre comme il l'entend. C’est bien ce qu’admet la doctrine. « Le droit de visite et de perquisition », dit Oppenheim (1), « peut être exercé par tous les navires et avions militaires des belligérants ». Hall partage cet avis (2). Spaight a déclaré également (3) : « Il serait oiseux sur le terrain des principes de nier à l’aviation militaire belligérante le droit de visiter les navires marchands et ce droit doit conduire à celui dé capture ».

Si le droit de visite existe, on doit aussi pouvoir dérouter, comme le ferait un navire de guerre. Ce serait d'autant plus utile que les avions peuvent difficilement exercer la visite sur place. À la Conférence de Washington, une sous-commission avait été chargée d'étudier le problème aérien. Son président, M. Moffett, avait posé le problème du déroutement pour les

(1) International Law II, $ 415.

(2) The Law of naval warfare — 1921 — p. 262. (3) Air power and war rights, p. 466.

L pe: (ER L£ ALI PT &.4 XU Le EL vs € F " 2% $ € : 2 < RES on CIRE s 2 RL AR 1 y - ù Î

ANT 5 aéronefs (1). A l'égard d’autres aéronefs, c’est actuellement le seul moyen d'exercer un contrôle : l'intérêt de ce contrôle ne s’est d'ailleurs pas’ encore révélé. Même à l'égard des navires, les avions doivent presque inévitablement recourir au déroutement; ils peuvent en effet difficilement effectuer une visite. Sans doute l’hydravion pourrait-il amérir, l'avion pourrait-il, dans certains cas, se poser sur le pont du navire ? Mais il perdrait dès lors toute autorité. Il serait à la merci d’une ruse de l'ennemi : sous les aspects d’un navire de commerce neutre pourrait se dissimuler un navire de guerre belligérant. Pour qu’il soit en état d'imposer sa volonté, il doit survoler le navire. Le seul moyen d'effectuer la visite serait donc qu’il puisse détacher un petit avion ou hydravion qui viendrait se poser sur le navire ou à ses côtés. Les progrès de l'aviation permettront peut-être un jour l’emploi de ce procédé : il est actuellement impossible.

Fe Ce que l’on réclame donc pour les aéronefs, c’est le déroutement sur signal. Les sous-marins ne sont pas absolument inaptes à exercer la visite sur place; mais on ne peut plus l’exiger pour les avions. Le déroutement sans visite préalable, que l’on permet généralement aux navires de surface dans des cas exceptionnels, semble avoir été refusé aux sous-marins de peur de le voir se généraliser. À plus forte raison serait-cen porté à l’interdire aux aéronefs. Mais le faire serait leur retirer tout moyen de contrôle sur le commerce neutre.

On a cependant cité des cas de visite en mer effectuée par des aéronefs pendant la guerre (2). Ainsi, le 23 juillet 1917, le vapeur hollandais Gelderland fut arrêté par trois hydravions allemands au large de la Hollande : un officier allemand vint à bord et força le navire à se rendre à Zeebruge (3). De même, suivant les dires de la capitainerie navale hollandaise, l’hydravion allemand « L-40 » amérit et examina les papiers d’un navire. Le « L-23 » surclassa cet exploit puisqu'il détacha quelques hommes pour inspecter un trois-mâts norvégien et que cet équi-

(1) V. Documentation internationale : Conférence de Washington, II, p. 420. ;

(2) Spaight : op. cit., p. 471.

(3) V. Flight : 26 juillet 1917.

page de visite, se changeant en équipage de prise, conduisit le navire dans un port allemand, après quarante-trois heures de traversée dans la mer du Nord (1). On a donné aussi, comme exemple, le cas de ces deux aviateurs russes dont l'appareil ne pouvait plus s'envoler et qui s'emparèrent d’une goélette turque (2).

On ne peut cependant pas exiger, d’une façon normale, que les avions effectuent la visite. Le péril est pour eux beaucoup trop grand. Il importe donc d'examiner soigneusement le problème du déroutement. Celui-ci peut se présenter de deux manières différentes. L’aéronef peut, comme le ferait un bâtiment de guerre, indiquer au navire d’avoir à se rendre dans un port. Mais il peut aussi lui ordonner de s’approcher de tel vaisseau dont il lui indique la position. Il n’est plus question de visite dans un port : c’est un navire de guerre qui se chargera de la visite. Dans cette hypothèse, les conséquences sont moins graves que dans la précédente. D'abord parce que la déviation imposée est en général moins considérable et ensuite parce que la recherche sera plus rapidement effectuée que si elle était faite dans un port. Il semblerait donc qu’on puisse facilement l’autoriser.

Cette dernière hypothèse s’est d’ailleurs présentée au cours de la guerre. Spaight mentionne (3) le cas du bâtiment allemand Wolf qui, de novembre 1916 à février 1918, opérait en ayant à son bord un hydravion : le Wolfchen. Celui-ci, le 2 juin 1917, alla intimer l’ordre au navire néo-zélandais Wairuna de gagner le croiseur vers le sud et appuya son ordre d’une bombe lancée près du navire, qui s’empressa de lui obéir. La même manœuvre fut rééditée, le 16 juin, à l’égard du quatre-mâts américain Winsiow qui alla accoster le Wolf et se fit capturer. Un sort semblable advint, le 25 septembre 1917, au vapeur japonais Hitachi-Maru, qui essaya en vain de se dérober : contraint par la menace des bombes, il dut se laisser visiter et prendre.

La raison le plus souvent invoquée contre le déroutement par les aéronefs est une raison d'humanité. Les aéronefs usent

(1) Turner : The struggle in the air : p. 429. (2) Flight : 12 avril 1917.

(3)/0p. cit. p 473:

pour se faire obéir de moyens de sanctions terribles : les bombes; une seule, parfois, suffit pour mettre à mal un navire de commerce; les conséquences en sont beaucoup plus graves que celles des obus d’un navire de guerre. Aussi autoriserait-on assez facilement les avions à se servir des canons ou des mitrailleuses qu’ils peuvent avoir à bord.

En réalité, il faut envisager la chose autrement. Du moment que l’on admet que les navires de commerce doivent se soumettre à un examen, s’ils ne le font pas, on doit pouvoir les y obliger par n'importe quel moyen; il suffit de se conformer aux règles admises pour les bâtiments de guerre : le premier coup, le coup de semonce, ne doit pas atteindre je navire soupçonné. Mais si celui-ci persiste, il doit s'attendre aux résultats les plus funestes.

On a prétendu aussi que l’aéronef interviendrait d’une façon intolérable dans le commerce neutre parce que son rayon d’action est maintenant considérable et sa vitesse très grande, ce qui lui permet d’atteindre tout navire signalé comme suspect. Mais on ne saurait admettre cette objection qui ne prend pas en considération les véritables devoirs des neutres.

On peut donc bien utiliser l’avion pour contrôler le commerce neutre. La seule remarque à faire est qu'il doit se plier aux mêmes règles que les autres bâtiments. Il est faux de prétendre que le déroutement imposé est plus considérable quand

il est exercé par un avion. Il ne l’est surtout pas quand le navire opère en liaison avec un porte-avions vers lequel il envoie les navires rencontrés. Dans ce cas, la gêne éprouvée n’est pas très grande et le procédé n’est alors guère contestable. La véritable question, en réalité, est de se demander s’il est permis en tout état de cause de se dispenser de la visite, surtout lorsqu'il s’agit d'envoyer le navire vers un port. C’est ce qui a été débattu à La Haye par la Commission de Juristes, qui s’est tenue du 11 décembre 1922 au 19 février 1923.

Cette Commission n’a malheureusement pas pu aboutir à une solution sur le point qui nous intéresse. C’est ce qui apparaît à la lecture du rapport général (1) : « Aucun article sur lexercice par un aéronef militaire belligérant du droit de visite

() V. le Rapport de la Commission de Juristes de La Haye, p. 268.

contre des navires de commerce n’a obtenu les suffrages de la majorité des délégations et c’est pourquoi aucun article sur ce sujet ne figure dans le règlement. Néanmoins, toutes les délégations se sont rendu compte de la nécessité d'entourer de garanties l'emploi des aéronefs contre des navires marchands. Autrement, des abus analogues à ceux qui se sont produits dans la dernière guerre pourraient se reproduire dans les guerres futures.

Mais à l’égard des aéronefs privés, malgré le désir des Bass Bas, le déroutement fut reconnu. L’article 49 stipule en effet : « Les aéronefs privés sont sujets à visite et à capture de la part des aéronefs militaires belligérants ». Et, pour rendre possible l'exercice de ce droit, les délégués furent contraints de reconnaître, dans l’article 50 : « Les aéronefs militaires belligérants ont le droit d’ordonner aux aéronefs publics non militaires et privés d’atterrir, d’amérir ou de se rendre pour visite dans un

endroit convenable,raisonnablement accessible. Le refus d’obéir,

après avertissement, à l’ordre d’atterrir ou d’amérir dans cet endroit pour examen, expose l’aéronef à ce qu’on ouvre le feu sur lui ».

Reconnu à l’égard. d’autres aéronefs, pourquoi le déroutement ne l’est-il pas à l’égard des vaisseaux ? Les principes admis dans les différents pays, en particulier au cours de la dernière guerre, se sont trouvés en présence. Aussi les prétentions des

délégations se sont-elles heurtées de plein front et aucune

transaction n’a été possible (1).

La délégation française exprimait, avec beaucoup de justesse, qu’il fallait appliquer aux aéronefs les règles des navires de surface. La raison en est simple. Elle a été mise en relief, lors des débats, par M. de La Pradelle : « La délégation française », disait-il, « ne peut admettre le point de vue de la délégation néerlandaise, qui refuse d'admettre le droit de visite, excepté par le moyen des navires de guerre. En effet, ce droit est accordé, non pas aux navires, mais aux puissances belligérantes et il peut être exercé de toutes les manières pourvu que ce soit

(1) V. en particulier les comptes rendus des dix-huitième et dixneuvièmes séances plénières des 8 et 9 février 1923 — p. 92 à 116.

toujours en conformité des mêmes règles. Il est donc important que toutes les règles établies pour visite et perquisition par des vaisseaux de surface s’appliquent à la visite et perquisition faite par des aéronefs. Toute la question se borne à assimiler sur ce point les aéronefs aux navires de surface ». M. Basdevant remarquait aussi que l’on s’accordait pour reconnaître « qu'un aéronef qui visite les navires marchands n'échappe pas aux règles traditionnelles établies par les navires de guerre ».

. Aussi les délégués français estimaient-ils que la formule capable de concilier tous les points de vue devait être très brève et indiquer seulement le principe général. Le texte proposé était le suivant: « Il est interdit aux aéronefs d’agir contre les navires de commerce de surface ou sous-marins sans se conformer aux règles auxquelles sont soumis les navires de guerre de surface ».

La thèse américaine était toute différente. Le déroutement non précédé de visite n’est permis que dans des circonstances exceptionnelles. Si on vient à l’autoriser pour les aéronefs, c’est

convertir l’exception en règle générale, étant donné qu'ils nc

peuvent guère agir autrement. D’après cette thèse, la Conférence de Washington n’aurait pas autorisé le déroutement sans que l’on soit monté à bord du navire; en tous cas, elle a réservé la: question de l’aéronef. Or, il faut tenir compte de sa grande vitesse et de son rayon d’action très étendu. Le délégué américain Moore, président de la Commission, remarquait, à la vingtième séance plénière : « Au cas où le développement des aéronefs serait tel qu’ils pourraient se livrer à des visites et des perquisitions selon les mêmes règles et en donnant les mêmes garanties pour la vie et la propriété que les navires de surface, ils auraient le droit d’exercer la visite et la perquisition sans règlement spécial. Mais tant que tel développement ne serait pas encore atteint, ils seraient encore sujets à un règlement spécial ».

Aussi le texte proposé était-il le suivant: « Il est interdit aux aéronefs de visiter et de perquisitionner les navires de surface ou les sous-marins sans se conformer à tous égards aux règles auxquelles sont soumis les navires de surface qui ont le droit de visite et de perquisition. En vue des irrégularités auxquelles peut donner lieu l'emploi d’un aéronef contre un navire marchand, il est interdit à un aéronef de faire changer de route un navire