D'autre part, il est non moins certain que les tra

vaux publics, particulièrement ceux de voirie, ont une 1mportance, au regard de la défense, qui dépasse de beaucoup le rayon kilométrique des places. Aussi une législation spéciale est-elle intervenue pour empècher que l'exécution des grands travaux de communication püt jamais être faite en contrariélté des plans établis pour la défense générale du pays. Cette législation, à laquelle la disposition susrelatée de la loi de 1791 n'est peut-être pas étrangère, a soumis à l'examen préalable et nécessaire de l'autorité militaire certains travaux publics déterminés, dénommés fravaux mixtes, dans ane zone, déterminée aussi, qui s'étend le long des frontières de terre et de mer de la France et que, pour ce motif, on appelle la zone frontière.

7738. S'agit-il bien ici de servitudes ? — S'agit il bien ici de servitudes, et ces entraves prudemment apportées à la réalisation’'des travaux d'utilité publique par la considération d'une utilité qui leur est supérieure et les domine tous, répondent-elles exactement à la définition du Code civil (art. 637), à savoir, que :

Une servitude est une charge imposée sur un héritage pour l’usage et l'utilité d'un héritage appartenant à un autre propriétaire ?

En un mot, en matière de /ravaux mirtes, peut-on dire qu'il y ait toujours un fonds dominant et un fonds servant ? Evidemment non. Il y a fonds dominant et fonds servant pour les travaux à exécuter dans la zone myriamétrique des places. Mais quand les travaux intéressent un territoire sis simplement dans la zone frontière, loin de tout ouvrage fortifié, il est évident que le fonds dominant n'apparait plus ; il ne reste que le fonds servant. A vouloir interpréter strictement les textes, on trouverait que, même dans la zone myriamétrique des places, iln'y a pas toujours fonds dominant et fonds servant; car, s'il s'agit d'un travail d'utilité

publique générale (route nationale), le propriétaire de la route et le propriétaire du rempart ne font qu'un: c'est l'Etat ; il serait insuffisant de répondre que l'Etat agit par des administrations distinctes (dans l'espèce, les ponts et chaussées et le génie militaire) ayant chacune leur patrimoine propre à gérer et formant ainsi comme autant de personnalités particulières.

Au reste, les servitudes d'utilité publique ne sont jamais des servitudes que par une assimilation plus ou moins exacte, car il n'y a généralement pas avantage pour le fonds dominant (fortifications, cimetières, etc.), mais uniquement pour la collectivité.

744. — Dans la pratique, les prohibitions relatives aux travaux mixtes sont appelées des servitudes. M. Lequien, rapporteur de la loi du 7 avril 1851 à l’Assemblée nationale législative, disait :

Outre les servitudes militaires dont on a dù reconnaître la nécessité aussitôt que l’art d'attaquer et de défendre les places fortes au moyen de l'artillerie et de la mousqueterie s’est développé, nos lois ont précisé une autre catégorie de servitudes de même nature en considérant comme non moins indispensable de proté-

ger la frontière contre tout ce qui pourrait en faciliter l'accès ou en paralyser la défense (Mon. du 5 mars 1850, p. 765, 2° col.),

Le général Niel, commissaire du gouvernement, parla de même :

Il y a deux espèces de servitudes qui s'exercent dans l'intérêt de la défense nationale : les servitudes autour des places fortes et les servitudes autour de la frontière. Les servitudes autour des places fortes sont l'objet d'un projet de loi qui vous sera présenté la semaine prochaine (1). Il s'agit aujourd'hui des servitudes qui s'exercent autour de la frontière.

Les servitudes qui s’exercent autour des places s'appliquent aux constructions particulières ; les servitudes qui s’exercent

(1) La loi du 10 juillet 1851.

autour de la frontière ne s'appliquent qu'aux constructions qui se font par l'administration : par l'Etat, par les départements, où par les communes. On ne peut établir une voie de terre ou d’eau dans la zone frontière, dans l'espace qui a été délimité par le pouvoir exécutif, qu'avec l'autorisation du ministre de la guerre, et, dans le cas où le ministre de la guerre demande des conditions qui ne paraissent pas acceptables aux ingénieurs civils, qu'avec une autorisation de la commission mixte des travaux publics (1). Toutes les fois que l'autorisation n'est pas arrivée, on ne peut pas exécuter les communications (Won. du 26 mars 1851, p. 882, 2° col.).

775. Historique succinct.— Les servitudes relatives aux travaux publics dans la zone frontière remontent à l'ordonnance du 31 décembre 1776 (tit. V, art. 26) par laquelle le roi déclara qu'il ne serait fait à l'avenir, dans les provinces frontières, aucune construction d'ouvrages, soit par l'administration des provinces et des villes, soit même par des ingénieurs des ponts et chaussées. que les projets n'en eussent été communiqués au ministre de la guerre.

776. — C'était bien d'avoir émis ce principe et d'avoir songé qu'il était bon de sauvegarder la défense du pays même à l'encontre des grands services publics. Mais l'application du principe émis pouvait enrayer des entreprises d'une grande utilité lorsque, l'administration de la guerre se retranchant derrière les nécessités de la défense pour motiver un refus obstiné d'adhésion, les ingénieurs des ponts et chaussées où de la marine faisant valoir de leur côté l'impossibilité de remanier les plans primitivement établis, le conflit s'éternisait au préjudice du bien général.

Les ingénieurs des ponts et chaussées, dit M. Allent (2), se montrèrent en certains cas les défenseurs trop exclusifs des inté-

(1) C'est inexact, la commission mixte donne des avis aux administrateurs ; elle-mème n’administre pas.

(2, Recherches historiques sur les travaux du Conseil d'Etat, manuscrit, cité par Delalleau, p. #45.

rêts civils et se regardèrent comme étrangers aux intérêts militaires ou cherchèrent à les atténuer et leur refusèrent la juste influence qu'ils doivent avoir dans la balance des divers intérêts de l'Etat De leur côté, les ingénieurs militaires, oubliant les maximes et les exemples de Vauban. s’attachaient d'une manière absolue à la défense des intérêts militaires et déclinaient même comme étrangère à leur profession toute appréciation des intérêts civils.

Il n'y avait d'autre remède à cet exclusivisme fâcheux trop souvent professé par les divers corps d'ingénieurs, et qui est l'un des inconvénients de la division nécessaire entre eux de l'ensemble des grands travaux publics, que la création d'une commission où les divers intérêts seraient représentés et où se discuteraient les projets de travaux civils ayant une relation avec le système général de la défense.

Cette création heureuse qui complète et rend praticable le principe de l'ordonnance de 1776, fut faite par la loi du 19 janvier 1791 sur l'organisation des ponts et chaussées

Aur, 6.— Lorsqu'il sera question de travaux qui intéresserontles routes et communications sur les frontières,et les ouvraies à faire dans les ports de commerce où la marine militaire est reçue,les projets seront discutés et examinés dans une assemblée mixte, composée de commissaires de l'assemblée des ponts et chaussées et de commissaires du corps du génie. Le résultat de cet examen sera porté aux comités militaire et des ponts et chaussées de l'as-

semblée nationale réunis ; et il sera statué ce qu'il appartiendra, sur le rapport de ces deux comités, par le corps législatif.

Par cette disposition, le corps consultatif, qui s'est appelé depuis la commission mirle des travaux publics, était instilué.

777.— Depuis 1791, les travaux mirles et la commission mixte ont fait l’objet de nombreuses dispositions législatives ou réglementaires. Actuellement, la loi fondamentale en cette matière est celle du 7 avril 1851 (modifiée par la loi du 10 février 1890) à laquelle fait suite le règlement

du 16 août 1853 modifié lui-même par les décrets du 8 septembre 1878 et du 12 décembre 1884.

Nous n'avons pas à fournir un commentaire détaillé de ces lois ou règlements. Pour nous en tenir à la seule question domaniale, nous nous contenterons d'étudier sommairement les points suivants :

détermination des territoires grevés de la servitude relative aux travaux mixtes ;

désignation des travaux mixtes, c’est-à-dire des entreprises qui ne peuvent être exécutées sans l'adhésion préalable du ministre de la guerre ;

de la manière dont ces entreprises sont autorisées (résumé suceinet).

2. — DÉTERMINATION DES TERRITOIRES GREVÉS DE LA SERVITUDE RELATIVE AUX TRAVAUX MIXTES.

778. La zone frontière. — L'ordonnance du 31 décembre [776 soumettait à l'adhésion préalable du ministre de la guerre certains travaux, toutes les fois qu'ils seraient exécutés dans les provinces frontières du royaume.

G'était une fixation on ne peut plus arbitraire en raison de la disproportion qui existait alors entre les différentes provinces, quant à l'étendue de leur territoire.

Néanmoins, le procédé était commode de se servir de territoires déjà délimités plutôt que d'imposer la servitude jusqu à une distance fixe, partout la même, qui eût nécessite de nouvelles délimitations. Aussi, après la Révolution, quand là division de la France en départements eut été substituée à la division en provinces, la zone frontière, à l'intérieur de laquelle l’on devait tenir compte de la législation relative aux travaux mixtes, se composa en principe des départements frontières. Le décret du 13 fructidor an AIT (31 août 1805) décide (art. 5) que :

[Une sera ouvert aucune roule nouvelle dans l'étendue des déparlements qui forment les frontières de l'empire tant du côté de la terre que du côli de la mer, ni dans les départements du Pas-de-Calais, du Nord, de Jemmapes, de la Dyle. de la Sarre et des Forêts. sans que les projets en aient été communiqués au ministre de la guerre par celui de l'intérieur...

C'était encore l'arbitraire, si l'on veut, et l'inégalité de traitement puisque les limites intérieures des départements sont à des distances variables de la frontière, aussi bien que les anciennes provinces ; mais il est certain que l'inégalité n'était plus aussi choquante et que les départements frontières forment une bande de terrain d'une largeur beaucoup moins variable que les provinces de l’ancien régime.

779. — Une ordonnance du 27 février 1815, article 5 (Bull. des lois, 1815, 1° trim., p. 185), fixa la limite minima de la zone frontière « au moins à deux lieues en arrière de la dernière ligne des places de guerre ».

180.— La loi du 7 avril 1851 (modifiée par la loi du 10 février 1890), qui est la seule loi votée depuis la Révolution relativement à la matière des travaux mixtes, a statué ce qui suit relativement à l'étendue de la zone frontière :

Arr, 4%. — La zone frontière, dans l'étendue de laquelle ne peuvent s’exécuter les travaux spécifiés par l'article 6 de la loi du 19 janvier 1791 et par le décret du 22 décembre 1812 qu'autant que les projets en ont été soumis à l'examen d'une commission mixte des travaux publics, sera déterminée par un règlement d'administration publique accompagné d'un plan délimitatif désignant les départements, arrondissements, communes et portions de communes compris dans ladite zone.

Par cette disposition, la loi laisse au pouvoir exécutif le soin de tracer les limites de la zone frontière. Elle donne, de plus, à entendre qu au lieu de confondre ces limites avec celles des divisions administratives (départements ou communes), ce qui est un système facile, mais inconsidéré, en

ce sens qu'il va souvent au-delà des besoins de la défense etentrave inutilement les travaux publics, comme aussi parfois il ne pourvoit que d'une manière insuffisante à ces mêmes besoins, l'administration devra s'imposer la tâche de faire une délimitation appropriée et aussi exacte que possible afin de ne grever de servitude que les seules communes et même les portions de communes qui ne pourraient en être alfranchies.

781. — Le rapporteur de la loi de 1851 disait, sur la nécessité de faire opérer la délimitation de la zone frontière par voie de règlement d'administration publique :

Une ordonnance du 28 septembre 1816 est venue délaisser au ministre de la guerre le soin entièrement discrétionnaire de déterminer ces mêmes limites...

Ce qui rend plus particalièrement onéreux une servitude. c'est de n'en pouvoir précisément apprécier l’élendue, et ce qui la place en dehors de tous nos principes de législation, c’est de la voir susceptible de se produire par l'effet d’une simple décision ministérielle. Telle est la double condition des servitudes qui nous occupent.

C'est en vue de remédier à cet état de choses. tout en respectant, dans ce qu'elles ont de réel, les nécessités de la défense des frontières, qu'a été conçue la proposition de MM. de Bussières, Chadenet et Monet.

La zone frontière serait déterminée par un arrêté du pouvoir exécutif délibéré en Conseil d Etat. Il serait accompagné d'un plan délimitatif.

Cette zone pourrait être réduite par un simple arrêté, mais ne pourrait être étendue sans les formalités d'un règlement d'administration publique.

Un arrêté également rendu en la forme de règlement d’administration publique déterminerait les polyeones réservés dans lesquels les chemins vicinaux continueraient à ne pouvoir être construits sans en soumettre les projets à l'appréciation de la commission mixte : elle devrait, quand il y aurait lieu. formuler son opposition dans un délai déterminé (on. du 5 mars 1850, paM100 132001)

Le vœu de la loi fut rempli par le règlement du 16 août 1853 dont l’article 1° est ainsi conçu :

Les limiles de la zone frontière sont fixées conformément à l'état descriptif n° 1, annexé au présent décret, et à la carte qui y est jointe.

Si l’on se reporte à cet état descriptif (Pull. des lois, 1853, 2° sem., p. 668), l'on voit qu'il a été établi d’après les principes suivants énoncés en tête :

La limite extérieure s'étend jusqu'aux Etats voisins ou jusqu'à la mer et embrasse la Corse et les autre îles du littoral.

Cela est tout naturel.

Quant à la limite intérieure dans les départements qui ne furent pas compris entièrement dans la zone (1), on ne la confondit plus avec les limites des communes (limites qui la plupart du temps ne siguifient rien au point de vue stratégique) ; on la fixa d'après les voies de communication :

La limite intérieure suit les voies de terre et d'eau ci-dessous indiquées ;

et il fut bien spécifié ce qui suit:

Les routes et les chemins servant à cette délimitation sont laissés en dehors de la zone ; les cours d’eau et les canaux en font au contraire partie.

782. — La délimitation de la zone frontière fut modifiée, dans le sens de l'atténuation, par décret du 15 mars 1862. Après les défaites de 1870, on est revenu au régime plus sévère du décret du 16 août 1853 ; deux décrets ont été rendus dans ce sens : l’un, du 3 mars 1874; l'autre, du 8 septembre

(1) Sur 48 départements intéressés, le décret du 16 août 1853 en avait compris 19 entièrement dans la zone et 29 seulement pour partie (V. l'énumération au Bull, des lois, p. 673).

1878 ; c'est la délimitation édictée par ce dernier qui est présentement en vigueur.

783. Les chemins vicinaux et la loi de 1851 (territoires réservés). — Lune des plus importantes questions qu'avait à résoudre le législateur de 1851 était celle de savoir si les chemins vicinaux seraient librement construits partout,ou s'ils seraient assujettis, en un mot, si la construction et la direction de ces modestes voies pouvaient intéresser la défense nationale. On résolut que les chemins vicinaux devaient, en principe, être surveillés ; mais, pour donner satisfaction aux municipalités et ne pas leur créer des défenses trop multipliées dont on savait bien qu'elles feraient peu de cas, on adopta une solution moyenne et au lieu de soumettre les chemins vicinaux à l'adhésion de l'autorité militaire d ans toute l’étendue de la zone frontière, on décida que cette adhésion ne serait nécessaire que dans un certain nombre de territoires dits réservés. L'article 2 de la loi dit que la zone frontière

comprendra des portions de territoires réservées, dans lesquelles les lois, décrets et règlements relatifs aux travaux mixtes continueront d être appliqués aux chemins vicinaux de toutes classes ; mais ces chemins pourront s'exécuter librement, à l'avenir, dans tout le reste de la frontière.

784.Le général Niel, commissaire du gouvernement, déclaramême que l'on n'aurait à réserver que les seuls terrains où, la défense pouvant certainement être compromise, {outes les communications devaient nécessairement être surveillées :

Nous demandons que les portions de territoire réservées comprennent tous les points où il est incontestable qu'on compromettrait la défense nationale si on laissait ouvrir des communications ; puis, partout où il y a doute, partout où l'intérêt de la défense

nationale est contestable, nous renonçons aux servitudes... (Mon. du 26 mars 1851, p. 882, 3° col.).

Mais il n'admit pas un instant que le territoire entier de la France put être libéré du contrôle de l'autorité militaire sur les chemins vicinaux :

Considérez, dit-il, la chaîne des Pyrénées : elle va en ligne droite de l'Océan à la Méditerranée. Elle est impraticable presque partout pour des corps d'armée et même pour des détachements, mais elle s'abaisse et devient plus accessible près de Bayonne et de Perpignan. Aussi, depuis 1793 jusqu'en 1815, toutes les fois que nous avons été en guerre avec l'Espagne, il y a eu une multitude de combats et de batailles sanglantes autour de ces deux places de Perpignan et de Bayonne.

Le reste de la chaine, on ne s’en est mème pas occupé ; on n’a pas même envoyé des troupes pour garnir la frontière des Pyrénées. Eh bien ! je suppose qu'on permette d'ouvrir des routes dans les Pyrénées : à l'instant même, les places de Bayonne et de Perpignan n ont plus aucune valeur ; vous êtes obligés de construire de nouvelles places vers le centre, vous êtes obligés de fortifier Toulouse qui a une position parfaite pour défendre les Pyrénées ; et quand vous aurez dépensé 25 millions à faire des places, vous aurez une frontière qui ne vaudra pas ce qu elle vaut aujourd’hui.

IL est donc essentiel, sur les Pyrénées et sur d’autres points importants, d'avoir des interdictions. Eh bien ! nous demandons qu'on interdise les chemins vicinaux sur tous les points où l’interdiction est d'une utilité incontestable (Mon. du 26 mars 1851, p. 883, 1° col.).

785.— Là-dessus fut adopté l’article 2 de la loi aux termes duquel les chemins vicinaux pourront désormais s’exécuter librement partout sauf dans des territoires dits réservés où la réglementation relative aux travaux mixtes leur sera appliquée. Il s'en suit que les ferriloires réservés (1) sont

(1) Quelquelois on appelle aussi ces territoires des polygones réservés ; mais l'expression est vicieuse en ce sens quelle jette le trouble dans l'esprit en l'inclinant à chercher une similitude entre ces polygones et les polygones exceptionnels. Or, il n’y a aucune analogie entre ces deux sortes de terrains ; bien plus, ils reposent sur des conceptions divergentes, les uns (polygones exceptionnels) étant ainsi dénommés parce qu'ils échappent à toute la rigueur des servitudes, les autres,

plus grevés que le reste de la zone frontière. Des états descriptifs n° 2 annexés aux réglements précités, notamment à celui du 8 septembre 1878 (en vigueur) ont fait connaitre aux différentes époques les portions de la zone frontière dan sl'intérieur desquelles les chemins vicinaux, ruraux et forestiers, doivent rester soumis à la surveillance militaire.

186. — Les territoires réservés sont donc déterminés, comme la zone frontière dans laquelle ils forment des enclaves, par voie de règlement d'administration publique. Ce mode se déduit des articles 1, 2 et 3 de la loi de 1851 ; le commissaire du gouvernement (général Niel) le dit d'ailleurs formellement à l'Assemblée nationale :

Au lieu d'une zone frontière, on va en faire deux : une, beaucoup plus restreinte. qui ne régnera pas probablement sur toute la frontière et qui ne s'appliquera que sur quelques points principaux. Dans cette zone seront interdites les communications de toute espèce sans autorisation préalable : on n’y pourra faire ni routes nationales, ni routes départementales,ni chemins vicinaux. Dans tout le reste de la zone, les prohibitions ne s'appliqueront qu aux constructions qui seront faites par l'Etat ou par des compagnies aux chemins de fer, aux routes nationales ou départementales.

Maintenant, comment délimitera-t-on cette zone réduite, ou cette portion de territoires réservés, comme la commission les a dénommés ?

Messieurs, c'est là le point eritique; car. sil n'y avait pas de seconde zone, les chemins vieinaux s'exécuteraient partout ; personne ne se plaindrait, excepté l'Etat dont la défense serait compromise. Nous demandons que le tracé de cette seconde zone, ou de ces portions de zones, de ces territoires réservés. soit arrêté définitivement, sur la proposition du Ministre de la Guerre, par le Conseil d'Etat (W/on du 26 mars 1851, p. 882, 3° col.).