POLICE DES ZONES DE SERVITUDES

851.— En abordant cette question de la police des servitudes militaires, nous quittons la propriété militaire, nous en sortons. Sans doute, les servitudes sont pour ainsi dire une extension d'une propriété sur le terrain d'autrui; néanmoins, il y a cette différence profonde entre la propriété et les servitudes actives quiluisont attachées que la propriété coufèreun droit de jouissance presque absolu et que la servitude active ne donne qu’un droit tout à fait limité et soigneusement déterminé sur le bien d'autrui.Nous croirions faire injure à nos lecteurs en insistant davantage sur ce point. Si nous avons cru devoir le préciser, c'est parce qu'il nous a semblé que parfois, quand il s’agissait de réprimer une infraction intéressant le domaine militaire, on ne se préoccupait pas assez de distinguer tout d'abord s'il y avait atteinte au domaine militaire lui-même, c'est-à-dire aux fonds et bâtiments de la guerre, contravention commise sur le domaine militaire lui-même, ou bien, au contraire, contravention aux lois et règlements concernant les servitudes. On paraît croire que toutes les infractions sont les mêmes, qu'elles soient commises à l'intérieur de la zone de la fortification ou d'un terrain militaire ou à l'intérieur d’une zone de servitudes. Cependant, rien n'est plus différent que les deux situations. Nous venons de voir, en ce qui concerne Îles infractions commises au détriment des propriétés militaires de toute sorte, où il fallait chercher les sanctions qu'elles comportent et quelle juridiction (tribunal correctionnel) était compétente pour appliquer ces sanctions. Nous avons vu aussi que les simples contraventions de police commises sur le

an VIII, article 4. Mais cette attribution de la compétence se rattachant à la question de l'exécution des travaux publics, nous n'avons pas à la traiter ici : elle est en dehors de notre sujet.

domaine militaire élaient poursuivies en vertu du droit commun (texte de l'art. 471, 450, C. pén. ; infractions à un règlement légalement fait).

852. — Quand il s'agit des infractions aux règlements des servitudes, les deux questions de compétence et de pénalité sont vite résolues. La loi du 17 juillet 1819 relative aux serviludes imposées à la propriété pour la défense de l'Etat contient, en effet, la disposition suivante :

Arr, 11. — Les contraventions à la présente loi seront constatées par les procès verbaux des gardes des fortifications et réprimées conformément à la loi du 19 mai 1802 (29 floréal an X) relative aux contraventions en matière de grande voirie.

Or, la loi du 19 mai 1802, statuant sur la compétence, décide (art. 1°") que

les contraventions en matière de grande voirie seront constatées, réprimées et poursuivies par voie administrative (1).

853. — Avant 1819, les contraventions en matière de servitudes n'étaient pas dépourvues de sanction, mais elles n'en entrainaient d'autre que celle qui est la plus difficile à faire exécuter, à savoir, la démolition des constructions indûment entreprises.

(1) La disposition que nous venons de citer est d'ailleurs la plus importante qui ait été empruntée, pour la police des servitudes, à la loi de 1802. Les contraventions en matière de grande voirie et les contraventions relatives aux servitudes militaires se ressemblent surtout par un point, à savoir, la juridiction répressive compétente : les autres ressemblances sont des conséquences de celle-ci; mais ces deux catégories de contraventions diffèrent profondément l’une de l'autre, sur le point que nous allons voir. Les contraventions de grande voirie sont souvent commises par les parliculiers sur le domaine de l'Etat (anticipations, dépôts de famiers, ete., loi de 1802, art. 11 et non sur leur propre lerrain, tandis que les contraventions aux servitudes militaires sont, par délinition, commises par des propriétaires sur leurs propres lerrains asservis auxdites servitudes.

Par l'ordonnance du 16 juillet 1670, le roi défendait d'édifier aucunes maisons dans les faubourgs des places de guerre

à peine de désobéissance et de souffrir la démolition et rasement desdites maisons ..

Cette disposition fut reproduite par les ordonnances postérieures, notamment par celle du 9 décembre 1713.

La loi du 10 juillet 1791 disait de même en l'article 30 relatif à la prohibition des constructions en maçonneries :

En cas de contravention, ces ouvrages seront démolis aux frais des propriétaires contrevenants.

Le règlement du 22 germinal an IV, à propos des dépôts de décombres effectués sans autorisation préalable de l'autorité militaire, décide que

en cas de contravention, lesdits décombres ou autres objets seront transportés, aux frais du propriétaire, dans les lieux indtqués par le chef du génie.

Citons encore le décret du 24 décembre 1811 :

Arr. 13. — Lorsqu'en vertu de l’article 28 du titre V de l'ordonnance de 1676, de l’article 30, titre I, de la loi du 10 juillet 1791, et de notre décret du 9 décembre 1811, notre ministre de la guerre aura ordonné la démolition des constructions, le comblement des fouilles, ou l'enlèvement des dépôts faits dans le rayon d'attaque, au préjudice de la défense et en contraventio n aux lois le commandant d’armes prendra sur-le-champ les mesures nécessaires pour l'exécution desdits ordres et la protégera par tous les moyens qui sont en son pouvoir.

854.— Que l'on fasse attention à l'expression ci-dessus : lorsque notre ministre de la querre aura ordonné. Sciemment, le législateur de 1819 parait retirer ce droit au

ministre pour l’attribuer aux tribunaux (1). La loi de 1791, est-il dit dans les travaux parlementaires de 1819,

n'a pas réglé le mode à suivre pour constater et réprimer les contraventions : elle se borne à ordonner la démolition, aux frais des contrevenants, des constructions nouvelles entreprises à moins de 250 toises des places.

Les articles 11, 12, 13 et 14 du projet déterminent, pour atteindre ce but, un mode entièrement conforme à celui qui est légalement prescrit pour la répression des contraventions en matière de grande voirie.

Le droit d'ordonner les démolitions appartiendra désormais au conseil de préfecture (Mon. du 18 avril 1819, p. 461, 3° col.).

Et ailleurs :

Si l'intention du gouvernement n'eùt été que de remettre en vigueur la loi du 10 juillet 17914, il eût suffi d'abroger le décret du 9 décembre 1811 ; mais le gouvernement royal. comme pour dédommager les propriétaires des injustes rigueurs de ce décret, veut les placer sous l'empire d'une loi plus douce encore que celle du 10 juillet 1791 Jusqu'ici tous les délits relatifs à la conservation des fortifications et des terrains militaires (2) étaient jugés en premier et dernier ressort par l'autorité militaire qui, par sa nature, est toujours un peu tranchante.Le gouvernement renonce (3)

(1) I serait peut-être plus exact de dire,malgré la clarté des travaux préparatoires, que la loi a attribué ce droit aux tribunaux sans vouloir le retirer au ministre. Sans doute, normalement, c'est comme conséquence d'une condamnation que la démolition est prononcée. Mais l'intérêt public est en jeu et l'administration active aurait le droit de faire démolir de plano, comme en matière de grande voirie, Il y a dualité d'autorités pouvant prescrire la démolition.

(2) L'orateur expose un projet de loi relatif aux servitudes militaires et non à la conservation des fortifications et des terrains militaires. Mais il est probable qu'il considérait la police des fortifications comme englobant celle des servitudes, et les contraventions aux servitudes comme une variété des délits commis sur le terrain de l'Etat C'est pourquoi sans doute il ne désigne pas expressément les contraventions aux servitudes qui pourtant faisaient l’objet de son discours et du projet de loi.

(3) 11 n'en a pas le droit, sinon en fait seulement,

à cette prérogative (1) et vous applaudirez sans doute à cette généreuse concession. Le gouvernement à préféré de faire intervenir les autorités locales et d’assimiler les cas aux lois de grande voirie. Il a pensé que l'arbitrage des conseils de préfecture serait plus agréable aux administrés et qu'ainsi la justice serait plus prompte et plus sûre (Mon. du 11 mai 1819, p. 588, 1r° col.).

855. — Cette question de compétence était la plus importante et la plus intéressante qu’il y eùt à examiner ici. La procédure à fins de répression des contraventions aux servitudes militaires est contenue dans les articles 11, 12, 15 et 14 de la loi de 1819 et les articles 40 à 49 du décret du 10 août 1853 (articles 31 à 43 de l'ordonnance abrogée du 1e' août 1821). Elle se résume dans les points suivants :

la constatation des contraventions est faite par les gardes du génie (2) dûment assermentés, agissant comme officiers de police judiciaire ;

(4) On peut admettre qu'avant 1819 le ministre de la guerre eût le droit d'ordonner la démolition des ouvrages faits en contravention aux servitudes et qu'en acceptant la loi nouvelle, il renonçait à une prérogative.

Mais, en ce qui concerne les délits commis au préjudice des terrains de l'Etat, s’il y avait, par un abus regrettable (p.724, note 1), prérogative de fait, il n’y avait jamais eu prérogative de droit. L'article 25 de la loi de 1791 dispose que les dégradations faites aux fortifications et à leurs dépendances.

« seront dénoncées par les agents militaires aux officiers chargés « de la police, lesquels seront tenus de faire droit, suivant les circons- « tances et les caractères du délit.

(2) On voudra bien remarquer que les agents verbalisateurs sont les mêmes quand il s'agit des infractions commises sur le domaine militaire (loi de 1806, art. 2). Les portiers-consignes, aujourd’hui adjudants d'administration du génie, ont reçu le pouvoir de verbaliser (décret du # juin 1898). Le même pouvoir avait été donné aux gardiens de batterie par la loi du 21 mai 1858.

En 1907, des individus furent pris en flagrant délit de pêche, dans les fossés de la fortification de Dunkerque, par les gendarmes, qui verbalisèrent contre eux. Le ministre de la guerre déclara à cette occasion que ies seuls agents capables de dresser procès-verbal étaient les officiers d'administration du service du génie (et les adjudants

198 TDR —ACHAPILRE NTI

notification est faite de ces procès-verbaux aux contrevenants, avec sommation de rétablir l’ancien état des lieux dans un certain délai ;

de deux choses l'une : ou les contrevenants ne remettent pas les lieux en l’état; où mêmeils persistent dans leur infraction ;

dans l’un comme dans l’autre cas, le directeur des fortifications transmet le procès-verbal au préfet du département qui en saisit le conseil de préfecture; mais, dans le deuxième cas, le préfet doit rassembler d'urgence le conseil de préfecture qui, sans attendre le jugement définitif, ordonne la suspension des travaux. Le préfet est chargé d'assurer par tous les moyens de droit l'exécution de ce premier arrêté ;

quant à l'arrêté définitif, il condamne le contrevenant non seulement au rétablissement des lieux en l'état, mais aux amendes prévues en matière de grande voirie (V. spécialement la loi des 23-30 mars 1842);

à défaut d'exécution spontanée de la part du contrevenant, les travaux nécessaires sont exécutés par le service du génie de la même manière que les travaux ordinaires de fortification ; le compte des dépenses est ensuite transmis au préfet qui en fait poursuivre le recouvrement par les soins de l'administration de l’Enregistrement, des Domaines et du Timbre ;

le recouvrement forcé des amendes s'opère de la même manière, par les agents du ministère des finances.

856. — Le décret du 10 août 1853 énonça que les poursuites, en matière de contraventions aux servitudes militaires, seraient intentées non seulement contre les propriétaires, mais, le cas échéant, contre les architectes, entrepre-

d'administration, cela va de soi). Cette opinion est discutable: les gendarmes ne sont-ils pas agents verbalisateurs généraux ?

neurs, maîtres maçons ou ouvriers (art. 41, 48 et 49). C’est d'ailleurs le droit commun de la grande voirie.

En outre, ce décret décida (art. 42) que les décisions des conseils de préfecture relatives aux suspensions des travaux indüment entrepris s'exécuteraient directement à la diligence de l'autorité militaire, comme les jugements définitifs, et non plus à la diligence du préfet. Cette innovation était capitale, puisqu'elle mettait entre Les mains du service du génie le moyen d'arrêter net toute contravention. Le ministre de la guerre, en signalant ce changement à ses subordonnés, disait (Cire. du 27 août 1853, in fine):

Je ne saurais trop insister sur ce principe que j'ai eu maintes fois l’occasion de vous rappeler, à savoir que, surtout en matière de servitudes défensives, mieux vaut prévenir que réprimer. Je vous invite donc à recommander une vigilance incessante à MM. les chefs du génie, officiers et Éardes. en ce qui touche les servitudes et, dès qu'une contravention vous sera signalée, à employer sur-le champ, pour l'arrêter, tous les moyens que le nouveau règlement met à votre disposition.

4. — POLICE DES TRAVAUX MIXTES 857. — Après avoir étudié la répression des contraven-

tions aux servitudes défensives, quand on lit le chapitre VII du décret du 16 août 1853 relatif à la répression des contraventions en matière de travaux mixtes, on croirait volontiers qu'il y a identité des deux procédures.Elles sont en effet calquées, pour ainsi dire, l'une sur l'autre. Toutefois, on peut relever entre elles quelques différences qui les distinguent.

858. — 1° Tous Les contrevenants ne sont pas poursuivis. — Le contrevenant peut être le préfet, s’il s’agit de travaux départementaux, le ministre compétent, s'il s'agit de travaux faits au compte de l'Etat. Or, comment le prélet, chargé de transmettre au conseil de préfecture les procès.

verbaux de contravention, se poursuivrait-il lui-même devant un tribunal dontil est, d’ailleurs, le président de droit? Comme le disait le rapporteur de la loi du 7 avril 1851 à l'Assemblée nationale :

Quand un préfet a ordonné l'exécution d’une route ou d'un chemin vicinal, ou bien qu'il a toléré cette exécution, vous devez penser qu'il est fort difficile d'avoir recours à ce préfet pour lui

demander de se faire condamner par son conseil de préfecture (Mon ,, mars 1851, p. 892, 1" col.).

Comment pourrait-il traduire devant ce mème tribunal ses supérieurs hiérarchiques, les ministres ? Le décret du 16 août 1853 a prévu ces difficultés et en donne la solution suivante (art. 32):

.…. Dans le cas où il s’agit de travaux exécutés pour le compte de l'Etat ou des départements, et où le fait constaté par le procèsverbal résulterait d'ordres donnés par un fonctionnaire ou agent du gouvernement, le procès-verbal est communiqué à ce fonctionnaire ef transmis aux ministres compétents,qui en font, d'urgence, le renvoi à la commussion mixte, laquelle examine l'affaire suivant les formes prescrites par le présent règlement.

Jusqu à la décision à intervenir, les travaux demeurent suspendus.

Par conséquent, il n'y aura pas d'instance ; mais il y aura procès-verbal, afin d'obtenir d'abord la suspension des travaux, puis l'examen de l'ouvrage par la commission mixte qui décidera si l’intérèt de la défense exige la discontinuation définitive de l’entreprise.

Conséquemment aussi, en matière de travaux mixtes, les instances répressives ne pourront être suivies, sans parler des particuliers, que contre les représentants d’établissements publics autres que l'Etat et les départements : contre les maires, par exemple (CG. E, 11 décembre 1896, Lemaire, Leb., p. 836), les présidents des commissions administratives des hospices, ete.

859. — 2° Pas d'amende. — La seconde particularité de la répression des contraventions des travaux mixtes, c'est qu'elle ne paraît pas entrainer de condamnations à amendes. Il en est autrement des contraventions aux servitudes défensives autour des places fortes. La loi du 17 juillet 1819 dit formellement :

Art. 43. — Outre la démolition de l’œuvre nouvelle, aux frais des contrevenants, ils encourront,selon les cas, les peines applicables aux contraventions analogues en matière de grande voirie.

860. — 3° Délai plus court. — Enfin, il est à remarquer qu'aux termes de l'article 9 de la Loi du 7 avril 1851, les actions pour contraventions de travaux mixtes

ne pourront être exercées après l'expiration de l’année qui suivra la date du procès-verbal de réception des travaux. Ce délai passé, elles seront éteintes.

Au contraire, s'il s'agit des servitudes défensives autour des places fortes, l'action publique, en ce qui concerne la peine de l'amende, est bien prescrite après une année révolue à compter du jour auquel la contravention à été commise ; mais, suivant le droit commun de la grande voirie constaté par l’article 49 du décret du 10 août 1853,

L'action principale, à l'effet de faire prononcer la démolition des travaux indûment entrepris, est imprescriptible dans l'intérêt toujours subsistant de la défense de l'Etat.

861. — En résumé, la répression est plus douce quand il s'agit de travaux d'intérêt public exécutés illégalement par des établissements publics que quand il s'agit de travaux privés exécutés, illégalement aussi, par des personnes privées sur leurs propriétés. Un maire où un préfet sont excusables jusqu'à un certain point de contrevenir aux règlements des travaux mixtes, car ce n'est pas leur intérêt

126 TITRE V. — CHAPITRE Il

particulier qu'ils recherchent, c'est l'intérêt général de leurs administrés, dont ils veulent être, à tort, du reste, les seuls juges. Mais le cas du propriétaire zonier qui, à la faveur de ruses savantes, déjoue la surveillance de l'autorité militaire et parvient à édifier quelque construction prohibée, est beaucoup moins intéressant.

En outre, les contraventions commises autour des places fortes, qui, si elles étaient excusées, annihileraient peu à peu des ouvrages construits à grands frais sur le budget de la nation, ont peut-être quelque chose de plus criant que les contraventions commises dans la zone frontière, parce que les entraves apportées à la défense par ces dernières infractions n'apparaissent aussi clairement ni aux délinquants ni à leurs administrés.

C’est peut-être un peu pour ces motifs que, d'une part, il n'y a pas d'amendes (1) en matière de contraventions de travaux mixtes et que, d'autre part, la prescription annale éteint toute espèce d'actions en justice, mème celles qui se baseraient sur l'intérêt permanent de la défense. Quant à la première dérogation au droit commun {exposée au n° 858), qui consiste à ne pas poursuivre certains contrevenants, elle tient à une impossibilité pratique, en ce qui concerne la poursuite des ministres, et elle est due, en ce qui concerne la poursuite des préfets, à notre organisation judiciaire et administrative qui investit ces hauts fonctionnaires à la fois d'un rôle d'administrateur et d’un rôle de

juge (2).

862. Des moyens pris pour empêcher les contraventions en matière de travaux mixtes. — lu reste, les ins-

(1) Surtout, qui les paierait ? Les administrés,qui n'y sont pour rien.

(2) En fait, c'est le vice-président du conseil de préfecture qui préside le conseil. Mais en droit, c'est le préfet qui en est resté le président.

tances sont vraisemblablement très rares. L'arrêt susvisé du Conseil d Etat (n° 858) est le seul qui figure au mot zone fronfière de la 5° table décennale (1895-1904)du recueil des arrêts du Conseil d'Etat. En matière de travaux mixtes beaucoup plus encore qu'en matière de servitudes défensives, il est facile de prévenir le mal et presque impossible de le réprimer ; car c'est un mal tout à fait relatif, c’est un ouvrage qui gêne seulement la défense et d’une façon qui n'apparait pas aux yeux de tous, tandis que ses avantages immédiats sont vivement ressentis et à l’abri de toute contestation. Aussi, lors de la discussion de la loi du 7 avril 1851, le rapporteur insista vivement pour obtenir l'adoption de deux mesures destinées à prévenir la dure nécessité d’une répression, ou, tout au moins, si la répression devenait nécessaire, à en faciliter l'exercice.

863. — 1° En approuvant des travaux simplement projetés. — La première des mesures préventives préconisées, c'était que l’on soumit à la commission mixte, non pas des travaux déjà commencés, mais, longtemps à l’avance, des travaux simplement projetés. Le rapporteur disait :

Un autre résultat que nous obtiendrons par le règlement d'administration publique. c’est qu'au lieu de demander des autorisations pour des constructions qui se font, on nous demande des autorisations pour des travaux projetés. Qu'arrive-til le plus souvent ? On veut faire un chemin, on le commence ; on se garde bien d'en avertir l'autorité militaire; puis, quand il est commencé, l'autorité militaire arrive pour constater une contravention. Alors, il faut suspendre le chemin et voila des populations irritées.

Nous demandons qu'on nous donne à l'avance le tracé de la communication qu'on veut établir. On sait bien ce qu'on veut faire d'ici à dix ans ; on nous donnera communication des projets. Il y a d'excellentes cartes départementales: qu'on se donne la peine de nous dire : dans deux, trois ou quatre ans, nous voulons faire tel chemin, telle route.

Quand on nous aura communiqué le projet, nous le soumet-

trons à la commission mixte, puis nous le renverrons aux autorités civiles, aux préfets, nous dirons : on peut exécuter ce che. min, ou : On ne le peut pas. Ainsi, nous n'aurons plus l'inconvénient de la répression.

Ceci est d'autant plus important que, généralement, ce n'est pas sur les communications qu on n'est pas d'accord, mais bien sur le tracé.

Le département de la guerre ne dit pas: on ne peut pas faire ici un chemin ; il dit : donnez-lui telle ou telle direction, faites-le passer par tel défilé de manière qu'on puisse le défendre ou le couper facilement. C'est ainsi que, quand on s'entend avec nous, on est le plus souvent d'accord et que vous voyez si peu de refus : en vingt ans, cent quarante ; ce n'est rien quand il s'agit de la défense nationale.

Voilà pourquoi nous avons le plus grand espoir dans ces deux modifications ; efficacité dans la répression (1) et puis autorisation donnée par avance sur des projets et non sur des travaux en cours d'exécution. On délibère dans des conseils d'arrondissement, dans des conseils généraux, on décide qu’une communication sera établie, on ne prend pas même la peine de nous en prévenir, nous ne le savons que quand l'exécution est commencée... (Mon. du 26 mars 1851, p. 882, 3° col.).

Nous avons vu ci-dessus (n° 814) que les règlements d’administration publique s'étaient efforcés en effet d'organiser l'examen des travaux préalablement à leur construction.

864.— 1° En suspendant les travaux dont l'exécution commence. — Mais si cet examen préalable n'a pas eu lieu et que la répression devienne nécessaire, au moins faut-il qu'elle soit efficace, c'est-à-dire que l'autorité militaire ait à sa disposition le moyen légal de suspendre, au besoin par la force, les travaux qui commencent :

Messieurs, disait le rapporteur, tout l'avenir de la loi qui est

en discussion repose sur la modification que je demande pour l’article 7. Si vous n'accordez pas cette modification, je déclare

(1) Par la suspension des travaux à peine commencés (ci-après, n° 864).

que la loi restera impuissante, que nous retomberons dans tous les inconvénients que nous avions ; je dirai même qu’à un certain point de vue, elle serait barbare. Si vous admettez la modification, vous atteindrez le but que vous vous proposez, c'est à dire que la loi sera exécutée

Veuillez vous reporter à l'article 8... Vous dites dans l’article 8 : quand le chemin aura été fait en contravention à la loi, que la contravention aura été constatée par des procès-verbaux, que le conseil de préfecture aura ordonné la démolition des travaux faits, l'autorité militaire sera chargée de démolir les travaux.

Eh bien! nous demandons que ce pouvoir que vous nous donnez pour démolir des travaux exécutés, vous nous le donniez pour arrêter les travaux qui commencent. Si vous ne nous donnez pas cette autorisation, les travaux s’exécuteront et. quand ils seront faits, il ne sera plus possible de venir détruire la route qui sera achevée...

.…. Alors qu’arrive t-il? Je vous cite un exemple entre cent. Voici un jugement du Conseil de préfecture rendu dans la Meurthe :

Un chemin interdit a été entrepris. On n’a pas prévenu l’autorité militaire ; on ne le fait presque jamais. Elle a appris par la rumeur publique que ce chemin se construisait. C'était au commencement de 1849. On a envoyé sans retard un garde du génie qui a dressé procès-verbal. Ce procès verbal a été transmis au Conseil de préfecture. Il fallait deux ans pour faire ce chemin, il fallait les campagnes 1849 et 1850. Tous nos efforts pour empêcher la construction de ce chemin sont restés impuissants. Quand le chemin a été terminé, oh ! alors, nous avons eu le jugement de condamnation.

Le voici : ces sortes de jugements sont tous conçus dans la même forme :

Considérant que si l’action publique est « éteinte quant à l’a- « mende, il n'en est pas de même de l’action civile qui devait rece- « voir son effet par la destruction des travaux indûment entrepris, «si elle était réclamée et si le génie militaire ne reconnaissait pas « l'impossibilité d exécuter une mesure aussi sévère qui soulèverait « le mécontentement des populations intéressées ».

On nous dit : oui. c’est vrai, nous avons fait le chemin en contravention, le chemin doit être détruit; mais gardez-vous de le détruire, vous soulèveriez les populations...

Vous voyez que, si vous ne nous autorisez pas à arrêter les constructions, votre loi reste sans effet. C'est une sorte de dérision, si vous nous laissez impuissants devant un chemin qui se commence.

Cette question a d'autant plus d'importance qu'elle va se reproduire dans la diséussion de la loi qui concerne les servitudes autour des places fortes (11. Là se passe un abus que j'appelle un scandale. Quand le propriétaire est riche, il se moque de nous. Il construit malgré nous, il prend un avocat exercé, un avocat retors et il nous défie devant le conseil de préfecture et devant le Conseil d Etat.

Je demande d'ajouter à cet article : «et l'autorité militaire resterait chargée d assurer cette suspension »; c'est à-dire, que nous nous en rapportons tout à fait au conseil de préfecture. On lui dénonce une infraction ; il délibère, il examine, il vérifie les procès-verbaux du garde, il reconnait les infractions et dit: « Les travaux doivent être suspendus. » Mais, si on ne les suspend pas, nous demandons que nous soyons chargés de poursuivre la suspension des travaux ; de sorte que, s'ils sont continués, l'autorité militaire puisse venir d'office les arrêter.

Toute la loi est dans cette addition. Si vous nous la refusez, nous n'aurons rien fait, si vous la faites, la loi sera juste, équitable et respectée (Mon.,mars 1851, p. 892, 1'° col.).

Ce discours véhément et plein de sens pratique fut couronné de succès ; il détermina le vote du 2e alinéa de l'article 7, ainsi conçu :

.… S1... les contrevenants poursuivent leur infraction, le conseil de préfecture ordonnera sur-le-champ la suspension des travaux et l'autorité militaire sera chargée d'assurer cette suspen- SION.

8 5. Résumé du chapitre. — L'idée principale que nous avons essayé de mettre en relief est la suivante : autre

(1) C'est inexact. Car la loi de 1819 (art. 12, 2° alin.) disait, bien avant 1851, que

« si les contrevenants poursuivaient leur infraction, le conseil de « préfecture ordonnerait sur-le-champ la supension des travaux ».

chose est la conservation et la police du domaine militaire, autre chose est la police des servitudes. Les textes légaux ne sont pas les mêmes, les tribunaux répressifs compétents ne sont pas les mêmes. S'il s’agit de la conservation de propriétés militaires quelconques (fortifications ou casernements), la loi de la matière est celle du 29 mars 1806 qui correctionnalise toutes les infractions et permet d'invoquer pour la protection du domaine militaire toutes les lois édictées pour la protection des autres branches du domaine national S'il s’agit simplement de la police du domaine militaire, on rentre dans le droit commun par l'application de l'article 471, 15°, du Code pénal et la compétence des tribunaux de simple police. Enfin, s’il s'agit de la police des servitudes, il faut distinguer à certains égards entre les servitudes établies autour des places fortes et les servitudes de la zone frontière {ou des travaux mixtes) : les premières sont régies par la loi de 1819 et le décret du 10 août 1855, les secondes par la loi du 7 avril 1851 et le décret du 16 août 1853. Pour les unes comme pour les autres, c’est la juridiction administrative qui doit être saisie des procèsverbaux de contravention.

Ces idées générales suffiront à guider les intéressés et leur permettront de procurer l'application exacte des lois et règlements dans la pratique : avant tout, se rendre compte si l'infraction a été commise sur un terrain militaire ; si oui, voir s'il y a atteinte à l'intégrité du domaine ou contravention simple ; si l'infraction à été commise en dehors des propriétés militaires, il n'y à pas de difficulté,

DES CONCESSIONS DE JOUISSANCE PRIVATIVE ACCORDÉES SUR LE DOMAINE MILITAIRE.

866. L'ancien régime. — Les terrains militaires non bâtis donnent spontanément uu produit, qui est l'herbe croissant naturellement. Il convient que cette herbe, qui pousse dans les fossés et sur les glacis des fortifications, dans les champs de manœuvres, soit coupée de temps en temps pour laisser apparaître les formes défensives des remparts, ou permettre à la troupe d'effectuer aisément ses exercices.

Avant la Révolution, les herbes des fortifications constituaient un profit pour les états-majors des places. L'ordonnance du {6 juillet 1670 édictait déjà des mesures pour la récolte qui en devait être faite :

Trouve bon Sa Majesté que l'herbe qui croîtra sur les dits ouvrages et dans les fossés et chemins couverts soit coupée deux fois chaque année au temps qu'il conviendra, et ce, par le moyen d'échelles aux endroits où la main ne pourra pas facilement atteindre ; sans que ceux qui seront employez à la couper puissent marcher sur les gazons ni faire botteler ladite herbe sur le lieu

et à mesure quelle sera coupée, mais bien l'enlever toute à la fois.

Ces dispositions minutieuses furent reproduites par les ordonnances postérieures. C'est celle du 30 juillet 1695 qui nous révèle la première l'attribution gratuite des herbes croissant dans les ouvrages fortifiés :

.…. Comme Sa Majesté ne veut point oster à ceux des officiers majors qui sont en possession de recueillir les herbes qui croissent sur lesdites fortifications, le profit qu'ils en peuvent tirer, Elle veut bien permettre qu'on les fauche deux fois par an au temps qu'il conviendra, et que l'on se serve à cette fin d’échelles aux endroits où la main ne pourrait atteindre autrement, à condition que ceux qui y seront employez ne marcheront point sur les gazons et que les herbes ne seront point botelées sur le lieu et à mesure qu'elles seront fauchées, mais bien qu'elles seront enlevées toutes à la fois. à la charge aussi que ceux auxquels Elle permet de faire couper les bonnes herbes seront obligez de faire aussi et dans le même temps couper toutes les mauvaises.

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867. — Il est à croire que la vente des herbes était d’un assez bon rapport, car le roi jugea bon, dans l'ordonnance de 1750 « concernant les gouverneurs et lieutenants généraux des provinces, les gouverneurs et états-majors des places et le service dans lesdites places », d'édicter une répartition officielle de ce revenu entre les ayants droit :

Des émoluments des états-majors des places.

Art. 665. —- Sa Majesté ayant bien voulu accorder aux Officiers des états-majors de ses places la jouissance des herbes qui y croissent dans les ouvrages, son intention est que le partage en soit réglé entre eux comme il suit, à moins quil n'ait été réglé autrement par des décisions particulières en considération des singularités qui se trouvent dans la construction de certaines places.

Art. 666. — Le gouverneur aura les herbes des remparts du corps de la place, des bastions et autres ouvrages qui y sont attachés ainsi que des fossés qui les environnent,

Art. 667. — Les herbes des demi-lunes, ravelins. contre-gardes et tous autres ouvrages détachés du corps de la place, de leurs fossés et des chemins couverts appartiendront au lieutenant du roi.

Art. 668. — Les majors et aide-majors jouiront de celles des glacis et des avant-fossés, lorsqu il ÿ aura de doubles glacis.

Le major aura les deux tiers et l’aide-major l'autre tiers ; et

lorsqu'il y aura plusieurs aide-majors, la même proportion sera observée de manière que le major ait toujours le double d’un aide major.

La pêche dans les fossés remplis d'eau appartiendra aux mêmes officiers qui y jouiroient du produit des herbes, s’ils étoient à sec.

Ainsi donc, jusqu’à la Révolution, il n’y a pas d'affermages du domaine militaire, il y a simplement vente, deux fois par an, au profit des états-majors des places, des herbes qui croissent naturellement sur les ouvrages. Rien qui ressemble à une récolte ordinaire, puisqu'il y a enlèvement des herbes aussitôt après leur fauchaison et qu'il est interdit de les botteler sur place.

Avant la Révolution, il n’est pas question non plus de location de bâtiments militaires, car à cette époque, comme nous l'avons vu, c'étaient les villes et communautés qui supportaient les charges du casernement. Si donc quelque local affecté à l'armée devenait disponible, il appartenait à la ville, propriétaire, d'en disposer à son gré.

868 La Révolution : la loi de 1791. — La loi du 10 juillet 1791 à consacré les articles 22, 23, 24, 26 et 27. du titre 1° à la question des affermages des terrains des fortifications. Ces textes peu considérables, mais précis, sont maintenant encore la seule loi de la matière. [ls contiennent en résumé les innovations suivantes :

désormais, les herbages de la fortification n'appartiennent plus aux états-majors des places (1) ; ils doivent être affermés au profit du Trésor ;

c'est le ministre de la guerre, conservateur du domaine militaire, qui détermine les terrains susceptibles d'être cultivés et les fossés susceptibles d'être pêchés (art. 23) ;

(1) Loi du 10 juillet 1791, tit. IT, art. 59 :

« Tous les émoluments accordés par les anciennes ordonnances « militaires aux officiers, de quelques grades et armes qu'ils puissent « être, sont et demeureront supprimés. »

à moins d'une autorisation spéciale du ministre de la guerre, les terrains en question ne peuvent être cultivés qu'en nature d’herbages ; le labour et le pacage sont interdits en principe (art. 22) :

l'affermage est donné à l’adjudication de la même manière que les travaux militaires (art. 23); la loi ne prévoit aucun cas d’affermage amiable ;

les fermiers sont rendus responsables de toutes les dégradations provenant de leur faute ou de la faute de leurs agents. Par une juste réciprocité, si l'administration de la guerre diminue le rendement des propriétés affermées, par suite d'installations de chantiers ou de dépôts quelconques de matériaux, les fermiers auront droit à une indemnité qui sera estimée par experts et qui leur sera attribuée au moyen d'une déduction égale sur le montant des fermages (art. 24 et 26)

enfin tous les produits des terrains militaires affermés seront perçus par les corps administratifs et versés au trésor public, ainsi que ce sera réglé par les lois concernant l'organisation des finances (art. 27).

869.— Le règlement du 22 germinal an IV du Directoire exécutif, «concernant la garde et la conservation des places de guerre » rappela entre autres choses en son article 28 l'interdiction du labour des terrains dépendant des fortifications, à peine de nullité du bail et de la confiscation de la récolte, à moins d’une autorisation particulière du ministre de la guerre. I y était dit également que cet article devait être inséré en entier dans les clauses des baux à faire à l'avenir et s'appliquerait même aux baux courants qui ne seraient pas revêtus de l'approbation spéciale du ministre de la guerre,

Quatre circulaires énumérées à l'article 32 du règlement du 45 fructidor an IX firent connaître l'interprétation qu'il

convenait de donner aux dispositions susvisées de la loi de 1791, pour leur application.

870. Le règlement du 15 fructidor an IX. — Les documents réglementaires présentement observés sont au nombre de deux seulement.

D'abord,le règlement du ministre de la guerre du 15 fructidor an IX concernant « l'affermage et la location des divers immeubles dont se composent les propriétés nationales militaires » ; puis, sous la date du 26 janvier 1901, le « cahier des clauses et conditions générales des baux d’affer- « mage oude location des immeubles dépendant du domaine «militaire, soit aux enchères publiques.soit par expertise ».

Entre le règlement de fructidor et le cahier de 1901, il a existé un cahier des clauses et conditions générales portant la date du 29 août 1853 ; il a été abrogé par la publication du cahier de 1901.

Nous restons donc en présence des seuls documents de fructidor et de 1901 qui constituent le commentaire des cinq articles de la loi de 1791 relatifs à notre sujet. Le règlement de fructidor et le cahier de 1901 étant d ailleurs des actes émanés de la même autorité, ayant force égale (1), il parait conforme aux règles d'interprétation admises de dire que le plus ancien n'est en vigueur que dans celles de ses dispositions qui n'ont pas été abrogées par le plus récent.

871. — La remarque la plus intéressante à faire sur le règlement de fructidor an IX, c'est que, sur un point, ilcomplète la loi de 1791. La loi avait fait une omission, n’'envisaweant que | affermage des terrains de la fortification ; elle n'avait pas dit que les bâtiments militaires aussi seraient loués. quand ils se trouveraient disponibles. Et cela se comprend, puisque l Etat ne possédait guère, avant la Révolution, comme propriétés militaires,que les ouvrages fortifiés

(1) Car le règlement de fructidor n’est signé que du ministre de la guerre ; c’est un simple arrêté ministériel.

et les terrains s’y rattachant. Il est donc assez naturel que l’on n’ait pas vu dès 1791 la possibilité de louer en certains cas des immeubles qui avaient appartenu jusque-là aux communes et que la loi du 10 juillet 1791 faisait propriétés nationales.

Mais en l'an IX, le ministre de la guerre fut très explicite : le règlement qu'il fit concerne de la façon la plus générale « l’affermage e/ /a location des divers immeubles dont se « composent les propriétés nationales militaires ».

Les articles 7 à 15 inelus ont trait spécialement aux locations de bâtiments et terrains y attenant, Le ministre de la guerre excédait-il son pouvoir en décidant que les bâtiments pourraient être loués? Nullement. La loi de 1791 (tit. IV, art. 1 et 5) ne lui avait-elle pas confié l'administration des bâtiments aussi bien que celle des fortifications ? Ne l'avaitelle pas rendu responsable du bon emploi et de la conservation de ces immeubles bâtis? Dès lors, par une déduction qui s'imposait, il se crut fondé à donner à bail les bâtiments disponibles : c'était accomplir ainsi le vœu de la loi et lirer le meilleur parti possible du domaine qu'il avait à gérer.

872. — Dans son ensemble, le règlement de l'an IX est un commentaire de la loi de 1791 et une méthode d'application de cette loi.

Dans une première partie, relative à l'affermage des terrains des fortifications, il décide (art. 1°) que les directeurs du génie etles commissaires des guerres (1) feront procéder conjointement aux adjudications, le 1°" nivôse (2) de chaque année ; il édicte, dans les articles suivants, diverses mesures relatives à la publicité des adjudications, à la répression des collusions, à l’expertise préalable, au lo-

(1) Nos modernes intendants.

(2) Cette date correspond, à peu de jours près, au 1°" janvier de l'ère vulgaire.

tissement des terrains, à la durée des baux. Il semble bien qu'il n'y ait, dans les six premiers articles, aucune disposition qai ne soit encore en vigueur {avec cette particularité que ce qui n'avait été édicté que pour les affermages régit à l'heure actuelle affermages et locations).

873. — Dans une deuxième partie (art. 7 à 15 inclus), le règlement traite de la location des bâtiments militaires et jardins attenants. Certaines dispositions que l'on y trouve ont été, depuis, abrogées, limitées ou modifiées :

celles, par exemple, qui décident (art. 9, 10 et 15) que le renouvellement des baux des bâtiments aura lieu tous les ans et qu'ilne pourra être passé de baux de cette sorte pour une durée de plus de trois années (le cahier de 1901 ne fait pas de différence, quant à la durée, entre les baux d'affermage et les baux de location):

par exemple, la disposition de l'article 13 qui reconnait droit à indemnité au profit des locataires tenus d'évacuer les lieux (d’après le cahier de 1901, art. 27, 4° alin., les locataires n’ont droit à indemnité que dans des cas d'urgence).

En ce qui concerne le principe même de la résiliation, le règlement de fructidor (art. 13) dit qu'elle n’aura lieu que quand les besoins du service l'exigeront impérieusement et n'envisage même pas la résiliation des baux d’affermage (le cahier de 1901 réserve la faculté de résiliation de toute espèce de baux à toute époque, si les besoins du service l'exigent, art. 13).

Le règlement de fructidor dit que les grosses réparations sont à la charge du gouvernement, que les locataires ne pourront s’y opposer ni prétendre de ce fait à aucun dédommagement. Ceci avait lieu avant le Code civil. Le cahier de 1901, se conformant à l’article 1724 dudit Code, accorde droit à indemnité au preneur quand les grosses réparations durent plus de quarante jours. Serait-ce donc qu'en 1901

on aurait été plus large à l'endroit des locataires qu'on ne l'avait été en l’an IX? Non; il ne faut pas se fier aux apparences. Le cahier de 1901 contient en effet cette dure condition, qui annihile la précédente (art. 25, 2e alin.):

Ils ne pourront, dans aucun cas, se prévaloir des dispositions du Code civil pour exiger les grosses réparations.

874. — Il est donc resté peu de choses du règlement de fructidor, en ce qui concerne les locations de bâtiments, qui n'ait été ensuite modifié. Nous ne voyons guère, en fait de dispositions subsistantes, que celle qui impose aux adjudicataires la charge des réparations locatives (art. 11) ; celle qui prescrit, au moment de l'entrée en jouissance, la rédaction d'un procès-verbal de constat contradictoire (art. 11).

875. — Les dispositions finales du règlement de l’an IX (art. 16 et suiv.) ont le caractère de mesures générales et sont restées en vigueur jusqu’à ce jour, que le cahier de 1901 les ait ou non reproduites.

Elles donnent aux directeurs des fortitications l'initiative de proposer au ministre la concession d'autorisations de labour et de pacage; prévoient des baux de neuf années consécutives pour des terrains, étangs ou marais, dont l'exploitation est dispendieuse ; permettent les baux de gré à gré après expertise, quand la sûreté le commande ou que l’adjudication a été infructueuse (1).

Le paiement des redevances se fera en deux termes égaux ; les militaires en activité de service ne seront pas admis à concourir aux adjudications ; les baux passés sans

(1) Cette disposition est la plus grave du règlement, après celle qui autorise la location des bâtiments. Elle est conforme à l'esprit de la loi ; mieux vaut louer un bâtiment, bien que la loi ne l'ait pas dit, que de le laisser abandonné ; mieux vaut traiter de gré à gré que de ne pas louer du tout,

l'intervention directe et immédiate des agents militaires seront nuls ; les commissaires ordonnateurs feront tenir chaque année une expédition de tous les baux aux receveurs des Domaines.

Des dispositions spéciales réglementent les questions de timbre et d'enregistrement, la procédure relative aux indemnités.

876. Le cahier (abrogé) du 29 août 14853. — Le cahier du 29 août 1853 a rangé dans un ordre méthodique les diverses clauses du règlement de fructidor. Ce cahier se divisait en quatre paragraphes :

S 1°, — Conditions communes aux affermages et aux locations.

$ IL. — Conditions particulières à l’affermage des terrains non bâtis.

S IE — Conditions particulières à la location des bâtiments militaires.

$ IV. — Conditions spéciales à quelques affermages ou locations.

On n'y trouve rien qui ait trait à la durée des baux.

Une addition assez importante avait été faite : il était exigé des adjudicataires une caution solidaire reconnue solvable.

877. Le cahier du 26 janvier 1901. — Le cahier du 26 janvier 1901 n'a com plété celui de 1853 que sur quelques points : on aurait mieux fait peut-être de rédiger une feuille rectificative à l'ancien cahier que de l’abroger. Abroger en 1901 le cahier de 1853, c'était laisser croire qu'on l'avait remanié de fond en comble et refondu au point qu'il ue fût plus reconnaissable. La vérité est toute contraire. Il suffit de prendre en main les deux cahiers et d'en lire les divers articles en les comparant pour se rendre compte de l'identité à peu près complète des deux documents.

878. — Voici les quelques différences que l'on peut remarquer :

CONCESSIONS DE JOUISSANCE PRIVATIVE Hoi

le cahier de 1901 fixe une même durée pour tous les baux (art. 6, 4e alin );

il interdit aux preneurs de faire aucune construction sur les lieux loués, à moins d’une autorisation spéciale. Si un preneur édifie cependant une construction sans y être autorisé, quelles seront les situations respectives du bailleur et du constructeur ? Le cahier de 1853 (art 9) le disait et faisait la part belle à l'Etat en spécifiant que, dans le cas même où il conserve la construction, il n'est pas tenu à indemnité. Le cahier de 1901 a-t-il entendu soumettre l'Etat au droit commun écrit dans l'article 555 du Code civil? Cela paraît certain étant donné le renvoi tout à fait général au Code civil fait par l'article 12 ;

parmi les cas de résiliation, le cahier de 1901 (art. 13, 3° alin ) a inscrit celui où les immeubles donnés à bail cesseraient de faire partie du domaine militaire;

l’article 17 interdit la chasse aux fermiers de l'Etat sur les terrains affermés, parce que la chasse, aux termes de l’article 28, peut faire l'objet d'un affermage distinct ; le même article 17 exige que les fermiers et les ouvriers employés par eux soient de nationalité française.

879. Concessions d’occupation temporaire. — Outre l'affermage des terrains, du droit de chasse et du droit de pêche.la location des bâtiments, l'administration de la guerre accorde aussi, sous forme de concessions d'occupation temporaire du domaine militaire, avec ou sans redevance,diverses autorisations ; les plus fréquentes ont pour objet l'installation de fils pour les communications télégraphiques et téléphoniques ou pour le transport de l'énergie électrique, la pose de canalisations diverses dans le sous-sol du terrain militaire, etc.

880. — Enfin, il peut se faire que des abatages d'arbres soient ordonnés sur le terrain militaire ; il est évident que

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ces arbres n’appartiennent pas aux fermiers et ne sauraient leur profiter. L'article 26 de loi de 1791 dispose :

Nalle personne ne pourra planter des arbres dans le terrain des fortifications, émonder, extirper ou faire abattre ceux qui s y trouvent plantés, sans une autorisation du ministre de la guerre : ceux desdits arbres qu'il désignera comme inutiles au service militaire seront vendus à l'enchère conformément à ce qui est prescrit à l'artiele 23 ci-dessus, pour l’affermage des terrains.

881. De l'emploi des diverses redevances et recettes. — La loi du 10 juillet 1791 avait décidé (art.27) que tous les produits des propriétés militaires seraient perçus par les corps administratifs et versés par eux au Trésor public. Peu de temps après, la loi des 19 août 12 septembre 1791 disposait (art. #) que tous les revenus des domaines nationaux ne pourraient être payés qu'entre les mains des préposés de la Régie. Conformément à cette loi, le règlement du 15 fructidor an IX dit (art. 21) que

le prix de tous les baux des propriétés nationales militaires. sera versé, conformément à la loi, dans les caisses des receveurs des domaines nationaux.

Ces recettes avaient-elles le caractère de recettes générales, ou bien étaient-elles affectées plus spécialement aux besoins de l'administration de la guerre ? Jusqu'en 1811, il semble bien que tous les fermages, locations, prix d'arbres vendus aux enchères, entraient dans les caisses du Trésor pour faire face aux charges générales de l'Etat. Mais un décret du 25 mars 1811 attribua à la dotation des Invalides

tous les produits quelconques des terrains des fortifications des places et postes de guerre,

et le décret du 22 décembre 1812 rendu pour l'application du précédent apporta, dans le détail, des précisions qu'il n’est pas sans intérêt, maintenant encore, de consulter. Le-

dit décret confirme et maintient les dispositions de la loi de 1791 relatives aux affermages des terrains militaires (art. 1); déclare que la perception des revenus est directement confiée aux agents des domaines (art. 2); rend les receveurs et directeurs des domaines solidairement responsables envers l'Hôtel des Invalides des non-valeurs qui proviendraient de leur négligence (art. 3).

882. — Mais, ce qui nous paraît essentiel dans ce décret de 1812, c'est la disposition d'ordre général par laquelle (art. 2, 2° alin.) les receveurs des domaines

sont chargés de poursuivre le recouvrement des produits ef de payer les dépenses, de tenir compte aux fermiers des indemnités qui leur seraient accordées, pour cause de non jouissance, par décisions spéciales de notre ministre de la guerre notifiées, suivant l’usage, auxdits receveurs par les directeurs des fortifications, et de verser le restant aux caisses des receveurs généraux et particuliers des contributions.

Voilà an texte précieux, abrogé sans doute, mais auquel l'administration de la guerre pourrait se référer encore, parce qu il contient une vérité générale indiscutable, si elle avait à démontrer que toutes les dépenses relatives aux affermages des terrains militaires devraient, en bonne logique et en équité, être payées sur la caisse des agents des Domaines.

883.— Il convient aussi de bien remarquer que seuls les produits des affermages des terrains des fortifications étaient affectés à la dotation de l'Hôtel des Invalides. Les produits des locations de bâtiments ne suivaient pas la même destination. l'article 6 du décret de 1812 ne laisse aucun doute à cet égard :

Ne sont pas compris dans la dotation des Invalides les produits réels ou présumés des pavillons, casernes, écuries, magasins et autres bâtiments qui sont occupés comme logements militaires ou qui sont loués accidentellement, en partie ou en totalité, dans