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les villes fortifiées ou non fortifiées, lorsque l'absence des garnisons permet d'autoriser ces locations, dont la durée est essentiellement subordonnée aux besoins réels du casernement et du

service des troupes.

Les produits desdites locations seront appliqués à l'entretien de ces établissements.

Il faut dire qu'il eût été souverainement injuste que l'Etat recueillit pour lui le bénéfice de ces locations accidentelles à une époque où l'Empereur venait de rendre à un grand nombre de villes (décret du 23 avril 1810) la propriété d'un grand nombre d'établissements militaires, à charge de les entretenir et de ne pas changer, sans sa permission, leur affectation. Le décret de 1810, sous couleur de munificence, avait en réalité lourdement grevé les villes, leur conférant des droits à exercer éventuellement et réservant à l'Etat une jouissance effective illimitée et sans charges. C'était une mince compensation que | Etat accordait aux villes en cencourant, lui aussi, à l'occasion, à l'entretien du casernement.

884. — L'ordonnance du 1% mai 1832 (Pull. des lois. {er sem., 1832, p. 593) déclara supprimée. à partir du 1e* janvier de la même année, la dotation des Invalides de la guerre par la raison bien simple que la loi de finances du 21 avril 1832 avait attribué à 1 Etat les revenus particuliers qui composaient cette dotation et avait, par contre, inscrit au budget de la guerre un crédit égal au montant présumé des dépenses de l'Hôtel.C'était conforme au grand principe financier qui prohibe toute spécialisation des recettes et des dépenses.

885. De l'intervention des agents des Domaines. — Chargée de recouvrer les produits du domaine militaire, la Régie des domaines revendiqua de bonne heure le droit de participer aux adjudications de terrains et de bâtiments. En 1807, le ministre des finances écrit à son collègue de la

guerre que la discussion de la solvabilité des adjudicataires et de leurs cautions appartient naturellement aux préposés de la Régie, et que l'intervention des agents des Domaines est commandée par l'intérêt même du Trésor public, puisquelle tend à lui assurer des recouvrements plus certains.

En 1832, quand le prix des baux militaires tomba dans le Trésor à titre de recette d'ordre général, certains directeurs des Domaines voulurent en déduire, par voie de conséquence, que ces baux n'avaient plus désormais un autre caractère que les autres baux domaniaux et que l'administration des Domaines était devenue apte exclusivement à la rédaction des procès-verbaux d’affermage ou de location. Le ministre de la guerre écrivit alors ce qui suit à l'intendant de la 16° division militaire à Lille, afin de soutenir son privilège d'administrateur du domaine militaire :

Je dois vous faire remarquer qu'une semblable manière de procéder est contraire au texte formel des articles 13, titre 4%, et 4%, 5 et 6, titre 4, de la loi du 10 juillet 1791, qui défendent aux corps administratifs de s'immiscer dans l’administration des propriétés militaires. En se reportant d'ailleurs aux articles 3, 8, 24 27, 29 et 30 du règlement du 15 fructidor an IX. qu'aucun règlement ultérieur n'a révoqué et qui est par conséquent toujours en vigueur. il résulte bien évidemment de l’ensemble des dispositions de ces articles que ce sont les agents militaires qui doivent, à l'exclusion de tous autres faire procéder à la location des propriétés militaires. Une location n est eflectivement qu'un simple fait d'administration. qui est entièrement du ressort du ministre de la guerre en sa qualité d'administrateur du domaine militaire. Il en est autrement quand il s’agit d'une aliénaton, et c'est alors avec raison que la direction de l'opération est remise à l'administration des Domaines... Tant qu'un immeuble n'a pas été déclaré inutile au service militaire et remis comme tel à l'administration des Domaines, c'est le ministre de la guerre qui en a l'administration et conséquemment ce ne peut être que par son autorité et en son nom que la jouissance peut en être transférée à des particuliers par voie de location ou d'affermage.….

Le ministre concluait donc que, conformément à la loi

156 TÎTRE V. — CHAPITRE Ii

de 1791, les affermages et locations seraient passés dans l'avenir, comme ils l'avaient été dans le passé. par les sousintendants militaires de concert avec les chefs du génie, sans faire opposition, toutefois, à ce que les receveurs des Domaines assistassent, s'ils le désiraient, aux séances d'adjudication.

Cette lettre contenait la vraie doctrine et la saine interprétation des textes légaux régissant le domaine militaire. Mais le ministre avait omis le texte topique de la loi de 1791, celui qui confère à l'administration de la guerre, à l'exclusion de toute autre, le droit de passer les baux d'affermages, texte tellement précis qu'on ne saurait trop le citer pour défendre le privilège du ministre de la guerre, quand on vient à le contester. L'article 23 du titre 1, après avoir décidé que le ministre désignera les terrains susceptibles d’afflermages, continue ainsi :

Il adressera les états de ces divers objets aux commissaires des guerres qui, conjointement avec les corps administratifs, et de la manière qu'il est prescrit aux articles 5, 6, 7,8, 9 et 10 du titre 6. les affermeront à l'enchère en présence des agents militaires qui auront élé chargés par le ministre de prescrire les conditions relatives à la conservation des fortifications.

886. — En 1852, les agents des Domaines, dont la présence aux adjudications n'était encore que facultative et toute officieuse, obtinrent d'y figurer à titre officiel. Voici comment leur rôle prit de l'importance.

Les opérations préparatoires à la passation des baux d'affermage et de location donnent toujours lieu à des frais, notamment à des frais de publicité et de timbre. Ils sont récupérés finalement sur les preneurs, proportionnellement au montant de leurs baux respectifs ; mais, en attendant, il faut bien que quelqu'un en fasse l'avance. Or, chaque place

avait, pour ainsi dire, sa manière de faire à cet égard : ici,

c’étaient les sous-intendants militaires qui faisaient l'avance des deniers nécessaires ; là, c’étaient les chefs du génie ou les gardes ; ailleurs, les entrepreneurs des fortifications, ou les secrétaires des mairies,ou lesreceveurs des Domaines.Le miuistre de la guerre entama, vers 1850, des pourparlers avec son collègue des finances, en vue de mettre de l'uniformité dans la pratique de administration : il lui demanda d’ordonner que les receveurs des Domaines feraient l’avance des frais préparatoires à l'adjudication. Le ministre des finances répondit tout aussitôt que les ageuts des Domaines ne concourant pas à l'adjudication, il n'était pas logique de leur demander d'en avancer les frais C'était un subterfuge : car enfin, si l'administration des Domaines était sans qualité pour s’immiscer dans la passation des baux, c'était elle, en tout cas, qui percevait tous les fermages et loyers, et il eùt été naturel qu'elle supportât les charges correspondantes. Le ministre de la guerre ne prolongea point le débat: voyant que l'administration des Domaines tenait à avoir sa place au bureau d'adjudication, il la lui donna en décidant (Cire. du 10 janvier 1853)

Quela présenceet la signature du receveur des Domaines seraient obligatoires pour la validité de tout bail d’affermage d'un terrain ou d’un bâtiment militaire, soit que cet acte résultât d'une adju-

dication aux enchères publiques, soit qu'il s’agit d’un affermage sur expertise contradictoire.

De son côté, l'administration des Domaines avait fait connaître à ses agents ([nstruction n° 1943 du 29 octobre 1852) ce qui suit:

Les frais de la location seront avancés par les receveurs des Domaines, au moyen des deniers de leur caisse, sur la remise

qui leur sera faite des factures ou quittances des parties prenantes, visées par le sous-intendant militaire et par le chef du génie.

C'était, en somme, un échange de bons procédés.

887. — Mais il faut remarquer que l'administration des Domaines n’a entendu faire, au sens le plus strict du mot, qu'une avance. Elle récupère, en ellet, ses débours sur les preneurs ; et, au cas où il n'y a pas de preneurs, soit que l'adjudication ait été infructueuse, soit que le ministre de la guerre ait refusé d'en approuver les résultats, les dépen. ses qu'elle a exposées lui sont remboursées sur le budget de la guerre. Le ministre de la guerre accepta formellement cette solution en 1852 (Circ. du 10 janvier 1853) :

Dans le cas où le ministre de la guerre refuserait son approbation à un bail d’affermage, les frais préparatoires de l'adjudication seront remboursés au receveur des Domaines par l'entrepreneur des fortifications. qui en sera lui-même (1) soldé. en dépense sèche, sur les fonds du génie. On procédera de même toutes les fois qu’une tentative d'adjudication aux enchères n'aura pas amené de résultat.

Toutefois, il semble que le ministre de la guerre a poussé la condescendance un peu loin. L'administration des Domaines est comme usufruitière des immeubles militaires affermés ou loués ; le ministre de la guerre ne les afferme et ne les loue que pour l'intérêt général du Trésor public ; par conséquent, puisque le service de la guerre ne perçoit rien des redevances, il semble aussi qu'il ne doive supporter aucune charge ; les charges vont à celui qui recueille les fruits, dit le Code civil (art. 608). Pourquoi n'en serait-il pas entre deux grandes administrations comme entre deux personnes privées ? |

888. — En tout cas, il est une charge que l'administration des Domaines consent à assumer, cest le paiement de la contribution foncière des immeubles militaires affermés

(1) I n'y avait pas, à cette époque, de gérants dans les places. Maintenant qu'ils existent, ce sont eux qui remboursent les Domaiues. Les dépenses en question figurent sous la rubrique « dépenses accidentelles diverses ».

ou loués. Voici comment les choses se passent à cet égard. Les immeubles, tant qu ils sont utilisés par les services de la guerre, se trouvent exemptés de l'impôt foncier en vertu de l'article 105 de la loi du 3 frimaire an VIL. Au contraire, dès que, par l'effet d'un bail d'affermage ou de location, ils produisent des revenus et sont en réalité distraits du service auquel ils étaient affectés, ils cessent aussi ipso facto de bénéficier de l'exonération.

Reste à solutionner la question de l'incidence de l'impôt. Qui paiera ? Le propriétaire cotisé ? Alors, ce sera le département de la guerre ; car les immeubles militaires productifs de revenus sont ordinairement portés au rôle sous la rubrique l'Etat par l'administration de la querre. Mais il convient de remarquer que si toute propriété foncière doit, aux termes de la loi du 2 messidor an VIT (art. 1°), être imposée sous le nom du propriétaire actuel, il ne serait pas vrai de dire que l'impôt doive toujours être acquitté par le propriétaire coltisé.

Sans doute, il en est ainsi la A du temps, parce que, la plupart du temps, c'est le propriétaire qui a la jouissance du bien taxé. Mais, lorsque les droits du propriétaire sur les fruits et produits de l'immeuble sont annihilés temporairement et sans compensation ultérieure. alors la contribution foncière doit être acquittée non par celui qui a la propriété directe, mais par celui qui a la propriété utile. L'article 608 du Code civil pose ce principe que

l'usufruitier est tenu, pendant sa jouissance, de toutes les charges annuelles de l'héritage, telles que les contributions et autres qui, dans l'usage, sont censées charges des fruits.

Du reste, même avant le Code civii, ce principe pouvait être déduit avec certitude de l'article 147 de la loi du 3 frimaire an VII ainsi conçu (il s’agit du mode de recouvrement de l'impôt) :

Tous fermiers ou locataires seront tenus de payer, à l'acquit des propriétaires où usu/fruitiers, la contribution foncière pour les biens qu'ils auront pris à ferme ou à loyer; et les propriétaires ou usufruitiers, de recevoir le montant des quittances de cette contribution pour comptant sur le prix des fermages ou loyers, à moins que le fermier ou locataire n'en soit chargé par son bail.

Les auteurs sont unanimes dans ce sens (V. notamment Dessart, Traité de l'Impôt foncier, n° 2021 et 2024; Dalloz, Rép., v° Impôts directs, n° 133, Suppl.,eod. v°, n° 66).

Le ministre des finances s'est rangé expressément à cette doctrine et a donné maintes fois des ordres en conséquence aux agents locaux des Domaines qui croyaient devoir la contester en ce qui concernait le domaine militaire.

En 1871 notamment, le 27 octobre, M. Pouyer-Quertier écrivait ce qui suit à son collègue de la guerre à propos de la contribution foncière de certains immeubles militaires dépendant de la place d'Aigues-Mortes :

Aux termes du Code civil, les contributions sont charges des fruits, et les prix de ferme, dans l'espèce, sont touchés par l’administration des Domaines. Par conséquent, c’est elle qui doit être mise en cause pour le paiement des impôts. En conséquence, des ordres viennent d'être transmis au directeur des Domaines à Nimes pour acquitter les taxes dont il s'agit.

889. Critiques. — En matière de baux, l'administration du domaine militaire, telle qu'elle se fait, soulève deux critiques importantes et qui paraissent bien fondées :

Tout d'abord, pourquoi les frais des adjudications sontils à la charge du budget de la guerre, quand l’adjudication ue donne pas de résultats ou que le ministre refuse de les approuver ? Comme nous l'avons dit plus haut, l'administration de la guerre s'est soumise en 1852 à cette exigence des Domaines par un motif de condescendance ; mais cette manière de faire est contraire au droit : wbi emolumentum.

ibi et onus esse debet. Du reste, si les agents des Domaines passaient eux mêmes les baux des immeubles militaires, il est vraisemblable qu'ils consentiraient à payer tous les frais; or, la logique commande qu'ils les paient mème dans la situation actuelle où ce sont les agents de la guerre qui accordent les concessions de jouissance privative.

890.— En second lieu,l'administration de la guerre donne aux concessions de jouissance privative qu'elle accorde sur son domaine, les dénominations de baux d’'affermage ou de location et de concessions d'occupation temporaire, suivant que les preneurs sont admis à récolter simplement les produits naturels du sol et à utiliser les locaux pour leur habitation (baux) ou qu’il leur est permis de faire du sol ou des locaux d'autres appropriations particulières (concessions d'occupation temporaire).

Ces dénominations ne paraissent pas cadrer avec les principes du Code civil en matière de contrat de louage.

Ce qui fait l'essence du bail, c’est le prix et la durée fixe. Là où il y a clause de révocabilité, il n'y a pas de bail. Or, il est facile de se rendre compte que l'autorité militaire ne passe jamais de vrais baux, puisque la clause de précarité est inscrite (1) à la base de toutes les conventions (cahier du 26 janv. 1901, art. 13, 2€ alin.). L'article 6 dit bien que la durée des baux sera de trois, six ou neuf années, mais ilest

(1) Cette clause consiste dans la stipulation par laquelle l'Administration se réserve le droit de reprendre à toule époque l'usage des immeubles aftermés ou loués, si les besoins du service mililaire lexigent. En droit civil, il y a bail même lorsque le propriétaire s'est réservé le droit de venir occuper par lui-même la maison louée. Mais le propriétaire doit, en ce cas, donner congé suivant l'usage des lieux (C. civ., art. 1761-1762) L'Administration de la guerre, elle, oblige son fermier ou locataire à déguerpir dans un court délai dont elle.fixe elle-même la durée. Sans compter que la faculté accordée au propriétaire par le Code civil ne s'applique qu'aux seules maisons.

évident, d'après l’article 13 susvisé, que l'obligation de l'article 6 ne s'impose qu’au preneur.

Dès lors, puisque l'administration de la guerre ne passe jamais de conventions ayant une durée obligatoire pour elle-même, on peut se demander s’il existe sur le domaine militaire d'autres modes de jouissance privative que ceux qui sont appelés par les auteurs traitant du domaine public concessions d'occupation lemporaire.

fl va sans dire que la différence faite par l’administration entre ses soi-disant baux et les concessions d’occupation temporaire repose sur un fondement qui n’a rien à voir avec le droit objet de la jouissance).

Enfin, on peut observer encore que, quand il s'agit du Domaine autre que le domaine militaire.les concessions d'occupalion temporaire se rapportent au domaine public. En matière de domaine militaire, au contraire, les soi-disant baux d'affermage ou de location (avec clause de précarité) et les concessions d'occupation temporaire se rapportent à toutes les dépendances du domaine ; d'abord, parce que le départ entre le domaine publie militaire et le domaine simplement affecté n'a jamais été fait ei-dessus, introduction, n® Zetsuiv.); en second lieu parce que les nécessités du service exigent qu'il ne soit accordé que des concessions précaires de jouissance sur n importe quels immeubles dépendant du domaine militaire.

La loi de 1791 contient les mots affermer, fermiers, baux (1) (art. 23, 2%, 28 du titre 1). Elle ne spécitie rien quant à la durée,

(1) Ce sont des termes impropres, non pas peut-être dans l'inten-

lion du légisiateur, mais bien certainement dans la pratique administralive.