CES
90. Décret du 23 avril 1810. — Mais l'obligation imposée aux communes, de fournir un champ de manœuvre, n'était que le prélude d'une mesure générale par laquelle, dans le plus grand nombre de villes et pour la plus grande partie des bâtiments militaires, les dépenses de construction et d'entretien allaient redevenir une charge municipale.
En effet, le 23 avril 1810, un décret impérial parut, avec l'intitulé suivant :
Décret impérial portant donation aux villes de casernes et autres bâtiments militaires à la charge de les entretenir.
qui transférait à un grand nombre de villes, énumérées dans un état annexe, la propriété d'immeubles également énumérés dans le même état:
Art. 1%. — Les casernes, hôpitaux, manutentions, corps de garde et autres bâtiments militaires portés dans l’état annexé au présent décret sont donnés en toute propriété aux villes où ils sont situés.
« d'obtenir dans leurs garnisons respectives des champs de manœu- « vres pour l'infanterie et même pour la cavalerie. Ces demandes « ont donné lieu à l'examen de la question de savoir quels sont les « moyens de se procurer les terrains nécessaires à l'instruction des « troupes et quelle est l’étendue qu'il convient de leur donner.
« Je me suis convaincu, relativement au premier point de la ques- « tion, qu'antérieurement au décret du 15 octobre 1810, il n’existait « aucune disposition réglementaire pour cet objet de service, qui se « trouvait abandonné aux traditions de l'usage dans chaque localité, « et que ce décret avait eu pour but de procurer sans frais pour l'Etat, « à celles des garnisons d'infanterie qui en étaient dépourvues, un « champ de manœuvres dont la dépense était supportée par les villes, « à titre de compensation pour Les bénéfices qu'elles retirent sur les « consommations de la troupe ; mais qu'il ne fut pas question, dans « cet acte de gouvernement, de champs de manœuvres pour la cava- « lerie, parce que sans doute une semblable mesure aurait entrainé « les communes dans des dépenses trop considérables... »
Nous n'avons pu retrouver le décret du 15 octobre 1810 : il ne figure pas au Bulletin des lois.
La donation était parfaite en vertu de l'émission du décret; mais la remise effective devait être faite par des décrets spéciaux :
Ant, 2. — Le remise desdits bâtiments et établissements militaires sera faite en vertu de décrets spéciaux qui seront rendus
pour chaque ville sur le rapport de notre ministre de la guerre et d'ici au 1°" juin.
91. Sa portée restreinte. — Pour comprendre l'acte du 23 avril 1810, il importe d'abord d'en préciser la portée et de bien se garder, comme on le fait quelquefois, de lui attribuer une vertu universelle s'étendant à toutes les villes de garnison et à tous les locaux de ces villes occupés par des services militaires. En réalité, le décret en questionna eu qu'un effet limité : il ne s'applique ni à toutes les villes, ni à tous les bâtiments, ni dans son texte, ni dans son esprit.
92. — Il ne s'applique pas à tous les bâtiments ; le texte spécifie :
bâtiments militaires portés dans l'état annexé au présent décret ;
et, dans une circulaire du 5 octobre 1810 rédigée en vue d'assurer l'application successive du décret du 23 avril aux villes qui n'y étaient pas dénommées, le ministre déclare expressément :
Je dois vous faire connaître que les dispositions de la présente circulaire ne s'appliquent point aux bâtiments des citadelles, forts, châteaux et postes militaires isolés. La même exception aura lieu aussi dans les villes qui sont places de guerre pour tous les bâtiments affectés particulièrement au matériel du service du génie et de l'artillerie.
93.— Le décret du 16 septembre 1811 ,émis dans le but de fixer les règles d'administration des établissements militai-
res rendues nécessaires par le nouvel ordre de choses, met dans des chapitres à part, au moins pour les villes non fortifiées, les dispositions qui concernent les bâtiments des communes et celles qui regardent les bâtiments de l'Etat. Quant aux bâtiments situés dans les villes fortifiées, le décret ne règle l'administration que de ceux qui appartiennent aux communes (art. 2); pour les autres, le ministre de la guerre disait dans une circulaire du # octobre 1811 :
Il n’est rien changé au mode d'administration actuel pour ceux des casernements de places de guerre qui resteront définitivement à la charge de mon ministère.
94. Mais on avait l'intention de l'étendre aux autres villes. — Le décret ne s'applique pas non plus à toutes les villes, par la raison qu'il est et a voulu être limitatif et ne toucher provisoirement que les seules villes où étaient situés les bâtiments énumérés dans l’état annexe.Ce qui n'empêche nullement que la mesure édictée le 23 avril 1810 n'ait été, dans l'esprit du pouvoir central, une mesure de principe (1) que l’on n'avait voulu imposer brutalement qu’à des cités reconnues prospères,mais dont la généralisation devait avoir lieu à la diligence combinée des autorités civiles et militaires. Dans la circulaire du 11 mai 1810, qui transmettait ampliation du décret du 23 avril aux préfets, aux commissaires des guerres et aux directeurs des fortifications, le ministre de la guerre formulait les recommandations suivantes :
. Il me reste à faire observer plus particulièrement à MM. les préfets que les villes comprises dans le tableau dont l'extrait se
trouve ci-après sont celles qui ont été reconnues en état de supporter les dépenses de leur casernement eu égard aux revenus
(1) Cire. du 11 mai 1810 pour l'exécution du décret du 23 avril 1810, 2e ligne ; Cire. du # octobre 1811 pour l'exécution du décret du 16 septembre précédent, 2° ligne : décret de principe du 23 avril 1810 sur le casernement.
18 TITRE PREMIER. — CHAPITRE fl
dont elles jouissent. Mais, comme il en est beaucoup qui, par les cessions absolues de bâtiments excédant les besoins du service dont elles seraient gratifiées, et qui à raison d'ailleurs de leur position topographique trouveraient des avantages réels dans les garnisons permanentes qu'elles désirent pour la plupart obtenir, MM. les préfets pourront, en se concertant de même avec MM. les directeurs du génie et les ordonnateurs, faire comprendre ces villes dans le travail d'exécution du décret du 23 avril et y joindre les demandes qu'elles auraient formées afin d'être soumises à l'application de ce décret, soit pour la totalité, soit pour une partie seulement des établissements militaires qu’elles renferment, selon que leurs moyens seront plus ou moins étendus.
C'est pour assurer l'effet de cette dernière disposition qui est entièrement conforme aux vues de Sa Majesté que je généralise l'expédition de la présente circulaire en l’adressant aussi à ceux de MM. les préfets, les ordonnateurs et les directeurs dans les arrondissements desquels il ne se trouve point de villes qui soient nominativement comprises dans l’état joint au décret dont il s'agit.
Le ministre a soin d'ajouter en terminant que Sa Majesté
verra d'ailleurs avec satisfaction le soin que vous aurez pris d'étendre l'effet des mesures qu'elle a prescrites
95. — Onse mit à la tâche dans les départements ; mais, comme on n'allait pas assez vite au gré du maitre qui peutêtre craignait de se heurter aux difficultés et à l'inertie qui, dans la période révolutionnaire, avaient toujours empêché que l'assiette du casernement fût fixée, le ministre de la guerre fit parvenir le 5 octobre de la mème année 1810 aux préfets, aux commissaires ordonnateurs des guerres et aux directeurs des fortifications, une nouvelle eireulaire traitant spécialement de la généralisation du décret du 23 avril 1810 et de son application aux villes qui n’y étaient point visées. Le ministre se félicitait d'avoir adressé la circulaire précédente (11 mai) à tous les préfets, mème à ceux que ne concernait pas le décret :
J'ai vu avec plaisir que l'application de cette mesure avait déjà produit des résultats satisfaisants dans plusieurs départements ;
mais l'intention formelle de Sa Majesté étant de lui donner toute l'extension dont elle peut être susceptible, il est indispensable que vous en poursuiviez l'exécution sans aucun délai, en vous concertant de nouveau, afin de faire dresser, suivant le modèle cijoint, pour chaque ville de garnison fortifiée ou non fortifiée qui n’a pas été nominativement soumise aux dispositions du décret du 23 avril, un procès-verbal de reconnaissance des bâtiments militaires et d’assiette de casernement. Ce procès-verbal devra être accompagné d'une délibération du conseil municipal qui fasse connaître exactement quels sont les revenus et les charges de la ville et les bâtiments militaires qui pourraient lui être cédés, soit que la cession doive comprendre la totalité de ces bâtiments, soit qu’elle ne doive s'appliquer qu'aux casernes proprement dites, ou même se restreindre aux établissements dépendant de l'administration de la guerre.
96. — Pour simplifier la besogne des conseils municipaux et leur ôter tout prétexte d'atermoiement, le ministre traçait aux maires le canevas des procès-verbaux des séances où la question du casernement devait être agitée. IT fallait y indiquer d'une manière précise :
la nomenclature des bâtiments militaires sis dans la commune, avec leur destination actuelle ;
le nombre d'hommes, de chevaux, de denrées et d'effets que chaque bâtiment pouvait contenir ;
l'aperçu de la première dépense de mise en état et l'évaluation des frais annuels d'entretien ;
les bâtiments à conserver pour le casernement et les bâtiments à céder aux villes sans restriction ;
enfin, pour ces derniers, l'estimation approximative de leur valeur foncière.
Dans la circulaire du 4 octobre 1811, qui traitait de l’application du décret du 16 septembre précédent, le ministre revenait encore sur la question de l’extension du décret du 23 avril 18140 :
Je vous recommande néanmoins, disait-il, de poursuivre tou
80 TITRE PREMIER, — CHAPITRE Il
jours, envers les villes de garnison, l'effet des dispositions prescrites par ma circulaire du 5 octobre 1810, pour déterminer à leur égard l'application du décret du 23 avril, l'intention formelle de Sa Majesté étant que mon ministère ne reste chargé des établissements relatifs au logement et au service des troupes que dans les villes fortifiées ou non fortifiées qui seraient définitivement reconnues hors d'état de pourvoir à l'entretien et aux réparations de ces établissements.
97. Qualités de cet acte. — Ce qui fit la force du décret de 1810, ce fut sa précision etsa limitation. Alors. en effet, que la Révolution avait émis des principes dans la loi de 1791 (tit. IV, art. let 2) et avait remis à plus tard (art. 3) la confection de procès-verbaux qui ne furent établis qu'à grand'peine et en bien peu d’endroits, Napoléon, génie pratique, nomme et désigna expressément les immeubles qu'il remettait aux communes à charge d'entretien ; l'état annexé au décret de 1810 fait mème connaitre la capacité de chaque bâtiment pour le logement soit de l'infanterie, soit de la cavalerie ; enfin, pour que la mesure fût acceptée sans trop de difficultés, Napoléon, par une habileté suprème, fit évaluer en chiffres les charges nouvelles qu'il imposait aux villes et fit insérer ces évaluations dans l'état annexé au décret en mettant en regard les chiffres des revenus communaux. Or, la lecture comparée des deux colonnes des revenus des villes et des dépenses annuelles nouvelles convaincra tout le monde que les villes ne pouvaient, sans mauvaise grâce, protester. Pour ne citer que quelques villes au hasard, conçoit-on des réclamations de la part de la ville d'Ostende qui recueillant par an 1.077.130 francs de reveaus, voyait l'Empereur lui demander de prélever là-dessus. pour le casernement, une somme de 16.149 francs? de la part de la ville de Montpellier, dont les recettes annuelles étaient de 397.077 francs, et qui se trouvait imposée seulement de 8.168 francs ? de la ville de Nantes, qui accuse le
CONSTITUTION DU DOMAINE NON DÉFENSIF Si
chiffre énorme de 882.854 francs de recettes, et qui n'aura à supporter, en fait de charges nouvelles, qu'une dépense de 5.420 francs? de la ville de Montauban, imposée d’une somme de 1.200 francs d'entretien pour un revenu de 195.428 francs ?
98. Diverses mesures en aggravent les dispositions. — Mais, comme nous venons de le dire, si ce fut une habileté de Napoléon de préciser et de mettre des chiffres pour ne pas effrayer les municipalités, il faut bien avouer que ces évaluations n'étaient qu'un trompe-l'œil, puisqu'elles représentaient uniquement la moyenne des dépenses d’entretien faites depuis dix ans. Elles n'engageaient pas l'Etat pour l'avenir et ne signifiaient nullement que les charges nouvelles imposées aux communes seraient limitées à ces nombres pris comme maximums. Le décret de 1810 ne disait-il pas déjà prademment, en son article 3, que les villes chargées de l'entretien des bâtiments militaires devraient, à cet effet :
porter, dans leur budget, une somme au moins pareille à celle qui est indiquée dans l'état pour les réparations ?
99. — La circulaire du 11 mai 1810 vint rapidement faire connaître que l'obligation d'entretien commençait pour les villes à dater du 4e juillet 1810 et que les frais de location, lorsque les bâtiments militaires étaient pris à bail de particuliers, s’ajoutaient pour les villes aux dépenses d'entretien :
Comme la première disposition à faire, disait le ministre est de pourvoir aux dépenses du casernement dans les villes qu: en sont chargées, j'invite MM. les préfets à faire porter par supplément aux budgets de ces villes, à compter de l'époque fixée par l'article 3 du décret, une somme au moins égale pour 1810 à la moitié de celle mentionnée au tableau et qui est une évaluation moyenne des fonds qu’on a appliqués depuis dix ans à l'entretien et aux réparations ordinaires des bâtiments militaires des dites villes, non compris les frais de location des établissements formés
EN
dans des bâtiments particuliers ; de sorte {qu'il faudra ajouter le montant de ces locations aux dépenses d'entretien, dans les budgets des villes où il existe des établissements militaires pris à loyer, dont elles sont également chargées.
100. — Le décret du 16 septembre 1811 spécitia que les frais de surveillance et de conservation des bâtiments militaires appartenant aux communes étaient une charge communale (art. 12 et 21):
Arr. 12. — Les portiers-concierges des bâtiments ou établissements appartenant à la commune seront payés sur ses fonds et leur traitement formera un article du budget annuel de la commune.
101. — Enlin, ce n'étaient pas seulement les dépenses de menu entretien qui étaient mises à la charge des communes, c'étaient toutes les dépenses, quil s'agit de l'entretien proprement dit, des grosses réparations où des constructions
. neuves (décret du 16 septembre 1811, articles 9 et 27). Ce qui était imposé aux villes énumérées dans le décret de 1810, c'était une obligation indéfinie, l'obligation de loger les troupes en garnison chez elles. Aussi, pour que le titre de cet acte fût adéquat à son objet, faudrait-il le libeller comme suit :
Décret portant donation aux villes de casernes et autres bâtiments militaires à la charge de les entretenir et de les remplacer au besoin.
102. — Ce système, qui consistait à pressurer les villes, sous couleur de munificence, alteignit son plus haut degré avec le décret du 29 mars 1811 qui mit à la charge des communes l'indemnité de logement due aux habitants dans les cas prévus par la loi du 23 mai 1792-18 janvier 1793 (1).
103. —- L'affectation militaire des immeubles, dont la propriété avait été donnée aux villes, était irrévocable. Rien ne ressort plus nettement du décret de 1810, article 5 :
(1) A cette époque, l'Etat devient besogneux tandis que les communes ont leurs finances rétablies.
Les villes ne pourront disposer sans notre autorisation d'aucun des bâtiments militaires. Toutes les fois qu'elles les emploieront à une autre destination que celle qui leur est affectée, elles seront chargées de pourvoir au logement des troupes qui seront dans leur enceinte.
Le décret du 16 septembre 1811 commenta d’ailleurs cette disposition et l'accentua dans les articles 23, 24, 25 et 26.11 y est dit en substance que les vœux des conseils municipaux ayant pour objet de désaffecter les bâtiments nulitaires seront transmis accompagnés d’un procès-verbal de visite et, le cas échéant, d'un projet des travaux et dépenses qu'entrainera la désaffectation. Les villes ne pourront changer la destination des bâtiments remis à leur disposition qu'après que le remplacement en aura élé consommé.
Quand certaines communes auront le droit, en vertu des clauses des décrets spéciaux de concession, d'utiliser momentanément un bâtiment militaire non occupé, elles ne devront pas moins demander une autorisation à cet effet, läquelle ne leur sera accordée
qu'à la condition qu’il n’y sera rien changé, ni rien fait qui puisse l’empêcher d'être rendu d’un moment à l’autre à sa première destination.
Le décret aioute avec une insistance et une exigence qu on ne peut s empêcher de qualifier de vexatoires :
Arr. 26. — Les communes seront tenues d'entretenir les bâtiments non occupés ou employés à leur service dans le meilleur élat de réparations locatives, et de les maintenir dans leur distribution première, de sorte qu'ils puissent toujours être rendus immédiatement au logement ou au service des troupes.
On est en droit de se demander quelle utilité, même momentanée,une commune pourrait retirer d’un bâtiment dont il lui faut respecter absolument la distribution intérieure et qu'elle est tenue de tenir constamment dans le meilleur état de réparations locatives.
104. — Enfin, le logement des gouverneurs et des commandants supérieurs fut mis à la charge des villes par une disposition du décret du 2% décembre 1811 :
Arr. 12. — Lorsque nous aurons nommé un gouverneur dans une des principales places de guerre ou villes de notre Empire, notre ministre de la guerre en donnera sur le champ avis au préfet du département, qui transmettra de suite au sous-préfet et au maire les ordres nécessaires pour qu'il soit préparé au gouverneur, dans une maison particulière et meublée, un logement conforme aux instructions du ministre, en suivant autant que possible les règles établies par notre décret du 27 février 1811 sur le logement dû aux présidents des Cours d'assises.
Des ordres analogues seront adressés aux directeurs des fortifications pour les forteresses non habitées ou dans lesquelles la commune est hors d'état de fournir un logement convenable.
Les mêmes dispositions sont applicables au logement des commandants supérieurs, tel quil sera déterminé par notre ministre de la guerre.
4.— L'ARTICLE 46 pE LA LO1 DU 15 mai 1818 (FRAIS DE CASERNEMENT)
105.— Le régime du décret du 23 avril 1810 qui mettait à la charge des communes l'entretien d une partie du casernement, ne devait avoir qu'une durée éphémère. En premier lieu, il dut de bonne heure paraître odieux, parce quil ne s’appliquait pas partout et que certaines villes étaient épargnées alors que d'autres supportaient de lourdes charges. En outre, ce système mirte d'administration d’une partie des bâtiments militaires, où l’on voyait intervenir et se concerter les officiers municipaux et les agents du département de la guerre, ne pouvait que retarder les réparations à faire aux immeubles en raison du conflit des intérêts en présence, le service militaire demandant beaucoup de travaux et les communes cherchant à en exécuter le moins possible.
La loi sur les finances, du 15 mai 1818, trouva un expé-
dient pour mettre fin à cette situation et concilia aussi heureusement que possible les intérêts opposés en décidant que désormais les communes seraient quittes envers l'Etat, pour ce qui a trait à l'entretien du casernement, moyennant le paiement d'une contribution pécuniaire forfaitaire et annuelle de sept francs par homme et de trois francs par cheval. L'article 46 de cette loi, toujours en vigueur, est ainsi conçu en ce qui concerne notre sujet:
Arr. 46. — Dans aucun cas et sous aucun prétexte, il ne pourra être fait au profit du Trésor aucun prélèvement sur les centimes ordinaires, extraordinaires ou facultatifs des communes ni sur leurs autres revenus, à l'exception :
2° Des dépenses du casernement el des lits militaires qui ne pourront dans aucun cas s'élever par chaque année au-dessus de sept francs par homme el trois francs par cheval pendant la durée de l'occupation : au moyen de quoi les réparations et loyers des casernes el de tous autres bâtiments ou établissements miliaires, ainsi que l'entretien de la literie el l'occupation des lits militaires, seront à la charge du gouvernement.
106. - Ainsi la loi de 1818 abrogeait celles des dispositions du décret du 23 avril 810 qui avaient mis à la charge d'un grand nombre de communes l'entretien de leurs bâtiments militaires. On revenait au système de la loi de 1791 (tit. IV, art. 4), qui avait décidé que les dépenses d’entretien et de réparation des établissements et logements militaires seraient supportées par le Trésor public. Néanmoins, il restait quelque chose du décret de 1810 : à savoir, le concours financier des communes dans les dépenses dont ils’agit. En 1791, on ne demande plus rien aux communes, et cela se conçoit, puisque l'Etat centralisateur s’attribue les immeubles militaires communaux. Mais en 1810, l'Eta restitue un grand nombre de ces immeubles et s’autorise de cette restitution, en 1810 comme en 1818, pour charger à nouveau les villes de garnison.
86 TITRE PREMIER. — CHAPITRE If
Le préambule de l'ordonnance du 5 août 1818 (1) rendue pour l'exécution de l’article 46 de la loi du 15 mai, fait ressortir comme il suit la modification que venait de subir la législation spéciale au casernement :
L'article 46 de la loi du 15 mai dernier sur les finances ayant prescrit, relativement aux diverses dépenses de casernement dont les villes étaient chargées. de nouvelles dispositions qui réduisent leur cotisation pour cet objet à un simple prélèvement au profit du Trésor, nous avons reconnu que cette disposition légale avait révoqué ou modifié par le fait les lois et règlements qui depuis 1791 ont régi successivement l'administration des bâtiments et établissements nécessaires au casernement et au service des troupes de garnison, sans anéantir toutefois l'effet que peuvent avoir produit les cessions qui ont été faites aux villes à titre de propriété absolue ou condihionnelle
Nous avons considéré que cet article de la loi du 15 mai avait en effet pour but non seulement de rectifier et de simplifier le mode d'administration précédemment suivi, mais encore de régulariser en les allégeant les charges locales du casernement par la conversion en un seul abonnement de toutes les prestations dont les villes étaient passihles tant pour {ravaux de bâtiments et occupation de lil: que pour les champs de manœuvres et le logement accidentel de la troupe chez l'habitant, en exécution des décrets des 23 avril, 7 août et 15 octobre 1810, et par suite d'un avis du
Conseil d'Etat approuvé le 29 mars 1811, contrairement à la loi du 23 mai 1792.
107. Ne s'applique-t-il qu'aux villes qui possèdent un octroi et à raison des seules troupes casernées dansle périmètre de l'octroi ? — Sur la loi du 15 mai 1818 (art.46),nous avons d'abord à faire cette observation (2), qu'elle est une
(1) Bull. des lois, 2° sem. de 1818, p. 199.
(2) Dans cette étude sur le domaine militaire nous ne prétendons pas à donner un commentaire complet de toutes les dispositions qui ont trait aux frais de casernement supportés par les villes. A nous en tenir strictement à notre titre, nous n'aurions même pas à pénétrer plus avant dans ce sujet dès l'instant où nous nous sommes rendu compte que le budget de l'Etat, en ce qui concerne les dépenses afférentes aux immeubles militaires, est aidé par des contributions com-
loi générale, s'appliquant à toutes les villes de garnison. Par ce caractère de généralité, elle est à rapprocher de la loi du 10 juillet 1791 ; par ce mème caractère, elle se distingue du décret du 23 avril 1810 qui n'eut qu’an effet limité aux villes y dénommées.
108 — Ce qui a fait parfois illusion à ce sujet, c'est que l'ordonnance du 5 août n’a organisé la perception de l'abonnement que pour les villes qui possèdent un octroi. On a voulu en conclure que l’abonnement ne devait être perçu que 1à où la perception en était spécialement organisée, c'est àdire dans les villes soumises au régime des octrois (1).
On est allé plus loin en soutenant que les frais de casernement représentaient, au profit de l'Etat, un prélèvement
munales. Toutefois, cette matière est si intimement liée à la nôtre que nous croyons devoir en donner quand même un aperçu.
D'autre part. c'est à propos de la constitution du domaine militaire que nous parlons des frais de casernement institués par la loi de 1818 (bien qu'ils soient destinés principalement aux réparations et à l'entretien) pour deux motifs : d’abord, parce que la loi de 1818 et l’ordonnance du 5 août 1818, spécifient que les frais de casernement représentent désormais toutes les charges dont les communes étaient tenues précédemment, même l'obligation de fournir des champs de manœuvre ou des casernes par voie de location ; ensuite, parce que la disposition de l’article 46 de ladite loi institue un régime stable et fixe, après divers essais éphémères, la répartition définitive entre l'Etat et les villes de toutes les dépenses quelconques afférentes au logement ou à l'instruction des troupes.
(4) Cette interprétation a été dès le début celle des ministres des finances et de la guerre. Le lieutenant-colonel Lecomte (Revue du génie, 1899, 2e sem., p. 610 et suiv.) cite une circulaire du 20 avril 1823 du Directeur général des contributions indirectes où il est dit que les communes qui n'ont pas d'octroi doivent être affranchies du prélèvement de sept francs par homme et de trois francs par cheval ; il se réfère en outre aux conelusions du ministre des finances dans l'instance engagée contre la ville de Rochefort (Conseil d'Etat, 15 septembre 1831, Leb., p. 365), conclusions dans lesquelles le ministre estimait que, d'après l'ordonnance réglementaire du 5 août 1818, il n'y avait lieu à la perception de la subvention dont il s’agit que dans les villes où il existe des octrois.
sur les revenus des octrois augmentés par la présence des troupes, par conséquent, que ces frais cessaient d’être dus par les villes qui supprimaient leurs octrois. Ces déductions n'ont été admises ni par le Conseil d'Etat ni par la Cour de cassalion. Elles se heurtent au texte formel de la loi. L'article 46 dispose que :
Dans aucun cas et sous aueun prétexte il ne pourra être fait au profit du Trésor aucun prélèvement sur les centimes ordinaires, extraordinaires ou facultatifs des communes ni sur leurs autres revenus, à l'exception . . . .... des dépenses de casernement et des lits militaires. . .
D'où il suit bien évidemment que les dépenses de casernement et des lits militaires peuvent faire l'objet d'un prélèvement sur les revenus quelconques des communes, centimes ordinaires, extraordinaires, facultatifs ou autres ressources. L’ordonnance aurait, certes, bien fait de dire que, si elle n’organisait le mode de paiement que pour les villes pourvues d'octrois, cela n'empêchait pas que les frais étaient dus quand même, et sur d’autres ressources, par les villes qui n'avaient pas d’octrois. Il est regrettable qu'une ordonnance réglementaire, dont le but est précisément d'expliquer la portée d’un article de loi abstrait, ait été rédigée de telle façon que l’on puisse douter de l'intention du législateur. Mais les lacunes et les défauts d'un règlement ne peuventavoir pour effet de diminuer l'autorité de la loi. C'est la loi de 1818, et la loi seule, que le Conseil d'Etat et la Cour de cassation ont appliquée dans les décisions que ces juridictions suprèmes ont eu à rendre.
109. Affaire ville de Besançon (jurisprudence). — Dans un arrêt du 25 mars 1840, rendu au détriment de la ville de Besançon (1), la Cour de cassation reconnut que la contri-
(1) Cet arrêt est cité en entier par Dalloz, Rép., vo Commune, n° 437.
bution pour frais de casernement doit peser sur les revenus généraux des communes et non pas seulement sur les produits de l'octroi. Toutefois la Cour ne dit pas que la charge pèse sur les villes sans octroi : elle sembla même admettre qu'elle ne doit être acquittée que par les villes où l'octroi est organisé. On en jugera par l'extrait ci-après du dernier attendu :
Attendu qu'on peut induire de l'ensemble de ces dispositions qu'en mettant à la charge de l'Etat la dépense de l'occupation des lits militaires, le législateur a voulu que le Trésor fût indemnisé de cette dépense par les villes qui jouissaient de droits d'octroi et auxquelles la consommation des troupes produisait un accroissement de revenus : mais qu'on ne saurait en induire qu'il ait considéré cette indemnité comme le remboursement des droits d'octroi payés sur les objets consommés par les troupes et comme une charge dont le prélèvement düt être opéré sur le produit brut de l'octroi ; — qu'il résulte, au contraire, de la combinaison des articles 46 et 47 de la loi du 15 mai 1818 et de l'article 1 de l'ordonnance du 5 août de la même année, que l'indemnité dont il s’agit est une charge communale qui doit être acquittée soit sur les centimes ordinaires ou facultatifs des communes, soit sur leurs autres revenus ;...
110. — Dans un arrêt du 15 décembre 1897 nous retrouvons encore la ville de Besançon comme partie plaidante et perdante contre l'Etat ; la Cour de cassation, qui avait déclaré en 1840 que les frais de casernement élaient une charge communale et non seulement une charge de l'octroi, va un peu plus loin et décide que ces frais sont dus même à raison des troupes casernées en dehors du périmètre de l'octroi.
Or, quand on admet que les frais de casernement sont dus par les villes pourvues d'octroi à raison de tout l’effectif des troupes de la garnison, sans distinguer entre celles qui sont casernées à l'intérieur des barrières de l'octroi et celles qui sont en dehors ; lorsque,de plus,on est d'avis que ces taxes doivent être acquittées sur les revenus quelconques des communes ; de là à dire que les frais de caserne -
ment sont dus aussi par les villes qui n'ont pas d'octroi, il n’y a qu'un pas (1). Du reste, la rédaction de l'arrêt de 1897 permet de penser que, dans l'esprit de la Cour de cassation, les frais de casernement sont dus par toutes les villes de garnison :
Vu l’article 46 de la loi du 15 mai 1818 ;
Attendu que cet article, qui autorise l'Etat à prélever annuellement sur les divers revenus des communes une somme de 7 francs par homme et de 3 francs par cheval pour faire face aux dépenses du casernement et des lits militaires, est conçu en termes généraux ; que si l'ordonnance du 5 août suivant rendue pour l'exécution de cet article de loi ne règle ce prélèvement que pour les villes qui perçoivent des octrois, elle n’en limite pas l'application aux seules troupes qui sont casernées dans le périmètre de l’octroi :
Attendu que le décret du 7 août 1810 n'imposait, 1l est vrai, l'obligation de pourvoir aux dépenses des lits militaires qu'aux villes qui recevaient des droits d'octroi sur les objets de consommation des troupes qui occupaient ces lits : mais qu'il est inexact de prétendre. comme l'a fait le jugement, que la loi de 1818 n'aurait eu d'autre but que de transformer sans l'aggraver cette obligalion spéciale en un abrnnement annuel, et que dès lors elle ne saurait s'appliquer aux troupes logées en dehors des limites de l'octroi aux dépenses desquelles les villes n'auraient pas été précédemment tenues ;
Attendu que le décret de 1810 précité ne concernait que les dépenses d'occupation des lits militaires tandis que la loi de 1818 a exonéré les villes non seulement de cette charge, mais encore de toutes celles qui leur étaient imposées relativement au casernement par d’autres lois qui se trouvaient ainsi abrogées ou modifiées ; qu'elle dispose en effet qu'au moyen du prélèvement qu'elle prescrit « les réparations et les loyers des casernes et de tous autres bâtiments et établissements militaires, ainsi que l'entretien de la literie et l'occupation des lits militaires seront à la charge du gouvernement ; que de plus elle n'assujettit pas uniquement au prélèvement les produits de Foctroi, mais les centimes ordipaires, extraordinaires et facultatifs des communes et tous leurs autres revenus :
(1) Un assez grand pas, il est vrai,
Attendu qu'en faisant une distinction qui n'est pas dans la loi et en restreignant par suite les effets des contraintes décernées par l'administration contre la ville de Besançon aux sommes dues par les troupes casernées dans le périmètre de l'octroi, le jugement attaqué a violé l’article de loi susvisé ;
Par ces motifs, casse, etc...
111. Jurisprudence du Conseil d'Etat. — S1 nous étudions maintenant la jurisprudence du Conseil d'Etat, nous y trouvons des décisions analogues à celles de la Cour de cassation. Le Conseil d'Etat a jugé deux fois que les troupes casernées hors du rayon de l'octroi doivent entrer en ligne de compte pour le calcul des frais de casernement (C. E,, 29 juillet 1846, Vi//e de Lyon,Leb., p.116 ; 10 janvier 1873, Ville de Lourdes, Leb., p. 23) et par la même occasion il a affirmé que les frais dont il s'agit grèvent les revenus généraux des communes et non pas seulement les produits des octrois.
Ces décisions méritent d'être étudiées de près par qui veut se rendre compte des divergences d'interprétation qui ont existé longtemps entre les ministères de la guerre et de l'intérieur au sujet de la portée des articles 46 de la loi du 45 mai 1818 et 1° de l'ordonnance du 5 août suivant. On lira donc avec profit les analyses dont les rédacteurs du Recueil Lebon ont fait précéder chacune des deux décisions susvisées. Nous donnons seulement un résumé suceinct de ces analyses.
112. 1° Esrèce. — Affaire ville de Lyon. — En 1846, le ministre de la guerre, consulté sur le mérite du pourvoi introduit par la ville de Lyon, fit valoir le texte même de l'article 46 de la loi qui met les prélèvements autorisés non seulement à la charge des produits de l'octroi, mais encore à la charge des autres revenus des villes et qui, d'autre part, ne distingue pas entre les troupes casernées dans le rayon de l'octroi et celles casernées en dehors. Le ministre ajoutait que si l'administration de la guerre avait, dans le
principe, donné à la loi une interprétation différente en ne tenant pas compte des troupes casernées en dehors des limites de l'octroi, elle était revenue depuis à une doctrine plus saine, attendu que les communes profitent du séjour des troupes non seulement par les droits perçus sur les objets consommés en ville par les officiers et les soldats, mais encore par le développement de toutes les industries dont le séjour des troupes est la cause, l’occasion et le soutien.
Le ministre de l’intérieur soutint la thèse contraire, arguant du décret du 7 août 1810 qui n'avait mis les dépenses d'occupation des lits militaires qu'à la charge des seules communes percevant des droits d'octroi, établissant ainsi une corrélation générale et positive entre les produits des octrois et les charges des villes. Le ministre continuait en ces termes :
La loi du 15 mars 1818 et l'ordonnance royale d'exécution du 5 août suivant ne contiennent aucune disposition qui détruise ce rapport étroit entre les obligations municipales du casernement et les avantages que les villes retirent des garnisons par leurs octrois.
C'était raisonner à côté : sile décret du 7 août 1810 à établi un rapport entre les obligations des villes relatives à la literie militaire et les revenus de leurs octrois, par contre ce décret n'avait établi aucun rapport entre les obligations municipales du casernement et les mêmes revenus. La loi du 15 mars 1818 et le décret du 5 août suivant n'avaient donc pas à effacer une corrélation qui n'existait pas (1).
Le Conseil d'Etat en jugea ainsi:
Considérant qu'aux termes de l’article 46 de la loi du 15 mai 1818 les communes n'ont été déchargées des frais de caserne-
ment et des dépenses concernant les lits militaires que moyennant un prélèvement au profit de l'Etat qui peut l'exercer aussi
({) Voir ci-dessus (p. 90) l'avant-dernier attendu de l'arrêt de la Cour de cassation de 1897.
bien sur les droits d'octroi que sur les centimes ordinaires, extraordinaires ou facultatifs auxquels elles sont imposées ou sur leurs autres revenus ; que cet article de la loi, en fixant ce prélèvement à raison, pour chaque année d'occupation, de 7 francs par homme et de 3 francs par cheval, a compris toutes les troupes logées par l'Etat sans distinguer entre celles casernées dans les limites de l'octroi des communes et celles casernées hors du rayon de leur octroi ; que si l'ordonnance du 5 août 1818, rendue pour l'exécution de l’article 46 de la loi, n'a soumis à ce prélèvement que les villes qui perçoivent des octrois (1), cette disposition ne pourrait être invoquée par la ville de Lyon pour se faire exempter du prélèvement, puisque cette ville perçoit des droits d'octroi ; d'où il suit que c'est avec raison que notre ministre de la guerre a compris dans les décomptes des journées d'occupation de logement les troupes caser nées à Lyon hors du rayon de l'octroi ; Arr. 1°. — La requête de la ville de Lyon est rejetée.
113. 2° esPÈCE. — Affaire ville de Lourdes. — En 1873, le Conseil d'Etat rejeta en termes identiques une requête toute semblable de la ville de Lourdes (C. E., 10 janvier
1873, Leb., p. 24).
Le ministre de la guerre, consulté sur le mérite du pourvoi, s'était exprimé en ces termes :
Je ne peux, à l’appui de la décision attaquée, que reproduire ici les arguments quiont été invoqués en 1846 lors du pourvoi formé par la ville de Lyon contre une décision semblable d'un de mes prédécesseurs... — L'article 46 de la loi du 15 mai 1818 ne mentionne pas spécialement les produits de l'octroi comme devant subvenir seuls aux dépenses du casernement et des lits militaires mises à la charge des communes. Le prélèvement autorisé exceptionnellement par cet article en faveur de ces dépenses est appli cable à tous les revenus de la commune et aucune distinction n'est faite entre les troupes casernées dans le rayon de l'octroi et celles casernées en dehors.
Quant à l’article 1° de l’ordonnance du à août 1818 qui limite aux seules communes percevant des octrois le prélèvement des frais de casernement, la ville de Lourdes ne peut s’en prévaloir
(1) Il faut signaler la portée restreinte de l'arrêt : les villes pourvues d'octrois,et celles-là seules,sont assujetties,mais sur tousleurs prévenus
pour refuser la redevance qui lui est réclamée puisqu'elle perçoit des octrois. Mais elle peut, si elle le veut, jouir du bénéfice de l'article 10 de ladite ordonnance en transformant cette redevance décomptée à l'effectif en un abonnement fixe Le taux de cet abonnement sera calculé en raison des recettes que les droits sur les objets consommés par la troupe font entrer dans la caisse municipale, recettes dont il y aura lieu d'apprécier le montant en tenant compte des conditions particulières dans lesquelles se trouve la garnison, mais qui existent incontestablement.. On ne peut admettre en effet que les troupes de la garnison ne viennent faire aucune dépense dans la ville et que leur séjour, même hors des limites de l'octroi, ne soit pas l’occasion d'un certain développement des industries locales …
444. — Le ministre de la guerre admettait, on le voit. une relation entre le prélèvement et l'augmentation des recettes de l'octroi due à la présence des troupes. Tout son raisonnement tendait à prouver que cette augmentation de recettes avait lieu même quand les troupes étaient casernées en dehors de l'octroi. Sans doute, le ministre se fondait aussi sur la loi de 1818 qui vise les revenus quelconques des communes; el il est permis de croire que si les villes de Lyon et de Lourdes n’eussent pas eu d'octrois, le ministre de la guerre aurait réclamé l'abonnement au nom de la loi seule. Mais enfin, il ne fait pas cette hypothèse qui vient pourtant naturellement à l'esprit ; on dirait qu'il l'évite.
115.— Le rédacteur du Æecueri des arrèts du Conseil d'Etal fut plus hardi et dans une note extrèmement judicieuse, il déduisit cette conséquence extrême de la loi de 1818 que l'abonnement serait dû mème par les villes où il n'y a pas d'octroi, attendu que c'est dans la loi qu'il faut aller chercher le principe de l'obligation des communes et non dans l'ordonnance qui en règle partiellement l'exécution. Voici d’ailleurs le texte de cette note (Rec. Lebon, 1873, p. 24) :
Si nous ne nous trompons, le Conseil d'Etat et surtout le ministre paraissent admettre implicitement que l'article 1” de
l'ordonnance du 5 août 1818 aurait limité le droit de prélèvement des frais de casernement aux villes possédant des octrois, d'où il résulterait que les communes sans octrois n’auraient pas à contribuer à ces frais. Cependant l’article 46 de la loi de 1818 ne fait pas cette distinction, il ne parle même pas des droits d’octroi. Ne serait il pas plus exact de dire que l'article 1e" de l'ordonnance de 1818, rendue pour l'exécution de l'article 46 de la loi de 1818, s'est borné à régler la perception du prélèvement dans les villes possédant un octroi, parce qu'en réalité ce n'est guère que dans ces localités qu'il y avait intérêt à le faire. La question peut n'être pas purement théorique: s'il est peu probable que des garnisons soient établies dans des villes non pour. vues d'octrois, 1l ne serait pas absolument impossible que certaines villes tentassent de supprimer cette source de revenus et n'élevassent ensuite la prétention de s'affranchir de toute contribution aux frais de casernement.
116.A vis au Conseil d'Etat du 5 août 1902 pour le cas de suppression d'un octroi. — C’est ce qui est arrivé en effet, notamment pour la ville de Lyon qui, ayaut supprimé son octroi (loi du 28 juin 1901),a prétendu qu'elle ne devait plus payer de frais de casernement. Le Conseil d'Etat, consulté à ce sujet par le ministre des finances, a repoussé la vieille thèse, soutenue depuis près d’un siècle par les municipalités sans avoir été jamais catégoriquementréfutée, qui voulait que les taxes de casernement fussent une conséquence de l'augmentation des recettes de l'octroi due à la présence des troupes, et a délibérément adopté la doctrine consignée sous l'arrêt du 10 janvier 1873 par les rédacteurs du Recueil Lebon. Cet avis du Conseil d'Etat est trop important pour que nous ne le citions pas en entier (1)
(1) Cet avis néanmoins ne met pas fin aux incertitudes qui existent depuis si longtemps sur le principe même et le fondement juridique des frais de casernement ; d'abord, parce que ce n'est qu'un avis, et qu'un avis ne vaut pas un arrêt rendu au contentieux. D'autre part, à supposer qu'au lieu d'un avis, nous eussions ici un arrêl, on pourrait discuter encore, car on ferait la différence entre les villes supprimant leur octroi et les villes n'en ayant jamais eu.
96 TITRE PREMIER. — CHAPITRE Il
