LA CIRCULAIRE DU 6 DÉCEMBRE

154. La circulaire du 6 décembre 1811 dispense les ac. quisitions immobilières militaires de l'enquête de commodo et incommodo. — Les formalités administratives, qui précèdent la déclaration d'utilité publique ou qui sont intercalées entre la déclaration d'utilité publique et le jugement d’expropriation, et dont le but est de permettre aux habitants d’un pays de discuter et de contester l'utilité du tracé d'une route, par exemple, se justifient en matière de

travaux civils. Qui doit en effet profiter de la route ? les propriétaires riverains, Qui donc, mieux que ces propriétaires, peut juger de la direction la plus favorable au commerce et aux intérèts du pays ? L'ingénieur dresse son plan d'après la configuration du terrain ; le paysan fait le sien en vue d'une exploitation plus commode de son champ.

En matière de travaux militaires, on ne peut plus raisonner de mème. La construction d’un fort se rattache à un système de défense générale et son opportunité ne peut être appréciée que par les ingénieurs militaires. On peut en dire autant, jusqu à un certain point, de la construction d'une caserne, même dans une ville ouverte de l'intérieur : iln'est pas indifférent en effet que les troupes soient logées à un endroit plutôt qu à l’autre pour des considérations touchant à l'instruction et à la mobilisation. En un mot, l'enquête de commodo et incommodo, essentielle dans les expropriations faites en vue de travaux publics civils, n'a plus de raison d'être ni de sens quand l'intérêt de la défense du pays est en jeu.

155. — Aussi, moins de deux ans après la mise en vigueur de la loi du 8 mars 1810, une circulaire du ministre de la guerre en date du 6 décembre 1811, dont nous donnons ci-après le préambule et les dispositions essentielles, vintelle simplifier les formes de l'expropriation en matière de domaine militaire :

Messieurs, — écrivait le mimstre aux préfets des départements, directeurs des fortifications et commissaires ordonnateurs des divisions militaires —- lorsque, par suite de l'extension qu'a reçue le territoire de l’Empire français, Sa Majesté l'Empereur et Roi ordonne, chaque année,de grands travaux qui nécessitent la réunion au domaine militaire, de différentes propriétés particulières, soit pour la construction ou l'amélioration des places qui entrent dans le système de défense des nouvelles frontières, soit pour la formation des divers établissements nécessaires au service de ces

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places ou des armées, 1l me paraît indispensable de généraliser l'application des mesures que j'ai été dans le cas de prescrire partiellement jusqu’à ce jour, afin de déterminer le mode d’exécution de la loi du 8 mars 1810, sur les expropriations pour cause d'utilité publique, de manière à concilier la célérité qu'exige plus particulièrement la confection des ouvrages défensifs et des établissements militaires de tout genre, avec les dispositions de cette lot, qui ont pour principal objet de mettre la propriété à l'abri de toute espèce d'atteinte, suivant le principe consacré par les articles 544 et 545 du Code Napoléon.

C'est dans cette vue que j'ai arrêté les dispositions réglementaires suivantes :

2 Les propriétaires ne pourront être admis à réclamer, dans aucun cas, l'application des articles 7, 8, 9, 10 et du premier paragraphe de l’article 11 de la loi du 8 mars, attendu qu'il ne peut y avoir lieu à débattre /a question d'utilité quant à la désignation des propriètés cessibles, puisqu'elle résulte toujours ou des projets que Sa Majesté arrête elle-même annuellement, dans tous leurs détails, en conseil du génie, ou de décrets HE qui déterminent les A ie à effectuer . 3 :

LP CRETE D'après l'exception mentionnée en l'article 2 ci-dessus relativement aux articles 7, 8, 9, 10 et 11 ($ 1°) de la loi du 8 mars, il ne pourra non plus y avoir lieu, de la part du tribunal, à l'examen résultant de la restriction insérée dans le premier paragraphe de l’article 13 de cette loi, ni à l'application des articles 14 et 15.

156.— La restriction insérée dans le premier paragraphe de l’article 13 de la loi du 8 mars 1810 consiste dans le droit accordé au tribunal, en cas d’expropriation forcée, de vérifier l’accomplissement des formalités préliminaires et de ne prononcer l’expropriation que

S'il n’aperçoit aucune infraction aux règles posées aux titres 1°" et IT.

Les articles 44 et 15 disposent que, même après le jJugement d'expropriation, les intéressés, qui prétendent que l'utilité publique n'a pas été déclarée ou qu'il n'a pas été procédé aux formalités exigées par la loi, peuvent présenter

Het S

requête au tribunal en vue de faire surseoir à toute exécution jusqu'à ce qu'il ait été satisfait à leurs réclamations.

Or, le texte du paragraphe 5 èn fine de la circulaire de 1814 paraît interdire au tribunal, en cas d'expropriation faite par le département de la guerre, tout examen des formes, et interdire aux particuliers tout recours à ce sujet. S'il en était ainsi, le paragraphe 5, qui est présenté comme une conséquence du paragraphe 2, irait au delà de ce paragraphe. Nous croyons, au contraire, que le tribunal gardait toujours le droit, en cas de travaux militaires comme de travaux civils, d'examiner pour le moins si le plan des immeubles à exproprier avait été déposé à la mairie et notifié (voir le 1° de la circulaire) et si l'utilité publique avait été déclarée ; et que les particuliers, dans le même cas de travaux militaires, pouvaient présenter requête au tribunal après le jugement d'expropriation en se basant sur l'absence de déclaration d'utilité publique. Ce qui était refusé, d'une part, au tribunal, c'était le droit d'examiner si les articles 7, 8, 9, 10 et 11 (S 1°) avaient été observés ; ce qui était refusé, d'autre part, aux particuliers, c'était le droit de présenter requête en se basant sur l’inobservation des mêmes articles à leur égard.

457.— La simplification de procédure dont nous parlons était issue de la pratique administrative et ne constituait qu’une généralisation de mesures déjà prises dans des cas d'espèce, comme en fait foi le préambule de la circulaire de 1811. Si logique que fût cette pratique, puisque l’'exemption de formes dont nous parlons a toujours subsisté en faveur des travaux militaires, il n’en est pas moins vrai qu'elle était contraire au texte de la loi. Ordonner que, dans un ensemble de circonstances el pour une catégorie d’affaires, telles ou telles dispositions d'une loi ne seront pas appliquées, ce n’est pas simplement, comme disait le ministre de la guerre en 1811, déterminer le mode d'exé-

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cution de la loi, c'est abroger partiellement la loi, c'est faire œuvre de législateur et non d'administrateur. À une époque où la volonté du chef de l'Etat était toute puissante, il eût été facile d’amender la loi et d'y introduire rapidement les modifications nécessaires, C'eût été plus sage ; mais cela n'eut paslieu.

158. Elle réglemente la procédure d'estimation. — La circulaire du 6 décembre 1811 contenait d'autres dispositions qui, celles-là, étaient parfaitement légales, puisqu'elles avaient trait à l'exécution de la loi du 8 mars 1810. C’est ainsi quelle réglemente dans le détail la procédure des estimations par voie d'expertise amiable,lorsque les propriétaires consentent à céder leurs terrains et qu'il n'y a pas lieu de recourir au tribunal.

Choix de l'expert du gouvernement et des experts des propriétaires ; délai de huitaine (compté à partir de l’expiration du délai fixé par l'article 6 de la loi du 8 mars 1810) imposé à ces derniers pour faire connaître l'expert choisi par eux, faute de quoi le préfet le désigne d'office ; prestation de serment ; détermination des bases d'évaluation ; rédaction de un, deux ou trois tableaux, suivant les cas, présentant sommairement les résultats des estimations ; envoi de ces tableaux au ministre, approbation ministérielle ; passation de l’acte de vente ; tels sont les différents points envisagés par la circulaire de 1811 en ce qui touche les expertises.

IL est à remarquer que, dans le cas où le préfet est obligé de désigner d'office l'expert des propriétaires, il doit, dans un délai de 24 heures, requérir le tribunal de prononcer l'expropriation. L'expertise n'en aura pas moins lieu ; mais tout se fera à la fois, et les opérations de l'expertise et la procédure de l'expropriation judiciaire, ce qui permettra de gagner du temps.

159. Elle distingue les acquisitions purement amiables des acquisitions amiables après déclaration d'utilité publique. — Les acquisitions purement amiables sont distinguées avec soin (11°) de celles qui ont lieu après déclaration d'utilité publique. Les acquisitions purement amiables sont réalisées par des actes de vente passés entre les propriétaires et les agents militaires ; la purge des hypothèques légales des immeubles ainsi acquis a lieu sur la réquisition du commissaire ordonnateur de la division militaire intéressée ($ 14). Au contraire, s'il s'agit de ventes amiables intervenant après la déclaration de l'utilité publique,c’est le préfet qui passe l'acte de vente (S 10),et c'est à sa diligence que la purge des hypothèques légales est effectuée (S 13). Ainsi, l'administration de la guerre agit seule quand elle acquiert de gré à gré ; elle n'emploie le ministère du préfet que dans les acquisitions qui tombent sous le coup de la loi de 1810. C'était là un défaut d'harmonie. Que l'immeuble à acquérir entre dans le domaine de l'Etat par l'effet d'un contrat amiable ou à la suite d'une déclaration d'utilité publique, c’est toujours l'Etat qui achète ; ce devrait toujours être au préfet, représentant et agent du pouvoir central, de recevoir l'immeuble.

160. — La circulaire de 1811 rappelle que tous les actes d'acquisition, de quelque manière qu'ils aient été réalisés, sont exempts des droits de timbre et d'enregistrement : ils doivent être visés pour timbre et engistrés gratis (S 10, 1eral ot %tal)),

Elle reconnait que les conservateurs des hypothèques ont droit à leurs honoraires habituels pour la purge des hypothèques légales.

161.— Un passage de la circulaire pourrait prêter à discussion, si on ne le rapprochail pas du contexte qui l'éclaire et l'explique : c’est le 3° alinéa du paragraphe 10 ainsi conçu :

Quant aux discussions relatives aux immeubles dont la pro-

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priété libre et absolue serait contestée pour tout ou partie de ces immeubles, il'y sera statué par voie administrative et sur l'avis du conseil de préfecture, selon Le cas,ou par Sa Majesté elle-même, au Conseil d'Etat, s’il y a lieu.

Faut-il voir là une disposition exorbitante du droit commun qui retirerait aux tribunaux de l’ordre judiciaire le jugement des contestations entre personnes privées sur l'étendue de leurs droits immobiliers pour en faire attribution aux tribunaux administratifs, c’est-à-dire au conseil de préfecture et au Conseil d'Etat? Nullement. Les difficultés dont il est question ici ont bien trait à la consistance d'immeubles particuliers ; mais elles proviennent de la situation de ces immeubles au regard du domaine public. Il y a litige entre les expropriés et le domaine public. Or, comme il appartient à l'administration de dire où finit ce domaine, à quelle époque tel ouvrage portant servitude a été construit, c'est aux tribunaux administratifs également qu'il appartient de décider sur les contestations relatives à ces objets. Pour justifier cette interprétation relative au caractère administratif des litiges dont il est question dans le troisième alinéa de l’article 10, il suffit de se reporter à l’article 8, troisième alinéa, reproduit ci-après :

Si la discussion (il s’agit de la discussion qui peut intervenir entre les propriétaires et les experts ou agents militaires au cours de l'estimation) portait sur le droit même de propriété, soit par suite d’empiètement sur le domaine public, ou de servitudes dont les immeubles cessibles seraient grevés envers l'Etat, soit parce que le fonds, notamment dans les places de guerre, serait reconnu ou même présumé militaire, soit enfin quand il s'agit de bâtisses dont l'existence est subordonnée, par la loi du 10 juillet 1791, à la condition d’être démolis sans indemnité dans les différents cas prévus par celte loi, il sera dressé un troisième tableau sommaire des expertises concernant cette dernière sorte de propriétés.