La Loi pu 30 mars

195. Première observation préliminaire. — Il était nécessaire que l'autorité législative sanctionnât les errements que l'urgence des travaux militaires imposait à l'administration en matière d'acquisitions d'immeubles.

Cette ratification devait être attendue jusqu’en 1831 pour les travaux de fortification, jusqu'en 1833 pour l’ensemble des travaux militaires. Logiquement, la loi générale de 1833 eût dû, dans l'évolution que nous étudions, précéder la loi spéciale de 1831. Mais les nécessités du moment intervertirent l’ordre logique et firent naitre la loi spéciale avant la loi générale.

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196. Deuxième observation préliminaire. Conciliation du principe de l’indemnité préalable avec les nécessités de la défense — La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, placée en tête de la constitution des 3-14 septembre 1791, pose en principe que

La propriété est inviolable et sacrée. Nul ne peut en être privé,si ce n'est lorsque la nécessité publique légalement constatée l'exige

évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité.

Le principe de l'indemnité préalable a été proclamé à nouveau en 1804 par le Code civil, article 545 :

Nul ne peut être contraint de céder sa propriété si ce n’est pour cause d'utilité publique et moyennant une juste et préalable indemnité.

La loi du 8 mars 1810 dispose, en son article 20, que

Tout propriétaire dépossédé sera indemnisé conformément à l’article 545 du Code Napoléon.

La Charte de 1814, article 10, répète aussi :

L'Etat peutexiger le sacrifice d'une propriété, pour cause d'intérêt public légalement constaté, mais avec une indemnité préalable.

Cette disposition fut reproduite en termes identiques par l’article 9 de la charte de 1830.

197.— Dans les temps ordinaires, lorsque l'on vivait dans la confiance d’une longue paix, l'observation rigoureuse du principe de l’indemnité préalable présentait déjà de grands inconvénients pour les services publics en raison des retards que pouvait occasionner l'entèlement d'un propriétaire usant de toutes les voies de recours fournies par la loi dans le seul but de molester l'administration, Mais ces inconvénients devenaient un péril national lorsque des circonstances impérieuses exigeaient que, pour assurer la défense générale de l’Etat, le gouvernement pril possession,

sans délai, d’une propriété particulière. En pareil cas, la rapidité de l'exécution est tout : quelques mois de retard peuvent entrainer un préjudice irréparable. Il ne suffit pas de faire, il faut faire vite.

Il fallait donc concilier le principe de l'indemnité préalable avec les nécessités publiques.

On s'en était préoccupé lors du vote de la loi de 1810,mais on ne trouva point de solution et il fut simplement décidé que le principe pourrait, dans certains cas, être sacrifié :

Arr.19. — Avant l'évaluation des indemnités et lorsque le différend ne portera point sur le fond même de l'expropriation, le tribunal pourra, selon la nature et l'urgence des travaux, ordonner provisoirement la mise en possession de l'administration : son jugement sera exécutoire nonobstant appel ou opposition

La faculté accordée par cet article 19 est, du reste, évidemment insuffisante, d'abord, parce que, au moment où elle est accordée, elle suppose déjà l'accomplissement d'un grand nombre de formalités préliminaires, et, en second lieu, parce qu’elle confère au tribunal le droit d'apprécier le motif d'urgence, ce qui est susceptible d'entrainer de grands inconvénients puisqu'il peut arriver dans un grand nombre de circonstances que le gouvernement veuille tenir secret un projet de travaux ou tout au moins le préserver d'une publicité prématurée.

La solution de cette difficulté, c'était la consignation d'indemnités approximatives et provisionnelles. Par la consignation, l'Etat se dessaisit ; ilest vrai qu'il ne saisit pas en même temps l'exproprié, mais il lui affecte un gage suffisant pour le paiement de sa créance.

198. La loi de 1831 risqua d'être une simple loi de circonstance. — La nécessité d'une loi nouvelle se fit sentir vers 1830, quand le gouvernement entreprit de grands travaux de fortification autour de Paris, de Lyon et de Sois-

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sons. La loi de 1831, proposée comme loi s'étendant à tous les travaux de fortifications dans Le présent et dans l'avenir, risqua d’être réduite aux proportions plus modestes d’une loi de circonstance. Un orateur de la Chambre des députés, le colonel Paixhans, parla dans ce sens :

Messieurs, disait-il (Moniteur du 15 mars 1831, p. 539, 3° col.),

l'objet de la loi proposée, c'est la fortification de Lyon, de Paris, de Soissons.

Et il proposa de placer en tête de l’article 1° le texte suivant :

Pour l'exécution des travaux défensifs de Paris, de Lyon, de Soissons, et communes environnantes, et pour l'occupation, lorsqu'il y aura lieu, de tout ou partie d’une ou plusieurs propriétés particulières à l’effet d'y faire des travaux de fortifications, etc.

199.— Le ministre de la guerre n'avait pas pensé tout d’abord qu'il fût nécessaire, pour la prompte exécution des travaux projetés, de recourir à l'intervention du législateur.

Dans une lettre écrite en 1830 au préfet de la Seine pour lui faire part de l'intention où était le gouvernement de fortifier Paris, il disait bien qu'il y avait à redouter les lenteurs de l'expropriation forcée ; mais il ajoutait que, dans une pareille circonstance, le gouvernement comptait sur le patriotisme des propriétaires pour consentir à des arrangements de gré à gré.

Le préfet de la Seine répondit (7 décembre 1830) qu'ilne partageait pas cette illusion; que la propriété, en France, était défendue avec autant d’äpreté que la liberté individuelle ; qu’il y avait donc lieu, dans la circonstance, de faire voter une loi d'exception.

Du reste, Monsieur le ministre, ajoutait le préfet de la Seine, il ne s'agit pas d’une loi d'exception permanente et qui asservisse à toujours la propriété ; il s’agit d’une disposition transitoire et toute spéciale dont l’action peut étre limitée dans le délai d'une annee.

158 TITRE If. — CHAPITRE PREMIER

J'ai rédigé et j'ai l'honneur de vous soumettre ci-joint les bases principales de ce projet de loi exceptionnelle...

200.— Ainsi laloi du 30 mars 1831 aujourd'hui encore en vigueur et appliquée couramment, doit son origine à l'initiative d'un préfet de la Seine. Le projet, élaboré dans les bureaux dela préfecture,contenait d’ailleurs une disposition radicale qui obligeait les tribunaux, en cas de refus d'arransement amiable de la part des propriétaires, à envoyer l'administration en possession des biens sans l’obliger à aucune consignation. Le dit projet fut soumis à l’examen du Comité des fortifications qui en fit la critique dans sa séance du 11 décembre 1830, mais il n'y fut pas donné d'autre suite.

201. Observations du Conseil d'Etat sur le projet de loi. — En effet, par lettre du 30 novembre 1830, le ministre de la guerre avait prié le ministre de l'instruction publique et des cultes, président du Conseil d'Etat, de faire préparer par la Haute Assemblée un projet de loi destiné à introduire dans la loi sur les expropriations pour cause d'utilité publi. que les modifications nécessaires pour que l'administration militaire pût, dans certains cas déterminés, prendre possession des propriétés privées avec le moins de formalités préalables possibles et,par conséquent,avec une célérité susceptible de satisfaire aux exigences des circonstances. Le projet, délibéré dans la séance du 10 janvier 1831 par les trois Comités réunis de législation et justice administrative, de la guerre et de l'intérieur, fut transmis au ministre de la guerre, dès le 18 du même mois, avec un mémoire des observations sur les motifs qui avaient déterminé les Comités. Ces observations sont intéressantes en ce sens qu'elles montrent la sagesse du Conseil d'Etat qui dut se refuser à insérer dans le texte du projet certaines dispositions proposées soit par le préfet de la Seine, soit par les bureaux de la guerre, et qui, pour corriger la lenteur de la procédure d’exproprialion, tombaient dans l'excès contraire et ne lais-

$ € (a ue L'EXPROPRIATION MILITAIRE : LA LOL DU 30 Mars 1831 1459

saient aux expropriés que des garanties insuffisantes. Car, après tout, ilne faut pas l'oublier, si rémunératrice que soit l'indemnité, l'expropriation est toujours un acte violent et l'administration, pour l’accomplir sans tyrannie, doit l’entourer de formes. Ainsi pensa le Conseil, comme il appert des observations ci-après.

202. Observations sur les motifs qui ont déterminé les Comités réunis de législation, de la querre et de l'intérieur dans leur délibération sur le projet de loi relatif à l'occupation, en cas d'urgence, des propriétés privées, nécessaires aux travaux des fortifications.

Les Comités réunis ont pensé qu’il ne fallait pas tenter d’altérer les garanties assurées à la propriété dans l'état actuel de la législation et porter atteinte au principe de l'indemnité préalable à la dépossession ; que le gouvernement ne pourrait sans imprudence et sans s'exposer à un refus formel, porter aux chambres une proposition de cette nature.

Les Comités réunis ont estimé qu il n’y avait pas let de s’arrêter à l’objection tirée de ce qu’au moment où des travaux de défense devaient être exécutés d'urgence en cas de guerre imminente, l'Etat, ayant à faire face à beaucoup d’autres dépenses, pourrait éprouver quelque embarras pour subvenir à ces indemnités qui s'élèveraient peut-être à des sommes considérables dont le paiement pourrait s'ajourner sans inconvénients ; que toutes les fois que le gouvernement se disposait à la guerre, il était constamment obligé de demander au crédit les ressources que les revenus ordinaires ne pouvaient lui offrir, et que dès lors, 1l n'y aurait aucune difficulté à faire entrer l'apereu du montant des indemnités à payer pour occupation de terrains dans l'évaluation de toutes les dépenses extraordinaires auxquelles il était nécessaire de pourvoir par la voie des emprunts ; que dans le moment où il devenait utile d'occuper des propriétés pour y exécuter des travaux d'urgence, la question de temps était tout, tandis que celle d'argent était à peu près sans importance ; qu'il n'y avait pour l'Etat aucun intérêt à reculer le moment où le montant des indemnités devrait être délivré aux propriétaires évincés ; qu'il 1mportait au contraire, pour aplanir les difficultés qui pourraient être opposées à la prompte occupation, de procéder en quelque

sorte l'argent à la main,afin de faire naître la confiance et de bien établir que si l’on se dispensait de quelques-unes des longues et nombreuses formalités de la loi du 8 mars 4810, ce n'était nullement pour se soustraire à l'obligation de payer l'indemnité préalablement à l'occupation ; que si le règlement définitif de l'indemnité ne pouvait se faire aussi rapidement,du moins fallaitil qu'avant l'occupation de la propriété il y eût consignation d'une indemnité provisoirement arbilrée, sauf à l'adminisiration à en réduire le montant, ou à y suppléer suivant que le règlement définitif ferait reconnaitre ultérieurement que le travail provisoire aurait porté trop haut ou trop bas le taux de cette consignation.

Pour se conformer au vœu exprimé par le Comité du génie et par M. le ministre de la guerre, le rapporteur avait proposé que l'autorité militaire fût envoyée en possession par un arrêté du préfet, qui interviendrait immédiatement après la rédaction du procès-verbal descriptif de la propriété dont l'occupation pour les travaux serait reconnue nécessaire, sauf à faire ultérieurement régler par l'autorité judiciaire l'indemnité qui n'aurait pu être réglée à l'amiable.

Les Comités réunis n'ont pas cru pouvoir admettre ce mode d’expropriation ; ils ont estimé que l'administration ne pouvait déposséder l'ancien propriétaire et saisir l'autorité militaire qu'’autant que tout aurait été réglé à l'amiable soit quant au montant de l'indemnité, soit quant aux termes de paiement, soit quant aux délais de mise en possession ; que du moment où il y avait un arrangement amiable, l'administration avait tout pouvoir d'agir, tant en vertu de la loi du 8 mars 1810 qu'en vertu du droit commun, puisqu'il n’y avait dans ce cas aucune opposition à faire lever par l'autorité judiciaire et qu'ainsi aucune nouvelle disposition de loi n'était nécessaire ; mais que si les parties intéressées ne consentaient pas, l’expropriation ne pouvait être prononcée que par l'autorité judiciaire aux termes de la loi du 8 mars 1810, et qu'on ne pouvait se flatter d'obtenir des Chambres l'abandon de cette disposition de loi protectrice de la propriété privée ; qu'il fallait done se borner à chercher les moyens de faire intervenir les tribunaux sans que leur intervention entrainât trop de retards, et qu’il n'était pas impossible d'imprimer à la justice une marche à peu près aussi rapide que pourrait l'être celle de l'administration ; que dans l’un comme dans l'autre système, il fallait bien quelques jours pour préparer la réunion à point nommé du magistrat qui devrait présider à l'opération, de

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l’agent du domaine et de l'expert qui devraient y concourir dans l'intérêt de l'administration ; qu’il fallait également prévenir les parties intéressées (soit comme propriétiires, soit comme exploitants de la propriété dont les travaux nécessiteraient l'occupation) assez longtemps d'avance pour qu'elles puissent se procurer un expert ou arpenteur, et assister à une opération qui devait se faire contradictoirement avec elles ;qu'il était indispensable enfin d'accorder quelques jours de délai pour que les propriétaires ou occupants évincés puissent enlever les récoltes et les effets mobiliers.

Les Comités réunis ont considéré que toutes ces opérations pouvaient étre régulièrement consommées en moins d’un mois, et que ce délai n’entraînerait dans la plupart des circonstances aueun inconvénient ; que l'autorité militaire projetait en général des travaux de défense longtemps avant de les entreprendre ; qu'il était difficile de supposer qu'un grand et puissant pays comme la France eût à à repousser une guerre d’invasion qui n’aurait pas été prévue plusieurs mois à l’avance ; que l’on traiterait toujours à l'amiable avec le plus grand nombre de propriétaires, et que l’on pousserait les travaux sur leurs terrains pendant que l’on remplirait les formalités nécessaires pour faire prononcer par les tribunaux l’expropriation ou l’éviction de ceux avec lesquels l'administration n'aurait pu s'entendre ; que dans les cas plus urgents, et lorsque l'autorité chargée de la défense ne pourrait, sans péril pour la société, accorder les délais dont on vient d’indiquer la convenance, ou cédant à la force des choses elle occuperait militairement les proprittés nécessaires, ou bien elle les occuperait du consentement même des parties intéressées que l'imminence et l'évidence du danger éclairerait sur la nécessité de faire des sacrifices dans l'intérêt de la défense commune.

Quelques personnes avaient proposé de charger le juge de paix du canton de présider à la description et à l'évaluation des propriétés, d’en régler provisoirement la valeur, et de prononcer l'envoi en possession de l'administration.

La majorité n'a pas cru devoir accueillir cette proposition ; elle a considéré que les juges de paix avaient, il est vrai, l'avantage de bien connaître les localités et la valeur des propriétés, mais que d'un autre côté ils n'étaient peut-être pas placés assez haut et n'avaient pas assez d'indépendance ; que l'on pouvait craindre de les trouver trop généralement disposés à être, dans l'appréciation des indemnités, favorables aux propriétaires de leur can-

Nil

ton, avec lesquels ils entretenaient des relations de voisinage et d'amitié ; que d’ailleurs la magistrature amovible dont ils étaient revêtus ne pouvait, quelque respectable que füt d’ailleurs leur caractère personnel, offrir aux propriétaires une garantie aussi complète que celle que la loi du 8 mars 1810 leur avait assurée en réservant aux tribunaux le droit de prononcer l'expropriation.

Les Comités réunis ont pensé que les opérations sur le terrain devaient être en quelque sorte dirigées par un juge désigné par le tribunal de l'arrondissement ; que le rapport de ce commissaire qui aurait pris connaissance des localités, qui aurait sur les lieux mêmes entendu les observations des agents de l'administration et les réclamations des parties intérestes serait d'un grand secours au tribunal et faciliterait singulièrement sa délibération lorsqu'il serait appelé à déterminer provisoirement l'indemnité qui devrait être consignée préalablement à ’éviction.

Les Comités réunis ont été unanimement d'avis que le montant des indemnités, au lieu d’être délivré immédiatement aux parties intéressées, devait en général être d'abord consigné pendant le laps de temps nécessaire pour établir régulièrement la propriété, pour purger les hypothèques et faire lever les oppositions... etce.,de manière que l'Etat ne füt pas exposé à payer deux fois ; mais ils ont estimé pareïillement qu'il était indispensable de délivrer aux ayants droit, avant leur dépossession, l'indemnité représentative des frais de déménagement ; qu'il ne serait juste dans aucun cas de contraindre les propriétaires ou locataires évincés à faire pour ce déménagement une avance qui pourrait excéder les facultés de quelques-uns et dont on n'avait pas même le droit de grever ceux qui seraient dans une situation plus heureuse,.

Quant aux autres dispositions contenues dans le projet de loi, il semble superflu d'en indiquer les motifs qui se révèlent d'euxmêmes à la simple lecture des articles.

203. Observations du Comité des fortifications. — [a rédaction du projet transmis au ministre de la guerre avait été arrêtée entre MM. Hély d'Oissel, rapporteur, Allent, et le général Haxo.

Le Comité des fortifications saisi du projet proposa (séance du 25 janvier 1831) quelques modifications en vue d’im-

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primer à la procédure une plus grande célérité. Ainsi, l’article 3 du projet du Conseil d'Etat était ainsi concu :

Aussitôt que le préfet du département où ces travaux devront être entrepris aura reçu l'ordonnance, il en transmettra une amplation au procureur du roi de l'arrondissement où seront situées les propriétés qu'il s’agira d'occuper.

Ce magistrat requerra le tribunal de commettre sans retard un de ses membres pour se transporter sur les lieux et diriger les opérations qui devront précéder la mise en activité des travaux.

Le Comité des fortifications proposa de le préciser comme suit :

Dans les vingt-quatre heures de la réception de l'ordonnance du roi, le préfet du département où les travaux de défense devront s'exécuter, en transmettra une ampliation au procureur du roi de l'arrondissement où seront les propriétés qu’il s’agira d’occuper temporairement ou d'acquérir.

Ce magistrat requerra aussitôt le tribunal de commettre sans aucun retard, ete...

204.— La modification la plus importante que réclama le Comité des fortifications avait trait aux articles 9 et 10 du projet. L'article 9 prévoyait que le tribunal fixerait, par un premier jugement, d’une part, la somme à payer immédiatement pour frais de déménagement ; d'autre part, la somme à consigner provisoirement pour sûreté de paiement des autres indemnités. D'après l’article 10, un autre jugement aurait envoyé l'administration en possession quand il aurait été justifié devant le tribunal du paiement des frais de déménagement et de la consignation des indemnités provisionnelles. En sorte que le tribunal dovait ètre appelé à statuer deux fois avant que l'administration püt s'emparer du terrain. C’était ajouter une formalité de plus que dans la loi du 8 mars 1810. Aussi le Comité proposait-il d'insérer dans le texte que,par un seul et même jugement,le tribunal déclarerait que l'administration militaire serait mise en

possession après le paiement des indemnités de déménagement et le dépôt des sommes à consigner.

205. Texte du projet présenté aux Chambres.— Le projet ainsi amendé fut présenté aux Chambres par le ministre de la guerre (février 1831) et le soin d'en soutenir la discussion fut confié par le roi à deux commissaires, MM. Allent et le général Haxo.

Nous croyons utile de reproduire ici le texte de ce projet. La loi, telle que nous l'avons, en est parfois sensiblement différente. Du reste, nous allons faire connaître les amendements qui y furent apportés par la Chambre des députés ; le lecteur pourra ainsi mesurer la part prise par le législateur dans la confection de la loi et, par là même, apprécier le travail du Conseil d Etat.