À. — DES DÉPOSSESSIONS VIOLENTES (ÉTAT DE GUERRE ET ÉTAT DE SIÈGE

293. Des démolitions de bâtiments pendant l'état de guerre. — Les acquisitions d'immeubles réalisées suivant les lois de 1831 et de 1841 ne sont pas les seules auxquelles l'administration de la guerre ait à procéder. Quelque expéditive que soit la procédure de la loi de 1831, il est des cas où elle ne pourra même pas être employée : nous voulons parler des dépossessions nécessitées par l'état de guerre ou l'état de siège et qui consistent surtout dans-des démolitions d'immeubles pour la mise en état de défense des places. Le rapporteur de la loi de 1831 à la Chambre des pairs disait :

Le projet de loi soumis à vos délibérations tend à remédier à ce défaut (lenteur de la procédure de 1810), et encore est-il vrai de dire que les formalités auxquelles il astreint l'administration supposent une latitude de temps et d'action que les événements de la guerre n'accordent pas toujours, et que telles circonstances

peuvent survenir où l'autorité aurait le devoir d'agir immédiatement sous sa responsabilité, quitte à régulariser plus tard des

actes que les événements l'auraient contrainte à précipiter (Mon. du 26 mars 1831, p. 620, 3° col.).

Nous avons déjà parlé de ces cas extraordinaires en relatant les dispositions des lois de 1791 et de 1819 qui ont trait à l'expropriation (n° 150 et p. 142). Sans revenir sur ce qui a été dit alors, nous voulons insister sur cette idée qu'une démolition de bâtiment en suppose l'acquisition ; que l’on se comporte éminemment en propriétaire quand on exerce sur une chose le droit d'abusus ; par suite, que les constructions dont l'autorité militaire prend possession à l'effet de les détruire entrent dans le domaine militaire, et que c’est bien dans le chapitre des acquisitions d'immeubles que nous avons à étudier ces dépossessions violentes. Nous parlerons d’abord de celles qui ont lieu pendant l’état de guerre.

294. Textes. — Les textes qui les concernent sont les articles 36, 37 et 38 de la loi du 10 juillet 1791 ; l’article 15 de la loi du 17 juillet 1819 ; les articles 47 et 50 de l'ordonnance (abrogée) du 1° août 1821 ; l'article 38 du décret du 10 août 1853. De ces trois documents, c’est la loi de 1791 qui l'emporte, car l'article 15 de La loi de 1819 n'a trait qu'au règlement de l'indemnité et le décret du 10 août 1853 a été rendu non pour édicter des dispositions nouvelles, mais pour coordonner celles qui existaient alors.

Ceci dit, voyons à quels immeubles s'appliquent ces dépossessions extraordinaires, à quelle procédure elles sont soumises tant pour l'expropriation même que pour la fixation de l'indemnité.

295. — La loi de 1791, en son article 36 (titre I), parle d’une façon très générale

des démalitions des bâtiments... qu'il deviendrait nécessaire de détruire pour la défense des dites places.

Le décret du 10 août 1853 précise :

Destruction ou démolition de maisons... ou autres constructions situées sur le terrain militaire ou dans les zones de servitudes.

L'ordonnance (abrogée) du 1e' août 1821 disait aussi en son article 47, bien avant le décret de 1853 :

Il y a lieu à indemnité pour démolition d'édifices lorsque, pour la sûreté d’une place de guerre, l'autorité militaire requiert la destruction d'une bâtisse située dans une des zones de servitudes légales. »

296. Bâtiments en dehors des zones de servitudes et du terrain militaire. — Et s'il devient nécessaire en temps de guerre de procéder à la destruction de bâtiments qui ne sont situés ni sur le terrain militaire ni dans les zones de servitudes, dans le cas, par exemple, où l'autorité militaire veut fortifier sommairement une position ou même une ville qui était ouverte dans l'état de paix? L'hypothèse n’a pas été envisagée, peut être parce que le législateur a considéré que les destructions qui seront opérées dans la campagne ou aux abords des villes ouvertes le seront toujours à un moment où ils constitueront des faits de guerre ne donnant droit à aucune indemnité ; en tout cas, elle semble facile à résoudre ; si le cas se présente, il faudra l'assimiler à celui dont s'occupe le décret du 10 août 1853. article 38, 3° alinéa ; les propriétaires qui verraient ainsi tomber leurs maisons seraient pour le moins aussi intéressants que ceux dont les maisons sont situées dans les zones de servitudes des places fortes ; ces derniers seraient moins surpris (1).

297. Acquisition du sol -- Le décret du 10 août 1853 ajoute à la loi de 1791 en prévoyant, à titre exceptionnel, l'acquisition par l'Etat du sol sur lequel reposaient les cons-

truchons démolies ou des terrains annexes à ces constructions.

(4) En ce sens Dalloz, Rép., Vo Place de guerre, n° 133.

Arr. 38. — L'indemnité pour les démolitions faites dans les zones de servitudes ne se règle que sur la valeur des bâtisses, sans y comprendre l'estimation du sol, qui n’est point acquis par l'Etat (1). Si cependant il s'agit d’un terrain couvert par des constructions ou affecté à leur exploitation, l'indemnité peut exceptionnellement porter sur la valeur du sol, et alors l'Etat en devient propriétaire.

Cette disposition est, à n’en pas douter, fondée sur le même principe que l'article 50 de la loi du 3 mai 1841, à savoir que l'exproprié à qui il ne resterait, une fois la dépossession réalisée, qu'une parcelle insignifiante de sa propriété ou une partie inutilisable de son bâtiment, a le droit d'exiger que l'expropriant lui achète la totalité de la propriété ou du bâtiment. En’ somme, l’art. 38, 4° alinéa, du décret du 10 août 1853, contient un nouveau cas de réquisition d'emprise totale.

La disposition dont il s'agit a d’ailleurs été empruntée à l’article 47 de l'ordonnance {abrogée) du 197 août 1821, dont la rédaction eût pu être avantageusement conservée :

Fe L'indemnité ne se réglera que sur la valeur des constructions sans y comprendre l'estimation du sol, lequel ne sera point acquis par le domaine militaire, si ces constructions ne sont que l'accessoire d'une propriété territoriale ; dans le cas contraire, et lorsque le sol tout entier sera couvert par les constructions ou sera employé pour leur service, l'indemnité pourra comprendre la valeur du sol.

298. Procédure de prise de possession. — Existe t-il une procédure préalable à la prise de possession des bâtiments à démolir ? Certainement, mais elle est tellement sommaire en certains cas, qu’elle a pu paraître n'exister pas et que tel

(1) N'est-il pas évident que l'on peut induire de ce texte par 4 contrario que les bâtisses sont acquises par l'Etat et que, dans l'espèce, comme nous le soutenons ci-dessus, n° 293, il s'agit non pas d'un simple dommage, ni d'une occupation, mais d'une acquisition d'immeubles ?

248 TITRE II. —— CHAPITRE Ill

officier du génie a demandé au ministre de la guerre qu'il fût suppléé à cette soi-disant lacune de la législation.

Les formalités à remplir par l'autorité militaire sont consignées aux articles 36 et 37 de la loi du 10 juillet 1791 en principe, il faudra wn ordre exprès du roi pour autoriser les destructions nécessaires ; si les événements ne permettent pas de solliciter une décision du pouvoir suprême, ce sera le conseil de guerre qui décidera :

Arr. 37. — Dans le cas d'urgente nécessité qui ne permettrait pas d'attendre les ordres du roi, le commandant des troupes assemblera le conseil de guerre à l'effet de délibérer sur l'état de la place et de la défense de ses environs, et d'autoriser la prompte exécution des dispositions nécessaires à sa défense.

Le décret du 10 août 1853, reproduisant les dispositions de la loi de 1791, spécifie en son article 38, 1° et 3° alin. chbn., que les démolitions de bâtiments nécessaires à la défense d’une place

ne peuvent avoir lieu qu'en vertu d'an décret ou, dans le cas d'urgence, des ordres du gouverneur ou du commandant de place, sur l’avis du conseil de défense.

Il définit d'ailleurs ce qu'il faut entendre par cas d'urgence :

IL y a urgence dès que les troupes ennemies se rapprochent à moins de trois journées de marche de la place ou du poste.

299. Fixation de l'indemnité. — Quand et comment se fera la fixation de l'indemnité ? La loi de 1791 dit simplement :

Anr. 38. — Dans les cas prévus par les articles 35, 36 et 37 cidessus, les particuliers dont les propriétés auront été endommagées (1) seront indemnisés aux frais du Trésor publie, sauf pour

(4) I eût fallu ajouter ou détruites,

les maisons, bâtiments et clôtures existant à une distance moindre de 250 toises de la crête des parapets des chemins couverts.

En ce qui concerne l’époque du règlement, le décret du 10 août 1855 dit bien, à propos des occupations temporaires, que les indemnités qu'elles occasionnent sont fixées aussitôt que l'occupation a cessé et déclare cette disposition applicable aux démolitions d'immeubles. Mais le cas n'est pas le même ; le conseil de défense peut fort bien ordonner la destruction d'une maison sise dans les zones de servitutudes, parce qu'elle pourrait offrir un abri à l’assiégeant, sans que les troupes soient amenées à occuper le terrain sur lequel elle est bâtie ; la démolition ne comporte pas nécessairement occupation. [l eût été plus simple de décider que les indemnités seront fixées dans tous les cas aussitôt que l'état de guerre aura cessé.

800. — Par qui seront réglées les indemnités ? La loi de 1791 est muette à ce sujet ; ce silence n’a rien d’étonnant, puisque, à cette époque, il n’y avait pas encore de procédure légale réglementant l'expropriation pour cause d'utilité publique. Le décret du 10 août 1853 est muet également. Quand il s'était agi des indemnités pour les dépossessions du temps de paix, le dit décret s'était, naturellement, référé aux lois de 1807, de 1831 et de 1841 (art. 36 et 37). Mais, pour celles auxquelles peuvent donner lieu les événements de l'état de guerre, il ne rapporte aucune disposition législative. C'est une omission, involontaire sans doute, mais certaine. Les rédacteurs du décret du 10 août 1853, chargés de réunir et de coordonner toutes les dispositions des lois concernant les servitudes imposées à la propriété autour des fortifications {loi du 10 juillet 1851, art.8,2° al.), auraient dû, dans l’article 38, faire état de la loi du 17 juillet 1819 dont l'article 15 dispose :

Les indemnités prévues par les articles 38 de la loi du 10 juillet

1791 seront fixées dans les formes prescrites par la loi du 8 mars 1810 et préalablement acquittées conformément à l'article 10 de la charte constitutionnelle.

Ce texte n'a pas été abrogé. Il y a donc lieu de décider que les indemnités dues à raison de démolitions exécutées par ordre de l’autorité militaire pendant l'état de guerre seront fixées suivant les formes légales, c'est-à-dire, étant donné l’abrogation de la loi du 8 mars 1810 par les lois de 1833 et de 1841, qu'elles seront soumises à l'appréciation du jury au cas où une entente amiable ne pourrait intervenir entre l'administration et les intéressés (1).

301. Du principe de l'indemnité préalable. — L'article 15 susrelaté de la loi du 17 juillet 1819 exige le règlement et le paiement de l'indemnité préalablement à la dépossession. L’ordonnance du 1er août 1821 était tout aussi formelle en son article 50 :

Dans les cas prévus par les articles. . 47 de la section précédente, l'Etat exigeant le sacrifice d'une propriété pour cause d'intérêt publie. il y a lieu, aux termes de l'article 10 de la charte constitutionnelle, à une indemnité préalable. — En conséquence, les formalités d'expertise contradictoire et de règlement définitif de l'indemnité, soit à l'amiable, soit par voie judiciaire, telles qu'elles seront déterminées par la section 3 du présent titre (2), devront précéder tout acte de propriété de la part du domaine militaire. — Il en sera de même du paiement intégral de l'indemnité...

Ilest clair que le principe de l'indemnité préalable est d’une application impossible au cas de démolition d'édifices pour la sûreté des places de guerre. Si la loi de 1831 a autorisé, en cas de travaux de fortification déclarés urgents, la prise de possession moyennant consignation d'une indemnité provisionnelle ; si le législateur de 1844 a cru devoir étendre cette autorisation au cas de travaux civils également

(1) En ce sens Dalloz, Rép., Vo Place de guerre, n° 138. (2) V. ci-dessus n° 184.

déclarés urgents ; a fortiori est-on en droit de conclure que les démolitions d'édifices en temps de guerre pourront être exécutées sans règlement ni paiement préalable d’indemnité, et même sans consignation d'indemnité provisionnelle. L'urgence de ces mesures de défense dépasse de beaucoup l'urgence des travaux du temps de paix dont s'occupent les lois de 1831 et de 1841.

Il est regrettable toutefois que la dépossession violente n'ait pas été prévue par le législateur lors de l'élaboration des lois de 1831, de 1833 ou de 1841. La loi de 1791 est là qui l’autorise, c'est vrai ; mais il eût fallu une disposition législative postérieure qui dit que, dans ce cas, la prise de possession aurait lieu sans règlement préalable d'indemnité et même sans consignation d'une provision. Le décret de 1853 le dit implicitement : mais une telle disposition excède le pouvoir réglementaire, ainsi que plusieurs autres insérées au même décret.

302.Base d'appréciation. — Mais sur quelles bases le jury procédera-t-il à l'évaluation des constructions démolies ? Le décret du 10 août 1853 veut que les simples occupations de terrains soient, autant que possible, précédées de procèsverbaux des gardes du génie ou des autorités locales constatant l’état des lieux (art. 38, 1‘ alin.) : par contre, en ce qui concerne les démolitions, il décide expressément qu’il n'est pas dressé d'état de lieux préalable. IT semblerait, au contraire, à première vue, que si l’on dresse un état de lieux en cas d'occupation de terrains nus, alors que, somme toute, il ne serait peut-être pas impossible de s’en passer, « fortiori faut-il prendre une semblable précaution quand il s'agit de terrains bâtis qui vont être rasés.

Pourtant, la disposition qui nous occupe se conçoit très bien si l’on réfléchit que les bâtisses auxquelle elle s’applique ne sont autres, d'une façon générale, que les constructions dites préexistantes qui font l’objet du titre V du décret du 10 août 1853. L'article 48 dit en effet :

IL n'est alloué d’indemnité qu'aux particuliers ayant préalablement justifié, sur titres, que ces constructions existaient, dans leur nature et leurs dimensions actuelles, avant que le sol sur lequel elles se trouvaient fût soumis aux servitudes défensives (1).

Or, si l'on se reporte au titre V, on y trouve (art. 34) la disposition suivante :

Il est fait. . ., par propriété, un plan parcellaire des construc-

tions reconnues préexistantes et non soumissionnées, avec l'élat descriptif de leur nature et de leurs dimensions.

Par conséquent, s'il devient nécessaire de démolir une construction reconnue préexistante, il sera inutile de dresser un état des lieux : cet état existe en double, un exemplaire à la mairie et un exemplaire aux archives du génie. Il suffira donc de présenter au jury le registre des constructions préexistantes.

303. -— Toutefois, il est au moins un cas où la bâtisse démolie pourra bien ne pas figurer dans ce registre ; c'est dans le cas, prévu à l’article 32 du décret du 10 août 1855, où le ministre de la guerre a refusé d'admettre la priorité d'existence de la construction ou bien a déclaré les pièces produites insuffisantes. Les intéressés ne sont pas, pour cela, forclos. L'article 32 dispose en effet :

Les particuliers à l’égard desquels le ministre déclare les pièces insuffisantes ou inadmissibles conservent le droit de fournir et de faire constater à toute époque la preuve de priorité d'existence en produisant à cet effet leurs titres devant les tribunaux ordinaires,.

Aussi eût il été, ce semble, plus équitable et plus prudent

(1) Même disposition dans l’ordonnance (abrogée) du 1° août 1821, article 47: « Pourvu toutefois qu'il soit justifié sur titres que cette « bâtisse existait antérieurement à la fixation du rayon militaire € qui a soumis à la prohibition l'étendue de la zone dans laquelle son « sol se trouve compris... »

de spécifier dans l’article38 qu'il ne serait pas dressé d'état de lieux lorsque la construction figurerait au registre prévu à l’article 34.

304. — L'ordonnance du 9 décembre 1713 étant la plus ancienne disposition légale qui ait frappé de la servitude non ædificandi les propriétés situées dans un rayon de 250 toises des places de guerre, il faudra prouver, lorsque la démolition aura été effectuée aux abords d'une place forte antérieure à 1713, que la construction démolie était ellemême antérieure à cette dernière date.

805.—- La loi de 1791 article 38, dispose que les particuliers dont les bâtiments aurontétédémolis serontindemnisés

.. sauf pour les maisons, bâtiments et clôtures existant à une distance moindre de 250 toises de la crête des parapets des chemins couverts.

Il faut évidemment ajouter

et qui ont été édifiés postérieurement à la date d'établissement des zones de servitudes.

306 .Des démolitions de bâtiments pendant l’étatdesiège. — Enfin, il est un cas de dépossession violente que nous voulons simplement mentionner : ilse produit lorsque pendant l’état de siège l'autorité militaire ordonne la destruction de bâtiments ; c’est là une mesure commandée par les nécessités immédiates de la défense et qui n'ouvre droit à aucune indemnité. Il en est de mème pour les démolitions exécutées en face de l'ennemi par les troupes de combat.

Le décret du 10 août 1853 dit à ce sujet:

Arr. 39. — Toute . .... démolition, destruction ou autre dommage résultant d'un fait de guerre ou d’une mesure de défense prise soit par l'autorité militaire pendant l'état de siège, soit par un corps d'armée ou un détachement en face de llennemt, n'ouvre aucun droit à indemnité.

Cela étant, il est d'un intérêt capital pour les particuliers de pouvoir établir que la destruction de leurs bâtiments a eu lieu pendant l’état de guerre et avant l'état de siège, afin de prouver du même coup qu'ils ont droit à indemnité.

Aussi le décret de 1853 rappelle-t-il avec soin les conditions de l’état de siège telles qu'elles sont déterminées au décret du 21 décembre 1811, article 53, relatif à l'organisation et au service des états-majors des places.

807. — Aucune loi ni décret, avant celui de 1853, n'avait dit que les destructions d'immeubles opérées pendant l'état de siège où en face de l'ennemi n'ouvriraient pas droit à indemnité, Mais la jurisprudence en avait toujours décidé ainsi, sans qu'il füt besoin d’un texte, et avait mis de tout temps les faits dont il s’agit, au nombre des actes de qouvernement commandés par les nécessités immédiates de la lutte (1). Les mesures prises dans l’état de querre n'ont pas le même caractère ; les destructions ordonnées alors sont réfléchies, méthodiquement faites, et tendent à la réalisation complète d’un plan de défense qui n’a pu être exécuté dès le temps de paix dans tous ses détails.

308 Critique du titre VI du décret du 10 août 1853.— En terminant, remarquons que le titre VI tout entier du décret du 10 août 1853 intitulé dépossessions, démolitions el indemnités est un hors-d'œuvre, tout comme le titre LIL du décret du 1e" août 1821 (V. ci-dessus, n° 176).Les dispositions contenues dans les cinq articles qui composent ce titre ou bien sont inutiles parce qu'elles se bornent à rappeler, parfois textuellement, des dispositions légales ou réglementaires existantes, où bien dépassent le pouvoir réglementaire, si étendu qu'on l'admette sous la constitution impériale.

Ainsi, quoi de plus inutile que les articles 35, 36 et 37

(4) Consulter, au mot Places de guerre, le Recueil des arréts du Conseil d'Etat.

qui rappellent que les dépossessions définitives ou les occupations temporaires qui ont lieu pendant l'état de paix donnent droit à indemnité ?

Quant aux articles 38 et 39 qui définissent l'état de guerre et l’état de siège, qui déterminent les conditions de dépossession ou d'occupation de terrains pendant l'état de guerre, qui prononcent qu'il n’est pas dû d'indemnité pour les dépossessions et occupations pendant l'état de siège : nous estimons qu'ils sont illégaux, non seulement parce que la délégation donnée au pouvoir exécutif par l'article 8, 2e al. de la loi du 10 juillet 1851 n'avait trait qu'aux servitudes militaires et que les matières traitées dans les dits articles n'ont qu'un rapport lointain avec les questions de servitudes ; mais encore parce qu'il n'appartient qu'au législateur de statuer sur de telles matières.

Nous voudrions donc, dans le cas où le décret du 10 août 1853 serait refondu, que le titre VI fût purement et simplement supprimé.

809. Ce titre devrait être supprimé et remplacé par trois articles à ajouter à la loi du 3 mai 1841. — Nous aimerions d'ailleurs que la question des démolitions d’immeubles pendant l'état de guerre et pendant l'état de siège fil l’objet des deux articles suivants qui seraient ajoutés à la loi du 3 mai 1841 sous les numéros 77, 78 et 79:

Arr. 77. — Lorsqu'une place est déclarée en état de guerre, les destructions et démolitions d'immeubles ou autres bâtiments situés sur le terrain de la zone de la fortification ou dans les zones de servitudes ne peuvent avoir lieu qu'en vertu d’un décret ou, dans le vas d'urgence, des ordres du gouverneur ou du commandant de place, sur l’avis du conseil de défense.

L'indemnité due par suite de l’exécution de ces mesures de défense est réglée aussitôt que L'état de guerre a cessé.

IL n’est alloué d'indemnité qu'aux particuliers ayant préalable. ment justifié sur titres que les constructions démolies existaient, dans leur nature et leurs dimensions actuelles, avant que le sol sur

256 TITRE Is — CHAPITRE li

lequel elles se trouvaient ft soumis aux servitudes défensives.

L'indemnité, pour les démolitions faites dans les zones né servitudes, ne se règle que sur la valeur des bâtisses, sans y comprendre l'estimation du sol qui n'est point acquis par l État. Si cependant il s'agit d’un terrain couvert par des constructions ou affecté à leur exploitation, l'indemnité peut exceptionnellement porter, si les intéressés le requièrent, sur la valeur du sol, et alors l'Etat en devient propriétaire.

Les dispositions ci-dessus sont applicables par analogie aux destructions d'immeubles ordonnées par l'autorité militaire, pendant l’état de guerre, en dehors des zones de servitudes des places ou pour la mise en état de défense des villes ouvertes.

Arr. 78. — Toute démolition ou destruction d'immeuble résultant d'un fait de guerre ou d’une mesure de défense prise soit par l'autorité militaire pendant l’état de siège, soit par un corps d'armée ou un détachement en face de l’ennemi, n'ouvre aucun droit à indemnité.

Arr. 79. — La détermination de l'état de guerre, de l’état de

siège et de l’urgence pendant l’état de siège est faite par des lois spéciales.

2. — DES ACQUISITIONS D'IMMEUBLES DESTINÉS À FORMER L ASSIETTE DE LA RUE DU REMPART.

310. De i’incorporation de ces immeubles au domaine de l'Etat. — [ln y a rien de particulier à dire sur les acquisitions d'immeubles destinés à constituer la zone de la fortification du côté extérieur. La loi de 1791 à décidé que la zone serait constituée sans délai du côté des glacis et conséquemment que les propriétaires des fouds incorporés seraient indemnisés aussi sans délai :

Art. 20 (tit. I). — Dans le cas où le terrain militaire national ne s'éfendrait pas à la distance de 20 toises de la crête des parapets des chemins couverts, les bornes qui devront en fixer l'étendue seront portées à cette distance de 20 toises et les particuliers légitimes possesseurs seront indemnisés, aux frais du Trésor

publie, Fe la perte du terrain qu'ils pourront éprouver par cette opération.