L'EXPROPRIATION MILIT,: CONSERVATEURS DES HYPOTHÈQUES

Les salaires, s'ils avaient été perçus, se seraient élevés à 816 francs.

Il est permis de penser que ces formalités n'auraient pas été toutes requises, si elles n'avaient pas dû étre accomplies gratuitement. Leur coùt, en effet, aurait atteint ou même dépassé, pour la plupart des actes, la valeur de l'immeuble. Ainsi, les formalités accomplies sur la vente faite moyennant le prix de 6 francs, qui figure sous le n° 5 du relevé ci-joint, auraient donné lieu à des salaires s'élevant à 41 francs : celles concernant la vente faite au prix de 3 fr. 61 (n°6 du relevé), à des salaires montant à 30 francs ; celles concernant la vente faite au prix de 0 fr. 15 (n° 48 du relevé), à des salaires montant à 9 franes, ete., ele.

Appliquées de la sorte, les décisions précitées n’occasionnent pas seulement aux conservateurs une privation sensible de salaïres ; elles deviennent en outre pour eux la cause d'une aggravation considérable de frais et de responsabilité, puisque non seulement ils sont privés des salaires des formalités qui auraient été accomplies dans tous les cas, mais encore ils sont obligés de remplir de nombreuses formalités qui n'auraient pas été requises si on avait dù en payer le prix. Dans l'espèce que j'ai signalée, il a été demandé en un seul jour au conservateur à Saint-Mihiel, une somme de travail dont la rémunération, d'après les tarifs, aurait été à peu près égale au montant de ses émoluments habituels bruts pendant un mois.

354. Mesures prises pour rémunérer le travail de ces fonctionnaires. — (On aurait pu croire que le ministre des finances, en suite de l'exposé ci-dessus, aurait annoncé à son collègue qu'il se proposait de rapporter purement et simplement les décisions susvisées de ses prédécesseurs, lesquelles étaient illégales, puisque l’article 58 de la loi du 3 mai 1841 n'impose aux conservateurs la gratuité que de la seule transcription et non des états hypothécaires.

Il n’en fut rien. Le ministre des finances demanda simplement à son collègue si, particulièrement dans le cas d’acquisitions réalisées d’après les règles du droit commun, il ne lui serait pas possible de se contenter de la transcription, sans exiger d'états, ou du moins de limiter la délivrance de ces états aux vendeurs.

Le ministre de la guerre répondit que les termes de l'arrèté du 30 juillet 1848 étaient impératifs et ne lui permettaient pas de renoncer aux états hypothécaires.

C'est alors que le ministre des finances, par une décision du 14 mars 1879 (Inst. n° 2615, du 22 mars suivant, de la direction générale de l'Enregistrement, des Domaines et du timbre) rapporta les dispositions édictées en 1837, 1842 et 1849 et autorisa les conservateurs

à percevoir désormais, au taux déterminé par les tarifs en vigueur, les salaires des formalités concernant les acquisitions

faites pour le compte de l'Etat, soit par voie d'expropriation, soit à tout autre titre. ….

855. Critique.— C'était bien, mais c'était trop. Que les conservateurs perçoivent des salaires à l'occasion de la délivrance des états, c’est de toute justice, aucune loi ne les obligeant à rendre gratuitement ce service. Mais qu'ils soient rémunérés pour la transcription mème des actes, quand il y a eu déclaration préalable de l'utilité publique, c’est ce que nous ne saurions admettre en l'état actuel de la législation. La loi du 3 mai 1841, article 58, 2° alinéa, est formelle :

Il ne sera perçu aucuns droits pour la transcription des actes au bureau des hypothèques.

Si la loi en question était jamais révisée, il y aurait lieu d'abroger purement et simplementcette dispositioncontraire à l'équité, car tout travail mérite salaire.

En fait, les conservateurs n’ont plus rien à dire. Le ministre de la guerre reçut communication de la décision du 1% mars 1879 et n'éleva aucune objection ; il prit aussitôt des dispositions pour s’y conformer et avisa de la nouvelle situation les directeurs du génie par une circulaire du 12 avril 1879 relative à plusieurs objets et dont nous avons critiqué plus haut un certain passage (n° 347-348).

Il n’est pas à notre connaissance que la Cour des comptes ait encore relevé l’irrégularité de la perception de salaires par les conservateurs à l’occasion de la transcription.

3, — DE LA PASSATION DES ACTES : INTENDANTS, SOUS-PRÉFETS, MAIRES ET ADJOINTS.

356. — à) De lintervention des intendants : origine de cette pratique. — Nous avons vu, en étudiant l'ordonnance de 1821 (ci-dessus p. 153) que, ‘dans le cas où les immeubles nécessaires au service militaire appartenaient à des établissements publics, l'acte de cession amiable après déclaration d'utilité publique devait être passé, non entre le préfet etles propriétaires par devant notaire, mais entre le sous-intendant militaire assisté du chef de génie et les propriétaires par devant le préfet. Il arriva que cette intervention du sous-intendant fut étendue en outre aux acquisitions purement amiables, c’est à-dire non déclarées d'utilité publique, réalisées avec des personnes privées. Cette extension du concours des sous-intendants militaires venait de l'interprétation donnée aux mots agents militaires qui figurent à l'article 11 de la circulaire du 6 décembre 1811. Cet article 11 est relatif aux acquisitions purement amiables ; il y est dit que

dans ce cas, les contrats de vente passés entre les propriétaires

et les agents militaires, bien qu'ils doivent être notariés, ne peuvent néanmoins donner lieu à d’autres frais, etc...

Le service du génie avait interprété cette circulaire dans ce sens que, par les mots agents mililaires,on avait entendu désigner les membres de l’intendance comme chargés plus spécialement de l'administration militaire.

857.Doutes émis sur sa légalité.— Vers 1845, l'intendant militaire de la 4 division, à Strasbourg, émit des doutes

296 TILRE I]. = CHAPITRE TV

sur la question de savoir si le concours de l’intendance était nécessaire et même légal dans les acquisitions faites de gré à gré. [l rappelait les termes de l’article 64 de l'ordonnance du 1‘ août 1821 dont il signalait le sens restrictif. Le ministre de la guerre maintint la pratique administrative suivie et l'interprétation donnée à la circulaire du 6 décembre 1811, art. 11 ; il est dit dans la dépêche ministérielle du 23 octobre 1849 ; Les acquisitions faites pour les services de la guerre

sont toujours réalisées sous la responsabilité du ministre, qu'elles aient lieu soit en vertu d’une déclaration d'utilité publique, soit en vertu d’une simple décision ministérielle ; dans l'un comme dans l’autre cas, l'acquisition faite au nom de l'Etat est acceptée, d’après les ordres du ministre, par un agent de l’administration. Dans le premier cas, la loi qui régit spécialement la matière, la loi du 3 mai 1841, a pris soin de désigner ce fonctionnaire ; c’est le préfet à qui cette mission est dévolue (1). Il n'existe, au contraire, aucune disposition de loi, décret ou ordonnance qui charge un fonctionnaire quelconque de concourir à la réalisation des acquisitions purement amiables.........,.........

Or, s'il n’existe aucune disposition législative ou réglementaire qui détermine d’une manière spéciale quel doit être Le fonctionnaire chargé d'accepter au nom de l'Etat et d'après les ordres du ministre les acquisitions purement amiables, on ne peut s'empécher de reconnaître que le ministre a le droit de désigner tel de ses agents qui lui convient. Cette désignation n’est pas plus de nature à entacher de nullité l'acte d'acquisition que ne le serait, dans le droit commun, la comparution d'un mandataire acquérant au nom de son mandant. N’accorder qu'aux préfets seuls Le droit de représenter l'Etat dans cette circonstance, ce serait évidemment restreindre l'exercice de l’action ministérielle; le ministre ne pourrait pas, comme cela s’est toujours fait, charger direcment un avoué, un notaire, d'enchérir un immeuble mis en adjudication ; il serait obligé de recourir à l'intermédiaire du

(1) Pas obligatoirement. L'article 56 de la loi du 3 mai 1841 dit que les contrats « peuvent être passés dans la forme des actes administratifs ». Rien n'empécherait donc le ministre de la guerre, s’il le jugeait parfois préférable, de passer les actes par devant notaire,

préfet ; ce serait un renversement complet de la hiérarchie administrative.

C’est donc à titre de délégués du ministre que jusqu'à présent les sous-intendants militaires ont été appelés à concourir à la réalisation des actes d’acquisitions purement amiables ; chargés spécialement de l'administration militaire, ils ont paru, plus que tous autres, pouvoir intervenir utilement dans ces opérations. C'était probablement par ce motif que, sous l'empire de la loi de 1810, et par application d'une circulaire ministérielle n° 798 (1), ces fonctionnaires avaient reçu la mission spéciale de représenter le département de la guerre aux cas indiqués depuis dans l'article 64 de l'ordonnance de 1821; quoique cette disposition füt abrogée, on a continué à penser que, par analogie, il était convenable de l’adopter pour les acquisitions purement amiables.….

Le ministre avait raison. Mais, si le concours des intendants n'avait rien d'illégal, on peut se demander s'il était vraiment utile.

358. Elle est tombée en désuétude — Depuis de longues années, les fonctionnaires de l'intendance n'interviennent plus dans les acquisitions d'immeubles. Que les acquisitions soient déclarées d'utilité publique ou purement amiables, qu'elles soient réalisées par acte passé en la forme administrative ou, ce qui est extrèmement rare, par acte notarié, c'est toujours le préfet, assisté du chef du génie, qui représente l'Etat contractant ; c’est avec le préfet que les particuliers traitent, en sorte que ce haut fonctionnaire intervient, quand les actes sont passés en la forme administrative, à deux titres différents, à titre de fonctionnairerédacteur et à titre de partie contractante.

359. — b\ De l'intervention des sous-préfets, maires et adjoints. Les auteurs. — Jusqu'à ces dernières années, il était couramment admis dans la pratique que les sous-préfets, maires et adjoints pouvaient, au lieu et place du préfet,

(1) Il s’agit de la circulaire du 6 décembre 1811,

et sans avoir besoin d'aucune délégation spéciale de sa part, passer les actes administratifs constatant soit la cession amiable des terrains nécessaires aux services publics de l'Etat, soit le règlement amiable après jugement d'expropriation, de l'indemnité due aux propriétaires dépossédés. Cette pratique pouvait d’ailleurs s'étayer de l'opinion d'auteurs autorisés. C’est ainsi que, d'après Dalloz (Rép., V° Expropriation pour cause d'utilité publique, n° 211),

les sous-préfets, les maires et les adjoints qui concourent avec Le préfet à l'administration publique, ont, comme ce magistrat, et sans avoir besoin d’une délégation spéciale de sa part, qualité

pour recevoir les contrats de vente contenant cession amiable de terrains.

Le Traité de l'expropriation pour cause d'utilité publique de Delalleau, Jousselin et Périn (6° éd., €. IF, p. 8) n'est pas moins explicite :

Les contrats peuvent étre passés dans la forme des actes administratifs, porte l’article 56 de la loi (du 3 mai 1841). Le préfet est seul chargé de l'administration, dit l’article 3 de la loi du 17 février 1800 (28 pluviôse an VII). C'est donc à lui surtout que la loi a voulu déférer le droit de recevoir les actes relatifs aux acquisitions de terrains. Mais le préfet est secondé par les souspréfets, les maires et leurs adjoints (même loi, art. 8 et 12), etil peut aussi faire concourir.les administrateurs à la réception des contrats en les déléguant à cet effet.

360. Circulaire du 6 mai 1905. — Cependant l’administration de la guerre eut des doutes, en 1904, sur la validité des actes administratifs passés par les sous-préfets et maires, même après délégation préfectorale. Il lui parut que le préfet n'avait, notamment, le droit de délégation vis-à-vis du sous-préfet que pour la catésorie d’affaires énumérées limitativement au décret du 13 avril 1861 et au nombre desquelles ne figure pas la passation des actes administratifs. Un auteur éminent estime, il est vrai (Crépon, Code annoté de l'expropriation pour cause d'utilité publique,

p- 362), que le droit de délégation des pouvoirs du préfet existe en vertu des articles 8 et 12 de la loi du 28 pluviôse an VIIT et peut s'étendre à la matière qui nous occupe. Cette opinion ne rassura pas le ministre de la guerre qui consulta ses collègues des finances et de l’intérieur. Le ministre de l'intérieur répondit (14 février 1905), se fondant sur l'opinion d'Hauriou (Précis de droit administratif, 1903, p. 770) que le préfet passe seul les actes juridiques relatifs au domaine privé de l'Etat; que ni les maires ni les souspréfets n'ont qualité pour s’immiscer dans cette attribution : les maires, parce qu'ils ont seulement la représentation juridique du patrimoine de la commune (loi du 5 avril 1884, art, 90); les sous-préfets, parce que ces agents n’ont que les pouvoirs qui leur ont été expressément attribués par des lois spéciales, qu'ils ne sont pas les suppléants naturels des préfets (ordonnance du 29 mars 1821, art. 1°"; décret du 29 déc. 1854), et que le décret du 13 avril 1861 ne prévoit pas la délégation facultative aux sous-préfets des pouvoirs préfectoraux, mais bien une dévolution légale de certaines attributions antérieurement conférées à ceux-ci.

Le ministre de la guerre s’empressa de déférer à cette interprétation et, par une circulaire du 6 mai 1905, pria les directeurs du génie de veiller à ce qu'il en füt tenu compte dans les acquisitions d'immeubles poursuivies par son administration.

361. Décret du 25 février 1907. — On était dans la légalité. Mais la pratique aurait eu peine à s’en accommoder. Quand des acquisitions se font, comme il arrive souvent, dans des localités très éloignées du chef-lieu du département, il serait presque vexatoire pour les expropriés de les obliger à se déplacer pour comparaitre devant le préfet désigné par la loi pour être le fonctionnaire rédacteur (1) des

(1) Et aussi, bien entendu, le représentant de l'Etat à ces actes comme partie contractante.

actes passés en la forme administrative (1). Aussi, le Conseil d'Etat ayant confirmé, par un avis du 24 juillet 1906, la manière de voir du ministre de l'intérieur, ce dernier soumit à la signature du Président de la République le décret du 25 février 1997 dont l'article 2 est ainsi conçu :

Les préfets pourront..…., sur la proposition du chef de service compétent, déléguer soit le sous-préfet de l'arrondissement, soiË le maire de la commune ou de l’une des communes de la situation pour procéder, avec le concours de l'agent du service intéressé qui aura été désigné à cet effet, à la passation des actes constatant des acquisitions d'immeubles faites pour le compte de l'Etat.

On remarquera dans le texte précité les mots ow de l'une des communes. Cette précision a été insérée pour permettre à l'administration, quand elle acquiert des terrains sis sur plusieurs communes, de passer tous les actes par devant le même maire. Et rien n'est plus juste, puisque le maire. n'agit pas dans la circonstance comme représentant de la commune, mais bien comme représentant de l'Etat par délégation du préfet.

862. — Nous avons simplement voulu, dans cette question de la passation des actes administratifs, marquer l’origine militaire du décret du 26 février 1907.

(1) Le ministre des finances avait été d'avis en cette affaire que la passation des actes par les sous-préfets résultait de très anciens errements sur lesquels il ne paraissait pas y avoir lieu de revenir.

DEPTENTTE

863.—C'est par l'exécution des grands travaux militaires que le domaine affecté au département de la guerre prend de l'accroissement soit en étendue, soit en valeur. Or, les travaux militaires sont gouvernés par des dispositions particulières des lois, non seulement en ce qui concerne l’acquisition des immeubles nécessaires à leur réalisation (objet du titre précédent), mais encore en ce qui touche, d’une part, lPautorisation même de l'entreprise des ouvrages, d'autre part, leur classement ou affectation.

Nous étudierons dans un premier chapitre les règles spéciales relatives à l'autorisation des travaux militaires ; dans un second chapitre, les règles spéciales au classement des ouvrages de la guerre.

. — La loi du 10 juillet 1791 (autorisation par loi).

— Les régimes monarchiques (autorisation par ordonnance).

— Atteinte portée au sysième des ordonnances par la loi sur les fortifications de Paris.

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4, — Retour au système de l'autorisation par loi en 1851.