RETOUR AU SYSTÈME DE L'AUTORISATION PAR LOI EN

401. — En résumé, le régime des ordonnances, c’'est-àdire,le système laissant à la discrétion duroietde ses ministres la création des places de guerre et autres ouvrages de défense,n'avait cessé,depuis 1819, d'être l’objet de critiques ardentes à la Chambre des députés. Et il faut bien avouer que les ministres de la royauté ne défendirent pas toujours heureusement ce système ; en tout cas, ils ne critiquèrent point la législation de 1791 à laquelle leurs adversaires se référaient constamment.

Aussi, quand la monarchie tomba et avec elle la disposition des chartes constitutionnelles sur laquelle on s’appuyait pour donner au roi le droit de pourvoir de toute façon à la défense du royaume, il se trouva bientôt un membre de l'Assemblée nationale, M. de Bussières (1), qui prit l’initiative d’une proposition de loi relative au classement des places de querre et aux servitudes militaires, dont le but principal était de faire étudier par une commission de défense tous les projets quelque peu importants de constructions défensives et de les soumettre ensuite au contrôle et à la discussion des représentants élus du pays, comme l’avait voulu la grande loi du 10 juillet 1791 :

L'examen préalable de la question militaire, à son point de vue le plus élevé, par les hommes Les plus compétents, et la sanction législative, voilà, en deux mots, la règle posée par l'Assemblée constituante (Mon. du 5 fév. 1850, p. 418, 2° col.). .

La proposition qui a été faite, soit par l'auteur de la proposition

(1) Ancier officier du génie.

lui-même, soit par la commission, a eu pour but de revenir à la législation de 1791 et d'ordonner qu’une information préalable faite par les hommes du métier... précédàt toute décision rendue, et qu'ensuite cette décision elle-même eût la forme qui présente plus de garanties, c’est-à-dire la forme d’une loi ; qu'il y eût délibération devant les assemblées et que tous les intérêts engagés dans cette grave question ne fussent tranchés qu'après une müre délibération (Mon. du 24 juin 1851, p. 1777, 17° col.).

M. de Bussières n'eut pas de peine à justifier sa proposition : il fit valoir, au point de vue militaire, que la création d'une place de guerre a son retentissement sur tout le système de la défense nationale en raison du nombre d'hommes qu'elle immobilise et de l'armement qu'elle nécessite ; par conséquent, qu'une mesure aussi grave ne peut être laissée à la discrétion d’un ministre éphémère. Il ne faudrait pas croire que le pays est d'autant mieux défendu qu'il possède plus de places fortes : sans doute, on admet communément qu une nation ne saurait en être dépourvue ; mais il convient de ne pas en créer inconsidérément :

Les places de guerre sont... un élément très important de la puissance militaire d'une nation. Il importe au plus haut point qu’elles ne soient ni trop rares ni trop nombreuses, qu’elles soient convenablement réparties, que leur développement et leur importance s'adaptent au rôle qui leur est destiné.

Trop rares, elles laissent sans point d'appui et sans base d'opération les corps qui manœuvrent et tiennent la campagne ; sans abri, les dépôts de recrutement et de remonte, les hôpitaux, les approvisionnements en vivres, habillements, armes, munitions ; sans protection, les convois qui partis de trop loin courent le risque d'être enlevés par l'ennemi.

Trop nombreuses et mal réparties, elles enchainent à la défense de leurs remparts un trop grand nombre de combattants ; elles immobilisent une partie trop considérable de l’armée ; elles raccoureissent l'influence de son feu et de ses baïonnettes, cette influence que transporte partout avec elle l’armée qui marche et qui manœuvre...

Entre ces deux extrèmes, on conçoit une combinaison calculée

pour éviter toute déperdition des forces militaire et financières de l'Etat, pour donner aux divers éléments de sa puissance des proportions précises et pour obtenir du concours de ces éléments l'effet utile le plus énergique (Mon. du 5 fév. 1850, p. 418, col)

402. — Au point de vue financier, le rapporteur démontra plus aisément encore la nécessité d'une loi. Quand en effet des constructions défensives sont décidées, cette déceision engage l'avenir ; on ne construit pas les remparts d’une place ni même un simple fort au cours d’un exercice budgétaire ; il y faut plusieurs années ; en outre, il est évident que des entreprises de cette nature une fois commencées doivent être suivies jusqu'à leur parfait achèvement, c'està-dire jusqu à l’armement de la place ou du fort. Par conséquent, avant de commencer, avant mème de décider, il est de toute nécessité que les assemblées délibérantes soient consultées et mises à même de juger si le Trésor pourra supporter les dépenses.

403. — M. de Bussières ne se borna pas à exposer les avantages de la loi de 1791 à laquelle il voulait revenir. Il critiqua avec bonheur la loi de 1819 qui avait,sinon institué, du moins consacré le régime des ordonnances.

D'abord, l'expression indécise de la loi de 1819 Lorsque le roi aura ordonné... ne précise pas la forme en laquelle la décision devait être prise et n'impose même pas une ordonnance préalable à la construction. Aussi, qu'arriva-t-11?

Nulle part, d'ordonnances qui précèdent la construction des ouvrages nouveaux et des places ou postes ; partout un fait, qui est la construction préalable ; l'ordonnance classe ensuite ces ouvrages et ces places et leur rend applicables les servitudes mili taires. Le fait de la construction résulte d’une simple décision ministérielle (1) prise par le ministre de la guerre et adressée aux directeurs des fortifications (Mon. du 5 fév. 1850,p. #18, 5° col.).

(1) La loi du 30 mars 1831 suppose que l'autorisation des travaux

On ne peut même pas dire que cette décision fût éclairée par des avis compétents : sans doute, le comité des fortifications était consulté ; mais ce comité esttrop spécial pour former un avis suflisant où il soit tenu compte de tous les éléments de la défense nationale ; le comité des fortifications n'est ni un conseil de guerre suivant l'expression de la loi de 1791 (art. 4), ni même un conseil de défense,

Enfin, les avis des comités techniques auraient plus de chance d'être considérés dans un régime où ils seraient mis entre les mains des membres d'une assemblée délibérante et discutés ensuite publiquement que dans un régime où ils faisaient l'objet de simples communications aux mi-

nistres intéressés.

Il suit de tous ces faits la démonstration la plus évidente que ces mots inscrits au commencement de l'article 1e de la loi de 1819 : Lorsque le roi aura ordonné soil des constructions nouvelles de places de querre.....sont la suppression de toute règle en fait de travaux militaires, de tout système raisonné en matière de défense, de toute limite dans les dépenses de la guerre (on., loc. CUS COS).

404. —Ilest à remarquer qu'aucun orateur ne prit la parole soit pour défendre le régime des ordonnances, soit pour critiquer la loi de 1791 qu'il s'agissait de rétablir. Au contraire.le général Niel, commissaire du gouvernement, constatant l'accord parfait qui existait entre le gouvernement et la commission, apprécia de la façon la plus juste la situation en déclarant que toutes les luttes parlementaires

sera donnée par ordonnance, non pas, il est vrai, par une ordonnance spéciale, mais par l'ordonnance qui déclarera l'utilité publique et l'urgence de l'exproprialion :

« ART. 2. L'ordonnance royale qui aulorisera les travaux et déclare- « ra l'utilité publique déclarera en même temps qu'il y a urgence. » Ïl est à croire que les ordonnances, sous le régime de la loi de 1819, déclaraient bien l'utilité publique et l'urgence de l'expropriation, mais

ve contenaient pas d'autorisalion expresse des travaux.

die DE L AUTORISATION DES OUVRAGES DE DÉFENSE 341

engagées depuis 1819 à propos des places de guerre avaient abouti à déconsidérer la législation relative à cet objet et à mettre l'incertitude dans les esprits ; le résultat le plus important attendu de la remise en vigueur de l’ancien système,

c'est, dit-il, de rendre à cette législation une autorité morale qui lui manque (Mon. du 24 juin 1851, p. 1777, 1"° col.).

405.Exposé de la loi de 1851 en ce qui concernel'autorisation des travaux militaires.— Ainsi donc, tout le monde fut d'accord sur le principe et nous n’avons plus qu'à faire connaître, en les éclairant par le rapport de la commission, les dispositions de la loi du 10 juillet 1851 qui ont trait à la création des ouvrages de défense.

Ces dispositions sont les suivantes :

Arr. 1%.— Nulle construction de nouvelles places de guerre ou de nouvelles enceintes fortifiées.….…. ne pourront être ordonnées qu'après l'avis d'une commission de défense et en vertu d’une loi.

Nul ouvrage nouveau à ajouter à une enceinte fortifiée, nul fort, batterie ou autre ouvrage défensif ayant un caractère permanent ne pourront étre entrepris que lorsqu'un crédit spécial aura été ouvert à cet effet à l'un des chapitres du budget.

Les améliorations partielles à faire aux fortifications existantes, lorsqu'elles ne devront apporter aucune extension au tracé du polygone formé par les saillants d'une enceinte fortifiée, pourront être ordonnées par le ministre de la guerre sur les fonds qui sont portés annuellement au budget pour les réparations et améliorations des places fortes.

Arr. 3. — Le projet de loi ou la demande de fonds à présenter par suite des dispositions des deux premiers paragraphes de l’article 1% seront accompagnés de l'état estimatif de la dépense et d'un plan indiquant le tracé de l'enceinte fortifiée ou de l'ouvrage projeté.

406.— Notons d'abord que le législateur de 1851 n'a point voulu que tous les travaux de défense fussent ordonnés par loi. Il a établi à cet égard une distinction bien nette en

mettant d’un côté les constructions ou extensions d'enceintes fortifiées et de l'autre les simples améliorations. Pour qu’il n'y ait aucun doute, il a défini le mot améliorations en le restreiguant aux travaux qui n’apportent aucune extension au tracé du polygone formé par les saillants d'une enceinte fortifiée (3° alin. de l’art. 4er).

Les améliorations partielles dans les fortifications existantes, dit le rapport, seront seules exécutées en vertu d'une simple décision ministérielle sur le fonds annuellement inscrit au budget sous ce litre. Le mot améliorations se trouve. clairement défini : il s'applique uniquement aux travaux qui, n’étendant point le périmètre des places, ne changent point le caractère du rôle qui leur est attribué par la loi dans le système de la défense générale, et n’ajoutent rien aux sacrifices qu'imposent à la propriété privée les servitudes militaires (Mon. du 18 mai 1851, IL, 1° col.).

Sous le régime de la loi de 1819, les crédits destinés aux améliorations des fortifications existantes se distinguaient théoriquement des crédits affectés à la construction d'ouvrages nouveaux, ces derniers étant inscrits dans le budget extraordinaire et les crédits des améliorations figurant au budget ordinaire sous la rubrique : Grosses réparations et améliorations des fortifications des places et postes. Mais cette dénomination était mal définie: aussi les fonds des améliorations avaient-ils pu servir à engager des constructions nouvelles qui restaient inconnues des commissions du budget ; l'emploi de ces fonds était tel ou pouvait devenir tel qu'ils ne fussent plus qu'un supplément ajouté aux crédits du budget extraordinaire affectés aux constructions neuves.

La loi de 1851 a coupé court à toute confusion et rendu impossible la méconnaissance de la spécialité des crédits.

407.— Nous savons les travaux que le ministre de la guerre peut ordonner de sa propre autorité. Tous les autres doivent être autorisés par loi.Mais faudra-t-il une loi spéciale

dans tous les cas ? Le projet de loi l’exigea tout d'abord et ne fit d'autre distinction que celle des améliorations, définies comme il est dit ci-dessus, et des travaux modifiant le périmètre de la place (1). Puis il apparut que c'était une précaution exagérée et une complication inutile que de faire voter une loi particulière pour la construction ou la simple extension d'un fort ou d'une batterie. On distingua donc les travaux de fortification considérables, tels que la construction d’une nouvelle place de guerre, des ouvrages moins importants (forts, batteries, etc.) et l’on décida que les premiers seuls feraient l’objet d'une loi spéciale, les autres devant être autorisés par la loi générale du budget. Le rapport supplémentaire dit à ce sujet :

La proposition primitive, non plus que la rédaction de la commission, n’établissait point cette distinction. Un examen réfléchi nous l'a fait adopter. Des ouvrages de moindre importance, complément utile, souvent indispensable de la défense locale, sans influence appréciable sur le système général de la défense, ne peuvent, sans une perte de temps regrettable, être l'objet d'un débat aussi solennel. Ils ne seront exécutés, eux aussi, qu'en vertu d’une loi, comme l'avait voulu la commission d'accord avec l'auteur de la proposition ; mais cette loi sera celle du budget qui contiendra un article spécial pour chacun d'eux (on. du 18 mai 1851, IT, 1'° col.).

Seulement, la loi ne définissant pas ce qu’elle entend par places de querre et enceintes fortifiées de la première catégorie, des difficultés pourraient surgir à ce sujet; s'il n'y avait au premier alinéa que le mot places de querre, la loi serait plus claire ; car, bien que, dans le langage militaire,

(4) « ... Nulle construction nouvelle de places de guerre ou postes « militaires... nulle extension du polygone formé par les saillants « qui servent de point de départ aux servitudes militaires autour des « dites places ou postes ne pourront être ordonnés qu'en vertu d'une « loi » (Mon. du 5 février 1850, p. #51, 1"° col.).

344 TITRE Il, — CHAPITRE PREMIER

un simple fort soit aussi une place, il semble que le législateur, quand il imposait la formalité d’une loi spéciale pour la création d’une nouvelle place de querre, visait par ce mot toute agglomération civile, toute ville défendue par des remparts ou par un ensemble de forts détachés. Ce qui caractérise en effet la grande place de guerre, c'est, malgré la siagularité apparente de la définition, la présence d’une population civile. Là où il n'y a pas de population civile, il n'y a pas place de guerre au sens de l'alinéa premier de l’article 1° de la loi de 1854, il y a fort ou batterie. Le construction d’un fort, si important soit-il, n'intéresse Le législateur qu'au point de vue financier ; mais la création d’une place de guerre nouvelle, si réduite soit sa population civile, attire davantage son attention, car les servitudes militaires y seront beaucoup plus dures à supporter, et l’état de siège, la guerre survenant, fera passer aux mains de l'autorité militaire tous les pouvoirs dévolus aux magistrats civils.

Ainsi donc. la définition des places de querre principales dont la création exige une loi spéciale ne nous semble pas discutable. Mais la loi dit :

Nulle construction de nouvelles places de guerre ox de nouvelles enceintes forlifiées.

Or, tout fort, par exemple, toute batterie isolée est une enceinte fortifiée. La loi veut-elle donc, par l'insertion de ces mots, limiter l'effet du deuxième alinéa et laisser au législateur la faculté de délibérer à part sur la création de certains forts d'une importance particulière et de ne les autoriser que par lois spéciales ? L’affirmative ne parait pas douteuse en présence de l'explication donnée par le rapporteur :

On a remarqué ces deux expressions employées dans le premier

paragraphe de l'article 4° et qui se retrouvent dans le second : places de querre, enceintes fortifiées. Quelle est la distinction à faire entre elles ? Toute place de guerre est assurément une enceinte fortifiée ; mais il arrive souvent qu'une enceinte fortifiée ne soit qu'une fraction, toujours importante, d'une place de guerre : ainsi le fort Moselle et le fort Bellecroix, à Metz, qui sont des additions considérables à l'ancien corps de place. Les commissions du budget auront bientôt fixé, par leur jurisprudence, la ligne de démarcation qui sépare les enceintes fortifiées, à établir par une loi spéciale, des ouvrages nouveaux, forts, batteries ou autres ouvrages défensifs qui sont l'objet du deuxième paragraphe (Won, loe cu IL MA" col.).

408.Le retour du régime impérial fait de la loi de 1851 une loi mort-née. — Quelques mois après la promulgation de la loi du 10 juillet 1851, la disposition de l'article 1”, qui avait restitué au pouvoir législatif le droit d'ordonner la construction des places de guerre, se trouva annihilée par l'effet de la constitution du 14 janvier 1852, L'article 6 de cette constitution porte que le Président de la République est le chef de l'Etat; il commande les forces de terre el de mer... C'est identiquement la formule des chartes de 1814 et de 1830 à laquelle le pouvoir exécutif donna bientôt la même interprétation que les gouvernements de la Restauration et de la Monarchie de juillet. Le décret du 10 août 1853, portant règlement d'administration publique concernant le classement des places de querre et des postes mailitaires et les servitudes imposées à la propriété autour des fortifications, vise dans son préambule l'article 6 de la Constitution et énonce plusieurs fois et de la façon la plus expresse dans le titre premier que la construction des places de guerre est ordonnée par décret.

ART. 3. — Le décrel qui ordonne la construction d’une nouvelle place de guerre ou d’une nouvelle enceinte fortifiée...

Arr. 4, — Les décrets relatifs soit à des constructions nouvelles de places ou postes de guerre...

Le décret du 29 avril 1857 (1), qui applique aur places de querre et postes militaires de l'Algérie les lois et décrets qui régissent en France les servitudes militaires, s'exprime de même en son article 5 :

Les décrets relatifs soit à des constructions nouvelles de places ou de postes de guerre...

409. — La loi de 1851 fut donc une loi mort-née, car elle marquait un retour aux institutions républicaines que l'Empire se hâta de réfréner. Du reste iln'y a pas lieu de s'étonner de la remise en vigueur du régime des ordonnances,en ce qui concerne les ouvrages de fortification ; car, pour les travaux civils eux-mêmes, dont l'opportunité était appreciée par le pouvoir législatif dans les cas déterminés par les lois monarchiques de 1832 et de 1841, l'Empereur s'arrogea tout droit de décision et ne laissa aux Chambres que le vote des crédits. Le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 (2), portant interprétation et modification de la constitution du 14 Janvier 1852, porte en effet :

AnT. 4. — Tous les travaux d'utilité publique,notamment ceux désignés par l'artiele 10 de la loi du 21 avril 1832 et l'article 3 de la loi du 3 mai 1841, toutes les entreprises d'intérêt général sont ordonnés ou autorisés par décrets de l'Empereur.

410. Application de la loi de 14851 sous la troisième République. — La loi de 1851 ne devait revivre qu'après la chute de l'Empire : mais depuis cette époque, elle a toujours été considérée comme étant en vigueur.

C'est une loi (3), du 27 mars 1874, qui a ordonné la construction de nouveaux forts autour de Paris ; c'est une loi (4), du 17 juillet 1874, qui a ordonné la construction de nou-

(1) Bull. des Lois, 1% sem. de 1857, p. 1215. (2) Bull. des Lois, 1° sem. de 1853, p. 57.

(3) Bull. des Lois, 1% sem., 1874, p. 485.

(4) Bull. des Lois, 2° sem., 1874, p. 65.

veaux ouvrages autour de différentes places pour l'amélioration des défenses des frontières de l'Est ; une loi (1), du 21 avril 1879, qui a décidé la construction d’une nouvelle enceinte autour de Calais dans les termes suivants :

ART. {%, —- Il sera construit, pour remplacer l'enceinte actuelle de la ville de Calais, une nouvelle enceinte s’appuyant sur la citadelle et précédée de forts détachés, laquelle enceinte englobera les villes de Calais et de Saint-Pierre, ainsi que les principaux ouvrages à établir en vertu de la loi du 14 décembre 1875 pour l’amélioration du port ;

une loi (2), du 21 août 1884, qui a décidé également la reconstruction d'une partie de l'enceinte de Lyon, dans une disposition libellée comme suit:

ART, 1%, — Il sera construit, pour remplacer l'enceinte de la rive gauche du Rhône à Lyon, une nouvelle enceinte qui suivra en amont la digue des Brotteaux, englobera les agglomérations de Villeurbanne et de Montchat et ira rejoindre le bas Rhône à Saint Fons.

Elle sera précédée de forts détachés à construire à Saint-Priest, à (renas, à Meyzieux et à Décines.

Ce sont encore des lois qui ont autorisé de nouveaux travaux de défense à Dunkerque (loi du 24 décembre 1903) et l'extension de l'enceinte de Bône (loi du 21 avril 1906).

411.— Il est même à remarquer que les deux lois de 1874 susvisées sont suivies des avis de la commission de défense. On avait pensé, par une interprétation un peu étroite du premier alinéa de l’article 1° de la loi de 1851, que non seulement la commission de défense ‘devait être consultée, mais que son avis devait être annexé aux lois relatives à la création des places fortes.