Quant au deuxième alinéa du même article qui

(1) Bull. des Lois, 1°" sem., 1879, p. 578, (2) Bull. des Lois, 2° sem., 1884, p. 192.

veut que tout ouvrage nouveau ne puisse être entrepris « que lorsqu'un crédit spécial aura été ouvert à cet ellet à l’un des chapitres du budget », nous croyons qu'il n’a jamais été appliqué à la lettre. Strictement, la spécialité du crédit voudrait que l'ouvrage auquel il s'applique fût expressément dénommé dans la loi de finances.

Or, on chercherait vainement dans les lois de finances votées depuis 1871 la liste des nombreux forts et batteries qui ont été construits depuis cette époque.

413. C'est que, d'abord, une bonne partie de ces ouvrages ont été organisés en vertu des lois susvisées des 27 mars et 17 juillet 1874 ; qui peut le plus peut le moins ; la loi, nécessaire pour autoriser la construction de l'enceinte d'une grande place, donne une autorisation surabondante quand il s'agit d'un simple ouvrage détaché. Il faut bien remarquer d'ailleurs que ces lois n'ont ordinairement désigné ni le nombre, ni la nature, ni l'importance des ouvrages à cons truire. Elles se bornent, notamment les deux lois de 1874, à énumérer les grandes places autour desquelles il y a des positions à occuper. C'était donner carte blanche au génie qui, du reste, après avoir rempli sa mission, dressa une nomenclature de tous les ouvrages qu'il avait exécutés et la fit approuver par la loi du 29 décembre 1881 (1):

Arr. 5. — Les ouvrages de défense exécutés suivant les dispositions du paragraphe 1° de l'article 1% de Ja loi du 10 juillet 1851, en vertu des lois des 27 mars et 17 juillet 1874, après avis d'une commission de défense suivant te tableau B ci-annexé

sont énumérés dans le tableau C ci-annexé dont la nomenclature est approuvée.

Le tableau B contient simplement l'avis du Comité des fortifications ainsi libellé :

(1) Bull. des Lois, 1°* sem. de 1882, p. 53.

Le Comité est d'avis :

Que, pour se conformer aux articles 1° et 2 de la loi du 10 juillet 1851,..... il y a lieu de demander au pouvoir législatif :

1° D'approuver la nomenclature détaillée au tableau C ci-joint des ouvrages de défense exécutés suivant les dispositions du paragraphe 1% de l’article 1° de la dite loi en vertu des lois des * mars et {7 juillet 1874 après avis d’une commission de déense..….

La confection de ce tableau et son approbation par loi ont été d'excellentes mesures d'ordre ; mais nous pensons qu'en droit il n’était point nécessaire de soumettre à la sanction du législateur une liste d'ouvrages autrefois autorisés et classés par lui.

414. — Quant aux forts et batteries très nombreux dont la construction n’a pas été autorisée par loi, elle a été faite non en vertu de crédits spéciaux à chaque ouvrage, mais en vertu de crédits globaux accordés chaque année par la loi du budget au titre des fortifications. Il eût peut être été difficile de faire autrement et de demander pour chaque fort ou batterie des fonds particuliers suivant le vœu de la loi de 1851. En tout cas, le législateur n’a pas désapprouvé cette manière de voir : il a considéré que l'obtention de crédits d'ensemble était suffisante et que le ministre de la guerre pouvait les répartir à son gré, quitte à revemr plus tard obligatoirement devant les Chambres pour leur demander le classement des travaux ainsi exécutés (1).

C'est ainsi que la loi susvisée du 29 décembre 1881 classe

après coup un grand nombre

(1) Le tableau des crédits alloués, par chaque exercice budgétaire, pour travaux de fortifications depuis 1872 jusqu'à 1903 inclus figure à l'annexe III du rapport présenté par M. Gervais, député, sur le projet de loi relatif « à la construction et au déclassement des fortifications » soumis aux Chambres au cours de la précédente législature (annexe au procès-verbal de la 1° séance du 17 novembre 1904,

Chambre des députés).

d'ouvrages ajoutés à des places fortes déjà existantes et de forts ou batteries entrepris conformément aux dispositions du paragraphe 2 de l’article 1° de la loi du 40 juillet 1851, après l’ouverture des crédits destinés à ces travaux...

De même, la loi du 27 mai 1889 (1) contient un long

Etat À des ouvrages de défense dont le classement est demandé conformément aux avis du comité de défense des 12, 13, 14 et 15 avril ; 10, 12 et 13 mai 1882 et 19 février 1886, et du conseil supérieur de guerre des 5 juillet et 3 décembre 1888 et du 4 février 1889. i

De même encore, le projet de loi susvisé « relatif à la construction et au déclassement des fortifications » (rapport Gervais) contient dans l'annexe [ une liste d'ouvrages récemment créés qui n’ont encore fait l'objet d’aucune mention expresse dans aucune loi.

415. Le projet de loi rapporté par M. Gervais. — Est-ce à dire quil faille considérer l'alinéa 2 de l'article 1° de la loi de 1851 comme tombé en désuétude, dans la disposition qui ordonne la spécialité des crédits, en vertu d’un accord tacite entre l'administration de la guerre et les Chambres ? Peut-on considérer que le législateur ne veut plus intervenir dans la création des forts et batteries que par le vote de crédits annuels abandonnés à la discrétion du ministre pour la construction d'ouvrages neufs non dénommés dans la loi de finances ?

Le ministre de la guerre l'avait pensé et avait proposé une rédaction de l'article 2 du projet de loi susmentionné qui fondait en une disposition unique les 2° et 3° alinéas

de l’article 1° de la loi de 1851. Cette rédaction était la suivante :

ART. 2. — Les modifications et ‘améliorations à apporter aux places de guerre existantes, ainsi que les nouveaux ouvrages à y

(1) Bull. des Lois, 1° sem., 1889, p. 1141.

ajouter, sont exécutés sur l'ordre du ministre de la guerre au moyen des fonds qui sont portés annuellement au budget pour renforcement ou organisation complémentaire de la fortifica. tion (rapport Gervais, p. 39).

L'administration de la guerre justifiait cette modification à la loi de 1851 par des considérations relatives à la nécessité de construire vite el discrètement les ouvrages de fortification, considérations résumées comme suit par le rapporteur de la loi :

La défense des places repose essentiellement aujourd’hui non plus sur une enceinte de faible étendue tracée sur le territoire des villes, mais sur une ligne avancée jalonnée par des forts et établie à grande distance des localités.

Or, cette ligne, dont l'étendue mesure de 40 à 50 kilomètres dans les grandes places de l'Est et plus de 100 kilomètres pour Paris, ne peut atteindre immédiatement, comme les anciennes enceintes et dès la création de la place, son plus grand degré de résistance.

Lorsqu'il s’agit actuellement de créer une place, on détermine à la suite des premières études, les points principaux qui, par leur site, leur commandement, doivent être tout d'abord occupés par des forts pour former l'ossature de la ligne à défendre ; c’est ainsi qu'il a été opéré après la guerre de 1870 pour les diverses places à améliorer ou à créer, et ce sont ces points et les ouvrages à y établir qui ont été visés dans les propositions présentées au Parlement, lesquelles ont d'ailleurs été sanctionnées par la loi de 1874 qui arrété dans ses grandes lignes la réorganisation de ses (?) défenses.

Mais, peu à peu, soit que des combinaisons stratégiques nouvelles fassent attribuer à la place une plus grande importance, soit que des voies dangereuses,des chemins de fer principalement, s'ouvrent dans le voisinage, soit en raison surtout des perfectionnements des engins et des méthodes d'attaque, on est amené à la renforcer en créant entre les ouvrages principaux des batteries et différents ouvrages intermédiaires. |

Cette création s'est imposée notamment pour la plupart de de nos places, lorsque l'invention des obus-torpilles a obligé à

A) TITRE Il. — CHAPITRE PREMIER

retirer des forts un grand nombre de pièces pour les espacer dans les intervalles.

Or, il importe au plus haut point qu'en pareille circonstance ces ouvrages et ces batteries soient entrepris rapidement et que l'attention de l'ennemi soit attirée aussi peu que possible sur leur construction.

De là découle, pour la bonne et prompte organisation de nos défenses, la nécessité de laisser au ministre de la guerre le soin d'opérer dans les places — d’ailleurs créées en vertu d’une loi — et en y allectant les ressources dont il dispose annuellement, les renforcements nécessaires, sans passer par les lenteurs inhérentes à La préparation et à la discussion d'une loi et sans s'exposer à la publicité que cette discussion comporte (rapport Gervais, p. 39).

416.— La commission de l’armée, tout en reconnaissant que les raisons données par le ministre de la guerre avaient une réelle valeur, a refusé de sanctionner la pratique administrative en lui donnant | autorité qui résulte de la loi. Le rapport déclare que, s’il peut être utile de réduire les délais en matière de travaux militaires, il convient aussi de ne pas agir avec précipitation ; et que l'abus qui s'est fait dans notre pays de la fortification veut qu'il soit opposé un frein aux demandes exagérées du ‘ommandement. Quant à la question de discrétion, on est bien obligé de convenir qu'il est impossible de celer longtemps à l'adversaire non seulement l'existence des fortifications, mais encore leurs détails, leur force, leur durée probable de résistance. Enfin, il n'est pas possible qu'une mesure grave intéressant la défense nationale, comme est la construction d'un fort,

puisse être prise au détriment des droits de contrôle du Parlement. Les Chambres, en effet, doivent rester maîtresses de l'opportunité des mesures à prendre dans l'intérêt de la défense nationale et nulle autorité ne peut et ne doit, en des questions aussi graves, se substituer à la leur (rapport Gervais, p. 40).

En conséquence, la commission de l’armée a rejeté la rédaction de l’article 2 proposée par le gouvernement et,.

nl à CT t 7 2. ns DE L AUTORISATION DES OUVRAGES DE DÉFENSE 399

après entente avec le ministre de la guerre, a proposé le texte suivant qui ne fait en somme que reproduire les alinéas 2 et 3 de l’article 1* de la loi de 1851 en accentuant et précisant le sens du mot crédit spécial inscrit au ?° alinéa :

Arr. 2. — Les modifications et améliorations à apporter aux places de guerre existantes ainsi que les nouveaux ouvrages à y ajouter sont exécutés sur l'ordre du ministre de la guerre, au moyen des crédits qui sont portés annuellement au budget pour renforcement ou organisation complémentaire de la fortification.

Toutefois, aucun ouvrage nouveau, ayant un caractère permanent ne pourra être créé qu'après son inscription à un tableau incorporé à la loi de finances.

417. — L'article 1* du projet de loi reproduit le premier alinéa de l'article 1° de la loi de 1851 avec cette seule différence que l'avis technique exigé est celui du conseil supérieur de la guerre :

ART. 1%, — Nulle construction de nouvelles places de guerre, nul déclassement de celles qui existent ne peuvent être ordonnés qu'après avis du conseil supérieur de la guerre, constitué en Comité de défense, et qu'en vertu d'une loi.

Nous n'avons plus qu’une remarque à faire sur ce texte : c'est que l’organisation d’une grande place de guerre pouvant se faire sans la construction d’une enceinte (1) au

(4) ILest même probable qu'il ne sera construit, dans l'avenir, de remparts autour des villes qu'à titre exceptionnel. Depuis 1870, des lois ont autorisé le démantèlement d’un assez grand nombre de places ; les remparts antiques tombent de tous côtés sous la pioche des démolisseurs, pendant que des forts avancés se construisent sur les hauteurs, enserrant les villes d'une ceinture protectrice plus étendue, moins visible, moins génante et plus efficace. Avec l'artillerie de campagne à longue portée, les vieilles enceintes ne servent plus guère ; l'art de l'ingénieur militaire ne consiste plus à travailler autour de la cité même, mais à rechercher les sites dominants et à s'y établir.

Dijon et Reims sont des places de guerre en ce sens qu'elles sont défendues par des groupes d'ouvrages dont chacune de ces villes est le

moyen d’une ligne de forts détachés, on remplacerait peutêtre avantageusement le mot construction qui éveille l'idée de remparts à édifier autour d’une ville, par le mot organisation qui est plus général et s'applique à tous les cas de création de places de guerre soit avec enceinte, soit par forts détachés sans enceinte. Avec le mot organisation l'administration de la guerre est obligée, sans ambiguïté, de demander le vote d'une loi spéciale, en vertu de l'article 1° de la nouvelle loi, toutes les fois qu'elle se dispose à entreprendre un ensemble de travaux qui auront pour résultat de faire d’une ville le centre d’un groupe d'ouvrages.

418. — En résumé, la loi de 1791 avait posé le principe légitime et prudent de l'intervention législative pour la création des places de guerre. Ce principe nous paraît d'autant plus juste que le dissentiment est plus accusé entre les hommes de guerre sur la valeur et le rôle des fortifications. Siles hommes de guerre étaient unanimes à former un avis commun et que le programme des travaux à exécuter fût à l'abri de toute discussion, il serait inutile d'appeler les Chambres à délibérer sur d’autres questions que l'allocation des crédits nécessaires. Mais quand on voit, par exemple, dans l'interminable débat qui eut lieu en 1840-1841 sur les fortifications de Paris, les hommes compétents émettre des opinions opposées et citer tous d’excellentes autorités à l'appui de leurs dires, on sort de cette lecture l'esprit indécis et troublé et l'on se dit que, puisque les gens du métier ne sont pas d'accord, il ne faut pas laisser le ministre de la guerre, ministre toujours éphémère, entreprendre arbitrairement et discrétionnairement la réalisation du système de défense qui a ses préférences, attendu que son successeur immédiat pourrait fort bien désavouer sa ma-

centre (loi du 17 juillet 1874), mais elles ne possèdent pas de remparts.

nière de voir et laisser inachevées les entreprises de son prédécesseur.

Le principe de la loi de 1791 après avoir subi une longue éclipse sous l’Empire, la Restauration et la Monarchie de juillet, a été remis en honneur et précisé par la loi du 10 juillet 1851. Mais à peine revivait-il que le régime impérial le réléguait de nouveau dans l'oubli et lui substituait le régime des ordonnances, c’est-à-dire du bon plaisir, La loi de 1851, promulguée en 1851, n’a été appliquée qu'à partir de 1871.

On remarquera que l'intervention du législateur, loin d’entraver les travaux de défense, permet au contraire de les pousser avec activité. À quoi sert à un ministre de vouloir ébaucher de son propre mouvement des travaux de quelque importance puisqu'en définitive on ne peut se passer de la loi pour obtenir les crédits nécessaires à leur achèvement ? Il est bien plus simple et plus sùr de faire accepter aux Chambres le principe de la création d’une place ou d'un ensemble de places ; quand elles auront adopté le principe, il faudra bien qu'elles procurent les fonds nécessaires ; elles ne pourront plus reculer. Le gouvernement de juillet ne voulait pas discuter avec le pouvoir législatif sur la question des fortifications de Paris ; le pouvoir législatif l'y a contraint et n'a voté les 140 millions qu'il fallait qu'en imposant ses vues sur le plan technique à exécuter. Le pouvoir législatif n’a jamais voulu,en cette matière, étre réduit au rôle d'un pourvoyeur d'argent ou d’un banquier du pouvoir exécutif ; il veut être au courant de ce qui se fait. Mais, dès que l'administration use de déférence vis-àvis d'elles, les Chambres accordent généreusement les crédits demandés ; on peut s’en faire une idée en considérant qu'il a été voté depuis 1872 près de 700 millions pour ouvrages neufs de fortification.

419. — Avrexoice. — De l'autorisation des travaux militaires autres que les ouvrages de forlificalion.

Le domaine militaire prend de l'extension et de la valeur non seulement en raison des nouveaux ouvrages de défense qui se construisent, mais aussi et dans une proportion presque égale en raison de tous les autres travaux militaires, relatifs au logement ou à l'instruction des troupes : construction de casernements, de baraquements, de manèges ; organisation de champs de manœuvres, de champs de tir; création de grands camps d'instruction. Mais, quand il s'agit de ces travaux, quelle que soit l'importance des crédits accordés, le législateur n'intervient pas d'une façon directe pour les autoriser ; l'autorisation résulte du vote des crédits. Ce n’est pas à dire pour cela que les Chambres se désintéressent de cette catégorie de travaux : la lecture du volumineux rapport fourni chaque année par le membre de la commission du budget chargé d'examiner le projet de loi de finances en ce qui concerne le ministère de la guerre, démontre au contraire que le ministre de la guerre est mis en demeure de justifier toutes les demandes de crédits qu'il présente. Ainsi, quand on à commencé en 1901 l'organisation des grands camps d'instruction, le rapporteur du budget de la guerre, M. Raiberti, a fait ressortir (p. 346 et s. du rapport) l'avance prise par l'Allemagne à cet égard, le nombre et l'étendue approximative des grands camps nécessaires à l'armée française, le chiffre approximatif de la dépense totale. En un mot, si l'autorisation d'exécuter les grands travaux relatifs au logement ou à l'instruction des troupes ne se traduit pas en textes spéciaux de lois, il est certain qu'elle n'est cependant accordée qu'à bon escient et que les minutieux renseignements fournis par le rapporteur du budget permettent aux représentants du pays, sans être des spécialistes en matière militaire, de discuter ce qu’on leur demande et de mesurer les conséquences de ce qu'ils accordent.