AU SUJET DE L'ENTRE- TIEN DES FORTIFICA- TIONS CLASSÉES DANS

LA 2° SÉRIE PAR LE Séance du 24 juillet 1900. DÉCRET DU 10 août 1853. =?

M. Vacherie, rappor- AVIS.

teur.

La section des finances, de la guerre, de la marine et des colo: nies du Conseil d'Etat, consultée, par le ministre de la guerre, sur la question de savoir si les places classées dans la deuxième série par le décret du 10 août 1853 ne doivent être entretenues que dans les limites fixées par la loi du 10 juillet 1791, pour les ouvrages de la troisième classe.

Vu la lettre du ministre de la guerre, en date du 6 juillet 1900,

Vu la loi du 10 juillet 1791,

Vu les décrets des 9 et 24 décembre 1811,

Vu l'ordonnance du 24 décembre 1817,

Vu la loi du 17 juillet 1819,

Vu l'ordonnance du 1°" août 1821,

Vu la loi du 10 juillet 1851,

Vu le décret du 10 août 1853,

Considérant que, pour répondre à cette question, il importe de rapprocher les termes de la loi du 10 juillet 1791 et du décret du 10 août 1853 afin de se rendre compte de la nature des classements contenus dans ces deux textes législatif et réglementaire et d'établir que le premier concerne spécialement la conservation des places fortes et le second s'applique exclusivement aux servitudes imposées à Ja propriété pour la défense de l'Etat ;

Considérant que la loi de 1791 est intitulée « concernant la conservation et le classement des places de guerre et postes militaires, la police des fortifications et autres objets y relatifs », et que l’article 1°" dispose : « les places de guerre et postes militaires

«seront partagés en trois classes suivant leur degré d'importance «et conformément au tableau qui sera réglé et annexé au présent « décret » ; que les places et postes de la première classe doivent être entretenus, renforcés, constamment pourvus de ce qui est nécessaire à la défense ; que ceux de deuxième classe doivent être entretenus et que les ouvrages commencés doivent être achevés ; que ceux de troisième classe « seront conservés en masse pour « valoir,au besoin sans démolition et sans autre entretien que celui « des bâtiments qui sont conservés pour le service militaire et des «ouvrages relatifs aux manœuvres des eaux » ; qu'il résulte de ces prescriptions inscrites en tête de la loi de 1791 que celle-ci avait pour objet principal la conservation des places et postes, conservalion qui élail, depuis la démolition de la Bastille, menacée sur de nombreux points du terriloire national,ainsi que le constatent les pétitions adressées par certaines villes pour demander la suppression de leurs fortifications et déposées sur le bureau de l'Assemblée nationale ; que c’est pour enrayer ce mouvement que l'Assemblée chargea son comité militaire de lui présenter un état de toutes les forteresses avec son opinion sur leur utilité ou inutilité, afin de pouvoir ordonner la conservation, les réparations ou même l'augmentation de toutes celles qui seraient jugées nécessaires pour la défense du royaume et la démolition, vente ou abandon de toutes celles qui n'auraient point un caractère d’utilité ; que l’Assemblée avait pris cet engagement par décret du 18 juin 1790 et qu'elle le réalisa par la loi du 10 juillet 1791 ;

Considérant que,depuis la loi de 1791 jusqu’au décret du 10 août 1853, on a souvent modifié le texte primitif, mais qu'en dehors du droit de créer ou de supprimer les fortifications, ces modifications ont toujours concerné les dispositions relatives aux servitudes imposées à la propriété ; qu'il suffit pour s'en assurer d'examiner les prescriptions qui se sont succédé pendant cette période de près de soixante ans;

Considérant qu’en 1811, les décrets du 9 et du 24 décembre aggravèrent la situation de la propriété privée en étendant, à 1.000 mètres, au lieu de cent toises, la zone de prohibition absolue de bâtir et en donnant au gouverneur le droit de faire détruire dans l'intérieur de la place tout ce qui peut gêner la cireulation de l'artillerie et des troupes, à l'extérieur tout ce qui peut offrir quelque couvert à l'ennemi et abréger ses travaux d'approche ;

Qu’aussitôt après la chute de l'Empire, le gouvernement fut assailli de réclamations contre les précédents décrets ; qu'en 1817 une ordonnance du 24 décembre autorisa la réparation des bâtiments et clôtures dans une zone où l’inlerdisaient les décrets de 1811 ; mais que cette première modification fut insuffisante pour satisfaire les réclamants et qu’en 1819 une loi du 17 juillet atténua les servitudes, même celles établies par la loi de 1791, en étendant à toute espèce de bâtiments et clôtures des tolérances établies à cette époque seulement en faveur des moulins et usines ; que cette loi de 1819 intitulée « relative aux servitudes «imposées à la propriété pour la défense de l'Etat » rendait au roi le droit de statuer sur le classement des places de guerre, c'est-àdire sur la conservation et l'entretien des fortifications ; mais qu'aux termes de l’article 1" les effets qui résulteraient d’un changement de classement pour l'application des servitudes imposées par la loi du 10 juillet 1791 ne pourraient avoir lieu qu'en vertu d’une ordonnance du roi ; que ce texte indique clairement qu'il n’y avait à cette époque aucune confusion dans le classement pour l'entretien des fortifications el le classement parallèle pour l'application des servitudes imposées à la propriété ;

Que l'ordonnance du 1° août 1821, fixant le mode d'exécution de la loi du 17 juillet 1819 sur les servitudes militaires, contient ce considérant : « il importe également à la défense des places de « guerre et à l'intérêt des propriétés qui les avoisinent, que l’exé- « cution des lois relatives aux servitudes militaires soit ramenée à « un mode uniforme » ; que cette ordonnance est suivie d’un tableau intitulé : « tableau des places, citadelles, forts, châteaux « et postes militaires dont la répartition en deux séries détermine « l'application des servitudes » ; que la première série comprend les places de première et de deuxième classe autour desquelles il est permis, au delà de deux cent cinquante mètres, d'élever des bâtiments et clôtures en bois et en terre avec condition de démolir à la première réquisition ; que la deuxième série comprend les places de troisième classe et les postes militaires autour desquels il est permis,au-delà de deux cent cinquante mètres, d'élever des constructions quelconques ; qu'ainsi l'ordonnance de 1821 établit pour l'application de la loi de 1819,relative aux servitudes, deux séries entre lesquelles sont réparties, pour cette application seulement, les places de première, deuxième et troisième classe et

Bo?

3806 TITRE if. — CHAPITRE II

les postes de la loi de 1791 ; mais que ni la loi de 1819, ni, à plus forte raison, le règlement n'ont abrogé, par la création de ces deux séries, les classes de 1791 relatives à l'entretien et à la conservation des fortifications ;

Considérant que la loi du 10 juillet 1851, pour l'exécution de laquelle à été fait le règlement de 1853, dispose qu'à l'avenir la construction ou la démolition des places sera ordonnée par le législateur ; que la loi qui ordonnera la construction spécifiera la série pour l'application des servitudes (art. 2); que le tableau de 1821 est remplacé par celui-ci : « La première série de ce tableau «correspond pour l'application des servitudes à la première et à «la deuxième classe de la loi de 1791, mais elle ne comprend «aucun poste. La seconde série correspond à la troisième classe : «elle comprend tous les postes (art. 5). Le classement des places «de guerre ne pourra être modifié qu’en vertu d'une loi » ; mais les servitudes pourront être atténuées par décret (art. 6) ;

Qu'aux termes de l'article 8 de la dite loi, la délégation donnée au gouvernement par le législateur était la suivante : « Un rè- « glement d'administration publique réunira et coordonnera dans « leur ensemble toutes les dispositions des lois concernant les ser- «viludes imposées à la propriété autour des fortifications et « précisera les mesures d'exécution » ;

Qu’ainsi la loi qui a donné délégation au gouvernement pour le décret qui a été promulgué Le 10 août 1853 n'a confié le soin de réglementer que sur les questions relatives aux servitudes et a réservé au législateur le droit de statuer sur le classement, c'est-à-dire sur l'entretien et la conservation ;

Que ce règlement, devenu le décret du 10 août 1853, vise toutes les dispositions antérieures relatives aux servitudes et dispose, à l'artiele 1* : « Les places de guerre et les postes militaires sont « classés, pour l'application des servitudes défensives, conformé- «ment au tableau annexé au présent décret. Ce tableau est divisé «en deux séries, dont la première correspond pour cette applica- «tion à la première et à la deuxième classe spécifiées dans la loi « du 10 juillet 1791,mais sans comprendre aucun poste,et dont la «deuxième correspond à la troisième classe et comprend tous les «postes » ; qu'il résulte de ces textes que les séries du tableau annexé au décret de 1853 ne sont pas un nouveau classement substitué à celui de la loi de 1791, mais à celui de l'ordonnance de 1821 et contiennent l'énumération des places fortes et des

postes rangés dans un certain ordre pour l'application des servitudes défensives et non pour l'entretien et la conservation des fortifications ;

Que si l'on considère les places et ouvrages de la deuxième série du dit décret, on rencontre des fortifications comme celles de Toul, de Lyon, tous les ouvrages des fronts de mer de Brest et de Cherbourg, une partie des ouvrages du front de mer de Toulon ; qu’en 1853 on n’a pu songer à laisser sans entretien (ainsi que cela aurait dù être si la deuxième série du décret se substituait à la troisième classe de la loi de 1791) des ouvrages qui intéressaient à un si haut degré la défense nationale ; qu'on a seulement jugé que la situation topographique de ces fortifications et la disposition des localités voisines n'exigeaient pas l'existence, autour de ces ouvrages, de servitudes présentant le développement maximum et on les a classés dans la deuxième série, afin de diminuer les servitudes que la loi de 1791 imposait à la propriété en raison de l'importance de la fortification ; que, dans le même ordre d'idées, postérieurement à 1853, lorsqu'on a élevé de nouveaux ouvrages de défense avec l'intention bien évidente de leur donner le degré de perfection que comportait leur rôle, on a pu, au point de vue des servitudes, les ranger dans la deuxième série et même parfois dans les postes de cette série, comme, par exemple, certains ouvrages secondaires des grandes places de Verdun, Belfort, Besançon, des forts neufs, comme ceux de Jouy-sous-les Côtes, de Giromagny, de Lyon (loi du 27 mai 1889) ;

Que, par suite, il est impossible d'admettre que les séries contenues dans ce décret se sont substituées aux classes de la loi de L'I9A€

Que, d’ailleurs, le projet de loi déjà voté par la Chambre des députés et « relatif au classement des ouvrages de fortification « de la défense de terre de la France » contient un nouveau classement destiné à remplacer celui de 1791 et que ce travail législatif n'aurait pas de raison d'être si la loi du 10 juillet 1791 avait été abrogée sur ce point par le décret de 1853 ;

Est d'avis :

Que les places classées dans la deuxième série par le décret du 10 août 1853 doivent étre entretenues selon la classe à laquelle elles appartiennent d’après la loi de 1791 ou les lois postérieures relatives à leur création ou à leur conservation.

388 TITRE II. — CHAPITRE Il

A4. Arvrevorce. — À ffectalion des immeubles militaires autres que les ouvrages de défense.

Quand l'administration de la guerre fait l'acquisition de terrains qu'elle destine à un usage autre que celui de la fortification, par exemple à l'édification d'une caserne, à l'organisation d'un champ de manœuvres, ces terrains, du fait même de leur acquisition et de leur utilisation par l'autorité militaire, se trouvent affectés au service de l'armée. Il n'est pas besoin d'un acte particulier ni d'une formalité quelconque qui prononce l'affectation ; elle résulte des faits.

Il n'y a qu'un seul cas où l'affectation doit être déclarée expressément : c’est quand l'administration de la guerre à besoin pour son service non plus de terrains appartenant à des personnes privées, mais de terrains qui font déjà partie du domaine de l'Etat sans être cependant utilisés par un service public. L'Etat possède en effet un patrimoine privé considérable que gère ladministration des domaines et qui constitue souvent comme une réserve précieuse qui dispense les services publics de recourir à de coûteuses expropriations ; mais les services publics ne sont pas admis à puiser à cette réserve sans motifs ni contrôle. L'administration des domaines, constituée la gardienne de tous les biens immobiliers qui forment le patrimoine privé de la nation, ne se dessaisit qu'à bon escient, et sur un décret qui l'ordonne, des immeubles dont elle a la gestion.

448.— Primitivement, lesaffectations d'immeubles domaniaux aux services publics ne donnaient pas lieu à l'intervention du pouvoir exécutif; c'étaient de simples mesures d'administration qui étaient concertées entre les ministres intéressés.

Ce fut l'arrêté consulaire du 13 messidor an X qui décida,

par voie de disposition générale, que désormais aucun édifice appartenant à la nation ne pourrait recevoir une affectation quelconque qu'en vertu d’une décision du pou voir exécutif. L'article 5 porte :

A dater de la publication du présent arrêté, nul édifice national ne pourra, même sous prétexte d'urgence, être mis à Ja dis-

position d'aucun ministre qu’en exécution d’un arrêté des consuls.

Il est à croire que c'était l'administration de la guerre qui réclamait le plus d’affectations et qui rendit nécessaire la disposition dont il s’agit, car l'arrêté du 13 messidor an X, dont elle forme le dernier article, n’a point du tout un caractère général ; il fut rendu principalement pour ordonner

la confection d’un état des édifices propres aux casernements, magasins, hôpitaux, etc., nécessaires au service de la guerre.

L'article 5 a donc une portée qui dépasse celle des quatre premiers articles et il eût été harmonieux et logique d'en faire l'objet d’un arrêté spécial.

Il convient également d'observer que les mots Nul édifice national autorisaient l'administration à restreindre l'application du texte aux seules affectations d'immeubles bâtis.

449.— Le 14 juin 1833 intervint une ordonnance réglementaire qui confirma et précisa la disposition de l'arrêté du 13 messidor an X.

Parlant de cette ordonnance, M. Tisserant dit qu’elle fut « rendue en exécution de la loi de finances des 31 janvier- 9 février 1833 » (/tép. Béquet, v° Domaine, n° 1625). Nous hésitons à contredire le savant auteur; néanmoins, nous sommes obligé de dire qu'il ny a rien dans l’article en question qui se rapporte à la forme de l'affectation en général ; la loi du 31 janvier 1833 portant règlement définitif du budget de l'exercice 1829 contient la disposition suivante :

390 TITRE IL. — CHAPITRE Ji

Arr. 9. — Le gouvernement fera distribuer aux Chambres, pendant la session de 1835, un tableau de toutes les propriétés immobilières appartenant à l'Etat, tant à Paris que dans les départements, et qui sont affectées à un service publie quelconque.

Ce tableau devra contenir la date de l'affectation et l'indication de l'usage auquel chaque propriété est consacrée, ainsi que sa valeur approximative (1).

Du reste, si l'ordonnance du 14 juin 1833 avait été rendue en exécution d’un texte de loi, une mention de ce texte aurait été inscrite en tète de l'ordonnance. Or, le préambule vise uniquement l'arrêté du 13 messidor an X.

Nous croyons plutôt que l'ordonnance du 14 juin 1833 doit son origine à de certaines difficultés qui se produisirent entre les ministères des finances et de la guerre au sujet de la détermination du service administratif — Domaines ou service affectataire — qui devait prendre l'initiative et se charger de la préparation des décrets d'affectation. Nous avons eu entre les mains un dossier des archives de la guerre, malheureusement incomplet, qui fait foi de cette origine. Le ministère des finances, après avoir, pendant de longues années, provoqué les décrets d'affectation, soutint que ce soin incombait au département ministériel affectataire, Le ministre de la guerre répondit que l’on ne voyait aucune raison pour changer une procédure consacrée par une foule de précédents ; que le seul moyen de donner quelque efficacité au contrôle que le ministère des finances doit exercer, dans l'intérèt du trésor, sur la disposition des biens domaniaux, était de lui laisser la prérogative de proposer l'ordonnance d'affectation ; que si chaque ministre pouvait se faire attribuer à son gré, sur son rapport, les immeubles qui seraient à la convenance de son département, il était à craindre qu'il ne s'introduisit, non pas du désordre, mais au moins quelque relâchement dans ces affaires. L’administration des Domaines ne se rendit point à ces raisons :

(1) Bull. des lois, 2° sem. de 1833, p. 6.

elles semblaient pourtant péremptoires, car il était difficile de concilier l'abandon, que semblait vouloir faire le ministère des finances, de son droit de présentation des ordonnances d'affectation, avec la chaleur que ce ministère avait souvent mise à opposer les besoins du trésor aux demandes des services publics. Cette administration établit même, à l'appui de sa manière de voir, un rapport sur la question des affectations considérées en thèse générale (1). Finalement, on transigea, et l'ordonnance réglementaire du 14 juin 1833 décida que les ordonnances particulières qui auraient pour but d’affecter un immeuble appartenant à l'Etat, à un service public de l'Etat, seraient concertées entre le ministre qui réclamerait l'affectation et le ministre des finances (2).

On remarquera que, dans l'ordonnance de 1833, le terme générique immeuble a remplacé le terme édifice national de l’arrêté de messidor.

A l'heure actuelle, les affectations domaniales sont toujours régies par l’ordonnance de 1833, que la loi du 15 mai 1850 « portant fixation du budget des recettes » avait bien abrogée en soumettant (art. 4) les affectations à l’autorisation d’une loi, mais que le décret du 24 mars 1852 fit revivre peu de temps après (3).

(4) Ce rapport fut communiqué par le ministre des finances à son collègue de la guerre le 7 juin 1833 et renvoyé par ce dernier au ministre des finances le 9 du même mois. Il contient sans nul doute un exposé intéressant que nous regrettons vivement de n'avoir pu consulter.

(2) Le projet d'ordonnance préparé par l'administration des Domaines disposait primitivement que les ordonnances d'affectation seraient rendues sur l'avis du Conseil des ministres, et visait en son préambule l'article 4 d'une certaine loi du 24 avril 1832 relatif à cette exigence. Nous n'avons pu mettre la main sur ce texte de loi.

(3) Le décret du 24 mars 1852 à force de loi comme ayant été rendu pendant la période dictatoriale {art. 58 de la Constitution du 14 janvier 1852).

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