DU TRAVAIL DE DÉLIMITATION ET DE BORNAGE DES ZONES DE SERVITUDES

554. — Il y a, dans le travail de délimitation des zones de servitudes, quatre opérations principales : la confection du plan sur le papier ; le bornage provisoire sur le terrain ; le dépôt du procès-verbal à la mairie pendant trois mois ; l'homologation.

Comme nous l'avons dit ci-dessus, ces opérations ont lieu conformément aux dispositions du décret réglementaire du 10 août 1853. Elles se développent dans l'ordre indiqué ci-dessus, qui est un peu différent de celui qu'avait prescrit l'ordonnance de 1821. Cette ordonnance, en effet, voulait que le plan fût notifié à chaque partie intéressée et qu'il ne fût procédé aux opérations sur le terrain que trois mois après la dite notification :

ART. 23. — Les opérations de bornage et de détermination des limites ne seront faites qu'à l'expiration du délai de trois mois ci-dessus fixé pour les réclamations . . .

tandis que, d'après le décret de 1853, ce qui doit être mis à la disposition des propriétaires pendant trois mois en vue des réclamations, ce n'est plus seulement le plan, c'est le procès-verbal de bornage :

ART. 20. — ... Ce procès-verbal, ainsi que le plan de délimitation et ses annexes, sont déposés pendant trois mois à la mai-

rie de la place ou du poste pour que chacun puisse en prendre connaissance.

555. Du plan. — Le plan de délimitation des zones de servitudes doit naturellement être arrêté par le ministre de la guerre. Ce plan ne peut être d'ailleurs que la reproduction, avec plus de perfection et de précision, du tracé des zones soumis à l'approbation du législateur en même temps que l'autorisation de construire et le classement. C’est en effet avant la présentation du projet de loi, on ne saurait

trop le répéter, que le ministre a dû user de la prérogative la plus importante qu’il possède en matière de servitudes, à savoir, le choix des capitales.

Insistons sur ce point.

La loi de 1851, après avoir ordonné en l’article 3, 4° alinéa, que le projet de loi ou la demande de fonds à présenter pour l'exécution d'un ouvrage devraient être accompagnés d’un plan indiquant le tracé de l'ouvrage, ordonne, au 2° alinéa du même article, que

ce plan indiquera en outre la série à laquelle cette enceinte et cet ouvrage devront appartenir et /e tracé des zones de servitudes que le ministre de la querre proposera de leur appliquer.

Le décret du 10 août 1853 rappelle imparfaitement cette disposition. Il dit (art. 19, 1e" al., ën jine) que le bornage est effectué conformément au plan arrêté par le ministre de la guerre ; mais il n’ajoute pas que ce plan doit être conforme au tracé déjà approuvé par la loi.

Cette inexactitude est sans doute intentionnelle et vient de ce que, en 1855,les places de guerre et ouvrages de fortification s'étaient trouvés replacés sous le régime des décrets. Il n'était plus besoin d’une loi pour la création d’une place. Par conséquent, le tracé des zones était définitivement fixé par le ministre de la guerre.

Du reste, même depuis la chute de l'Empire, les prescriptions de la loi de 1851 relatives à la simultanéité de l'autorisation de construire, du classement et de l’approbation du tracé des zones de servitudes, ont été rarement observées. |

556. — Pour établir le plan des zones, il faut nécessairement que les ingénieurs militaires pénètrent sur le terrain d'autrui. Le décret de 1853 dispose (art. 19, 4° alin.), à peu près dans les mêmes termes que l'ordonnance de 1821 (art. 19), que :

Les maires, sur l'invitation du chef du génie (en 1821 : des directeurs des fortifications) sont tenus de prêter appui aux opéra-

tions de la délimitation et du bornage, et de fournir aux agents de l'autorité militaire les indications et les documents qui sont réclamés.

557. De l'époque de détermination des polygones exceptionnels. — La loi de 1819 a voulu (art. 3, que les polygones exceptionnels fussent déterminés en même temps que se ferait le bornage des zones de servitudes et qu'aucune modification ne püt ensuite être apportée à cet égard à la consistance des zones.

Arr. 3, — Les terrains auquels la présente exception pourra être appliquée seront limités par des bornes et rapportés sur le plan spécial de circonscription mentionné à l'article 2 et homo logué par une ordonnanee du roi. /{ ne sera accordé aucune permission quelconque ni avant la confection de ce plan ni hors de ses limites (1) quand il aura été dressé.

L’ordonnance du 4" août 1821 dit plus brièvement, article 8, 28 alinéa :

La présente exception ne pourra être appliquée qu'aux terrains que nous aurons déterminés pour chaque place ou poste, selon les localités, et qui seront limités par des bornes.

En est-il encore de même maintenant ? Toutes les enclaves dans lesquelles, à l’intérieur des zones de servitudes, il sera permis d'élever toute espèce de bâtiments ou clôtures, tous les polygones exceptionnels, en un mot, doivent-ils, maintenant encore, être concédés et délimités immuablement en même temps que les zones elles-mêmes ? Nous le pensons ; parce que la loi de 4851, qui gouverne la matière des servitudes militaires, n'a abrogé, ni implicitement, ni explicitement, le deuxième alinéa sus-relaté de l'article 3 de la loi de 1819 ; ce texte est donc toujours en vigueur.

(1) En dehors des zones, il n’y a lieu ni à permissions ni à polygones exceptionnels. Il eût été plus simple de dire : ni en dehors des limites que ce plan fixe aux polygones exceptionnels.

On pourra nous objecter que la loi de 1851 permet que les réductions des zones reconnues non nuisibles à la défense soient faites par simple décret du Président de la République ; que la création d’un polygone exceptionnel est une mesure de même nature que la réduction des zones. Nous ne le nions pas ; mais la loi est là, non abolie ; toutes ses dispositions ne sont peut-être pas en harmonie les unes avec les autres ; mais il n'appartient qu'au législateur, non à l'administrateur, de défaire et de refaire les lois.

On nous objectera encore deux textes du décret du 10 août 1853 d'où il résulterait que la création des polygones exceptionnels n’est pas forcément concomitante au travail de délimitation des zones de servitudes et pourrait être faite par différents décrets au fur et à mesure des besoins reconnus. D'abord, l'article 45 :

Des décrets déterminent, dans l'étendue des zones de servitudes, les terrains pour lesquels, à raison des localités, il est possible, sans nuire à la défense, de tolérer, par exception aux disposition des articles 7 et 8, l'exécution de bâtiments, clôtures et autres ouvrages.

Ensuite, l’article 21, 1e alinéa, qui, parlant des documents homologués par décrets, s'exprime ainsi :

… Aucun changement ne peut être ensuite apporté à ces pièces qu'en se conformant de nouveau à toutes les formalités ci-dessus prescrites.

Ce qui se traduit :

Des changements pourront être apportés dans l'avenir à la condition de les soumettre aux formalités ci-dessus prescrites.

A cela nous répondrons que les dispositions dont il s'agit sont tout simplement illégales et qu’elles l'étaient même à l’époque où elles furent édictées, au commencement du second Empire. L'article 3 de la loi de 1819 ne fut-il pas voté

en pleine Restauration, après une sérieuse discussion (1)? Dès lors, nous ne voyons pas pourquoi l'Empire ne l'a pas observé ; ni, à plus forte raison, pourquoi, sous la troisième République, l'on continuerait la pratique de l'Empire, dont l'illégalité ne peut faire doute.

558.— Ainsi Le plan de délimitation contient le tracé des zones de servitudes et le tracé des polygones exceptionnels sis dans l’intérieur de ces zones.

Le décret de 1853 (art. 19, 3° alin.) dit que le plan est établi à l'échelle de 1/5000, mais qu'il est loisible aux officiers du génie d'y annexer, pour les polygones exceptionuels, des plans particuliers à une plus grande échelle. Tous

ces plans ne doivent donner d’ailleurs que le tracé des limites et les points de repère.

559. Du bornage. — (Juand le ministre de la guerre a donné son approbation au plan de délimitation, il faut en faire l'application aux terrains par l’opération du bornage. Cette fois les propriétaires intéressés sont appelés à prendre

part à ce travail; car le bornage, pour être valable, doit être contradictoire.

(1) L'article 3 de la loi de 1819 se composait primitivement d'un alinéa unique. L'insertion du 2° alinéa fut justifiée à la Chambre des pairs dans les termes suivants par le comte Marescot, rapporteur :

« Par cet article, toute espèce de construction, utile ou non, pour- « rait être permise. On sait qu'il n’est que trop facile de surprendre « une signature à un ministre toujours surchargé d'affaires. La lati-

tude excessive de cet article nous a paru devoir ouvrir la porte à la « faveur, à l'arbitraire, et réduire La loi à peu près à rien. Car si cette

loi a été, ainsi que vous l'avez vu, si souvent transgressée quand elle prohibait sévèrement, combien ne le serait-elle pas davantage si elle consentait complaisamment à l'être ? Il est bien vrai cependant que, dans le voisinage des places, dans l'enceinte des limites prohibitives, il se trouve quelquefois, dans des parties soumises aux inondations artificielles ou au pied de rochers escarpés, ou ailleurs, des terrains sur lesquels des constructions ne peuvent être nuisibles, Afin donc de concilier la süreté des places avec cet article 3, votre commission vous propose d'y ajouter le paragraphe

suivant... (devenu le paragraphe 2 de l’art. 3 de la loi du 17 juillet « 1819) ».

La loi de 1819, qui a ordonné le bornage des zones, prescrit (art. 6, 2° alin.), que les procès-verbaux de bornage seront dressés en présence des maires où adjoints des communes intéressées.

Il n'est pas question des propriétaires. Mais l'ordonnance de 1821, réparant cette omission, édicte, article 3, parlant des opérations de bornage :

Il y sera procédé contradictoirement avec les maires (1) et les propriétaires présents ou dûment appelés.

Et le décret du 10 août 1853, coordonnant les dispositions de la loi de 1819 et de l’ordonnance de 1821 :

ART. 19. — Le chef du génie et l'ingénieur des ponts et chaussées, en présence du maire ou de son adjoint, fait procéder sur le terrain, aux frais du gouvernement, contradictoirement avec les propriétaires intéressés dûment appelés par voie d'affiches ou autres moyens de publication en usage, aux bornages des zones...

560. — La loi de 1819 (art. 6, 1° alin.) disait que les points extrèmes des zones, sans distinction entre elles, seraient marqués par des bornes. L'ordonnance de 1821 décida, contrairement à la loi, que les points qui déterminent la troisième limite ne seraient pas marqués par des bornes, mais qu’ils seraient seulement rattachés à des points fixes et rapportés sur le plan spécial de circonscription.

Le décret de 1853 est muet à ce sujet : d’où il suit que la troisième zone doit être bornée comme les autres, l’ordonnance de 1824 étant, au surplus, abrogée.

Le Conseil d'Etat s'est prononcé en ce sens. Le ministre de la guerre ayant refusé de borner la troisième zone des servitudes de la place de Verdun, le Conseil d'Etat, saisi de cette affaire, statua comme il suit, le 11 octobre 1833 (Dall., Rép., v° Place de querre, n° 65) :

(1) La loi disait mieux : en présence des maires. L'opération n'est contradictoire qu’entre les deux parties : l'Etat et les propriétaires zoniers.

1296 TITRE IV. — CHAPITRE Il

En ce qui touche la demande faite par la ville de Verdun qu'il soit procédé au bornage de la troisième zone extérieure de la place :

Considérant que l'article 6 de la loi du 17 juillet 1819 prescrit sans exception le bornage des limites des servitudes imposées à la propriété en faveur de la défense, et que, du moment où ce bornage est réclamé comme mesure d'ordre et d'intérêt commun, il doit être effectué, sauf à notre ministre de la guerre à déterminer, dans l'intérêt de la défense, la nature des bornes à

planter...

Arr. À. — Il sera procédé au bornage de la troisième zone des servitudes de la place de Verdun...

561. — Le décret du 10 août 1853 ordonne (art. 19, 4° alin., et 20, 1% alin.) que les bornages soient exécutés et les procès-verbaux de bornage dressés par les ingénieurs civils et militaires (loi de 1819, art. 6, 2° alin.) ;

iladmet l'officier municipal présent (art. 20, 1% alin.) à consigner ses observations au procès-verbal {loi de 1819, art. 6, 2° alin.);

enfin, il décide (art. 19, 1° alin.) que l'opération du bornage est poursuivie aux frais du gouvernement (1) (ordon. de 1821, art. 23, 2° alin.).

562. Du dépôt à la mairie du procès-verbal de bornage. — Quand le bornage est terminé, le procès-verbal est déposé à la mairie (2) de la place où du poste avec le plan d'après lequel le bornage a été eflectué et ses annexes. Les pro-

(1) La plantation des bornes peut être fort génante pour certains propriétaires : des demandes d'indemnité ont été parfois adressées au ministre à ce sujet. Il convient peut-être de les accueillir, en se fondant sur le texte de l’article 19, par cette considération que l’implantation d'une borne ne rentre pas dans les servitudes défensives, mais dans le bornage dont les frais, quels qu’ils soient, doivent être supportés par | Etat.

(2) li peut arriver que les zones de servitudes d’un ouvrage s'étendent sur plusieurs communes. Dans ce cas, le dépôt doit avoir lieu, comme le texte l'indique d’ailleurs très clairement, à La mairie de la place ou du poste.

priétaires intéressés sont avisés de ce dépôt par voie d'affiches ou autres moyens de publication en usage dans le pays, par exemple, à son de caisse ou de trompe.

A dater de cette notification, ils ont un délai de trois mois pour réclamer « contre l'opération matérielle du bornage », c'est-à-dire, contre l'application, sur le terrain, du plan de délimitation des zones, en un mot, contre le travail d’arpentage exécuté sous les yeux des ingénieurs civils et militaires (1).

Le Conseil d'Etat a estimé que la demande tendant à établir qu'un bornage avait compris par erreur une parcelle de terrain dans les zones de servitudes, constituait une réclamation contre l'opération matérielle du bornage (Chanudet, 8 février 1864, Leb., p. 114):

Considérant que le sieur Chanudet soutenait que le bornage auquel ii avait été procédé le 22 novembre 1860, en exécution des articles 19 et 20 du décret du 10 août 1853, avait compris par erreur dans la zone des servitudes défensives une parcelle de terrain qui lui appartenait, et qu'il y avait lieu de rectifier ce bornage ; — que cette prétention constituait une réclamation contre l’opération matérielle du bornage dans le sens de l’article 20 du décret du 10 août 1853 ; — Que, dès lors, le conseil de préfecture était compétent pour y statuer...

563. — L'ordonnance de 1821 (art. 22) prescrivait aussile dépôt du plan à la mairie, mais avant l'opération du bornage. Il n’est pas question, dans l'ordonnance de 1821, de réclamations contre le bornage mème. Et pourtant, des erreurs pourraient être commises dans ce travail, et le droit d'obtenir la rectification de ces erreurs était indiscutable. Il y avait donc, du moins en théorie, des réclamations anté-

(1) Le décret spécifie que les zoniers n'ont de réclamations à élever que contre l'opération matérielle du bornage pour bien faire entendre que l'établissement du plan de délimitation fondé sur le choix des capitales est un acte souverain d'administration (sauf, bien entendu, le recours pour excès de pouvoir).

498 TITRE IV. — CHAPITRE [Il

rieures au bornage et des réclamations contre le bornage effectué. Le décret de 1853 a simplifié beaucoup cette procédure en n'admettantles propriétaires à réclamer qu'une seule fois, contre le bornage eflectué. Il y a avantage pour tout le monde : avantage pour l'Etat, dont l'intérêt est de simplifier et d'accélérer le travail relatif aux zones de servitudes ; avantage pour les propriétaires, qui se rendent bien mieux compte des distances arrêtées par le ministre d’après les bornes réelles que d’après un simple papier.

564.— On remarquera aussi une autre simplification due au décret de 1853 : c’est la faculté, donnée au service du génie, de substituer les convocations collectives, par voie d'affiches, ou à son de caisse ou de trompe, aux convocations individuelles de l'ordonnance de 1821 (art. 21). Ce qui permettait ce changement, c'était la disjonction du travail de délimitation des zones de servitudes d'avec le travail de circonscription de la zone de la fortification, d'une part, et la disjonction, d'autre part, dans le travail de délimitation des zones de servitudes, de la délimitation même d'avec ce qui a trait aux constructions préexistantes. Le titre IT du décret de 1853 a trait simplement à la délimitation des zones ; or, l'établissement des zones est un acte qui frappe indistinctement les propriétés, acte collectif de sa nature, comme les lois et les règlements ; dès lors, à quoi bon des notifications individuelles ? C'est pourquoi l’article 9 de la loi du 17 juillet 1819 a été abrogé à cet égard par l’article 8, 1° alinéa, de la loi du 10 juillet 1851 et remplacé par les dispositions des articles 19,20 et 21 du décret du 10 août 1853. Les notifications individuelles ont été réservées pour la reconnaissance des constructions préexistantes, où tout est spécial et particulier (déc. de 1853, art. 31, 2 alin.). Le Conseil d'Etat dit, dans l'arrêt Amiel (27 juillet 1883, Leb., p. 105) :

Sur le moyen tiré de ce que le sieur Amiel n'aurait jamais

reçu, conformément à l'article 9 de la loi du ÂT juillet 1819, nouficalion des distances el dimensions fixées pour le plan et l'état descriptif dressés pour la délimitation des zones de servitudes défensives : — Considérant que les dispositions de l’article 9 de la loi précitée ont été remplacées par celles des articles 19, 20 et 2i du décret du 10 août 1853, lesquels portent que les parties intéressées sont appelées par voie d'affiches ou autres moyens de publication en usage à prendre part aux opérations du bornage et que le procès-verbal de bornage, ainsi que le plan de délimitation et ses annexes sont déposés pendant trois mois à la mairie pour que chacun puisse en prendre connaissance ;

Considérant que le requérant n'allègue pas que les formalités ci-dessus rappelées n'aient pas précédé le décret du 22 décembre 1855 qui a homologué les opérations de bornage des zones autour de la place de Perpignan ...

565.—Devant quelle juridiction les réclamations devrontelles être portées ? Devant la juridiction administrative. Quel tribunal en connaîtra ? Le conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat : décret du 10 août 1853, art. 20, 3° et 4° alinéas :

Le conseil de préfecture statue, sauf recours au Conseil d'Etat, après avoir fait faire au besoin, sur les lieux, les vérifications nécessaires par les ingénieurs civils et militaires.

Les réclamants ont ie droit d'être présents à ces vérifications et doivent y être dûment appelés. Ils peuvent s'y faire assister par un arpenteur, et leurs observations sont consignées au procèsverbal qui constate l’opération.

Ce n’est pas une attribution, c'est une constatation de compétence que faisait l'ordonnance de 1821 et qu'a faite depuis le décret de 1853 : car, il n'appartient qu’à la loi de changer l’ordre des juridictions. La compétence de la juridiction administrative dans les litiges dont nous parlons résulte suffisamment de la loi du 28 pluviôse an VIIT qui attribue au conseil de préfecture les contestations entre l'Etat et les particuliers au sujet des dommages causés par l'exé-

500 JITRE 1V. — CHAPITRE Il

cution ou la présence des travaux publics (le bornage des zones est un travail public.

566. — A l'expiration du délai de trois mois,toute réclamation est désormais irrecevable (1). Quand les réclamations reçues dans le délai sont définitivement jugées, il est évident qu'il doit en être tenu compte, le cas échéant, par des rectifications au plan de délimitation et au procès-verbal de bornage et, bien entendu, par des déplacements de bornes sur le terrain. D'autre part, lorsque le conseil de préfecture a été saisi, régulièrement et dans le délai voulu, d’une réclamation, le fait qu'un décret aurait arrêté et homologué la délimitation pendente lite ne met pas obstacle à ce que le conseil de préfecture statue : ainsi en a jugé le Conseil d'Etat dans l'arrêt Chanudet, 8 février 1864, Leb., p. 114.

Considérant que, aux termes des articles 20 et 21 du décret du 10 août 1853, les parties intéressées ont trois mois, à partir de l'avis donné au public du dépôt à la mairie du procè-sverbal de bornage, du plan de délimitation et de ses annexes, pour se pourvoir devant le conseil de préfecture contre l'opération matérielle du bornage ; et qu’il doit être statué définitivement sur les réclamations des parties intéressées avant que lesdits plans et procès-verbaux soient homologués et rendus exécutoires par un décret ; qu'il résulte de l'instruction qu'à la date du 13 janvier 1861, le maire de la commune de Neuilly a donné avis au public, par voie d'affiches et autres moyens de publication, du dépôt à la mairie des procès-verbaux de bornage et plans de délimitation de la zone des servitudes de l'enceinte de la ville de Paris sur le territoire de ladite commune de Neuilly : qu’à la date

(1) L'ordonnance de 1821, article 22, disait la même chose non sans quelque obscurité.

Nous nous demandons si la fixation d’un délai de forclusion par voie d'ordonnance était légitime en 1821. La légalité de cette mesure ne parait pas moins douteuse en 1853, parce que la loi de 1851 avait laissé au règlement à intervenir le soin de préciser les seules mesures d'exécution et qu'il ne s’agit pas là d'une simple mesure d'exécution.

du 18 mars de la même année, le sieur Chanudet s’est pourvu devant le conseil de préfecture du département de la Seine contre le projet de délimitation proposé ; — Que, dès lors, le conseil de préfecture se trouvait régulièrement saisi de cette réclamation, et que notre décret du 8 mars 1862 (1) ne pouvait pas faire obstacle à ce qu'il statut sur ladite réclamation.

567. De l'homologation. — [jne fois le délai écoulé, les litiges tranchés et les rectifications nécessaires opérées sur le plan de délimitation, ce plan, ses annexes et le procèsverbal de bornage sont envoyés au ministre de la guerre qui les fait homologuer par un décret.