I 3. — LBS DROITS DE SUPÉRIORITÉ DES PRINCES
principe, sont réputés francs et libres de toute charge ^^t ne sont soamis au prince qu'en tant qu^il peut produire contre eux un titre juridique. Par cette raison même qu'elle est ainsi conquise par morceaux» la supériorité territoriale a, suivant les lieux, une éteniiite Li tis liifférente fS).
Cette puissance cepemlaiiL içag-ne en conformité et en plénitude sous TinUuence du droit naturel. Ce courant singulier qui, pendant des siècles, a guidé le monde savant par la foi immuable en un droit émanant de la nature, — droit qui existe pour toutes les relations humaines et n'a qu'à être constaté par la science et à être mis en œuvre par le droit positif, — courant d'esprit s'empare surtout de 1 objet dont nous parlons. Les savants des i6* et ly* siècles préparent la voie à ridée de 1 Ëtat^en plaçant les devoirs et les droits du prince sous le point de vue central du but de VEtaU Le prince est là pour protéger et augmenter le bien- , ^ être Ê^énéral : tous les droits spéciaux qui lui appaitiennent, il ne les a que pour ce but. Mais à l'inverse, si quelque chose est utile et nécessaire pour le bien-être général, il faut que le prince ait le droit correspondant, afin qu'il puisse y pourvoir. L'étendue de ses prérogatives se détermine donc par Tétendue des taches qui, d après i upmion de l'époque, doivent être remplies pour la cumiuunaiité. Plus ces tâches augmentent, plus les prérogatives, droits de supériorité, droits de majesté, yara majestatis seu régi' minis Jura regia seu regalia augmentent aussi. Leur énamération et leur classification, toujours amplifiée et perfectionnée, est, pendant longtemps, un chapitre indispensable dans chaque cours de droitde l'Etat (^4)*
<3| Pûtter, Beitrage, I, n* 6; ^MfrvjMfef^tf, Deaticli. FOnten-St., âddit.
I 19, n»4 et 5.
(4) Pâtter, InsUt. jur. publ., lib. VI et YII, donne un modèle de eette manière d*éiniiiiérer et d'analyser ; voir aussi son « conspectos
La théorie du « droit de la nature »>, il esl vrai, ne dit que ce qui devrait être ; elle ne produit pas le droit directement ; le droit positif qu'elle rencontre est peut-être peu conforme avec ce qu'elle établit comme allant de soi et surtout avec ee qu'elle attribue an prince eu fait de pouvoirs nouveaux. Mais elle a derrière elle la grande réalité de la force des priiicei» ; celle-ci est toute disposée à prêter main forte à chaque pro^amme nouveau pour le mettre à exécution et même pour le dépasser. Ainsi, la théorie du droit naturel a, au uioins injireclement| contribué à créer le droit nouveau (5).
Toute cette évolution ne concerne pas rAUemagne seule. En France surtout, le pouvoir royal s^était formé de bonne heure par un assemblage analos^ue de prérogatives ; il avait servi de modèle à notre théorie du .droit naturel. Ën Allemagne, le caractère national devait ralentir cette marche en avant; mais de plus» la dualité en laquelle ici la puissance publique se présente, comme puissance de TEmpereur d'une part, puissance des priuees de Tautre, donne lieu à des dissemblances considérables,
Auquel des deux pouvoirs appartiendra raccroissement que le « droit de la nature » entraîne d'une manière toujours plus large? C'est évidemment au plus riche en sève vitale. C'est, depuis le traité de Weslphalie, la supériorité territoriale qui Teinporle. La destinée de TËmpire s'annonce clairement dans le principe reconnu depuis cette époque : toutes les nouvelles
p. xxwii et xxvni. Gœnner, Staatsrecht. § :x-]ô, se contente^dans m « clâMÎficatioa des prérogatives s, de onze espèces. Lorsque, sous l'in-
fln^^ncp âu droit naturel y>, 1rs prôropat ivrs ont (-tt- comiilctt-cs et amenées à une rrrt.'iirn* iiniformitt'', les titres (i'nrcptisilioii orig^inaires s'effacent; toutes ies prérogatives sont maintenant attribuées au € droit naturel ». ffafelandt Natur^Kecht, g 46o, 46i» » Buebetinit Staatsrecht § ai5.
(5) (?4ei^» Natar-Hecht und Ûentsch. Recht (discours de rectorat), p. a8.
§ 3. — LES DROITà DE SUPÉRIORITÉ DBS PRINCES 29
prérogatives qui s'introduisent revienneat à la supériorité territoriale (6).
Mais ceci n'est qu'un point secondaire. Beaucoup
plus important est un autre fait, dépendant aussi de la coexistence des deux sortes de puissances publiques : sur la puissance territoriale, qui renferme l'avenir de notre droit administratif, est placée, comme une sorte de grand régulateur, la juridiction de TËmpire. Au dernier moment, en i495 — 25 ans plus tard cela aurait- il encore été possible ? — les pouvoirs de \'En\[)iVi' ont réussi à créer le R<Mcliskammeri»"ericht, auquel en i5oi le Reichshofrat est joint. Ces deux tribunaux sont placés, avec compétence égale, au-dessus des pouvoirs des princes, celui-ci investi d'une supériorité honorifique et d'une position plus splendide, celui-là, malgré toutes les misères de sa situation, supérieur par sou influence inteUectuclle. Ils veillent spécialement sur le maintien des limites des prérogatives princtères. Partout ailleurs où une telle institution manquait, la puissance des princes, sous rimpulsion continue du « droit de la nature », devait forcément franchir toutes les bornes du droit individuel déterminé et en perdre la mesure. Ici, cette marche est relardée. Tant que la j uridiction de l'Empire règne, le développement de notre droit s'arrête au système des prérogatives. Tandis qu'en France, depuis longtemps, le système se réduit à prêter à la doctrine de simples rubriques pour classifier les différents effets du pouvoir absolu du roi, chez nous ce système est encore très sérieusement en vigueur : la puissance publique conserve chez nous, jusqu'à une époque récente, la forme d'un assemblage de droits particuliers du prince.
Gela ne peut pas manquer de donner à toutes les
(6> PûtUr, Beitr»|;e 1, p. 194.
30 DÉVELOPPBMBNT HISTORIQUE OU DROIT ADMINISXHATiF
relations de la puissance publique avec les sujets qu'elle rencontre dans son activité, leur caractère juridique général. Le droit administratif de cette époque se construit sur le modèle du droit civil.
II. — Le droit commuu, pour rappiîcalion duquel les tribunaux de l'Ëmpire sont constitués, apparaît à ces derniers sous la forme des droits individuels qui en découlent; ces droits, le tribunal les protège dans leurs justes limites et les einpèchr aussi de franchir ces luniles. Ces limites sont déteraunées d'un côté par le titre d'acquisition du droit» de Tautre par la réaction des droits acquis par des tiers. C'est le système qui caractérise le droit civil ; il est appliqué aux prérogatives du prince.
i« — Le prince lui-même ne peut pas faire valoir une prétention contre le sujet» si elle nVst pas basée sur un droit positif qui lui appartient. Aux préroga* tives acquises à des titres divers, le u droit naturel » ajoute ses principes généraux sur ce cjui doit lui aj>parteiur : il n'a qu'à étendre la main et il possède ces droits dans toute leur étendue (7). C'est également le (c droit naturel » qui détermine cette étendue avec tendance à raccroîlre de |)lus en plus.
A la tête de ce nionvenient en avant, nous trouvons lej'us politi^, l'élément le plus récent et le plus fécond de la supériorité territoriale. Le prince a le devoir de procurer l'ordre public et le bien*étre général ; par consécjuenl, il a le droit d'exercer sur les sujets ia puissance nécessaire à ce but, le droit de police. C'est dire qu'on ne veut pas s'en tenir à ce qui est en usage; il faut pourvoir à des choses nouvelles; la
(7) Lolt, Nnchrichten. p. 63o : « L« chef de TEUt peut donc s'attribuer lui-mcine les prérogatives nécessaires », Expression significative ! Daui» le uiéme sens : Haeberlin, Slaatsrccht, II, p. iSg. A cùlé de cela, la possibilité reste ouverte de restreindre ou d'éi«rgir le& prérosâlives par des lois de rSinpire ; PAUer» Beilra^» I» p. 399*
{3. — LBS DROITS DB SUPÉRIORITÉ DBS PRINGBS 31
police devient aiasi une source toujours abondante de nouvelles prétentions que le prince est autorisé A
faire valoir et dont il déleniiiiic lui-même Tobjet en vertu de son Jus politLœ. Pour ce droit, il n'y a pas, en définitive, de limite que l'on puisse fixer (8).
Plus lentement avance le ju9 sequetae^ le droit à des corvées^ et surtout le droit d'imposer des contributions. Ici, les tribunaux aiment trouver dans l'exercice de ce droit certains ménagements, dans l'octroi de ce droit certaines conditions (9). Mais, en général, la tendance est d'établir les prérogatives en elles-mêmes, quant à leur existence et leur portée, à Tabri de toute contestation et de toute critique : on peut prétendre à tout ce que, de bonne foi, on peutjuger nécessaire (10).
D'ailleurs, les tribunaux, avec une sévérité plus grande, veillent sur la limite qui existe pour tous les
(8) yan^«/, Reîehs-Absehied, % io6, recommande au Reichskammerge'
richt de reconnaître comme valables, en matîèrede police, t les règlements raisonnables et compatibles avec les lois de l'Empire », que les Etats pourraient faire. Oa voulait donc encore réserver l'examen de U question de saroir si ces règlements étaient raisonnaUes ou non, Hàîn ilotnmeliui, Rbapsod., Toi. IV, obs. DU, se plaint : MuUiplicare soient coUftjia causas politine ut llberiorem aliquid audendi poiestalem • adipiscantur . On voit comment, dans celle marche en avant, le Jus poUtiae est à la téle de toutes les autres prérogatives. Eutiu u. Cramer, Wetal. Nebenat., VII, p. 81, avone: c ce qui peut être compté ad poli-' Ham dépend du iiberum arbitrium qui appartient au summB imperanii, de sorte qu'aucun êubdUtts ne peut prétendre à najut eonirâdi* cendi légitime ».
(9) Fhiioparchus, Der gule Beamte, 1, tit. XXVJII, { ay, lit. XXXV, S 7 ; Pâtfer» Beitrcege. I, p. 35?, v. Cramêr, Wetzl. Nebenst., VU, p. 85, IC, p. 93; G, p. 9». Ce dernier, loc. ciV., VI. p. a, s'exprime encore avec line certaine réserve : • Si l'on veut établir un /r;<r frrn't'/riale arbitrarium, alors il est dans Varùifrio d'un prince d'introduire novitcr le droit de détraction. Mais un Jus territoriale de cette importance a été signalé dana un Irailè spécial de M. Freuer comme un monaîrum ».
(10) Pour la manière dooton argumente, l'arrêt suivanlque nous trouvons rapporté dans p. Cramrr, Wetzl. Nebenst., XIII, pp. i ss.. servira d'exempte: L*év»^que de Spire veut construire à Brucbsal une maison de correction ; le propriétaire du terrain dont il veut se servir, l'assigne devant le Eeidiakammerfferieht. La demande est rejetée : il est « prinetpittm ». qu'un prince puisse entreprendre tout ce qui sert au bien commun et au salut public : des maisons de correction sont très utiles; « donc il fallait reconnaître à M. le i*rince le droit de choisir lui-même l'emplacement et d'y construire une maison de correction »,
3â DKVELUPPliMiiNT HISTORIQUE DU DROIT ADMINISTRATIF
droits : du meilleur droit on ne doit pas abuser ; l'abus d'un droit n'est plus un droit. Les prérogatives des princes sont spécialement surveillées à cet ég^rd. Car les unes et les autres, d'après les idées du droit naturel, ne sont attrii)uées au prince qu'en vue du bien-être «général; le prince ne peut s*en servir que dans ce but ; sinon, il en abuse, il agit illégalement ( 1 1)* De même, la manière dont le droit est exercé doit rester convenable et régulière ; elle ne doit pas dég-énérer en rigueurs inutiles. Dans ces cas, le tribunal de l'Empire accorde une protection efiicace même contre la prérogative (12).
2. — Les prérogatives du prince trouvent une autre limite dans les droits individuels des sujets. Les droits dont il s'agit sont ceux qn on appelle droits najius, jura (/uaesita. Ils s'opposent à ce qui appartient à l'individu originairement comme conséquence de la liberté générale ; ils se distinguent aussi des simples possibilités d'acquérir, que le droit commun lui ouvre ; il faut qu'un iail jiii idique détermina Mit produit son effet caractéristique en sa faveur : Ut jus (^uwsitu/n est le droit fondé sur un titre spécial (i3).
fii' Ao/f, Naclirichten, p. l45 : • tout acte confriir*- an bien rnmmun de i'Elat egt contre le but pour lequel l'adminislraliou de l'Etat a cte confiée au souverain, par suite illicite et illégal », u. Cramer, Weta;!. Nebenst.. I. pp. 88 ss.; PùtUr, Beitrœge, I p. Sao, p. 3&4<
(la) V. Cramer y Wetsl. NebeDst., I, p. (>o : en matière de police aussi la règle s'impose, « le rnndus est juria » ; pour ooe application de cf priiiripe. v. i)r. vit,, p. io4 ; v. Ber/j, Pol. II., I, p. 161 ; l'évèque de .Spire avait, par tncKure de police, fait transporter ua couple et celui*cî STait élé assez maltraité. 11 est ooadamné par le RgichMheânmer^ ffêrichi à des dommages-intérêts et k une amende pour aroîr commis une « hnechst illc-jale Transport îfrnnc;' a ; son prore'dé est qualifié C d*abus inconvenant». Autres c.\rui|)|es dans SIruhen, Hechtl. Bed . , V, [i. S.), pp. ss. (exécution, sans observation de.s formes, d'uue amende fiscales Pfiejler^ Proct. Ausf., III, p.'^sS (nne interdiction d« séjour, prononcée par le goaTCrnement HanoTrien, est annulée pour absence de motifs).
ffS) Pûtter, Inst., § 119 : « non infrinr/ere liceat jus quaixitu/n i. e. nijallor, qaod speciali titulo acquiriiur, non ex sola libertait- naturaii obtinei ». Voir aussi Sif^aben, Recbtl. fied., V» (J. S.), pp. 93 et 94 ; WippermarM, Beitr. z. St. R., |8.
iJiyiiizea by Orff
I 3. — LIS DR0IT9 DB SUPÉRIOEIITÉ DBS PRINCBS 33
Aujourd'hui, on traite des droits acquis lorsque Ton s'occupe de Teffét des lois dans le tem ps ; leur portée est
réduite par une présomption : dans le doute, la loi doit être interprétée en ce sens qu'elle n*a pas voulu toucher à des droits acquis (i4).
A l'époque des droits de supériorité du prince, les droits acquis ont une signification tout autrement importante ; c*est une barrière véritable qui s'oppose à la puissance publique, quelle que sott la forme sous laquelle elle [uiisse paraître, létji'islatioii. jiisiire ou administration ; même dans i exercice de ses préroij^atives, le prince ne doit enlever à personne son droit acquis (i5). Cette maxime s'explique d'abord de la manière la plus simple par le caractère de droit privé que revêtent les prérogatives. Contre l'obligation civile de payer, le débiteur peut acquérir un ptirtiim de non /Mitendo ; conlv*^ la |)ro|)riété. le voisin peut acquérir un droit de servitude qui vient la restreindre. De même» par Telfet des droits acquis qui appartiennent aux individus, Tétendue extérieure des prérogatives est atteinte. De même que les prérogatives peuvent être acquises et accrues f)ar des titres spéciaux, concession impériale, coiivenliun, presri i[)tion, de même, il est logique qu'elles puissent être
(iJi) R. G. 17 février i883 (Gollert.. IX, p. 535-.
fiUter, Beitr., I, p. 317, Irai le d'abord de la puissance territoriale tant qae soumise à la condition qu'elle n'existe que pour le bien étn commun (voir ci-dessus noie 1 1 , et puis p. 35l : c de sa desUna- Tton de I.Ttsser i\ rhnfiiri tr ilroit acquis qui lui appartient ». — Le droit «icquis est une barrière pour la législation du prince aussi bien ({ue pour ses actes individuels ; la législation n'est pas, comme aujourd'hui, une manifestation spécialement caractérisée de la volonté souveraine; c'est rexcroirt* d'une prérogative comme les autres. De là «•<tto ron'<'*f|»iPnrf'. On la tire du reste expressément : Moser. Landcshoh. iii llcg. S., p. 307 ; Leiti. St. K. p. •j*jo; Siruben, Hechtl. Bed., V, (J. S.), pp. 37 ss. Chez Gomnert St. R., p. 47i> note 5, nous voyons, il est vrai, apparaître une distinction : «Ce n'est pas contre des règles ^■énérales (lois), mnis senlement contre des commnnHpmenls spéeiaux, que les individus luicresscs prétendent à un jus quoesitum b. Ceci est écrit en 1808. Ce n'est pas encore la loi dans le sensdu droit public nodeme, mais il y a déjà quelque chose qui y ressemble,
Otto Mayer 3
réiiuites au protit de droits cuiitiaires.Conlre le droit de nomination da prince apparaît le droit de présentation d'une corporation ou d'un individu; contre son droit d'imposer des contributions apparaît un droit
d'immunité. Kn un mot, toute la variété des privilégia et df»s umniinitatrs a[)par;iît ici, f ormant di's j'nra (juw' sita eu vertu du titre spécial de la coiiveutioii, de la prescription, de la concession impériale ; tout cela obtient la protection des tribunaux de TEmpire contre les prérogatives que les privilèges restreignent (i6).
Mais le modèle, que le droit civil poursuit dans le droit contraire, ne suffit pas pour expii(| iier tonte la portée des dinits ac<|Uis. Depuis que. pour les prérogatives elles-mêmes» la théorie du « droit de lanuture » avait effacé le souvenir des titres d'acquisition spé^ ciauxy on ne pouvait conserver l'argumentation cor^ respondante par laquelle on expliquait la force de résistance des droits acquis. En outre, comme droits acquis au(pi«'l le prince ne doit pas toucher, on ne comprend pas seulement ceux qui ont été acqui» contre lui ; tous les droits acquis, sans distinction^ ont la même valeur : les prérogatives ne doivent jamais être exercées de manière à enlever à Tindividu son droit acquis contre n'importe qui. La propriété et les dioits de créan<-c, fondés sur le droit commun, les droits de maîtrise acquis selon l'organisation existante des arts et métiers, les droits de membre dans une corporation quelconque peuvent être constatés judiciairement et déniés comme mal fondés et frappés de déchéance ; ils ne peuvent pas être enlevés purement et simpieiuent par Texercice d'une préroga-
(ifi) .9fruhfin, Rechll. Bcd . V (J. S.), p. iiR. -.7'»: f.^isi, Si. R., { i55. La iiiêiue idée fait encore une apparition bien tardive dans le t specielle Recfatsiitel » (titre spécial) de la loi prussienne du it mni 1849, 1 » ; Oppmkoff, ReMort Verh., p, 35o« n* SS.
I 3 — LBS DROITS DB SUP6ttI0RIT]à DBS PRINCES 35
lire quelconque, pas même de la plus étendue, du
11 faut conslatenci unereslncUou qui est propre aux «...yu*.!*^^^ droits de supériorité. Le simple particulier, lui non plus, ne doit pas empiéter sur les droits acquis d'un autre particulier; il n'a pas le droit de lui nuire ; il doit du lie ol)éir à la niaxiiiie : nrfmnr/n hrde. Dans le cas cependaot où^ eu vertu d'un Utre quelconque, uu droit lui appartiendrait, dont l'exercice aurait pour conséquence de détruire le droit d*autrui, ce droit acquis lui-nn^nie ne formerait pas un obstacle : qui jure sua uiiiar neminem Ixdit. S'il en esl autrt»m<Mil des prérogatives, cela s'explique par le caractère général de la situation du prince auquel elles appartien* nent. Elles ne lui appartiennent que pour le bien public ; mais à cet égard, le prince est, en première lis^tie, le gardien du droit comuiun du pays; il est chargé, en sa qualité de grand justicier, de proléger et de maintenir les droits de ses sujets partout où il lesrencontre. Cette fonction judiciaire l'emporte tellement dans sa situation publique, qu'aucun des autres droits cjue cette position lui duniie ne amener la destruction- d'un objet dont elle lui impose le soin (18),
<l7i Struh^n, Kechtl. Bed. V^, (J, S.), p. 372, ne semble rcconnaflre comme barrière aux prérogatives que le droit qui a été acquis directement contre le prince liii>inéme, spécialement le droit qui résulte d*ane contention passée avec loi. Mais, d'après Topinion qéneralemmï adoptée, loul droit ac(|uis contre n'importe qui doit suffire : Y. Bcrg, Pol. R. 1, p. 1G6 ; PiVUt, Heilr. I, n« 20 ; ftnrlnrlin. Si. H,, 11, p. 489 ; Leisi, St. R., { ; i». Kreitmayr^ St. R., % §35 in fine ; Ifeurathf De cognitione et potettate jndieiaria in eaatit quoe polîtiae nomine veniant. % !\.
mH On a riiabittule de ne pas donner Hr mofif-^ pxpli([uatit pourquoi CCS droits acquis doivent être inviolables vi*4-a-vis des prt iogatives. A toutes les époques, ce sont justement les maximes fondamentales du droit public en Ti^eQr,qai se présentent sous la forme d'axiomes. C'est le cas de dire < fa* ni*» \Prûtler, Inat., % 119). Le même Piitfer, dnns B^itr.,1, p. SGa, se prononce déjà cependant dans le sens de l'explication que nous venons de donner» quand il recommande
3. — A rencoQtre des restrictions des prérogalives que nous venons d'énumërer s'élève maintenant un droit de supériorité spécial, qui» appelé à battre en
brèche ces restrictions iiième, forme la clef de voûle de tout le système.
Les droits acquis des individus ne sont une barrière pour les prérogatives que dans le courant ordinaire des cKoses (19). Par exception^ ils ne lient pas Fintérèt public — la raison J EtaL. — Il faut, pour cela, qu'il y ail co/Z/^/o/^, c'est-à-dire qu'il suit aécessaircy pour atteindre le but de l'Etal, de passer outre à un droit acquis. Alors, la propriété peut être enlevée, le privilégie annulé, la convention méconnue. Ce pouvoir extraordi n<n i e prend d<' nouveau la forme d'une préroi»'ative spéciale du prince, qui vient compléter toutes les autres ; elle est appelée Jus emînenSf droit suprême de la puissance publique, potestas^ imper îum ou dominium eminens^ plénitude de puissance (20). T./^'\"*-* C^ryrt .S'b^J^ . CL^Mf 9 ^Ù<., i'UfL.Jrtf T*^
