L ETAT SOUS LE RÉGIME DE LA. POUCE

des formes anciennes complètrmenl ilétruites, elle fut d'abord le seul moyen qui s oilrait.

droits de supcriorilc des princes, élcnients qui persislaient et ne furent absorbés que par les idées de l'Etat constitutionnel moderne et par ton régime liu <iroit. CVst là, certes, une chose assez remarquable au point de vue lie l'histoire du droit; mais f*n n pu le tort de vouloir préconiser cet état de choses comme uu idéal et un droit modèle. La g;rande marche du développemeiit de notre droit, tout en ne laissant pas ce coîD paisible tout à fait intact, passe par le rèf^ime plein et fortement acoenlué de 1« police.

li'fitai moum le régime du droit (ReebtiMiMat)

Le régftme de la police remplit la période de transition entre Tancien <lroit et Tétat de chos<»s que nous o£Pre le temps présent. C'était une école sévère pour nous préparer à TËtat moderne. Ce dernier ne peut pas renier ses origines : les idées qu'il en a reçues, il ne les efface pas, il ne les écarte pas, il les développe.

Les grands principes qu'on était parvenu à dégager sont, d'une part, la souveraineté absolue de l'Ëtat, — d'autre part, la soumission d'une certaine sphère d'aotivité de l'Etat au droit civil et à la juridiction civile. L'un et Tautre princij^es ont été conservés. Il n y a plus de droits de supériorité qui donnent la mesure du pouvoir de* TËtat sur ses sujets ; il n*y a qu'une puisêance de l'Etat, universeile^ agissctat souue' raînementy dans le sens de l'ancienne Majesifts populi Romani (i). Néanmoins, à la diiVt'rence de celle-ci et d'après le modèle que le régime de la police avait donné, la possibilité subsiste d'appliquer, jusqu'à un certain point, à cet Etat le droit civil destiné à régler les rapports des individus entre eux, do recourir /;ontre

(1) Ka 1840 encore, il/trusx êcril un Droit administratif allemaodt soas le litre : « Les droits de supériorité des Etats fédérés allemands » {Die ffùheitsrêchle in den dnit.srhen Bundesstaaten). Ces droils se combirirn! alors nvrc les idées tlu droit public nioderrif d'uiip manière bien f.u tic»' (pp. I, 67, 8ii. (irrher, (jnmdlinicn, p. G7 note, a definilivenienl condamué ce système. Un peut bien se servir encore des vieilles expressions pour toutes sortes de classifications (ainsi p. e. Gareâ, AlJg« St. R,, pp. »5 fts.) > il Ae s'y cache pins aucune réalité.

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lui aux tribunaux institués pour juger les contestations de droit civil (2).

Ce qu'il y a de nouveau, c'est que, désormais, celte puissance souveraine universelle reçoit une organisation spéciale, par laquelle elle se revél, d'ellemème, des formes et des marques caractéristiques du •droit. Le droit public ne signiBe plus, comme dans reuphéinisino des anciens docteurs, une sphère pour laquelle, en DpposiUoii avec celle du droit civil, il /?'y a pas de droit lorsqu'il s'agit des rapports entre Etat et sujet. Nous avons devant nous le fait de l'existence d'un droit publie administratif qui s'applique à l'administration, à côté de ce qui reste attribué au droit civil. Gela opère nécessairement un chan^ment sur les principes même ([ui réi^^issent la délimitation de celte compétence du droit ci\ il sur PKtat. Le droit civil cesse d'être le seul droit possible, le seul qui soit appelé à fournir ses règles partout où l'Etat ne s'y soustrait pas en faisant valoir sa puissance de com> mander et de contraindre et en se manifestant comme étant au-dessus de tout droit.

Au contraire, le droit qui lui est propre, le droit public doit, pour l'Etal, ^Ire considéré comme le droit régulier, le droit qui, dans le doute, est applicable. Le droit civil étant l'exception, il faut, chaque fois, justifier spécialement son application.

C'est seulement par une conséquence de ce changement de situation, que Tancienne doctrine du fisc a disparu. Ou s'aperçoit que ce n'était là qu'un expé-

(a) Que l'Etal soit soumis au droit civil, cola ne découle certes pns de sa nature; c'est un résultat positif de son histoire. Bornhak, Preuss. St. K., il, p. 4^3, appelle cela uae contradiction insoluble ave** l'idée pare de l*Btal; il n'y a là, d'après lui» que dee actes du droit public qu! sont seulement, en vertu d'une fiction établie par l'Etat, traités selon les règles du droit civil. Mais ce qui, par la voloni'- <!»' l'Etat, doit être traité selon les règles du droit civil aous semble, par cela même, apparteotr réellement au droit civil ,

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dient assez artificiel pour soumettre l'administration à quelques règles de droit. On n'en a plus besoin maintenant parce que l'on a mieux. En fait aujourd'hui, celle idée des deux personnes morales qui travaillent ensemble pour le but de l'Etat, est com plèlemenl abandonnée. Offn'iellemenl du moins, cette doctrine ne compte plus de partisans. Mais on ne saurait se dissimuler que, d'une manière inavouée et inconsciente, elle joue encore un çrand rôle dans notre littérature juridique et qu'elle ne manque pas d'y causer des désordres (3).

La question capitale est maintenant la suivante : quelle est la nature de cette organisation de la puissance pnbliffue, qui donne à l'époque actuelle du droit administratif son caractère significatif ? Cela exige une discussion développée. Car le contraste juridique entre le régime de la police et le régime du degré précédent se présentait simplement comme le résultat de la destruction des formes que le premier avait procréées et conservées. Ici, au contraire, nous voyons en jeu des idées nouvelles et positives qu'il faut bien comprendre pour s'orienter dans la masse de détails qui en découlent.

I. — La communauté d'esprit de la famille des nations européennes n'éclate peut-ôlrc nulle part aussi bien que dans l'histoire commune de leurs idées sur le droit public. Nous autres. Allemands, il faut bien le dire, nous jouons ici, surtout vis-à-vis de la France, le rôle de celui qui imite et qui reçoit ; devons-nous toujours lui en être très reconnaissants, c'est là une autre question.

Le droit français — et son histoire — est particuliè-

(3) Nous aurons largement l'occasion de le prouver. — Depuis que ces lignes ont été écrites, Ilatschek, Die rechtiichc Stellung des Fiscus im Bûrgerlichen Gesetzbuche 1899, a essaye de faire revivre l'ancien fisc. Mais, en réalité, il l'a plutôt remplacé par un être de sa fantaisie.

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remeol instructif pour nous, parce qu'il est toujours en avance sur le nôtre de quelques pas, et parce cpie le passé est pïus facile à cuin[)reiuli e «jue le présent ; de plus, it y a cette particularité, conforme au génie du peuple français, qu'en France toutes les idées nouvelles de droit public sont formulées et mises à exécu» tion d'une façon brusque. Pour nous servir d*une comparaison, elles apparaissent toujours, immedialement en cultures nettes.

Longtemps avant nous, en France, le régime de la police s'était établi. Il n'existait pas de frein analogue à noire juridiction de l'Empire. Le roi, avec ses ministres, ses intendants, ses commissaires et la masse du personnel exécutif, agissaitàson gré, sans rencontrer de barrière de droit.

Mais il j a, à côté, la justice, dont la situation est encore beaucoup plus marquante que chez nous. Les erraiides cours de justice, dites Parlements, indépendantes du roi par suite de la vénalité — si contraire à nos idées modernes — des offices qu'une classe puissante s'est assurée pour ses membres, administrent le droit souverainement. Le droit dont elles assurent Tobservaliori st* compose des coututues — successivement rédigées par écrit et publiées — et des ordonnances du roi. Mais ces dernières ne sont reconnues par le Parlement qu'à la condition qu'elles lui aient été préalablement et dûment adressées et qu'il les ait ajoutées à sa collection eu les enregistrant. Cet enre^ristrement n est pas une pure formalité; le Parlement prétend avoir un droit de remontrances ; souvent, Tenres^istre* ment n'a été obtenu qu,*avec de grandes difficultés ; maintes fois Fenregistrement n'a' pu avoir lieu. Les ordonnances enregistrées constituent seules la /o/(4).

(^) D'Aguesseau, (Etivres I, IX* inerr.; de l'aulorilé du inatristrat et de sa soumission à l'autorité de la loi : le juge seul est lié \»ar la lui. «oiti ettrU c adoratear de It loi »• Lueay, secrét. d'Et., p. 395, oole S :

Les fonctionnaires administratifs, de leur côté» ont tout le pouvoir que leur commission leur donne. Ces

commissions sont très étendues,elles contiennent tous les pouvoirs pnssil)les. Elles ne sont pas pu bl ii»<*.s, même quand elles posent des rè^^les générales, et <?Iles ne sont pas enregistrées par les Parlements, Les tentatives faites pour obtenir cet enregistrement se heurtent au refus des Parlements qui considèrent les pouvoirs commis comme excessifs ; on prend le parti de renoncera cet eiireL,nstremenl (5). On s'airanire aiilremenl. niiand, par exemple, un intendant ou un autre officier du roi, dans l'exécnlion de sa coinniissioa, lèse un droit ou emploie la force» là où la loi, telle que les Parlements la comprennent, ne lui donne aucun titre, il sera bien poursuivi par les tribunaux, sur la demande de l'intéressé ou d'office, pour être condanim'àdes donuuaiçes-inlén'ts ou luriue à une [ifiiif, mais le roi intervient alors pour proléiçer son fonctionnaire ; le roi prend, de son côté, des mesures contre le Parlement et empêche l'exécution de son jugement. Le conflit, quelquefois, est poussé entre les agents d'exécution du tribunal et les §^ens du roi jusqu'à la raison du plus fort ; il est clair qu'alors elle doit se résoudre au profil de ces derniers.

Les intérêts inenarés et luilui ellement toute la classe des juristes, prennent en pareil cas, le parti du Parlement. L^opinion publique s'habitue de plus en plus à considérer, comme un grave inconvénient et line violation criante des droits des sujets, le fait qui, seul, rend possible ces conflits, le fait que les tribunaux seuls sont obliges de procéder selon

l'enreçtBlrenient des ordonnances royales signifie « que nos rois ont VOttiu réduire leur volooté sous la civilité de la loi s.

(5) Sur 1( refus <l»'s parlements d'enregistrer des commissions de foncttoniiaires administratifs : cf. /Janotaux» Origiues des ioteodaDts, p. 139 ; Lacay, secrél. d*£i., p. tSa.