II. — La manière dont la loi civile crée le régime

(9) Ihering. Zweck im Hecht, 1^ p. 333 ss. fait un excellent tableau

de ces rontraslcs ; parl;inf fin commandement du despote avec son effet uiitUtérai, il arrive ([i. 344) à définir ce que signifie la loi dans le Bechtsslaat : « Le droit, dans le sens plein et entier du root, c'est 1a force de la loi bilatéralemeot obligatoire ».

(4) Spécialement, le cominandemenl (Noroi) que la loi adresse au sujet contient toujours à la fois le « devoir »» correspondant de l'auto* rite. Ihering, Zweck im Kecht, I, p. 367 ; iSindintj, Strafrecbt, I, i65, note 37 ; Hacnel, Gesetz im form. u. mat. Sinne, p. 196.

H06 PRINCIPBS OÉNÉaAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

-du droit entre les individus nous est toujours la plus familière : les intéressés sont égaux entre eux, la loi •«st placée au-dessus d'eux comme puissance neutre et supérieure ; elle leur impose sa réglementation par son comniaiidemenl. Bon iiumbre de juristes se fonl la même idée de l'effet de la loi administrative. Et cependant, la chose esl ici toute différente.

i^). Dans la justice, la loi commande tant aux indt- ^dus qu'au tribunal ; des deux côtés on est soumis à la loi. Mais afj^sitôt qu'on sorl de celte idée générale de la subordiualion, l'identité cesse. On ne saurait dire que la loi régit de la même manière le tribunal et l'individu. A celui-ci elle co.nmande, elle détermine son sort juridique, fixe d'autorité les conditions de son existence. Le triluuial an contraire est lui-m^me un détenteur de la puissance puldique, il est la viva vox legis ; il est placé à côté de la loi; il possède, à un degré inférieur^ la même puissance que la loi. La loi ne résine pas surlui comme sur le sujet ; elle le dirige oofiniîe un collaborateur subordonné. En principe, Tadministration est, vis-à-vis de la loi, dans la même situation que la justice. La direction que la loi lui donne n*a sans doute pas cette uniformité stricte ; elle lui laisse beaucoup plus de liberté d'action ; mais ►cela ne fcmpèche pas d'être une direction de même nature.

Pour la justice, la loi a toujours prévu ce qui doit se faire; elle contient, pour chaque cas individuel, la détermination de ce qui, pour ce cas, est de droit. Il ne

reste au trihunal <ju'à prononcer expressément ce que la loi a voulu. Le tribunal ne lait que ïapplicalion de Ja loi* Son appréciation, s'il y a lieu, ne tend qu'à -adapter la volonté de la loi aux particularités des faits.

L'ailnniiislration ne peut pas être lit^e partout d'une .manière aussi complète: il y a ici une grande variété.

1 7. ^ FORCE OBLIOATOIRB OB LA LOI ADMINISTRATtVB 107

La loi peut déterminer son activité aussi strictement •que celle de la j ustice, de sorte qu*en réalité Tadminîstration ne fera qu appliquer la loi. Elle peut, tout

en fixant strictement ce (jui doit être, en faire drpenrfre la rruli nation y dans le cas particulier, de la volante de l administration à qui elle laisse toute libcrt(^ pour «lécider si la mesure doit être prise ou non. Elle peut statuer d'une manière incomplète, de sorte que ce qui doit être a besoin d'être complété par l'administrât ion le cas échéant, ajoute librement ce qui manque pour acfiover la voluutc de l'Etat (5).

Il se peut m(^me que la lui, au fond, ne décide rien •du tout, mais donne à l'administration une arrfnrim^ tian générale^ celle de pourvoir, pour un certain objet •ou pour un certain cercle d'affaires^ à ce qui lui sem* ble nécessaire et convenable dans l'intérêt public qui lui est confié (6). Cela a lieu dans le cas où il s'ay^it de la spiiere ri-servée à la loi ; l'adininislration est alors laissée libre de prendre la mesure ; elle reçoit, en même temps, une direction vers un but déterminé.

11 est inexact de prétendre que Tadministralion, là où elle n'aqu*à appliquer la loi, remplit un devoir^ mais que là où une certaine latitude lui est laissée, •elle exerce un droit comparable aux pouvoirs que donne le droit civil ou aux anciens droits de supériorité. A ce compLe, le pouvoir d'appliquer la loi mériterait tout aussi bien d'être appelé un « droit » ; •tout ce que fait l'administration, même en dehors de l'application pure et simple, pour réaliser, compléter,

i5) On troarera des «xemples d« ces différeates formes de eommao-

^ementii y\r \i\ loî daas le Code induslrtel (Gewerbeordauo|f), | 07,

(6) En ce beas la loi Aisacicone-Lorraine du 3o décembre 1871, | 10 (le fameux « paragraphe de la dietatore » qui. henreusement, a dis» fMira aajourd'hni), va jusqu'à la dernière extrémité» en autorisant le

présiiîrni supérieur « h pren lrc •îiTffi''s 1rs mpstirrs qu'il jug'era néces» «airps n pour maintenir l'onire [tublic. Du rcsle l'Allg. Laudrechl, II, ti \ 10 n'en diffère paâ beaucoup.

remplacer la volontt^ de la loi, est sous la direction plus on moins élroile de celle-ci ; elle doit en suivre les intentions et en respecter le sens ; eile doit ainsi exercer ses pouvoirs, non pas comme un proprié taîie^ mais comme une servante de la loi. Le caractère du rôle de l'administration, tel qu'il résulte de cette dépendance juridique, est désig'nt^ par la notion de V exécution { VoUsiehung)* L'exécution, c'est l'action* de l'administration conforme à la direction plus ott moins étroite que la loi lui donne. La justice appliquela loi, l'administration l'exécute ; voilà comment s'exprime la liiilerence d'effet de la force obligatoire de la loi pour l'une et pour l'autre (7).

N'oublions pas que, pour l'administration, existe la possibilité d'agir en dehors de la sphère de Texéca-» tion, en dehors de toute direction de la part de la loi» Tel est le cas toutes les fois qu'il n'y a pas de loi enla matière et lorsqu'il ne s'agit pas de la sphère réservée.

2^). Qui, de cette façon, est lié par la loi ? Le»

expressions dont nous nous sommes servi jusqu'ici: administration, autorité, puissance publique, pouvaient suffire provisoirement, quand il s'agissait seulement de faire apparaître la forme extérieure de celte obligation. Maintenant nous devons montrer plu» exactement le point où cette obligation s^attache. La direction dans laquelle il faut chercher 1»

{'j)/Jaenel, Slaatsrecht. I, p. 123. se sert des termes « Unterordnuog » (Boumission) et € Einordnuo; 1» (accommoda tîoni pour exprimer qoe i'ezécuiioa comprend non seulement l'application de Im loi| mai»

aussi nnc arlion selon la loi, ce qui est plus libre, i», Sartnctj. Allg. Verw. Kecht, pp. 22 et 23, après une métaphysique un peu singulière, arrive enfin au môme résultat pratique. /e//ÎAelr* Gesetx u. Verordnung, p« aai» veut comprendre, parmi les obligalioot qui caractéri* sent r « exécution celles résultant des instructions qu'on donne au3& fonctionnaires. Mais l'instrurtion, n'ayant pas d'effet direct sur le sujet, ne nous regarde pas ici ; on lui obéit, mais on oc i'exécute pa> comme la loi.