FORCB OBLIGATOIRE 06 LA LOI ADMINISTRATIVE

réponse est donnée par le but vers lequel tend toute <ceUe organisation. Il s'agit, dans Tadminislration, des rapports entre l'Etat et le sujet. La loi administrative est appelée à y introduire le droit et Tordre juridique.

«C'est au sujot que cela doit profiter; par conséquent, roblic^atioii, que nous cherchons, doit être une obligation di' Vhldt. Ainsi, nous voyons proclamer la maxime: i'£tat, dans son activité, est lié par la loi. Que cela touche les représentants de l'Etat, ceux qui exercent en son nom cette activité, ce n'est là qu'une conséquence.

D'ailleurs on ne saurait méconnaître que ce qui ag'it dans la loi, c'est encore l'Etat, c'est lui qui y exprime sa volonté. On arrive donc à dire que le principe de la force de la loi est que, dans cette forme, l'Etat ^re lie lui-même {Selbstbindung des Stcuites) (8). 11 y aurait là un fait mystérieux, article de foi plutôt qu'objet de raisonnement. C'est qu'en effet, dans un seul et même être — que, d'après cotte dorlrine, l'Etat doit cependant ropristiiier — il ne périt pas logiquement y avoir de relations juridiques par lesquelles il s'obligerait.

La résistance que cette doctrine n*a pas manqué de provoquer, a conduit à chercher ailleurs le sujet passif de cette obligation. Ce n'est pas l'Etat^ a-l-on dit, qui est lié ; car «r on ne peut pas commander à soiinéme » ; ce sont plutôt les différents individus qui exercent pour l'Etat l'activité publique. C'est à eux que le commandement de la loi s'adresse (9). La logique,

(8) Jelliriek, S(aatcnv<rl)indungen, pp. 3o ss. ; Arndlt VerordnuQgrccht, p. 3; (irotefend, Freuss. Ver\%*. Hecbt» I, p. 19 ; TAon, R«thUiDonn, p. i4t ; Binding^ Normen. I, p. i3 ; Ilwring, Zweck im Aechl, I, p. aaa. — Contre cette doctrine : Zwn, dans Annale», l884> p. 473. note ï \ Onreix, AIIç. Sla?itsrechl, p. 3o.

(9) Laband, Staatsrechl, r« cdii. ail., 1, p. 579 (édil. Iranç., II, p. 30a). « AnsBÎ cea lois ne 8ont*elles pas, en effet, des ordres adressés an pott* voir de I*Blal, mais des ordres émanant de ee poavoir et adressés anse autoriff's, aux fonctionii;nrcs et niilri's cfirps, aux pcrsonr)»'s i?iv<-<tios de fonctions publiques ». De même Selii/rnann, Staatsges., pp. ^ a».'* Bieriinif, Krit. d. jurisl. tiruodbegr.» I. p. 334.

110 PHINCIPBS GÉNÉRAUX DU DROIT ADMIMISTHATIP

à coup sûr, ne s'opposerait pas à celle solution ; mai^

ell<' laisse compIèlenieiU de aMé le problème en question. Par les cuinmuiidemeiils qu elle adresserait aux fonctionnaires, la loi, à la manière d'une instruction ministérielley créerait des obligations personnelles entre TEtat^ que la loi représente souverainement, et ses représentants iiiiVrieurs. Les rapports entre 1 Liiit el ie sujet resteraient intacts. Et c'est cependant la loi qui doit régler directement ces rapports à la manière du droit. Ainsi, celte seconde solution est plus loin encore que la première des faits à expliquer.

Cette prétendue oblit^'atiou de l'Etat par sf)i-nièiiie n'est qu'une expression maladroite. La doctrine ne trouve pas le mot, parce qu'elle ignore le principe de la séparation des pouvoirs, principe sur lequel repose toute notre organisation de droit public. Cette théorie ne signifie pas, comme elle en a l'air, une obligati«»n absolue de TEtat. On fait toujours, expressément ou tacitement, une exception au profit d'une certaine forme de la volonté de TEtat, à savoir la loi elle-même^ La loi n'est pas liée par la loi, cela va sans dire. Et on^ entend ici par loi tout acte de l Klal ij lu a pris naissance par la voie de la législation (loi dans ie sens formel). Ce n'est autre chose qu'une manifestation du pouvoir législatif. Ce dernier pouvoir est donc libre. Ce qui doit être lié, c'est toute volonté de TElat apparaissant sous une autre forme, quelle qu'elle soit. Disons simplement : ce qui doit être lié, c est le pouvoir exécutif ; car c'est lui qui se présente comme opposé au pouvoir législatif (lo). Le pouvoir exécutif, il est vrai, est lui«'

(lo) La preuve que Lnband lui-même a le sentirnrnt qu'il ponrrnit ôtrc question ici de la séparation des pouvoirs, r*< s» «jM'il place dariî> ia discussion de cette matière (Staalsrecht, i" édit. ail., i, p. Û79, édil.franç.. Il, p. 369) sa prote«Ulton énergique contre ceUe doctrine; plus loin (i" édit. ail.. I, p. 5fji, édit. franç., II, p. 38o', il s'en rapproche sensiblfnifnl on disant (\nc rirnpnrinnrr de la loi psI <> df lier l'admin-stration comme telle, c'esi-à-dire l'Kial dans sa toiu tinn administrative », Gela ne serait-il pas le pouvoir executif ? — Thon, UecUlsnorm, p. 14», »

j7, — FOUCE OBLIGATOIRE DE LA LOI ADMINISTRATIVE iil

même rElat;€lès iors, on peut dire que la loi lie l'Ëtat OQ que TEtat se lie soi-même. L'expression n'est incom* préhensible et contradictoire qu'autant qu'on ignorela séparation des pouvoirs.

Du fait que le pouvoir exécutif est lié découlent toutes les obligations correspondantes que nous constatons pour ses di£Pérents organes. Ces obligations lui incombent partout où le pouvoir exécutif se manifeste. Toutes les compétences dans l'administration sont des fras^meuts du pouvoir exécutif". La délinii talion des compétences détermine en même temps le cercle des obligations que le pouvoir exécutif doit remplir vis-à-vis de la loi. Mais, malgré cette distribation,le pouvoir exécutif continue toujours à former lin ton! ; et son ohliiratinn fait sentir son ellVt a tous les degrés par lesquels peut passer une affaire, du degré le plus bas jusqu'au chef de TËtaL Aucun mem-bre de la hiérarchie ne peut s'en écarter sans agir illégalement, c'est-à-dire sans violer le droit (ii).

très bien remarqoé la connexilé de cet idéet : « C'est seulement la dis*

tribiittoa des différentes fonctions de l'Etat à des organes distincts,.

«îj»» ( ia tcrrjf nt In st-par.'ilîini du pouvoir IrL'i'îlalif du pouvoir couvcrneinental, (|ui rend [)i)ssibie que cette décision prise et publiée par certains organes de l'Etat contienne en même temps un impératif pour l'autre partie chargée de rexècation s. ~Gomp. aussi v. Sarwey. Allg. Verw. H., pp. ao, ai, 33.

fii) Celte obligation, naturellement, n'npparaft pas chez tous les (ieteuteurs (< organt-s ») du pouvoir cxci-ulif à la foi-, cX de la même manière ; cela rarie suivant la fai^on dont leurs i'ouclions les mettent en contact avec la loi : les ans doivent exécnter la loi, tes antres, dont la compétence en fournirait l'occasion, ne doivent pas la contrecarrer, cl'autrp<; cncoro n*y ont rien à voir du tout. — Par nn acte de trr.Ve rONale*. il fut fait rpmisp à ^f. v, Lucius, minislr»- prussien, du droit de timbre légal. La validité de cet acte ayant été mise eu doute, on se donna ane peine inutile à chercher, dans les articles de la Constitution, one défense fl cet éi^ard. Au Landtai,'^ on invoqua Part. 6s; l'art. loi aussi devait Hrv applicable. Bornhnk, dans .\rch. f. ŒflF. R. se base sur l'art. loo : Joëly dans Anna!i*n, 1891, pp ss, sur

l'art. J04. Laband, dans Arcb. f. Œfif. R.. Vil, p. tuil bon marche de tout cela. 11 expose la seole arf^imentation par laquelle la validité de cetacte puisse être contestée ; il s'atfit de la force obligatoire de la loi, fjni est de droit, rpioicpi'il iiVn soit parlé dans aucun art! -U» dt la Coui»litutioo. Les règles de droit, explique-t-il, sur lesquelles les-

112 PRlNCtPBS GÉNÉRAUX DU DROIT ADMINISTfUkTTrF

30). Nous avons enfin à nous demander: in^^-vît df

Y^// cette oblijg-ation exisle-l-elle ? Qui peutl'i n voquer? Oui [)eiil s'en prévaloir? li j a une contrepHrtît» dans deux directions; iclTel en est dillérent dans I*uaeei dans l'autre de ces directions.

L'obligation existe, en première ligne» vis-à-vis de la loi. La loi n*est pas ane personne; mais la reprf* sentation nationale qui a contribué à faire la loi esi appelée, par cela mènie, à insister auprès du cfcmvernement pour qu'il la fasse observer dans la mesure ou cela dépend de lui ; dans ce but, elle [)eul se senir de l'interpellation, de la plainte, du blâme, de la mise en accusation formelle (12). Mais tout cela rentre dans la sphère du droit constitutionnel ; nous n^avons pas à nous en occuper ici.

D'autre pari, la force de la loi, qui lie b* fïonvoir exécutif, produit son elfet aa dehors. Elle détermint' en même temps la situation juridique du sujet et fixe son rapport avec TËtat. Car ce n'est pas le pouvoir exécutif, c'est l'£tat dont il est question dans ce rap> port. En obligeant le pouvoir exécutif à une certaine conduite vis-à-vis du sujet, la loi dit ce qui doit être de droit entre ce (b'ruier et TEtal.

Lorsque la loi ordonne au sujet de livrer, de faire, de ne pas faire une chose, cela implique des devoirs vis-àvis de r£tat, devoirs à Taccomplissement desquels le sujet doit être contraint ^ s'il y a lieu, par le pouvoir

cootri butions repoteat, aoaijus cogens : les lois d'impôts créent, poar les autorités, non seulement l'auforisaf ion. mars aussi le devoir de percevoir ces impôts ; les lois de finances, à cet égard, ressemblent «ttx lois péoâles. La remise de l'impôt par un acte de grâce « ceci de particulier, qu'elle empêche, pour le cas individuel, rexécation de la dispo>it ioi! li '-nle iy. i^<\\. Si Ir roi avait à prendre part à celle exécution par une activité propre, il aurait à remplir le simple devoir d'exécution ; des lors, il devait au moins ne pas empêcher l'exécuiiuu — sauf te cas où il y aoraît pour lui un droit spécial, léobaad af&nne qu'un droit pareil existe. C'est là une autre question ; nous y rtTieii* drons en traitant di s rontributions.

(12) liaenel, Ges. iiu lorm. u. mat. Sinne, p. ih'j.