I 7. ^ POECB OBLIGATOIRE DB UL LOI ADMINISTRATIVE

exécutif. Si la loi ordonne à l'Etat et au profit du sujet, de livrer, de faire ou de ne pas faire une

chose cela implique un droit du sujet, ou tout au moins un intérêt légitime^ pour la protection duquel des moyens de droit peuvent être mis à la disposition du sujet et qui lui assurent Tintervention à son profit du pouvoir exécutif. Par Tinobservation de la |oi, un /or/ est causé au sujet, tort dont le fonctionnaire est responsable envers lui. Ainsi, la force ol>liiraloire de la loi attribue au système des rapports entre TËtat et le 9ujet toutes les particularités que nous avons Thabitode de trouver dans un ordre juridique très développé ( i3 ).

III, — L'obligation du pouvoir exécutif, dont nous venons d'expliquer la nature, est créée par toute règle de droit qui peut devenir applicable à son activité, spécialement aussi par le droit coutumier, en tant qu'il peut se former ici. C'est, en effet, une qualité juridique du pouvoir exécutif d'être lié de cette inanière parles règles de droit qu'il rencontre (cf. | 6,11 ci-dessus) (i4)« La force obligatoire de la loi est une qua-

(i3) En cp sens que c*«'st seulement cet effet extérieur, qui fait la rèçle <le tiroit, cf. Laband, Slantsrccbt, éd. all.I, p. 5gi (éd.fr. U, p. 38o) Il y a encore des auteurs qui le oient. Seheirit Unsere Hechisphiloso* phie nod Jarispradeos, ose le qualifier de famé « qui s'est glissée ^jins les opinions philosophiques sur le droit » (p. ii). Bornhak. Prf*ns«5. St. R., I. p, /j/p, se ytlfire dans la même catégorie, en d^rla» rant qu'il ne peul pat» vuir pourquoi une simple instrucliou sur ta eompéteoce des autorités, n'aurait pas le caractère d'une règle 'de droit, aussi bien que la loi qui Tordonneniit. Il nous semble que la différence pratique éclate d«\jà dans ce seul pointque Tinobservalion de la compélence fixée par la loi donnera lieu au profil dn sujet intéressé au recours que lui ouvre le { 127, L. V. G.; TiDobservatioa d'une iostruclioD du même cootenu n'aura pas cet effet.

V. Sanoey, Allg. Verw. Recht, p. 19 : c Le droit eoutunier a force de loi, par conséquent radministralion, qui doit être léi^ale, est liée par les règles de droit auxquelles la roiiftime a donné force de loi •. II serait plu<i exact de dire : constitutionneliemenl, le pouvoir exécutif est lié par les rè|^les de droit qu'il rencontre, qu'elles aient leur origine dans la coutume ou dans la loi ; la oontume n'a pas la #oree de la loi — d'où lui Tiendrait celle-ci t — mais la loi a la force Otto Mayer 8

lité spéciale de la loi, seolement en ce sens que d'elle seule découle la force de créer, par un emte de oolonié

de l'Etat, des règles de droit et de produire les effetsqui leur sont propres.

Déterminer d'une manière obligatoire des rapporta juridiques^ c'est ce que peuvent aussi la convention^ la disposition d^autorité, Tacte administratif. Mais ces actes ne saisissent que le rapport individuel qu'ils visent, le fragment de réalité qu ilsont devant les yeux. La règle de droit ne vîse pas directement les chosesréelles ; elle les vise indirectement au moyen d'une notion qu*elle détermine par certaines marques ab»» traites ; partout où ces marques se retrouvent. Tordre qu'eiie y attache [)roduil son effet. C'est là que réside la vertu du droit, sa valeur pour la liberté et la pro» priété des individus: la règle de droit les touche sans acception de personne ; devant elle, tous les Prussien» sont égaux (i5).

d'une rè^Ie de droit, et U coutume, dans nnt oertaioe mesure» Vm

étralf^rnenl.

(if*) Hreuss. Vcrf. U, art, 4* — Pour désigner cet effet général de la lot, V. Jliartitt, dans Zeitschrift f. Slaalswr. 1880, p. 349. a trouTi une expression heureuse ; la loi est pour « chacun de ceux que cela

oonccrnp ». I^'atitrcs formules dans Locninij, Vcrw.rrrht, p. 326 ; G. Affluer, Slaalsrecht. | i55; Schu/t, Freuss. Staatsrcs'ht, II. p. 206. Que la règle de droit (Kcchlssalz, proposition de droit; soji, dans sa nature, une règle générale. c*est one doctrine qu*on a récemment voulu ébranler. Autchûlt, Krit. Stud. s. Lehrt TOin Rechtasatz und form. fres.. p. a3 croit drjà liouvoir affirmer « que le dogme de la ffcn»r;ilité des prescriptions de droit peut Olr»; considéré comme vulacu ». Si cela était vrai, nous aurions tout simplement à ciiercher un autre nom pour notre notion de la règle de droit, parce qu'on 000» aurait gâté le terme originaire. La réalité, qui « orrespond à cette notion, n une valeur pour la justice terrestre; elle ne peut ^tre remplncr-c. Jelltnek, Gcs. u Verord., p. 337, il est vrai, admet la pos>ibîlilc que c l'ordre juridique • d'un Etat ne se matiitVste que daus de» ordres individuels. AwAûtt, loc. cit.» p. «5 l'approuve. Mais cet Etat serait encore au-dessous de la borde, dont le chef applique an mnins aux ras i lul i viduels un droit routnmier inculte et uh'îctir. — La faute de t«Mite cette confusion incombe a la loi seule, qui, tout en ctanl lu source principale de toutes les règles de droit, ne dédaigne pas de régler parfois aussi des cas individuels. Viennent slors,. d'un c6té^ l'enlétement avec lequel on persiste à chercher une règle de

§7. — FOKCE OBLlGAlX)iRfi DE LA LOI ADMINISTRATIVE 115

Pouvoir agir ainsi par des règles yéiiéraieSf c'est la prérogative de la loi, prérogative que nous désii^mons par l'expression : Jbrce Migatoire de la loi. Elle se disUngtie nettement tant des jura communia^ des qua*

lités qui lui sont cuiuniunes comme puissance publique avec le pouvoir exécutif, que tics deux autres prérogatives, que noos appelons sa préférence et sa r*éseroe.

Cette force, d'ailleurs, est, comme ces dernières, à la

disposiliûïi de la volonté de la loi : elle peut se détacher de la forme de la loi ; la loi peut la déléguer, ou bien simplement ne pas en faire usage dans le casspécial.

L»a délégation de cette force produit le pouooir

réglemeiilaire et \ autonomie. Il faut bien se garder de la confondre avec d autres délégations que la loi peut faire, en particulier avec Tautorisation d'agir dans la sphère qui est réservée à la loi» la sphère dela liberté et de la propriété privée. La loi peut auto* riser le [»ouvoir exécutif à y porter atteinte sans ajouter le droit spécial de le faire par des règles de droit; le pouvoir exécutif ne peut alors que faire des

étoM dans chaque loi, de l'Antre eôlé, Vif noraoce très répandue de ia notion de l'acte administratif et le manque d'habitude de suivre la

puissance publique dans son activité variée, c qui laisse l'espril dans une ditresse complète, qii.ind il s'atrii d'expliquer les effets d'une pareille loi : dans Tun ei l'autre cas, un cherche un refuge dans l'abusda non de la rèf^le de droit. — Amia» PoI. Verord., pp. 4 ss.^vondraît concilier les opinions dive reventes par une distinction nonvelte : s'il ne s'a£:it |).is d'une décision faite potir tin cas concret, la prp<;cri|»lion nouvelle peut ètrf ou individuel If abstraite. .Mais ce «ju'il appelle prescriptioa individuelle u'estl qu une décision concrète ou une règle abstraite mal rédii^. La question sera tout de suite résolue, si, contre t4>ute attente, d'autres cas de ia même espèce se présentent: si la prétendue prescription inflividuelle s'y applique, elle est nne rèsrle de droit ; mais si l'inle'rpreta lion dcmofif rr qn'on n'n pas voulu régler, en même temps, tous les autres cas scmbiabics, alors elle n'est pas une règle de droit.

Il ne s'afpt pas ici d'une dispute de mots, comme Lœning. V. R., p. i«6,

note I. le rTr,\\ La re vision, par exemple, d'après le C dr Pr. Ci \ ., § fi i 3, le C. de Fr. Urim.,S 3i7,ne peut être basée que sur la violation d'uoe

acies individuels de ce genre. Le pouvoir de faire des règlements de police repose sur une délég-ation double (i6). D'un autre côté, une loi par exemple qui autorise à Hxer par un rèerlement d'administration publique le salaire d'une certaine catégorie de fonctionnaires ne concerne pas la sphère réservée de la liberté et de la propriété, puisque celles-ci ne doivent éprouver ici aucune atteinte ; elle délègue unique» ment la force de créer des rès^les de droit.

Ouaiid, en vertu de la dél«*i,'-ation, le rôirlenîc Fit est fïiitjune règle de droit est née, el celle règle lie le pouvoir exécutif. Non seulement celui qui a fait le rè^le* ment, mais tous les détenteurs d'une portion quelconque du pouvoir exécutif sont soumis à cette règle, v compris le chef de l'Etat lui-même. pouvoir régule* mentaire peut être mis en mouvement pour la mudi-

prescri plion normal i Vf Ucrlilsnorni). Le butde rinslilutioa fslilc niaîuiciiir l'uuilc du droit et de ia jurisprudeacc (Exposé des motifs du projet du G. de pr. Civ. Dans ffahnt Mat.I,p. t4>)< Celan'a desensque st l'on entend par prescription normative la régie générale. Si« en effet* il ne s'agit que d'une dt'lfrminatinn juridique oppi irablo A un seul cas individuel, l'unité du droit et de la jurisprudence n't sl pas en question. Ou bien on devrait éfralement voir un danger pour cette unité dans rinterprétation divergente d'un contrat. Ainsi, par « xcm pie, nous ne verrions pas un moyen de révision dnnsin faiisse application dr la loi prussience du i5 février 1869, concernant la confiscation des biens du prince électeur de la Hesse. Au contraire, ceux qui admettent des prescriptions normatives ou règles de droit pour des cas individuels, admettront cette revision

16) C'est ce que Auschiils, Die pet^enwârligen Theorien, p. 73 ss., oc distingue pas suffisamment ; cf. Ai^cti. f. ôfF. K, XVII, — La loi peut faire ces deux déléfpations conjointement, de sorte que le pou* voir exécutif ne doit se servir de son Autorisation de porter atteinte à la liberté que dans ta forme d'une rècjle de droit. N'o»i«; citerons comme exemple la police municipale française (Théorie des franz. Verw. Rechts). p. G6) et le Code bavarois des contraventions de police» qui s'exprime très clairement {Edel, l'ol. Stf. G. li., p. |&). Pourquoi la loi a-l-»'IIc ;uit(iris«'' seulement des règlements et non pas des décisions individuelles ? l'arec qu'elle cherche dans la forme de la règle de droit cette garantie de la justice égale, qu'elle ne peut donner que par une règle générale. Il serait assez singulier que l'HuiDriti", invoquant cotti^ tluorir t\i' îa r('i::l(' de droit individuelle, pût venir dire : je nie servirai de mon pouvoir réglementaire pour frapper le cas indi« viduel, puisque cela sera également une règle de droite ^

Digitizec 1

il. — FORCE OBLIOATOiAE DB LA, LOI ADMINISTRATIVE iil

lier ou Tabrog^er ; mais aussi longtemps que la règle exîsle, tous les actes individuels doive ot lui obéir (ly).

Cela ressemble donc à la « fameuse obligation de TEtat par soi-même » ; le fonctionnaire, par son règiemùutf oblige même son supérieur. Mais le phéno* mène s'explique ici bien naturellement.

2* Quant à savoir si, dans le cas spécial, la loi a fait usage de sa force obligatoire dans le sens que nous lui donnons, cela dépend encore de son contrrift. Si la loi s'occupe d'un fait individuel, il ue peut alors en être question. Mais il peut arriver aussi que la loi, tout en formulant une proposition qui pourrait donner la matière d'une régie de droit, n'ait pas voulu en faire une; il se peut qu'elle ait voulu iloancr une instruction aux fonctionnaires, ou même exprimer un voui, une opinion. Une telle réserve de sa part n'est pas à présumer. Il faudrait pour cela une déclaration expresse, qui, en fait, n'existera pas. Reste donc le cas oft le contenu de la loi par soi-même semble être susceptible de former une règle de droit. Mais ici, il ne faut pas se prononcer trop vite. Dès que la loi a formulé quelque proposition comme une règle, on ne peut pas savoir, à Tavance, si cela ne pourrait pas, dans une occasion quelconque, avoii uiu^ importance pour le rapport entre un sujet et l'Etat: au cas de l'affirmative, par suite de Tefficacilé générale de la loi pour tous les intéressés, sa force obligatoire appa-* raftrait aussitôt (i8j.

17) Ober V'erw. Grrichl. ao déc. i^-]*^ 'Coll. I, p. 3rj(j); 37 juin 1877 Coll. II, p. 435) : dans les matières pour lesquelles une autorité peut faire des rèf lemeots de police, elle peut également prendre des décisions pour le r.is individuel, mais seulement à In .condition qu'elle n'ait pas encore lait de rètrlf^ment s\'»[>pliquant à ce cas. — Comp. Seydel, Bayr. Sfants* rcchl, lil. p. .'):)7, 5.')8.0b. Verw, Ger. 3o no%'. 188a (Collecl . IX, |). 3:}8).

18} Les lois réglant simplement «la compétence et la manière de procéder des autoritésje régime des services publics eto^ dont Laband» Stantarecht.éd.all. p. 378 (éd.fr.,II, p. 36i)faitmention, contiennent de.s rèi^lcê de droit. La preuve en est que celui que cela concerne est lésé

C'est pour ce motif qu'on a raison de donner à tout le contenu d'une loi, sans faire de disti action, la publication solennelle qui ne convient qu^auz règles de droit. On verra ee qn*\\ y a dans la loi, en fait

de vt^ril;il)les rri,H(îs de droit, lorsque la vie rériie mettra en opposition avec la loi les variétés inhiues de ses formes et ses coinpiications. il n'est pas besoin de le savoir plus tôt.

dans ses droits, quand elles ne sont pas observées. Sont ég'alemeat ét9 règles de droit les lois sur l'organisation des autorités administratives. Lahaïui, qui dans Slaalsrecht (i'* éd.), I, p. 68, avait très» bica «dait celte solution, s'est Itissè inSaencer parles objections de Gierkc. Roaia et Seligmann, pour la retirer dans Staatsrec ht (3*éd.<. I. p. 683^ note a. — iÇcyr/f/, Bayr.Str. R., Iî,'|>. a'ii, prrri'! un |ui:nt ^- ilrjiarl inexact, •quand il dit : il est clair que la création de rurgaoïsation des autorités ne tombe passons la notion de la législation dans le sens oaaicriel, comme création de règles de droit. Il est possible qoe cette orgs« nisation soit pris r/scrvcc à la loi ; en tout cas. c'p>t là matière à discussion. Mais quand une t'ois ta lui a fait ctMic urganisaiion. elle a l'effet d'une règle de droit. — Selignumn, Ges. ira form. uud mal, Sinnc, pp. io3 ss., s*est donné la peine d'établir, poor tonte one série de cas, la distinction, selon que les lois contiennent des règles de ■droit ou dr simpl*»*; prescriptions administratives. (^/Omme exemple le plus indubitable d'un rcglcmenl dans le sens matériel, c'est-à-dire d'une prescription qui, bien qu'émise dans Is forme d'une loi, ne peut jani.iis rtrc une règle de droit, il cite la fixation des heures d»- travail flaiis les burpatix. Est-ce bien sùr '? Si j'ai uni' Ht'rlnrat itin à f.Tirr dans un certain délai cl si je ue la fais pas, à cause de riuobservation par les employés des heures fixées par la lot, ne sois-je pas lésé «dans mon droit?

Le rég^ime du droit (Rechtniaat) s'achève par Tacte •administratif, qui, avec sa force obligatoire, est phu é dans les rapports à rëgler entre l'Etat et le sujet.

incomiu au cercle d ult es qui caractérisent le régime <ie la police, nVtanl pas t'ntièn'nient un jugement .-ni entièrement un acte de gestion^ l'acte administratif « •doit être étudié dans sa nature particulière, si Ton veut comprendre le droit administratif moderne, car ce droit est dominé par lui.

I. — De la loi civile une obligation de payer est née, de la loi pénale une obligalion de se laisser punir. S*il :n*y avait pas autre chose, Taulorité compclcale exé- ; •cttterait ces effets de la loi au moyen de la force; sur -son ordre, Thuissier opérerait une saisie sur le débiteur, Fagent de la police judiciaire conduirait le coupable en prison. Mais nous remarquerons tout de suite que cela ne représenterait pas la justice; ce qui manque, c'est le jagement. A\ aui que la loi soit niiseà exécution par le fait, le trii)unal, pur son jugement, déclare <sequi, danscecas, esldedroit ; ce qu'il décide est juridiquement obligatoire pour le sujet intéressé. Le jugement lui-même est lié par la loi ; mais, de son côté, le jugement lie le fait de l'exécution t ce qui est dû au sujet, ce qui doit lui arriver de la part de l'autorité n'est pins désormais délei tniné directement pai' la loi, mais par le jugement. Geluî-ci, comme Ton dit, a fait ju» in concrelo*

De même que la valeur de la régule de droit consiste dans réjj^alité juridiquement assurée de Inaction autoritaire, de même la valeur du jugement réside dans la déterminalion juridique qu'il donne immédiatement au cas individuel. De même que la rè^le de droit civil a été rendue applicable à Tadministration par ratlribution à la loi constitutionnelle des. éléments essentiels de sa force, de même on use, sous le régime du droite du jugement de droit civil. Faisant abstraction de toutes les particularités du jugement, dont on se réserve de faire un usage spécial, on confère Tessence de sa force juridique à un acte de volonté autoritaire, qui est fait dans i'adminislratioD et pour Tadministration.

Û<zcie administratif est un acte d'autorité émanant de r administration, acte qui détermine, uis^ï-uis du WinJet, ce qui, pour lui, doit être de droit dans le cas individuel (i).

Cet acte est, comme le jugement, une manifestation spéciale de la puissance publique, qui n'émane pas d*un membre quelconque de l'organisation publique. Il est réservé àdes magistrats formantune espèce d'aristocratie au milieu de la masse des fonctionnaires; auxauto»^ ritésfudiciaires (Gerichtsbehôrden) correspondent les autorités administratives (Verwaltungsbehôrden (2).}

U} G, Meyer, Verw. Recbt., I, p* s, «ppelle acte admiiiistratif € le

règlement de rapports juridiques iadividuels ou concrets )>, en tant que cela a tien dans rjulmînîstration, c*es»-à-(^ire en dehors de ia justice. 11 distingue alors (p. di) des actes administratifs de droit international, de droit privé et de droit public. Ces deroiera aont des « actes d'autorités » {obriffkeiiiiehe VerwtUtanffBacte), Ils sont, d*aprèsnous, les seuls qui méritent le nom d'actes administratifs. Tomp. V. Kirchenheiffif Einf., p. 75. — Pour Jellinek, Geselz und V^erordming, p. 331 ss., acte administratif est synonyme de toute activité quelconque de radminiatralion ; ce serait/par exemple, un acte admioistralif; que d*aména|per une salle d*écoIe. Nous avons déjà parlé de cette sin* gulière terminolog^ie au § 5, note 19, ci-dessus.

(a) « Autorité » n*est pas synonyme de « fonction ». L'autorité suppose une compétence spéciale que l'on peut désigner par droit de com-^ mandement,d*antorité,de puissance autoritaire (o6r(^il{isi//ft6Aa CreuN]//),oa

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§ 8. — PORCB OBU6AT01RB DB L*ACTB ADMINISTRATIF ISI

Dans la justice^ ces autorités sont clairement dést-

g-nées par le nom de ju^es et de Irihuiiaax. Dans radministrulion, c'est une question d'interprétation des règles qui président à la distribution des connpétencest que celle de savoir si le pouvoir de décider, de commander, de faire des actes d'autorité, en un mot des actes administratifs, est compris dans une certaine fonction. Il y a des autorités spéciales, compétentes seulement pour certains actes ou pour les actes que comporte une certaine branche d'administration* Mais les lois d*or^anisation désignent aussi des autorités s^énérales, autorités de l'administration ^-énérale (lii pays {Bchorden der alltjemeinen Landesiu rKHillung), autorités de la police du pays{Landespoii£eiôf/i6rden)f qui doivent être compétentes pour faire tous les actes administratifs du degré de la hiérarchie qu'elles occupent et non réservés à une autre autorité.

L'action des autorités administratives étant très variée, on peut se demander, daus le cas spécial, s'il s*agit d'un acte administratif ou non* La présomp-

toute autre cxpreshioo analogue. Mais l'autorité n'est pas simplement la foDcUoQ munie de cette faculté spéciale: c'est le poial de départ de cette faculté, point de départ formé par la fonction, c'est le € lieu 9 hiérnrrhique {die Stelle). L'antoritè peut être représentée par une ^«^ule fonction: le Landnit prussien est une Rtitorit»; Elle peut aussi être représentée par un ensemble de fonctions, par une autorité collégiale, comme le Kreisausschass, ou organisée d'après le système < bureattcratique », cocnnie le HeçUrmiffÊ'-preÊident avec ses conseil* 1ers : le meinbre du Kreisaussdiu»» et le conseiller du gouvernement ( fi^fjierunf/trat) ont des fonctions autoritaires [hehordlichcs Aint) ; ce ne sont pas des autorités : décision de l'Ober Trib., ^0 mars i863 (Kecueil de Slrielhorst. 48. p> 274): < Une autorité publique est un « lien ofBctel » (amtliehê SuUe), muni de poissance publique, auiinel certaines obligations et prérogatives aotorilaires ont été attribuées d'une manière permanente, et qui, quand il se compose do plusieurs personnes, apparaît extérieurement comme une collectivité ou unité représentée par son chef », Se prononcent plus ou moins dans ce sens.* Foer»îemann, Pol. R.| p. 97>99; Ober Trib., 8 avril iWt (Pl. Beschl. ; J. M. Bl., i86i, p. ii6) ; Jellinek, Gesetz uod Verordnnng p. : Laband, Stan'srerhf, éd. ail. I, p. 33g (éd. fr. II, p. 4); Zom^ >»iaatsrecbt, I. p. autt ; Loemng^ Verw. Hechl., p. 3o.

lion est pour l'affirmative. Si ce que l'autorité a fait, d'après sa compéteoce et d'après le contenu de la volonté exprimée, peut être un acte administratif, il faut le considérer comme tel et lut accorder les effets juridiques qui y sont attachés, sauf la preuve con^ traire, c'est-à-dire sauf à prouver qu'il ne s'agit que • d'une SDUiinalion, d'une menace, d un avertissement.

Voilà le principe. Des dispositions expresses permettent de distinguer plus clairement l'acte administratif en le faisant connaître par sa forme, son origine, son contenu.

II. — Le juq-ement de la procédure civile a son rôle sléréolyp<M 1 acte aduiiuistralif est d'un emploi plus libre et plus varié. Cela répond à la misMun qui lui est donnée, celle de placer dans le mouvement de l'administration la détermination juridique des cas individuels.

i) Le jui^ement du tribunal civil repose toujours sur la loi qu'il applique au cas spécial. On serait tenté d'exiçer aussi, pour l'acte administratif, une base pareille ; mais on ne peut pas poser à cet égard une règle générale (3).

Il faut distinguer. La détermination par voie d'autorité, vis-à-vis du sujet, de ce qui, dans le cas individuel, doit^ pour lui, être de droit, n'est pas comprise dans la réserve de la loi. CVst une émanation de la puissance publique, (}ui appartient également au pouvoir exécutif. Tout dépend donc du contenu de 1 acte

(3) Tout ce qai est vnlable suppose une rèçle de droit qui lui sert de hase ; c'est là, pour la plupart de nos jurisconsultes, un axiome. Celle base est déclarée indispensable pour l'acte administratif par Lœninfft Vtrw» Reeht, p. *4t ; v. Sarwey, Allg. Verw. Recbt, p. 37, et autres. Quand on Ya jusqu'à faire dépendre refllcacilé juridique de l'acte de sa U-Lralitè, on sV'loiVnc m-'iTio du modèle de la justice ; l'on traite l'acte administratif plutôt comme an acte juridique du droit privé, qui, m lai tmêi, ne tire pM ta force àt lai*inèine» meii de la loi ». En ce sens se prononce expressémenl tUnin, Pol. Verord , ,p. i5.

g. — FORCK OBUGATOIRB DB L*AGTB ADMINISTRATIF 123

administratif. S'agit-il de porter atteinte à la liberté et à la propriété par des comni;ui(lern(Mits, par Tirnposition de charges^ par des obligations de payer, par une dépossession on par des restrictions, alors, naiarellement, Tacte a nécessairement pour base une loi. •Ce n'est pas parce qu'il estdëcidé, pour le sujet, quelque cliose qui, pour lui, doit être de droit ; c'est parci» qu'on •<iécide qu une certaine atteinte doit le frapper. D'autre part,racte administratif peut procurer an sujet un avan^ iagcy un droit de possession, un droit de jouissance, ane somme à toucher. Alors, il n*est plus question de la réserve de la loi, et nous voyons l'acte administratif produire son eâ'et en vertu de sa propre force.

Un acte, qui, par son contenu, n'implique qu'une faveur de ce genre, peut cependant avoir besoin dune autorisation léfftslative spéciale, quand il s'airit d'une matière, dont une loi s'est déjà emparée; alors ia préférence de ia loi est en jeu (4).

D'un autre côté, un acte imposant des charges peut être fait sans fondement légal en vertu du œn^ sentement de ^intéressé. La réserve de la loi, telle qu'elle est formulée dans les soi-disaiil droits de liberté, s'entend au profit des individus et produit son effet poureux : la violation de la réserve à leur détriment est une injustice commise à leur préjudice. Mais -ce serait renier la liberté même que de vouloir leur octroyer cette protection malgré eux ; le [irolégé reste libre de se soumettre, dans une certaine mesure, à des «charges personnelles, à des obligations de payer, etc. Il faut donc sous-en tendre, dans toutes les réserves constitutionnelles qui interdisent d*imposer aux individus des c [larges en dehors d'une loi, la clause lacite : .à moias que ia partie intéressée ne douae son consen-

(4) Tous les actes do permission f\ dispense rentrent dans cette catégorie; coiap. surtout nos explications au sujet de ia permission -de police, | it et-destous.

tement. C'est le cas pour les actes udminUtraiifa sur soumission. La soumission ne fait que remplacer Tautorisation de la loi; elle fait dispara iln' (a barrière que, sans cela, la réserve constitutioiineUe aurait opposée. L acte administratif, deyeou libre^ produit alors son effet par lui-même (5).

Ajoutons encore qu*un acte administratif n'a pas besoin d'avoir un litre spécial dans une loi qui l'autorise, quaud il ne crée pas de charges et d'obligations nouvelles, mais qu'il se borne à appliquer celles qui existent déjà. Nous appelons cela un acte déclaratif. Il s'a^^it alors d'un rapport juridique déjà fixé, soit par une loi» soit par un acte administratif antérieur, peu importe : dans Tua et dans Tautre cas, un acte administratif peut intervenir pour déclarer, par 'voie d'autorité, ce rapport juridique, le dével * pper et en tirer les conséquences*

(b) Exemple principal : la nomioaiion à un emploi public. Grote/end, Preuas. Slaattrechi, 1. p. 53. déclare à ce sujet : « Il y a dans U sphère de radministration publique toute une série de règles de droit,

qui n'imposent d*ol)lit:atioiis qu'à celui qui veut entrer dans le rapport juridiqijr dont il s'at;it, par exemple dans la position de fonctionnaire public ». Encore la règle de droit I Mais ce n'est pas ia règle de droit qui impose les devoirs, c'est Tacta de nomination ; et cet acte peut valablement être accompli, sans qu'il yait une loi qui règle lesoomina lions. Cf. Arcli. f. œfF. R., TII, p. ^9 ss. Est-ce àdir<"<ju«' la soniviission de l'intéresse peut U*î/n)is<^r une cliar^r qnelronqnr pl une restriction de la liberté qu'uu acte administratif pourrait vouloir imposer ? Evidemment non. Pour les conventions de droit civil, il y a aussi certaines limites au delà desquelles on ne peut pas disposer de sa liberté {comp. Gode civil franr.. art. 1780). A d«-faiil d'itnr loi expresse, ce qui exccd»" cfs limites ost déclaré nul comme étant conlm ôonas r/u^re^. Le droit public l'admet. Les actes administratifâ sur soumission se restreignent aux charges, obligations et cessions que, d'après no» usages, un contrat de droit civil pourrait éicalemrnt imposer. C'est pour rrla qu'on les apprllc dt-s contrats, qnoicjne, dan.s leur structure juridique, ils ne soient pas des contrats. Pour les disting^ner des vrais contrais de droit civil, un les appelle des contrais de droit public. En tant que le contenu de Tacte ne pourrait pas former la matière d'uis contrat civil, la soumission serait considérée comme insuffisante pour remplacer tînc autorisation de la loi ; par ron.scqucnt, î'nrfe .idminisirritif se stT.tif pas valable. C'est Iri qne réside l'importance de lu notion de contrat de droit civil. Comp. | 11, note 3 ci*dcs* SOQB.

f 8. — PORCB OBLIOATOIRB DB L*ACTK ADMINISTRATIF ÎÎ&

s) L*effet du jugement ressemble à celui de la règle de droit. Il donne à celui, pour lequel il est rendu,

une d«^termination jiiri(li(|ue, vis-à-vis de la puissance pubii(jiie, de ce qn il doit et de ce qu'il peut; i! oblige la justice à s'y conformer dans ses actes d'exécution comme dans ses jugements ultérieurs. Cest une injustice qu'on commet à son égard, en s^en écartant à son préjudice.

De même, Pacte admintstratir donne au sujet, pour lequel il est fait, une détermination; seulement ici le cunienu de cette détermination est infiniment plus varié.

L'acte administratif ne se borne pas à décider que le sujet sera contraint à quelque chose ou qu'il sera maintenu dans quelque chose, le détail de ces choses

ne présentant d'intérêt que pour la partie privée op|>o.sée ; ici, tous les détails deviennent immédiatement la matière du rapport juridique avec l'Etat qui statue ; cest vis-à-vis de VEt&i que le sujet doit faire ou ne pas faire, ou a le pouvoir de faire, de payer ou de toucher une somme, de faire un service, de renon* cer à sa propriété, de jouir d*un avantage (6). En même temps, la {)uissance publique est obligée de procurer l'exécution en assurant l'observation et Pexécutîon de ce qui a été ainsi décidé, aussi longtemps, tout au moins, que Pacte administratif reste en vigueur et pourvu qu'il n'intervienne pas un pouvoir spécial pour arrêter son effet.

Cet effet dépend de l'observation de toutes les con- •ilitions et lirn i (a ( ions auxquelles l'acte administratif lui-même est soumis. Mais cette dé[)endance est de la même nature juridique que celle du jugement du tri- 1>unal civil. Le jugement qui viole la loi n'est pas

{(î) Sur les tf^nt itîves pour faire, tl'.qjrès ccoonlcnn, une rlassifiratioD complète des actes administratifs, comp. $ ii, note i, cidessous.

i26 PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

vatabie^il doit être annulé. Mais jusqu'à rannulatioa,. il faut lui reconnaHre son effet. La puissance autoritaire qui y apparaft commence toujours par attester Sft

légalité. Il en est de même pour l'acte administratif. La non validité n'est qu'un motif pour déclarer rincfficacilé;elle n'est pas elle-mèfue Tioefiicacilé. Pour obtenir cette déclaration, il faut suivre les voies indiquées par la distribution des compétences (7).

De cette manière, Tacte administratif remplit toute la sphère de Tadministration de rapports juridiques bien déterminés, avant leur cause immédiate dans cet acU' même, semblables par la variété de leur contenu aux rapports juridiques du droit civil, parleur forme et par leur nature aux rapports juridiques de la justice.

3) Tous les actes administratifs produisent un ordrejuridique pour le cas individuel. Mais, en même temps, ils [)euvent se ralta( fier plus ou moins à un 01(1 re déjà existant. Cela nous amène à distinguer différentes espèces d actes administratifs.

La classification principale est celle en décisions- (Entscheidungen) et dispositions ( Verfûgungen), Le» décisions sont des actes administratifs à contenu juridiquement lié. L'obligation peut provenir d^une règle de droit applicable au cas particulier, ou d'un acte administratif antérieur qu'il s'agit simplement d'exé-

q) Le coQlraire de Vinvalidiié est la nuUUé, qui signifie une inefiicacitè de droit. L'acte d'autorité n'est nul que dans le cas oii» en réalité, il n'y a pas d'acte d'autorité, mais seulement l'appareDcc d'un tel acte. Au jut^emeot nul correspond l'ncle administratif constituant « une disposition émanant de persunnes absolument incompétentes «. Laband, Staalsrecht, éd. ail. I, p. 690. note i (éd. fr. II, p. 54a. note i). Rumpett, dans Fischers Zeilschrift, XXIV. p. aa (l'autenr trouTe la formate trop étroite, mais les exnnples qu'il cite s'y Inisscnt tons comprf ndre) . Dans tous les autres cas, l'acte administratif repose sur lui-même ; il s'agit seulement de savoir si des moyens existent pour le détruire^ ou, comme dit Laband, /oc. ci/. : « le décret n'est pas nul en prin-. ctpp, mais il doit çtrc attaqué par un moyen juridique et annulé pour cx( <-s de pouvoir ». Nous parlerons de moyens ri-dessotis. 5 ss. Du reste, s'il était encore besoin de prouver que l'acte aduiinistralif ne tire pas sa force de la loi, on trouverait ici cette preuve.

I 8* — PORCB OBUGATOIBB OB L ACTB ADMINISTRATIF 127

cuter, ou d'un droit individuel dont les effets doivent être reconnus et déclarés. Il faut que Tobligatlon soit complète, de sorte que le nouvel acte administratif par lui-même n'ait rien â ajouter à l'ordre juridique

exi^é par le cas individuel ; la dérision ne dit ce qui doit è Ire de droit (lu'en déclarant ce qui de droit. Les jugements des tribunaux civils, à quelques exceptions près (comp. § iS» 1| ci-dessous), ont partout ce caractère. C'est sur leur modèle que s*est formée l'espèce correspondante d*actes administratifs (8).

Tous les autres actes administratifs sont des dispositions. Ils ont ceci de commun, qu'ici l aulorité agit de sa propre volonté pour déterminer les conditions du rapport juridique. U n'^ a pas à distinguer suivant que Tautorité est entièrement libre ou suivant qu'il ne lui est laissé qu'une certaine latitude pour mani* fester sa volonté dans ces limites.

Cependant, il y a une distinction à faire parmi les dispositions, d'après leur importance quant au rapport qu elles visent.

La disposition forme Tantithèse absolue delà déciêton^ quand elle crée tout nouvellement un certain rapport juridique entre Tindividu qu*elle vise et la puissance publique. Elle correspond alors à ce que, dans le droit civil, nous appelons un acte juridique (liechts^ ffesch(ift)Ao\ (jue la convention, le testament, etc.; on. peut l'appeler un acte juridique de droit public (9).

(8» C'est pourquoi on airne à relever une certaine connexile enire la décision et la justice, connexité qui est étrangère à l'acte admioi&lralif qualifié àt diMpoêitiani G, M^yer^ dans Wcerlerbuch, II. p. 669 sa.; Lceningt Vcrw. Rechl, p. a4i ; surtout Bernatzik, Rechlskraft, p. 6 ss. Comp. S i3, I, ri-(4pssous. — Lnbnnd, Staatsrccht, éd. all. I, p. (ÏCy (éd. fr. 11, p. 5i5) : « li est dans ia nature de la dé.:isiou d'être liée » ; au contraire.* la liberté juridiqoe dans la résolulion» caractérise la convention «t la disposition comprise par Labarul sous le luun d'acte- Adtninislralif il. p. 687-II, (>. .'Soj. Quand, plus loin (p. 6<,r> .'.iS;!, il dit: « au luud, la disposition (le décret) peut être une décision a, il «cmble renoncer à la dittinclion,

(Q) Mêrket, Bocykiop., | »io« Contra Labtmd, qui, dans Staatsrechl

128 PRINCIPES UiiNÉHALX DU DROIT ADMINISTRATIF

Mais toutes les dispositions ne sont pas ainsi placées à Toris^ine du rapport juridique; il y en a qui ont seulement pour mission de développer et de réaliser on rapport existant. La disposition peut alors y apporter des changements, des compi éléments , des annulations etc.; toutes choses que l'on pourrait peut-être comprendre encore sous la notion de Tarte juridique. Mais toute ressembiaiice cesse, quand la disposition ne sert qu'à faire valoir le pouvoir ^^ciiéral que, eu vertu du rapport existant, Tautorité doit exercer sur le sujet; ceci n'a pas plus le caractère d*un acte juridique qu*une sommation par laquelle le créancier civil exige une prestation résultant d'un engagement iîfénéral (lo). Il y a, dans le droit public, une espèce particulière de rapports qui contiennent, au profit de l'autorité, un pouvoir général : on leur a donné le nom de rapports de sujétion particulière {GewcUtoerhàliniss) (ii). L'acte administratif qui est accompli pour faire valoir sur l'individu le rapport de sujé* tîon et pour en tirer les conséquences, s'appelle une instrnrtton. Le principal exemple est l'instruction qui est adiessée aux fonctionnaires; mais ce n'est pas le seul exemple.

III. — La loi peut produire son elfet à la manière de la règle de droit, par des règles générales touchant tous ceux que cela concerne.

{i<« éd.), II. p. 9i6, avait proposé la notion de Tacle juridique de droit

public : Dernatzik, Hpclitskrnft, p, lo. note, et G. ,Veijer dans Aimalcn. 1878, p. 383. Mnis le mol est bien propre à repri srnter la chost- ; aotis n'avons pas besoin pour cela d'y allacher une imporlance supérieure,

(to) Pourexpliqtier la chose par no exemple, la concession d'un chemin de fer serail un acte jnridique de droit public; Tacte qui, plus lanl, résoudrait la question de savoir si une certaine lisrne y est comprise, serail une décision ; l'injonclion de prendre une certaine mesure technique serait une disposition qui fait valoir les oblîga<lions résultant de la concession ; a- tu- serail donc ni ttO acte juridique de droit |»iiblic. ni une dérision. Tout cela émane penl-t*lre de la mâme autorité, dans la même forme, et a la nalure commune de l'acte administratif.

(il) Gomp. sur la notion si intéressante et si importante du « Gewall verhiltniss a,| 9, I, n. s ci-dessus.

DigitizaéèpÉHHle

^8. — FORCE OBLIOATOIRB DB l'AGTB ADMINISTRATIF 429

L'acte administratif ii*a pas cette généralité d*effet, quant à sa force obligatoire ; c'est là la différence essentielle. Toutes les autres qualités de la force obli-»

ij^atoire de la loi peuvent appartenir à la force ohlii^atoire de l'acte administratif : mais, dèsquf 1 acte administratif deviendrait capable de produire son eilet dans cette forme propre à la loi» il cesserait d*être acte administratif.

Uacte administratif saisit donc le cas indîWduel à la manière du jugement du tribunal civil. Toutefois, il ne faut pas vouloir l'astreindre trop rigoureusement à une certaine forme. I^oiirvii fju'il n'ait pas à produire son eU'et comme une règle de droit» il peut s'attaquer, de différentes manières, au cas individuel qu'il vise.

i) Le jugement civil détermine très exactement le cas en appelant de son nom l'homme pour lequel il intervient. Cela sera également la règle pour l'acte administratif : Tordre de police, l'imposition de contributions directes, la conscription pour le service militaire procèdent dans cette forme.

3) Le jugement civil étend son effet au delà de la personne qu'il concerne directement, à son a^ant eanse : le fait juridique qui se produit dans la sphère du droit civil dt^placc donc, eu même temps, le rapport de droit public qui a été créé par le jui;ement. L'acte administratif peut, delà même manière, avoir indirectement son effet sur un tiers, quand il crée un droit ou une obligation qui peuvent se transmettre (cf. § 9 ci-dessous) ; mais c'est une exception rare. • 3) L'acte administratif correspond plutôt au modèle de certains actes juridiques du droit civil, lorsque, tout eu étant rendu à propos d un certain individu, il ne vise cependant pas celui-ci en personne ; lorsqu'il ne le vise que comme représentant certaines circonstances extérieures dans lesquelles il est placé, une Otto Hayer. 9

propriété, une exploitation, une entreprise; alors^

l'acle administratif peut avoir son ett'et pour n'importe quel aulre individu qui ie remplacera plus tard*- Cet effet successif sur des personcie ineertae n'est pas la règle (cf. gai notes to et 20, ci-dessous.)

4) It faut encore distinj^uer le cas, où celui que l'acte administratif concerne est bien une personne certaine, mais désignée indirectement ; on ne le détermine qu^après avoir élucidé une certaine relation juridique. Cela arrive surtout pour des actes admi^^ nistra tifs concernant des droit réels, comme l'expropriation, rétablissement de servitudesde droit {)ublic : ces actes n'ont pas besoin de désigner un propriétaire ou le vrai propriétaire qu'ils touchent; ilsle frap^^ penl à travers son immeuble qu'ils désignent. — De même nature est l'acte administratif qui s'adresseà un certain ensimlilt' de personnes pour frapper chacun des individus quiy sontcompris : sommation à un attroupement de se retirer, dissolution d'une réu* nion, d'une association. Â vrai dire^» c'est une piuralité d*acles administratifs : il en est adressé un à chaque personne d(^ii^née [)ar rensen]l)le dans lequel elle est compris* : mais ces actes apparaissent réunis dans un acte collectif (12).

5) Cette façon de désigner plus librement les per-^ sonnes que Pacte administratif concerne atteint son plus haut dcjçré dans le rapport de sujétion particulière. Ici nous trouvons des actes collectifs avec désignation indirecte des individus qu'ils concernent et sans restriction à un ensemble de personnes pré* sentes et définies ; ce sont donc des actes faits pour des personne inrertae. Aux indis idus corn [tris dans le rapport de sujétion, à tous à la fois, des instructions

(I Sur la (liffrrrnrp pntrc l'acle collectif et la rcfflc de droit: Labtind, Stan i si crh t . cd. ail. 1, p. 6g6 (éd. fr. li, p. &44) ; f. Harwetf, Allg. Vcrw, Hechl, p. ay.

FORCE OBLIOATOIRB DE L*ACTE ADMINISTRATIF I3t

peuvent être donnéeâ, acles administratifs tirant le»

conséquences du rapport de sujétion. Ces inslruclions sont réunies dans <fi ^ rt^irlemenls de service, rèi^lemenlSy statuts, cl coaimuuiquées par voie de publi* cation ou autres moyens propres à les porter à la connaissance des intéressés* Ëlles sont alors obli^toires pour chaque individu qui est compris actuellement dans le rapport de sujétion ou qui y entrera à Ta venir.

Extérieurement alors, l'acte présente une i^rande ressemblance avec une règle de droit. Cependant, il n'y a encore là qu'un acte administratif collectif ou, comme on l'a appelé aussi très justement, une disposition générale (i3). Cette disposition n'opère pas avec la force obligatoire générale de la loi; elle opère seulement avec la force du rapport particulier de suj/'tion : elle ne peut avoir d'effet que pour les individus et pour les obligations, qui y sont compris. En ce qui concerne ces oblij^ations^ le rapport de sujétion met chacun des individus qull comprend en contact avec Tacte administratif qui a été rendu d'à* vance et qui le touche aussi ; il lui impose comme premier devoir de s'intnrniei de cet acte L'etTet est le même que si l'instruction lui avait été communiquée directement et comme un acte individuel.

(i3) Hnenel, Staaisrechl. I, p. 235 ; Lnband, Staats Hechl.. éd. ail. I. p. 697 (éd. fr. 11, p. 54O). il u'^' a pas de décisions générales; lous les actes adminislratifs généraux Mot des disposi Utms.

04) ffaenelt Sludîen, II, p. 64» notei.

L<e» droliM ludl%lclaels paUlM.

LWsfantsation de la puissance publique, qui caractérise le régime du droit, a pour hut de soumettre les rapports entre TEtat et le sujet aux formes du droit.

£Ue fait naître, entre ces deux personnes» des détertninaiions juridiques^ dont la plus marquante — nous ne disons pas la plus importante ~ se présente sous la forme du droit indix idnel (subjectif) public (i). Le droit individuel (subjectitj est un intérêt de Tiiidividu garanti juridiquement, c'est-à-dire garanti par les institutions de la puissance publique. Mais tout intérêt garanti ne forme pas un droit individuel (subjectif). Cette garantie peut n'être que le reflet de Tonlre général qui nous entoure. Le cercle se resserre par degrés autour de la personne. Le dernier résultat est un cercle défini dlntéréts soumis à son pouvoir j'uri" dique propre.

(Test seulement ce dernier deq^ré qui, dans le droit civil, s'appelle un droit individuel (subjectif). Une fois donné, il se fait remarquer par ses effets caractéris-

(i) Gcrhrr, l'rhrr ofF. Hcchtc ; l'ibrir/i, Vvhcr ôff. Rpchtf iiiid Verw, i^erichUbarkeit ; Dantscher von Kollesbery, Oie iiulilischen Kechtr der l'nlerlhaucn ; Jellinek, System dcr subj.— otF. Hechte (comp. les criiiqucB dans Grânhttt, Zeitschrifl, ti, p. 107 s»., et dans Arcb. f. Ôff. R., IX, p. s8>) >s.}.— > Sous Ir rci^imc de la police, il ne pouvait pas être question de droits i)ubli< s des sujets ; F'f^hhorn, Bctracht. ilbcr d. Verf. d. Dt'iilsoli. BundcK, [>. «)8. >fais il y a aujourd'hui encore des auteurs <)ui persistent dans cette inauière de voir ; uuus citerons Schuppe, Begriff der subj. Rechte> p. 88» et Bomkak, Preoss. Staalsrecht, I, p. zfig (de semblables droits, d'après lui, sont € logiquement impoa* sibles »)•