LES DROITS INDIVIDUELS PUBLICS

(subjeclif) public. S'il s'agissait seulement du mot' « droit », cela ne vaudrait certes pas la peine de discuter. Mais il nous semble qu'à cette expression

s'attachent des conséquences sérieuses, conséquences qui correspondent a la notion générale du droit indi-»viduel (subjectif). *

Ou'est-ce que la valeur juridique d'un droit ? '^lie se manifeste par deux choses : par la protecUon qui lui est due par la puissance publique d'une part, et par sa disponibilité d'autre part. Nous retrouvons ici ces deux choses, produisant leurs effets ordinaires, pour autant, du moins, qu'ils ne sont pas contrariés par d'autres principes.

i) Le droit individuel (subjectif) lie la puissance* publique, c'est-à-dire la partie de la puissance publique qui est susceptible d*dlre liée. Le pouvoir exécutif,.* nous Tavons dît, est né avec ce caractère spécial qui robrn!:e a i!iaiii!t iiir et à protéger le droit individuel (subjeclif) {)artout où il apparaît. Il doit lui prêter main forte contre le trouble et Tinobservalion qu'il peut rencontrer de la part (fautrui, et s'y soumettre luî-*même. Dans la sphère du droit administratif, où FEtat lui-même est en action pour produire, changer et supprimer des rapports juridiques, la protection' due au Jioit iuilividuel (subjeclifj se niauiiesle surtout par l'obligation du pouvoir exécutif de laisser ce droit intact.

Ce pouvoir du sujet sur l'exercice de la puissance publique, une fois établi, est irrévocabie» Gela se com-»prend du pouvoir conféré par la loi ; mais cela s*ap-> plique également au.x pouvoirs créés par la lés^islation secondaire des rèsrlenienls et même par des actes administratifs: en principe, raulorilé, qui a fait un acte, est libre de le retirer et de changer et d'abolir ainsi le -rapport juridique qu'il a créé ; mais dès que, dans ce rapport, apparaît» pour Tindividu qui y est

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compris, un pouvoir qu^il doit avoir sur la puissance publique, rauloriié est tenue. L'inviolabilité du droit individuel (subjectif) n*esl pas absolue ; ce droit doit aussi céder à des intérêts supérieurs lés^lement reconnus ; mais, en dehors d'un titre spécial, il subsiste; la rt^vtication pure et siiu[>le n'est pas possible.

C'est donc uoe chose assez importante que de créer de semblables rapports juridiques et d'abandonner à rinfloence d'un sujet une portion de la puissance publique. Que la lot puisse le faire, cela est hors de doute. Le pouvoir exécutif y est suffisamment légitimé, quand il a^it en vertii d'une lui qui l'autorise. En dehors de ces cas, il ne peut engager son action et abandonner des portions de l'administration publique que dans une certaine limite. Constituer des droits à des prestations pécuniaires, concéder des droits de jouissance sur le domaine public, concéder des travaux publics, des entreprises entières appartenant à Tadminislration des services publics, voilà les exemples qui se présentent le plus souvent. Dans d'autres cas, lorsqu'elle accorde aux individus une influt ^f c sur l'exercice de la puissance publique ou qu'elle leur assure qu'elle ag^ra envers eux d'une certaine manière, Tautorité est censée le faire avec la réserve tacite qu elle pouna révoquer ce qu'elle a dit, quand cela lui semblera être counuaiàdé par un intérêt majeur; il est peul-étrc d'usage d'insérer» dans l'acte même, une réserve expresse de ce genre. Dans ces cas, nous disons qu'il n'y a pas de droit individuel (subjectif). La réserve de la révocabilité a empêché ce droit de naître.

Mais le principe reste: aussit<*)t qu'un pouvoir de rindivitlu sur la puissance publique a élé rré»'* sans réserve, il y a droit iudividuei (subjectif) public cl, par conséquent, rapport juridique irrévocable.

a) Il est de la nature du droit individuel que celui auquel il appartient puisse en disposer»

g 9. — LES DROITS IKOmOUBCâ PUBUCS 149

Gela ne veot pas seulement «dire qu'il est libre d'en jouir, de s*en servir ou de ne pas le faire. Ce n'est pas une qualité caractéristique du droit ; car il en est de

même de la simple liberté qui n'a pas la forme du droit ijulividuol (.subjectif). La disposition, dont nous parlons, ne concerne pas IVxercice du droit, mais la substance même du droit. On en dispose par des actes juridiques qui, en général, sont de deux sortes : la renonciation et le transfert.

Le droit individuel (subjectif) public admet l'une et Tautre m uialité, sauf les restrictions qui y sont apportées par des causes spéciales.

Qu'on puisse renoncer à des droits individuels (subjectifs) publics» cela ne saurait être contesté (26). Il suffit de citer les différentes créances pécuniaires résultant de rapports juridiques de droit public : le traitement du fonctionuains rindemnité d'expropriation, les remboursements dûs aux contribuables surtaxés^ etc. Tout cela peut donner lieu à des renonciations. Mais ce ne sont pas des cas exceptionnels. Les concessions sur le domaine public, — une prise d^eau par exemple concédée sur une rivière navigable, ^en tant qu'elfes né sont pas révocables ad libitum constituent, pour le conce.ssKiini ail t*, ua droit individuel (subjectif^: il peut fane disparaître ce droit par sa renonciation. Les droits individuels (subjectifs) correspondant à des fonctions publiques et ayant pour objet l'exercice d'une certaine portion de la puissance publique ne sont pas absolument exempts de renoncia* tion. On ne peut pas y renoncer en gardant la fonction, cela va sans dire, et la fonction est, en prciaière ligue, un devoir qui lie le fonctionnaire. Mais celui-ci

ta6) On a voulu écarter la possibilité d'une n-noru iailon en établissant l'axiome que tout droit individuel (subjectif) |uiblic consiitiic luimême un devoir: Y. Sarwey^ OefF. Hechteund Verw. H. Ptl., p. 4^0 ss.; Pfit€r, Reform iler V, R. PS., p. iS ss. Ce n'esl pas iontcnsble.

-^50 PRINCIPES OâMÉRAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

• le droit d'exiger sa démission, démission que le goa* Nrernement ne pourrait pas lui imposer spontanément.

'Cette denianrit» cou lient en mt^mc temps ia renonciation à son droit. Il y a une cerlaine analogie Avec la situation d un concessionnaire de travaux fiublics ou d'une entreprise d'intérêt public, d'un chemin de fer, par exemple; Je concessionnaire a le droit de diriger et d'exploiter un service public à la place de^ Tadministration ; c*est un droit individuel (subjectif) public. II ne peut pas simplement renoncer à ce droit, parce (^u'il est oldiî^é de s'en servir. Mais il peut proposer au g;ouvernement de le déciiargcr de ^ette ^obligations et cette proposition contient, en même teaaps, une renonciation éventuelle à son droit.

Que la commune, la province, la corporation et toutes les antres personnes morales du droit public ne puissent renoncer à la portion d'administration propre (|ui leur est attribuée, cela ne vient pas de la •qualité de ce druit individuel (subjectif) public; cela provient de la qualité de ces personnes elles-mêmes qui sont créées nniquement pour gérer cette administration et dont les représentants, par conséquent, Jl*ont pas compétence pour y renoncer.

On peut transférer les droits publics, comme on peut y renoncer (27). Pour les droits publics propres^ aouil au moins, c'est la règle. Les droits de représentation, il est vrai, s'y opposent par leur nature: les droits du fonctionnaire inamovible, les droits du ^léputé n'admettent pas de substitution. Mais les droits

(371 D*après Lomùiff, Verw. Reclil, p. iS, I7, et JeUinekt Subj, Off.

rif ( li1«\ |). 3'>4. il serait de principe qu'il n'y aurail pas de succession a des droits individuels (stibjeelifsl publics. Comme exception à celle règle ils ni«-nlionnent, tous les deux, le cas de la Gcwerheordnuiiff I : la veuve et les héritiers mineurs peuvent continuer à exercer Tiadustrie pour laiiiiellc l'autorisation avait été donnée au défunt. Mais, dans ce ca<;, il ru- s'atril pns miMn^d'un droit iridividueUfeubjeiMif) ^bjic :. il y a là une permission de police qui a simplement rétabli l'état d% liberté ttaturelle: . ....

i 9. LR8 DROITS INDIVIDUBLe PUBLICS iSt

«o salaire, ies droits à l'indemnité d'expropriation et fénéralenieDt toutes les créances pécuniaires, quoique

dépendant du droit public, peuvent être cédées, données en gage, frappë«»s de fîaisie-arrl^t. en tant que la loi positive n'établit pas d'exception. 11 en est de même -des concessions de prise d*eau, de sépulture et de toutes les autres concessions sur le domaine public ; elles peuvent être vendues, léî^uées, données à bail. Les coriressionnaires d'un cliemin de fer et autres entrepreneurs de services publics ont même plus de facilité pour céder leur droit que pour y renoncer. Les -communes et autres personnes morales du droit public peuvent, de leur côté, faire des concessions sur leur rues et cimetières, se substituer des entrepreneuis pour leurs travaux publics, ponts, rues, écoles. Il intervient même des conventions entre elles ou avec rStat sur la propriété des chemins publics, sur des cimetières communs, sur des écoles et sur d'autres services publics.

H y a une espèce de droit individuel (subjectif) public que nous n'avons pas mentionné jusqu*ici et •qai semble présenter des difficultés particulières. (Il y a toujours des difficultés, quand nous rencontrons des formes, pour lesquelles le droit civil ne nous donne pas de modèle). Voici le problème: il faut une permission de police pour exercer tel on tel métier; celui qui remplit les conditions fixées par la loi a le droit de Tobtenir. Peut-on reiioncer à ce droit, peut-on le transférer?

Voici encore le permis de chasse, qui doit être accordé chaque fois qu'il n'y a pas de cause spéciale de la refuser ; est-ce un droit individuel (subjectif) public ?

Peut-on en disposer? Evidemment non. Mais il faut bien se rendre coni[jte de ce qu'est ce droit Ce quOn appelle ainsi n est pas encore le droit lui-même, ne représente pas encore le pouvoir sur l'exercice de la

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puissance publique. C'est ia faculté d'assumer ce droit en réclamant la permission. C'est seulement au moment où cette réclamation est faite que le droit apparaît. Le contenu de ce droit est que la qualité du réclamant doit être reconnue comme sniiisaiite pour provoquer Tacte voulu (28). Naturellement, uu semblable droit ne peut pas être cédé. On peut y renoncer, mats c'est seulement retirer la demande; les qualités supposées restant les mêmes, on pourra toujours se représenter pour produire le môme effet : à savoir le droit d obtenir la décision favorable. Quand la permission d'obtenir ne dépend pas de la qualité de la personne, mais d'une chose, d'un établissement industriel par exemple, on peut céder la chose, rétablissement, et mettre ainsi une autre personne dans la possibilité de

(aS» Jelitnek, Subj. ôfT. Rechte, p. no :« 8i l'on emhrnss»» 1rs droits formellement reconnus et individualisés qui ont leur suurce dans le «teAMposilif, dans une formale commune^ elle indique, pour Kindividii. la faculté, protégée par le droit, de réclamer de l'Etat des prestations positives B. Nous ne pourrions pas mieux définir l'idée juridique qui se présente dans les cas dont nous parlons ci'Kiessus. Ce qui nous sépare de Jeilinek, c'est, d'une part, sa tendance à généraliser celte idée qui a sa place particulière ; il veut qne tout droit public ae rattache ainsi à un certain « status » ; mais c'est faire violence à la réalité ; il n'y a pas de slatus derrière le droit h une indemnité d'expropriation, au salaire de l'employé, à l'exploilation d'un chemin de fer. D'autre part, il exagère l'importance de ses slatusj en voulant y placer le centre de l'intérêt et en ne laisaaot pour contenu au droit qui en résulte, que la reconnaissance du Êtaltti. Pour nous, l'objet du droit est un effet juridique h produire, ]c alntus en est la condition; i( ne s'agit pis seulement de reconnaître qu'il existe, mais de reconnaître qu'il produit, dans le cas spécial l'effet déterminé, ou plutôt que la volonté de rindividtt produit cet eflSet en vertu du a atatns ». RadmUki, Parteîw. p. 3o as.» distinsrue « la faculté on le pouvoir de voter a, qui n'est pas encore un druit, mais d'où s^riice aux nrrnut^cments pris par l'autorité pour en rendre possible l'exercice, naît c un droit individuel (subjectif) d'iUre admis au vote >. Nous dirions plutôt que ce droit natt à partir du moment où l'individu se présente pour voter, qu'il a pour contenu la col 1 a !)n ration an résultat de l'élection et, par consé> quent, l'admissinn à In formalité du vote.

(29) Il y aura une conséciuence à tirer de cette distinction entre ia simple faculté et le droit qui en résulte, quand il s'agira de déterminer les personnes, qui sont « autorisées à exercer une industrie » {tum Bttriebe benekIiffU) dans le seus de la Gewerbeordnung, | 1, ai. 9. Comp. I 91, note a ci*desson8.