II

Rapports den lustltutittni»

Jarldiqaea admlolstrtttlvci» avec le drali elvU

Le druil aLliiiiiiistralif et le droit civil ont entre eux des points de contact très nombreux^ dont il faut nous rendre compte afin de fixer les endroits où les deux sphères se touchent, et de tracer la ligne qai les sépare. ^

î. — La science jiiritiique, pour doniinor la matière immense que lui olirent les relations juridiques des individus, réduit ces relations à des unités consianie$ dont la répétition et la combinaison forment cet ensemble. Nous appelons ces unités des institaiîfmt juridif/nrs !\rrhtsinstitntp). La science du droit administratif, comme celle du droit civil, use de ce procédé; mais la nature des éléments dont elle le compose est très différente.

Dans le droit civil, il s'a^^it de fixer les limites du pouvoir juridique réciproque des individus entre eux. Ici, les institutions juridiques trouvent leur noyau naturel dans les différentes espèces de droits indioiduels.On développe leur origine, leur effet, leur modi* fication et leur fin ; c'est ainsi que se forme le système du droit civil.

Dans le droit administratif, au contraire, les droits individuels ne jouent qu'un rôle accessoire. L'essen-^ tiel, c'est la puissance publique et la manière dont son action est déterminée par Torganisalion du droit public. Pour la science du droit administratif;» les

I 11. — l'administration bt le droit cmL 175-

institutions juridiques sont les formes constantes qui en résultent pour les manifestations de la puissancepublique.

n s'açil d*une science relativement jeune. Nous

sommes encore en plein travail d*élaboration du svsli'inc de nos insLilutions juridiques ; et le i^rand adversaire contre lequel nous avons à lutter, c'est notre passé.

Le régime de la police ne faisait guère attention au détail de ce qu'il appelait droit public. Il }r a un

ordre, un commandement, il faut obéir. Ici il s'agit de différencier. Le coin îiiuiidornent, exactement défini, lie devient qu'une de nos formes constantes; à côté de lui se développe toute une foule d'autres formes de manifestations de la puissance publique, formes très prononcées et bien délimitées (i).

D'un autre côté, nous nous beurlons à la grande extension que le régime de la police avait donnée au droit civil. C'était un expédient qui devient inutile dès que le droit public administratif apparaît, et qui est devenu impossible dès que la doctrine du fisc qui lui seryait de moyen a disparu. Il s'agit maintenant

(n C«» travail df difFrreiiriatinn avancp qnrlqiif fois très vile Ainsi, par exemple, LaLami. Si.iaUrecht ff» oti. jiUrmandr) H, p. ai6 affirme encore: « Ea laal que l'Eiat exerce des druili»de supériorité sur le territoire el sur les hommes, le eommandemeiii est U forrae dans laqDeltv se manifeste l'activité des autorités ». De même dans Arch. f. trff. H II, p. Dan^ non Staatsrecht (a* éd. allemande) I. p. fi(i«) la place du commandeaieiU a été prise par la disposition connut: hous le nom d' t acte juridique anilatéral du droit public ». H est dit (p. 691) : c Le contenu de la disposition ne doit pas nécessairenient être un commandement. Toute la vnriétc de rapports juridiques, qui sont réirlés pnr la loi in abstracto, peut être in concreioiA matière de la disposition ». .Suit une énumération des espèces et des sous-espèces de la disposition, où nous retrouvons un nombre coDsidérable de nos institutions juridiques. Au contraire, cVsi par un veslit^e de son ancienne manière de voir que Gé JVsyer, Verw. Hechl. I, p. 32, énuméraol les différentes espèces d'actes administratifs, indique, sous la rubrique du commaDdement^ non seulement l'ordre de police, mais aussi 1 Imposition des contributions cl In ( inscription pour le service militaire. Drs que la Dotioa de commandement reçoit la détermination plus exacte qui lui est due, cescliOSW se diffèrencieut d'elles-mêmes.

de refouler le droit civil dans ses limites naturelles cl de lui calever quanlilé d'institutions juridiques dont le droit eîv'il s'était chargé à son désavantage et aussi au désavantage de ces institutions, parce qu'elles ne peuvent être bien comprises que placées dans la sphère du droit public (2).

Les traces de celle évolution se trouvent dans nrîîrc terminologie ; nous parions de domaine public, de servitudes publiques, de contrats administratifs, d'indemnités de droit public et autres créances de ce genre. Cela a toujours commencé par être une désignation extérieure et sans conséquence, par la(juelle on voulait indiquer qu'il y avait là quelque chose d'extraordinaire et qui ne s'explique pas par les rètcles ordinaires du droit civil. Nous en faisons des vérités en écartant complètement le droit civil et en mettant dans ces formes Tidée de la puissance publique (3).

(3) Dans notre littérature et dans les cours professas dans nos Universilt's, le « Droit privé allemand a joué un içrand r«')l<\ rôl<> «jui a été diminué seosiblemeut, par le Code civil allemand. Un y réunissail toHles les parties de notre droit civil* qui n'èUieotpAsdu droit Romain ; ■on y ajoutait — cl on y ajoute encore -~ quanlilé d*institulions juridiqtios (lu droit [)iililic, ilont on ne comprenait pas la nature \< ritablc et que uouh revciiil i(j uuris.Toul ce qui concerne le domaine puliiic cl les servitudes iniblitjuoi», la commune et les associations syndicales, pas mal de créances pécuniaires sur l'Etat, rezpropriation pour cause d'utilité piiblirjur s.irlout, toutes ces matières devront nous être rcn* <lties. l/afi"raii( liissrimMit de ti^Kile*; ccs institutions ne sora détinitif <|uc lorsque l'on aura l'ait dih[iaraftrc des cerveaux de iio:> juristes celle idée absolument fausse, que rapports pécuniaires et rapports de droit civil sont identiques. Seydel, Grundlinicu einer allg. St. Lehrc, p. iiS. a rais(ïn d'appeler rrla une « idée fixe i». C'est tin héritaire de la manière de penser du régime de la police. Comp. la réfutation dclaillcc donnée par Waeh, C. Pr. R.. I, p. 65 ss.

)3) En ce sens, Jêiiinek, Ges. u. Verord, p. a48: a Un acte adminis-' trafif peut créer un rapport pins on inoin<5 analo(^ue aux rapports juridiques cxisUnts ». Il noussera permis de comprendre par crapport» existants » des rapports de droit civil, et par « analogue » ce qui ne ressemble à ces rapports qu'extérieurement. Dans Bl. f. adm. Pr.1870, p. 333, il est déclaré que r'rst unr erreur de croire que tontes les institutions juridiques dont traite le droit civil appartenaient exclusivement au droit prive; il y a c des seivitudes de droit public, uuc prescription de droit publie pour les créances, des obligations «r It^e

I 11. — l'administhation et lb droit civil 177

II. — Toutes les activités de radministralioa ac revêtent pas les formes des institutions juridiques du droit administratif. Le principe est resté qne l*£tat et les corps d'administration propre sont^ dans une certaine mesure» soumis au droit cioiL

La limite n'est pas très difficile k fixer, à la condition qu'on sache ce qu'est le droit [niLlic et ce qui est propre aux formes des inslitu lions du droit public.

On n*a plus besoin aujourd'hui de recourir au droit civil comme au seul moyen d*avoir un ordre juridique dans les rapports entre TËtat et le sujet.

La raison pour laquelle le droit civil est applicable à ri^fal est simplement qu'il »*st bon et naturel de pré- S!imer que re qui est c(j(il par nature doit aussi être réglé également» Nous voyons donc qu'il n'est pas nécessaire que la loi civile déclare expressément

et des litres d'acquisition tic la proprièlc, qui apparliunneal au droit pablic». Il ne faui pas se faire Ulusiom rauteur est <l*«Tis qu'au fond ces instiltttîODs gardent la nature dtt drott civil ; il veut seulement

leur appliqtirr l'i'pi thèti' de drfiit piihlir, parrf qti' « elles rentrent dans le domaine du droit public «. C'est ce (|uc dit encore plus aalvemeut FantUt Verw. in Ihrem Verh. xar Jitsi., p. 4^ : Le droit public « coinaasai les relations conceroant i Kiai. danslesquelK-s, quoiqu'elles appartiennent cxtcrionremer! f mi (iroit public, prcdoinitw li' ruractère du droit privé ». 11 cite connue exemple le contrat de service public [StaaUdienttvertrag). Dans Arch. f. ceff. ï\., III, p. 3 ss., j'ai essayé de démontrer toute l'importance de la différence: le contrat de service public, par cela iinVnr t|ii'il appartient au droit public, n'est |»as et ne peul pas être un contrat tiniis le sens du droit civil, (i. Meijer, qui au fond est d'accord avec moi, i'all reuiarquer qu'il serait logique de renoncer au terme de contrat (Verw. R., p. 34 note 8). Je ne le conteste pas. On pourrait inventer des termes techniques tout à fait logiques ; mais il y aurait toujours des difficultés à les faire entrer dans nos usages. En effet, le droit public aime à emprunter sa terminologie au droit civil. Gela se faisait déjà ainsi dans te droit romain '^voir sur les soi-disant « contrats censoriens %, lleyromtky, Uber die rechtliche nrundlai^e der Ieîr<*s eontracius); le druit franeais coiinaft également « contrats adminii^tratifs a, «{ui, en réalité, n'ont rien du contrat (At//oe, 187g, 1, ii3;Arch. f. <elf. R., HL p. i& ss.). Quand, une fois, on sait bien ce qu*est le droit public el quelle est la nature u:« nérale de ses institutions, cette terminologie ne peut devenir la cause d'aucun malentendu.

Otto Mayer 12

qu'elle s^appliquera à FËtat lui-même* Il tr sans dire que la rè^le de la loi civile touche TElal, dès que l'Etat

est daiKs les condilions pour lesquelles la loi a élabii ses prescriptions.

La loi civile ne vise directement que les rapports des particuliers entre eux ; il faut donc que TËtat, pour, que le droit civil lui soit applicable, entre dans un ra^ port idriitifjuo à celui qui s'élahlit entre particuliers.

Il ne peut s'agir ici que de Tnpplicalion des règles du droit pécuniaire ; car pour les droits de famille» des personnes et des successions, l'administration ne seprésente jamais dans les rapports correspondants. Mais, en disant que le droit civil pécuniaire seul peut devenir applicable, nous u admettons pas qu'on dénature cette règle, en déclarant que TEtat est soumis au droit civil toutes les fois qu'il s'agit de sa for* tune, d'une question d^argent et de ce qui s'achète à prix d'argent.

Il y a, pour les matières de ce genre, des règles di* ' droit civil et des règles du droit administratif. Pour que les premières trouvent leur application, il faut que TEtat, dans le rapport économique à régler au point de vue du droit pécuniaire, se soit conduit comme un particulier : il faut qu'il ait fait un acte d'économie privée.

Il est incontestable que la sphère d'action du droit civil par rapport à l'Etat est délimitée dans le sens que n(Mis venons de; dire. On exprime cette idée de diffë* renies manières; pour i'esseuliei, uu revient toujours^ au même point (4).

(4) On trouvera une collection det différentes formules dont on se sert, dans Arch. f. ôff. R.. MI, p. ^b. Tomp. firafer, dans Hl . F. adm. Vr., V, p. ici; « L'n rappurl juridique ipii r>^t possible diiris les reia- U«»ns privées des particuliers ». Leuthold, d«us Annalcn i884t p. ' « det ruppcurtajuridiquet susceptible», d'après leur conteon. de pooTtur exister ntmsi entre personnes privées ». Très souvent, il est vrai, avec c«'s Hcfinilions, on tourne lians tin crrr\r vicieux, puisiiu'on exige*puur que ie droit civil suit applicable, que l'Ëlalse soil déjà comporté à.

I if. — l'administration bt le droit civil .179^

Mais ce serait une erreur que de croire avoir ainsi Une formule permetlant de résoudre toutes les diffi* cultës de délimitation réciproque.

Otiand l'Etat fait-il des actes d'économie privée comme un [)ailiculier ? Lorsque, par exemple, TEtat -vend des marchandises, la chose est facile à reconnaître ; et uice^versaf quand l'Etat impose des contri*butions, la solution contraire se manifeste clairement. La difficulté apparaît lorsque l'on se trouve dans la sphère intermédiaire : quand TEtat prend des indi» Ti lus à son service, lorsqu'il concède des entreprisespubliques ou des avantai^es spéciaux sur des choses publiques, iorsqu il admet les individus à profiter de ses services publics et leur fait payer des taxes, lorsqu'il devient lui-même débiteur d'indemnités, lors> qu'il accorde des subventions, etc., alors notre for* mnle générale devient insuffisante.

On peut bien rappliijuei . mais dans uu sens aussi bien que dans l'autre : celui qui prétend que l'Etat fait partout ici des actes d'économie privée, peut le soutenir mordicus; et celui qui dit le contraire ne peut pas non plus être refuté. Ainsi, nous constatons que, malgré raccord que nous avons rencontré dans la for^ mule qui doit réjscir la distinction, il y a, toutes les fois ou se pose pratiquement la qu«'slion de l'attribuiion à Tune ou à l'autre des sphères, une discordance ilagranle.

Pour nous qui croyons qu'il ne s*agit pas ici d'une simple différence de nom, mais d'une différence interne et fondamentale, la question ne peut pas être laissée sans solution. Mais l'idée même de l'institution

la manière do droit civil ; il falUii dire : à la manière de l'économie privée. Voyez surtout Thon, Rechtsnorm, p. i4o, et .Vutfi, noilr3t;e zur Lebre v. d. Pfarrgemeiuden, I, p. tt, oii il est parlé de la « règle» presque généralement reconane comme bien élal>He,daat la apiière da droit privé, que réglise est soumise au droit civil ».

i80 PIUMCIPES OÉNÉEIAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

de droit administratif, qui nous oblige à résoudre le problème, nous fournit aussi le critérium que nous cherchons.

La ft)rinnl(' trop i^éiiérale el (jui semble laisser le champ iiliie à toutes les opiiiioiis est interprétée el complétée d'une manière suffisante par les réalités du droit pratique. En réalité, nous n'avons pas à apprécier des faits isolés ; toute la marche des services publics suit lin cours bien réglé el bien fixé dans tous les détails. Nous n avons pas à la régler par nos théories ; nous n'avons qu'à comprendre la régularité qui s'y trouve.

Nous savons comment les choses se passent dans la sphère du droit civil; nous prétendons aussi savoir comment elles doivent se passer quand les rapports sontré^is par les principes du droit public. Dans ce livre nous voulons contribuer à rendre encore plus claires et plus reconnaissahles les formes caractéristiques des institutions du droil adiiuiiistratif. Ce qu'il y a à faire est simple. A quoi servirait la science du droit, sinon à faire mieux comprendre les réalités ? Donc, au cas où Ton peut douter si Ton est en pré* sence d'une institution du droit civil on d'une institution du droit (nililic, nous appliqiHMOus à cette réalité Tune et Taulrc des deux formules que nous connaissons.

Celle-là sera la vraie qui expliquera le plus naturel-^ lement et le plus simplement tous les détails donnés^ et

laissera subsister le moins d'exceptions et de contradictions. D après le résultat de cet examen, le droit actuel présentera soit une institution du droit civil, soit une institution du droit public (5).

iT)! Dans le système que nous venons d'expoicr, nous ne vouions pasdéleruiinerles rapports que l'Elal doit Iraiter de rapports juridiques du droit |>ublic : nous nou» bornons à consUter ce qu'il a fait à cet èg^rd. Jellinek, Subj.dff. R.,p. 5o ss., nous semble exagérer ceUe idée

I 11. ^ l'administration bt le droit civil 181

La partie spéciale de ce livre fera apparaître rutilité pratique' de celle méthode.

III. — A la (iisliiicliou des splières rcspcclivcs des institutions civiles et des instiliilions publiques se rattuclietit deux notions apparlenant spécialement à Tune et à l'autre de ces deux sphères, sans se confondre tout à fait avec elles. C'est, d'une part, TadministratioD publique, et, d*autre part, le fisc. ^

i) L^admînistration de TËtal et celle des corps d'ad- ^ ministratiou pro[)re poursuivant les buts de ces corps, *v^«-» K c est l'activité diriîrée en vue de satisfaire des intérêts z< -tfO -ï publics. Que ^ iiiius ic cas donné, elle ag^isse à la ma- ' nière de l'économie privée on à la manière de la puissance publique, il est indi fièrent de la qualifier. Mais il n*en est plus ainsi, quand la chose commune, par toute une branche de son activité, [>rend nettement 1(1 situation (F un entrepreneur privé poursuivant ses intérêts économiques îV cAté des intérêts publics. L'Elat se fait propriétaire rural, commerçant, industriel ; ou bien il exerce un métier, il exploite une possession, un capital comme un particulier. Pour tous les rapports qui en résultent, Tap» plicatton du droit civil est naturelle. Mais par toute

en disant que l'Etat, par un acle'fomiel, peut attribuer aux rapports le ffirartêre fie (If pcndnnrrs du droit public ou du dr(tîl privé. I^'Ktîit peut, d'après lui, t transformer formcUemcnl des prétentions de droit prive en prèlentîona de droit public » ; il a le pouvoir de déclarer « formellement ers prétentions comme appartenant soit au droit privé, soit .m droit public». Il nVn rst rirn ; l'Etat ne fait [)as de ihporie ; il au'it ; et il nous fournit ainsi les cléments d'apprccialîun. ouelquefois, il est vrai. l'Etat déclare formellement que telle chose appartient aux tribunaux civils, telle antre aux tribunaux administratifs ; de là nous pouvons tirer une présomption sur ri)[)iiii()n du It-i^^iiilatrur touiliauf un caractère matériel. Mais ou ne doit pas confondre les deux choses ; JelUnek suppose même le cas où certaines prétentions devraient «en vertu d'un ordre positif Ctre ju^es selon les réurles du droit publie, qu'elles aient ou non la nnturp dp prctrntions dr droit public ». A noire avis, si vraiincnl pareil ordn- rxislail. il lu- serait pas permis nu tlirnricicn d'cievrr un doute sur le point de savoir si ce qui doit être jugu

d*après le droit public appartient sérieusement au droit public.

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<eiit activité, TËtat sort de son Me général. C'est ■encore de radministration, mais c'est plutôt une

iulminislration comiriL' relie d'un particulier qui i^ère ses alï'aires. On parle ici d administrations fiscales. La chose commuoe poursuit ici, dil on, iioa pas desinté» réts publics, mais ses intérêts privés (6).

Pour marquer la différence, nous désignons ce qui reste — par suite toute l'adnii nislration que l'Ktat ne fait pas coaiine entrepreneur privé — sous le nom

administration publique. Cela a de rimporlance : •c'est seulement dans cette mesure, — par conséquent après Texcliision de ces brançhes d'activité spéciales — que l'administration manifeste son caractère propre en ce qui concerne le droit à lui appliquer ; c^est seulement de l'administration publique qu'il est vrai de dire que le droit public est le droit qui est naturel à TEtat et qui lui convient II y a une présomption que c'est le droit public qui est applirahle. Ici encore, des rapports isolés pourront se présenter, ayant un caractère d'économie privée et qui, par conséquent, soumettent l'Etat au droit civil. Mais, pour la sphère de Tadministration publique, ce sont des cas exceptionnels, qui, chaque t'ois, devront être justifiés spécialement (7).

a) Le Fisc n'est plus ce qu'il était au temps du régime de la police {{ 4f HI, n. 2 ci-dessus). Il est inexact de soutenir qu'on comprend mieux aujour» d'hui la nature du fisc. Le fisc avait été, en réalité,

(6) Neunuinn, dans Annalen i88fs p. 3f>3 ; 0. V. G., 4 «OV. 1878

•^Samml, IV, j>. O7 notr) ; V. () f! , i" ffv, iSSi.î't'ins Ir ni<?me sens on (iisiiF)çue des « foactioQS régiminaies et économiques «; lieger, VIU». p. i 18.

(7) C'est tà tout riotérét d« la distinctioii. On « essayé d'aHer plus

loin et de faire reposer le droit public sur l'idée des inlérét.s publics; ■cela fournirait la ligne de démarcation yîs-^- vis du «îroit civil ; Behm, dans Annalen, 1H8;), p 90 ; JVeamann. dans Aniiiiitri, !886. p. 'iif>. Leuihold, dans Auualen, i8â4> P* •^<>^> nuus semble avuir très bien rétutè «ette doctrine* Elle n*est d'aucune utilité.

{ U. — l'administration et le DKQIT CIVIL 183

^nc personne morale distincte de l'Etat ; la pratique <la droit avait tiré de celte idée toutes les conséquences. Aujourd'hui, on s'accorde à reconnattre que Je fisc est simplement TËtat luî-méme considéré d*un

•certain câltL On parait même s'entendre sur la nature spéciale de ce côté de l'Etat : (e fisc, dil-on, c'est TElat ■en tant que personne morale à laquelle appartient In fortune publique ; c'est r£tat poursuivant ses intérêts pècamaireê (8).

Mais dès qu'il s'agit de démontrer Tuttlité pratique de cette notion — car il faut qu'une notion scientifi* ^|ue ait une utilité pratique — nous voyons surg^ir les Kiiverjçenres.

On peut s en tenir strictement à !a détinition. Alors •rutiiilé de la notion de fisc est minime. Nous avons vu que, pour l'application du droit civil, il faut supposer que des intérêts pécuniaires de TËtat sont en jeu. Cette première condition serait donc remplie, lorsque Ton sait que l'on est en présence du fisc. Mais cela lie nons avance guère. Car on n'obtient même pas une présomption pour Tapplicalion du droit civil. C'est l'administration fiscale, telle que nous Tavons définie, qui entraîne cette présomption ; mais nous trouvons aussi des intérêts pécuniaires dans la sphère •de Tadministration publique qui impose des contributions, qui paie des salaires, etc. ; et, pour l'administration publique, il y « la présnniption contraire. Dés lors, une notion du fisc, qui embrasse les deux sortes d'administration, n'implique pas cette présomption.

Pour avoir un résultat pratique, on va un peu plus loin ; on déclare que le fisc c'est TEtat en tant que

personne du droit privée ou l'Etat aw point df* rrip ri^ vil (9). On veut dire que le fisc est toujours soumis

(8) JelUaek, Subj. MT. R., p. 56 m.; fFocA» G. Pr. R., I, p. 91.

(9) Laband, SUatsreelit. éd. ail H* p. 8M st.; Joni.St. R. Jl»p. SM.IJ est

au droit civil et que l'Etat s'appelle ainsi quand le droit civil doit lui être appliqué. C'est une délimita» tion qui diffère de la précédente ; ici, il n'y a pas de fisc» lorsque l'Etat, pour ses intérêts pécuniaires, agit dans la sphère du droit public.

La distinction est très inipiHlanle et Irt's nécessaire. Mais le fisc n'est alors qu'un nom, un titre donné à l'Etat toutes les fois que Ton constate qu'il est soumis au droit civil. 11 faut avoir déjà fait cette consta» tation, pour parler da fisc* C'est une manière de s'exprimer qui s'explique par les précédents historiques.

Nous rencontrons dans lelantii^as^e de nos tribunaux un troisième sens du mot Jisc \ il est peut être pins conforme aux traditions historiques et à la lomque.Ce qui est égal doit être réglé également, telle est l'idée qui a fait appliquer le droit civil à TËtat. Or^ l'Etat qui^ en poursuivant ses intérêts pécuniaires, prend la situation d'un simple particulier, provoque, par cela même, l'application des règles qui visent les individus. Ije droit public réagit sur VEiat aussi bien que le droit civil \ les institutions du droit administratif se retournent contre TEtat ; TElat est exproprié, il est imposé par la commune, par la province, il participe aux charges d'entretien des écoles et des chemins, il est tenu par des règlements de police et il encourt des responsabilités en matière pénale. Pour constater que, dans le ras spécial, la réactiou Ju droit public se produit, on appelle encore l'Etat le tisc (lo).

inpjcacl de dire que l'Etat peut dcTcnir une personne morale du droit

j rivé ; il reste ce qu'il est par sa nature; la personne morale suprême du droit public, même dans le cas où^ par certains de ses actes, le droit civil devient upplicable.

(lo) O. V.G., M mnn 1877 (Samnit. II, p, iSa) : « le fisc est obligé dr rnntribtier .tux charges commnnnles de la même roanirre qti'tin ♦ ultivalcur ». De même O. V. G., i4 juin 1879, 18 mai 1881, 21 juin 1881, aa juta 188C, a3 avril 1887. O. Y. G.. 39 nov. 1876: l'admiaisiration de la police monicipate oblige le fisc, par la vote de contrainte*, deoontribaer an nettoyage de la vie; 0. V. G.. t6 fév« i8B4 : le Bsc

I 11. — L*ADMINI8TilATI0N ET LE DROIT CIVIL 185

Naturellement, les exemples les plus simples nous sont fournis par les administrations fiscales ; mais la réaction se produit aussi vis-à-vis de Tadministration

publique, partout où les manifeslalions de l'activité de rrlle-ci siHit identiques à celles d'ii u particulier, e( (ouïes les tois qu'elle ne représente pas un intérêt public de valeur é^ale oi) supérieure. Dans ce dernier cas, on se platt à dire que ce n'est pas le fisc que l'on a devant soi, mais bien Fautorité, ou un droit de supériorité, ou FEtat ( 1 1).

Si le terme technique de fisc n'existait pas, on lu^

comme propriclatre liu chemin, dont l'aulorilé {irenii puststeHsiou daus l'intérêt de la commanicalion poblique* Bl. f. «dm. Pr. 1877, p. 387 t € le Trésor (synonyme ti»- fîs<") est considère comme récalcitrant en ce qui concerne son oliliy'.itioii d'éloigner tout ce qui formerait ob«5tar!<^ aa libre êcouicmenl des eaux du ruisseau » ; en conséquence, il est coodannë parrautorilé administrative à chanfçer le court de la rigole, o. V. G., 33 févr. 188a (Samml. VIII, p. io4) : les rescrits contre Ir « ÏJam rtil<*;;rti » f[>oiir conservation de la petite propriété ruralci s'appliquent aussi au tisc. O. V*. G., ô iiepl. 1878 (Samml. V, p. 3a8) : le fisc, c comme tout autre parlicolier », a besoin d'une permission de police pour construire; de même, le fisc militaire* pour construire une usine k poudre; les inspTif nr^ rie f.ibrifiue ont compétenrf pnr rapport aux établissements inditslnels du tisc. H. G., la déc. i88a (Ke^er, IV, p. m): l'art. 3G7, a* i4 du Code pénal oblige aussi le fisc qui construit. iMm, Zollstraf R., p. 1.I4 : les rèi^Iements de douane s'appliquent éçalemenl aux entrepôts de la marine, p. 109 : tînns les roncinmnations pour délit de doiianf, il faut drclarrr responsable des amendes non pas les directions, mais 1 admiuibiratiun tiscale du chemin de fer. c'està-dire le fisc. Comp. aussi /. /. Majfer^ Grunds., p. 17; Bomhakt Preuss. Staatsrecht, III, p. iSr).

(11) O. V. G., 5 sept. 1878 (Samml.. V. p. 332) ; autoril»- >i»' polire contre autorité de police, donc pas de Hsc. O. \. O., j mai 1877 (Samml., II, p. 400) : la police veut fermer nn cbamp de tir militaire; mais ce n'est pas «le Rsc comme tel *, mais o l'exercice de la supériorité (en mntifTC militaire) de l'Etal, scmbiabicau pouvoir rlr j)oli< f 1». O.V.G..a5 juin 1877 (Samml. V. p. 3t^8' : la permission de construire une maison de garde>barrière n'est pas nécessaire, parce qu'on ne construit pas dans<( l'intérêt du fisc >• mais dans l'intérêt du s( i vice du chemin fl»- f.T. O, V. G., a nov. l885 (Samml., Xlf. p. : l'aiituritr lorair

enjoint au R&c des rivières (Stromtiskus) de construire un pont; mais il ne s'agit pas du fisc, c'est une atteinte aux droits de supériorité de l'Etal ». o. Tr.. i** mai 1S77 (Sir. 97» p. so4| connaît même un fisc de la polirc \ f'n! : Teifislcas) : c'est l'Êtnt. quatul il rsl obliLT»- de plaider devant les tribunaux civils pour un ordre de [lolice arcTué de nullité. Ici toute idée d'intérêt pécuniaire a disparu ; seule. la réaction de& lois de procédure sur l'Etat justifie l'expression de fisc.

se donnerait certes pas la peine d'inventer un nom spécial pour dtîsigner l'Etat quand il est entré dans certaines reiations. Mai» depuis la disparition de la doctrine du fisc, ce terme est devenu disponible. . C'est une âme qui chercke son corps ; c'est là une cause de nombreuses tribulations pour notre liltéra* ture.

IV. — Sous le régime de la police, une chose assez naturelle et qui se présentait fréquemment, c'était l'/Vistitution de droit mixte. Dans un seul et même acte TËtat agissait, vis-à-vis du sujet, à la fois comme soumis au droit civil et comme jouissant du droit public dans le sens qu'on attachait alors à ces mots, c*esl-à-dire comme libre de toute détermination juridique ; par conséquent, l'effet de l'acte était de nature mixte.

L'Etat prend le fonctionnaire à son service et le fisc s'engage en même temps par contrat, à lui payer un salaire ; TEtat exproprie, transfère par là au fisc une propriété du droit civil et le charge d*une obligation

civile de payer une indemnité à l'individu exproprié. La personnalité double, sons laquelle l'Etat a[)[)araissait alors, rendait possible le double caractère de son acte. Cela n'est plus possible depuis que nous avons fondu TËtat proprement dit et le fisc en une seule et même personne.

Nos institutions juridiques sont nécessairement de nature uniforme) elles sont, ou bien de droit civil, ou bien de droit public. Il n'y a pas d'institutions mixtes, parce qu'il n'est pas possible que < eUe même personne, TEtat, se présente à la fois comme puissance supérieure et comme simple particulier (la).

Gela ne veut pas dire que, par la suite,- des effeU de

la) Réeennneiit, Mkm^Am Annalen, i8S6. p. tt.« encore tenCê de faire accepter Tidéede l'institution juridique mixte, e]ir*ppllqo«at spéciaiemeat à la Booniiiaiioii à one fonclioji publique*

§ 11. — l'administration et le droit civil 187

ilroîl civil ne peuvent /jas iHre produits par I acte de droit public Mais il ne s'agit pas alors de deux parties d'an même acte et dans lesquelles Fauteur de l'acte serait apprécié de deux manières différentes; il s'ag^it de rapports /ioiiD«aiu? dans lesquels entre Taateur de Tacte, ou de rapports à' autres pertonnes. Nous distinguons les cas suivants :

i) Les rapports de droit pui>lic, rréësdans la loi jne de l'institution du droit puldic, [)euvent, tiprcs coup, d la suite de changements survenus subir une trans' Jbrmaiion et prendre la forme des droits individuels ci-" vils correspondants : le domaine public, par exemple, devient, à la suite d'un acte de déclassement, la propriété privée de l'Etat (i3).

•>) L'institution du droit pijl)lic peut directement donner naissance à un ensemble de rapports nou- •veaux qui, par leur nature, appartiennent au droit ^vil. C est ce qui arrive ré|^ulièrement quand un pouvoir juridique sur des choses corporelles a été créé par un acte de droit public: expropriation, confisca* lion, paiement forcé ou volontaire d'impôts ; et vice versa, paiement de salaires, d'indenniiiés d'expropriation. Ces actes font naître un état de choses dont la création est l'elfet Hscai de Tinslilution du droit public ; cti étal de choses lui-même, pour tous les rapports qui peuvent en découler, est désormais régi par les règles de la propriété privée (i4)*

3) Il est des institutions qui ont directement pour 4)ut d'opt*rer. |i;ir la for(!e de la f)nissance publique, an rliftniferncnt dana les rapporls de droit civil <jni ■existent entre des sujets. C'est ce que fait la justice dans la procédure de partage et dans Tannulation

(i^) Coiiip., I y. il, et noie 17 ci-dessns.

ii4) Comp. . 5 34, D* 4 ct-éeMou8. II 7 • cette différence myte Iliypo. thèse précédente, qu'il ne se produit pas ici un état de choses afipArtenant au droit puhlir ft qui, plus lard, pnssf flans le droit civil; dès que riulituLion du droit public a produit sou effel el est achevée, le •droit civil s*applique.

i88 PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT ADMINISTRATIF

d'un titre au moyen de la procédure provocatoire ; Padministration agit ainsi pour abolir les chargées féodales, pour arrondir des terres cultivables, créer des droits de jouissance sur des cours d'eau privés, etc. L'acte administratif en lui-même appartient au droit public, de même que le j ug;ement de partage et les droits individuels qu*il crée appartiennent au droit civil; donc toutes ces institutions, à la différence de celles dont nous venons de parler, sont des insliiuiions du droit civil (i5).

4) II se peut qu'aux effets de l'institution du droit public, qui se sont produits entre l'Etat et le sujet, se rattachent, pour le sujet et pour d'autres personnes, de^ rapports de droit civil qui dépendent de ces effets, comme de leur condition^ mais qui ont pour cause directe une règle de droit civil. Nous citerons comme exemple l'indemnité dont on peut devenir <lébiteiir pour le dommage causé à un particulier par suite de Tinubservalion d'une prescription de police ; de même, la responsabilité civile des fonctionnaires à raison des fautes commises dans l'exercice de leurs fonctions (i6).

<i6) G. JHeyeTt V. R., I, U loi et io3 comprend les «des les plos

iinporlants de cette nature souk la rubrique : « Réglementaiîoii de la propriété rurale ï< ; dans Ir % utH, il ajouledes aelrs analogues concernant la réglementalion de l'usage de l'eau couranle. Il appelle ces actes: c des dispositions révoquant et créant des droits individuels »; il les assimile à l'expropriation. Mais l'expropriation est nn acte toot différent. Elle sVmpare des immeubles pour les besoins propres de l'adminislration. Ati ronlraîrc, quand la puissance publique rèjçle la propriété rurale et l'usage des eaux courantes, elle se conleole de créer des effets juridiques entre les sujets. (Juant à ce qui en adviendra, elle s'en remet au Jeu normal entre les sujets des faits juridiques du droit civil. C'est la manière d'agir de la loi civile. Ces actes Tniinireslent une actiiùlé nn.TÏlintrr des autorités administratives dans la sphère du droit civil, semblable aux arles de la juridiction gracieuse; seulement, au lieu de conserver et de maintenir le droit civil» comme le fait la juridiction gracieuse, ils le modifient.

(iC) A. L. R., I, 6.|aè: obligation civile de payer des dommagesinicr^ts pour inobservation d'itrif loi de police; de même, f'ode Civil, J al. 3. Code réglementaire de police municipale des droits civils du voisin. Nous traiterons dans le 1 17 ci-dessous de la responsabilité civile des fonctionnaires à raison de leurs actes.

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