SECTION III
Les Toies de droit en m&tière administratiTe
I«0 droit de reeeara
En droit civile quand on parle d'one protection du
droit, on veut dire une protection du droit individuel assurée par la puissance publique spécialement orgaaisée dans ce but.
Dans la sphère de i administration, les droits individuels trouvent aussi leur protection dans des moyens spécialement imaginés dans ce but; mais ils la trouvent déjà, et petit-ôtre avec pins <l'efticacité, dans Xorfjanisation ordinaire de l'activité administrative ; c'est ià qu'ils rencontrent la puissance publique appe-* lée, par sa nature, à les protég^er (i).
D'un autre côté, à la différence de ce qui se passe en droit civil, l'ordre juridique dans l'administration 06 se concentre pas d'une manière aussi exclusive
(i) V. Sarwey, Oeff. R. u. Verw. R. PU., pp. 71, 7». — Gneht, En|çl.
Verw. Rocht. [, |)]>. .l-^o ss. se rcprcsenlc loutc rctto protection sons la fonne d'un contrôle cxcrcv sur l'artivité de l'administration ; il distingue alors le contrôle administratif. le contrôle judiciaire cl le contrôle parlementaire. Il eherche i démontrer Texislenee de ces troU sortes de contrôle dans looles les branches de l'adinini^itration. Quand il s'nirit de contrôle, il nous semble que, pour !«• droit allemand, celui <iae le prince exerce pcrsonncllciuenl ne dcvr.iil ji.is rire oublié. Du reste, tout ce qui sert à protéger les sujets n'a pas la forme d'un contrôle.
490 LBS VOIES DB DROIT BN MATIÈRB ADMINISTRATIVE
dans les droits individuels : nous trouvons, à côté de CCS droits, des intérêts individuels d'un caractère jori* diqiie plus nu iimiiis proiiuncé, iiilcrrls proléjK"és cuxuièmes en premier lieu par la puissance publique dans la marche ordinaire de son activité administrative, et aussi par les moyens spéciaux qui peuvent servir à de véritables droits (a).
Ce sont ces moyens spécianœ de protection (ioiit nous avons à nous occuper ; la nature et la forme juridique de ces moyens restent les mêmes, qu'ils s'appliquent à des droits ou à desimpies intérêts.
Ces moyens sont de différentes espèces. Pour proté-ger les intérêts des sujets, la lui établit des /brm^»* que doivent observer les autorités administratives dans leur manière de procéder ; en particulier^ elle ordonne d'entendre les intéressés avant de prendre certaiiies -mesures. Dans le même but, on prescrit la constatation authentique des rapports de droit puiilic. On attacke aujourd liui une grande importance à V organisation conuenable des autorités administratiues ordincùresi organisation collégiale, adjonction de fonctionnaires d'honneur, garanties d^une certaine indépendance vis-à-vis des supérieurs (.^). On retrouve partout des traits de la protection du droit, telle qu'elle est si sévèrement organisée pour le droit civil ; seulement, ici, tont est isolé et disséminé ; cela n*apparaft dans
i.i) Gneisl, Kechtsslaat, p. 271 : « Quand on dit que toute juridîetiink ne peut être entendue que d'uue prolecliuu accordée aux droits iudi* YÎdtieU, c'est une petUio prineipii tirée do droit civil s. Daos se« dilKè» renls êcrils, il invoque le principe qn'il ne s'at^it toujours que da m;ii;tticn lic l'ordrr jtiriiîtqtip. On a rombaltu sa doctrine; il n'a p-^^^ eu lit' jjei/H- à montrer que ce qu'il npix-IU- « juridirliori » a lieu même daoii le cas où l'ordre juridique et ien règles de droit ne sont pas en jeu. Maid Gneist n'attache pas un sens aussi strict i son ordre joridi* que; celui-ci comprend aussi» pour lui, « rappréeiation impartiale» (rnpnrteiische Afassbestimmung) : Rerhtsstnat, p. 279 ; Engl. Vf^ru Kfflii, I, p, 4'7. Avfc une Iprmiiioloa^i»- aussi rlasliqtîe, il est iiisc d'ecliapper à toute crilitiin- qui veut an servir des aruies* de la ionique.
(3) Gneist, Rechlsslaat, pp. 284 m.; G. jlTeyer, Staatsrecbl» | iSs:
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LE DKOJT DE HECOLKS
les diverses maiiifestalioiis de l'activité de l'adrainistralion (|iie sehni le bon [)laisir du législateur.
li y a surtout un moyeu spécial de protection qui appartient en propre à la justice: c'est celui qui ronsiste à mettre à la disposition des intérêts individuels la puissance publique» dont on peut provoquer une décision sous certaines conditions et en suivant cer» taines formes. C'est ce qu'on appelle la voie de droit ; c'est une voie réglée par le droit, que le sujet doit suivre pour obtenir, s'il y a lieu, la protection de la puissance publique.
La loi a ouvert aussi des voies de droit dans l'administration \ elle 7 a ajouté, à différents degrés, d'autres moyens spéciaux de protection pour obtenir une égalité complète avec la protection de droit assurée par la j ustiee. liaiis ressentiel, la voie de droit consiste toujours, pour le sujet, dans la collaboration juridiquement efficace à un acte d'autorité concernant ses* intérêts.
Ôd peut distinguer trois sortes de voies de droit ea matière administrative.
I ) La voie du reronrs formel, reposant sur le droit de vGconvsi fôr ml irhe Beschwerde) ; nous en traiterons dans ce paragraphe.
2) La justice administrativey qui est la forme la plusimportante et la plus complète de ce moyen de protection (corap. $1 t3-i5, ci-dessous).
* 3) La compétênee des tribunaux civils en matière ad^^ minislratiue, qui otVre la voie de droit dans le sens strict de la vieille école, la voie devant les « tribunaux ordinaires » (comp. |^ lO et 17 ci-dessous) ^4)*
(4) Voie de droit, ïim s^ns orîçîiiel. ne siiçntfie pas aulre chose que voie aux tribunaux. A vrai dire, ies tribunaux ciriis ne seraient le» Iribttoaax ordinaires que pour les affaires du droit civil. Parey, Preuss- Verw. Rechl, I. p. 3, note, proteste, à bon droit, au nom des tribunaux administratifs contre la généralÎMlion de ce titre. C'est un reslede noire passé historique.
1. — Il s'agit, dans le recours, d^ëcarter un préjudice que J'individu éprouve de la part de radminislnitiou. S'ilduilen èlre ainsi, c'est nou pas pour des motifs nouveaux qui détermineraient autrement la marche à suivre, mais parce que celle qu'on a adoptée n'aurait pas dd être suivie. 11 s'agit de la désapprouver et, par conséquent, de laiRO<ff/ier.Ëlle peatétre désapprouvée parce qu'elle viole le droit, ou parce qu'elle n'est pas conforme aux devoirs hien compris de Tadministralion pour !e maintien de l'intérêt puhlic et les ménagements diis aux intérêts privés. Le préjudice peut être causé par un simple fait, par une nés^ligence ou par un acte administratif. Quand il s'agit de recours, il est d'usage de donner à l'acte administratif le nom de résolution (Beschluss), Pour développer ta doctrine du recours, nous allons supposer le cas où une résolut ion doit être atlaquéc.
i)Les résoluliuus que prend l'autorité administrative peuvent être modifiées de différentes manières.
L'administration peut les retirer elle-même. Elle est libre de le faire, pourvu qu'il n'y ait pas de lot qui le défende» ou pourvu que des droits individuels n'aient pas été créés par sa résolution (conip. | 9, III, n. i ci dessnsK Elle peut le faire spécialement aussi nour ce motif que la résolution porte préjudice à uu individu et que, d'après le droit ou selon une juste appréciation des circonstances, elle n'aurait pas dû être prise. Ainsi, cette possibilité de retirer la résolution devient un moyen de proléger les intérêts individuels ; toutefois, elle n'équivaut pas encore à une voie de droit.
D'après l'organisa lion administrative, les autorités actives ont leurs «a/>er/ettr^ ordinaires, investis vis-à* vis d'elles, d'un certain pouvoir d*apporler une modification à leurs résolutions. Ce pouvoir est double.
En premier lieu, l'autorité supérieure est le chef hié^
DigitizecUq^âMgle
tB oaotT Dtt EiU:oUM
rarchiqnr qui peut, par un ordre adressé à son inférieur, eiijuiiidre à ce deruitT ce qu'il a à faire. Elle peut donc lui ordonner de rt lircr la résolution qui cause préjudice. D'un autre côté, l'autorité supérieure représente le degré administratif supérieur. Tinslance qui peul rire appelée à s*oc( U[)er de i'activilé de l'autorité subordonuée pour dire, à su place et d'une manière prépondérante, ce qui doit être de droit. Dans ce cas, par sa résolution, Tautorité supérieure modifie directement la résolution de l'autorité subordonnée et lui substitue, s'il y a lieu, Tacle qu^elle a créé.
Ces deux manières de procéder de la part de l'autorité supérieure ont pour limites celles de la compé* Icncc propre de raulorité inférieure ; l'autorité supérieur»' lu' peul ni donner des ordres, lu ;t[>[)orter direclciueut dcsmoditications que 1 autorité iiilérieure ne pourrait pas faire (à moins que la loi ne donne des autorisations spéciales). Elle peut exercer son pouvoir de rëformalion, sous les deux formes, pour protéger un imlivitlu à qui la résolulioi» a porté préjudice, soit qu'il ail clé lésé dans ses droits, soit que ses intérêts seulement aient souflerl. En tout cas, cela ne constitue pas une voie de droit au sens que nous avons établi.
Pourtoutes ces possibilités d'apporter des iiiodiiications, il est de principe (|ue l'on ne doit pas eu faire trop facilement usag'e. Cela n'a pas besoin d'être dît expressément ; cela résulte de l'intention même qui a présidé à l'ori^anisalion des autorités. Quand une autorité prend une résolution ou toute autre mesure, elle a examiné le cas au point de vue du droit et du fait; par conséquent, elle veut en avoir fini. 11 serait contraire au bon ordre que, à chaque instant, elle voulût revenir sur cet examen, à Tertet d apporler une modifiration éveulucllc. Pour qu'elle s'o. upe à
194 LES VUIES DE DROJT EN MATIÈKE ADMlNlSTHATiVE
nouveau de la question, il faut un motif spécial qui l'y pousse, un doute sérieux qui s'élève sur Topportunité de sa résolution. L'autorité supérieure s'impo* sera la même réserve ; à moins de motif spécial^ elle ne procédera pas à un contrôle» ni par conséquent à une inodiHcutioii (5).
2) Les intéressés peuveril s'adresser à Tautorilé compétente pour moditier, et présenter les observations convenables en vue de faire servir cette compétence à leur profit.
Cette pétition, quand elle est adressée à Tautorité de qui émane la mesure préjudiciable, s'appelle r^moittraïKC {(ff'ff('finorstrlin/tf/ \ M») ; <in.md elle s'adresse à l'autonU' supérieure, elle s appelle recours (Beschwerde) (7).
La réponse qui, dans Fun et l'autre de ces cas, est donnée, s'appelle le rescrit (Besckeid). Le rescrit peut, soit rejeter la pétition, soit y donner suite; il
y est donné suite, quand l'autorité estime qu'on
. (5) Les juristes bavarois donnent à re principe la formule suivante : on nf doit i II tcrvi^nir dans \fs dci isiotis des autorités iiin-ririirrs qne dans le cas t où des intérêts publics sont manifestement et s>erieiise< ment compromis > {Krais, Haudb. der inueren Verw., I, p. Gaj, ou dans le ca« « où, par un acte de Taulorité inférieure, l'intérêt public on le droit existant a été lésé à un defré considérable » {JSeydtl, Bayr, Staatsreoht, il, p. 3f|4).
(tij Parey, Preuss. Verw, H., i, p. 179. La remontrance est un moyeu de droit extraordinaire, admis non par une déclaration expresse des lois administratives de iS83, mais ronformémeot à Tusaf^re existant, par la jurisprudenee de I*<>l)»*r-Ver\valluniî-Gerirht . f'ourquot « extraordinaire », &i la chose va de soi ? Du reste, le terme de « uiov* n de droit ^ {RtchtsmUiet) dans notre langue juridique n*e8t employé que dans les cas où l'on s'adresse à une autorité autre que celle de qui émane la rcsolutioi» attaqué.-.
(7) G. V. G., \^ décembre i883. — On cite aussi la « requête » (ClevacA) comme troisième moyen de protection pour les droits et les intérêts lésés, à cùu- de la remontrance et du recours : Seydet. GrundzùLT. p. ifrj. l.'lhrirJi, 0#«st. Slaalsrerhl, p. w't, parlr mrmr d'un droit <ie requête {(irsuchsrechl) . C'est A. j». Siein (Verw. Lehre, I. pp. 282 ss.) qui est le père de celle idée. Mais ou bieu la requèle est une remontrance, ou bien elle est un recours, ou bien elle ne nous intéresse, pas 4tt tout.
§ ià. — LB DROIT t>l tIBÊOtlIUI
aurait mieux fait de ne pas prendre la mesure attaquée. Mais même au cas de rejet. le recours ou la remontrance peut avoir servi de moyen de protection :
car le moyen de prolecliou, comme la voie de droit liaiis la inorctlure rivile, ne sis*nific pas qu'on aura toujours gain de caui>e ; il suliit qu on ail accordé au plaignant un nouvel examen de son affaire. D'ailleurs, Je recours n'obtiendra pas nécessairement cet examen. En règle^ on ne laissera pas le plaignant sans réponse ; mais le rescrit peut dire — et il dira très souvent — que raulorité n'esl pa.s dans le ras de donner suite au recours, ou, pour parler franchement, qu'elle n'est pas disposée à s'occuper encore une fois de l'affaire. Pour la remontrance il en sera de même.
Cest qu'en effet ces pétitions par elles-mêmes ne font pas disparaître les principes qui régissent Texercicc du pouvoir de modifier une résolution. Elles prouvent seulement que le plaignant n'approuve pas la mesure qui a été [irise ; par là, lOpinion contraire, exprimée par Tautorité au moyen de celte mesure, n'est pas mise en doute au point qu'un examen nou* veau doive nécessairement avoir lieu. Â cet égard, il n'y a pas à disting^uer suivant que la pétition invoque une violation du droit, ï>n la lésion d'un intérêt. C'est, il est vrai, le devoir de i autorité invoquée de p(U ter remède à la violaliou du droit qui pourrait avoir eu lien ; mais c'est aussi son devoir de corriger de simples injustices, des manques d'égards et des rigueurs inutiles. Dans les deux cas, la seule chose à savoir est si vraiment quelque chose de repréhensible a eu Heu ; or, l'aulurité ne procède pas, sans motif s{)écial, f\ l'examen de cette question. Le recouis n indique [»as nécessairement r • niotif. L impression qu'il produit est une affaire de chance. Cette impression peut être tellement forte que du même coup naissent la volonté d'examiner et celle de modifier. Dans d*autres caS| le
i9Ù LES VOfftS Dlfi OROfT Bl4 MATtÈRB ADMtNlSTAAtlVS
recours passe presque inaperçu, et n'obtient qu'une
rt'poiise pour la ftunie.Ou bien l*on aduplr un iiinvt n terme ; on n examine que le plus gros, ou seuieineal le point de droit ou tel autre point qui attire l'attention (8). Mais» en ceci, le recours est le contraire de ce que nous avons appelé une voie de droit ; il en est de même pour la remontrance (g;.
(H) iiet élal tle choses .1 été fxprimr Mvcr uru? clîirlc particulitTe daos l'urdonuancc badoise du juillet 18O4, Sj 0 : « Contre des dispositions rendues ea matière admîniBtrative et de police, chaque intéressé est admis à former son recours iLTautorité supérieure. Mais ceI1>- ( i Q*eat tenue iJe Honttrr suiic au recours qu'autant qu'elle le jnije iiuiiquê par rinlerèl pubiit* ». — Il rsl birn tinttirr!, f*n pffet, qrir l'.-j n lonté se résolve plus facilrmcnl à pructHler à un examen de l'atFairc lorsque quelqu'un qui »e prélend être lésé invoque son secours, que lorsqu'il s'agit de procéder d'office. Oerber, OefF. Hecbte, p. 79, OOle l, re. ounaft I:i '< la bienveillance de nos autorités qui ne résistent pns f.ieiletncnl a des |)ricres ». — La di\er>ité des réponses peut devenir très iinportanlu, quand il s'agit de délais pour de véritables moyens de droit: a t>on refusé d'examtoer la remontrance au fond, te délai court i partir de l'acte primitif; mais si, sur la remontrance, l'autorité c a pro» cédé à un nouvel examen <•! si, après cet examen, elle a pris une rcso- |ulif>n nouvelle », le délai ne court qu'à partir df cf ttr « seconde disposition », £u ce sens, O. V. G., a juin 1881 (Samml., Vil, p. 353).
(9) Nous avons insisté sur le principe que. en ^néral el à défaut d^uoe disposition lég;aie, la nature de la lésion dont on se plaint est indifférente pour la nature el l'effet du recours. Mais, en doctrine, on ^ donne b( atirntip de peine pour fnire une distinction essentielle repo- HAni sur le coalenu du recours. D après L. o. Stein, le recours forme, par son contenu, l'opposé de l'acte introdoctif d'instance devant la justice administrative ; c'est le contraire de la demande administrative. Cette dernière ne peut jamais invoquer l'intérêt et l'utilité, elle repose exclusivement sur le droit lésé (Verw. Lehre, l, p. 37G). Le recours, au eontraire, est toujours dirigé contre un fait de l'autorilc «qui, >>ans violer un droit, est préjudiciable aux intérêts des citoyeus > {loc. cit., p. 383). Cette distinction, évidemment, n'est pas d'accord avec la réalité ; cependant, on a admiré sa <i précision 1» {Schult^, Preuss. Sinatsrecbl, II, p. GG<), note i el p. 670 ; dans ce sens aussi : Bornhnh. Vrt-vss. Staalsrecht, II, p. 4?' ; Seydei, Grundzûtïe, p, io3 ; voy. cependant le même, Bayr. Staalsrecht, II, pp. 3^3, 4u3). — Au cours de la discussion, on a fait intervenir l'opposition dans la notion même du recours; l'on a distingué un recours de droit {Hechlsbexchuterdej el un t. rours d'iid inifiislralion (Venoallunf/sbesc/tioerdi ) : n. î>ur//>'*//, Oeff. R. n.V.K. IH\., p. iiG; Worlerbucb, 1, p 16a; rH'ricii, Ocstr StaaLsrechl, \i. \iX, Le premier reposerait sur le droit viole, le second sur le simple intérêt Jésé. Si le « recours de droit » ne doit être qu'une autre expression pour désifccner la demande administrative dans le sens «le L. v. Stein — ce qtii ii'e-^l pas toujours clair — nous n'avons rien à ajonter '1 ce ^ue uous Tenons de dire. Si, au contraire, le véritable recours, l'appel
$12. — ht DROIT DE REOOURS
3) Le recours devieiil une voie de droit, quand l'autorité à laquelle il est adressé est obligée de procéder à l'examen de l'afFaire et de rédiger ensuite son rescrit. Cela peut être l'effet d*une instruction qui est donnée à l'autorité, mais cela ne suffit pas. Il faut que Ton soit tenu juridiqueiiK'nt envers l'imlividu à cet examen ; il faut qu'une rèi^le de droit, une loi ou une ordonnance ait imposé cette obligation. Il en résultera, au profit de l'individu, un droit individuel correspondant, un pouvoir sur cette activité de la puissance publique, le droit de recours» Gela ressemble beaucoup au droit du demandeur en nialière de procédure civile. Le recours ttunli ce droit, à la dilîVrence de celui qui résulte simplement de ror;^aui$atioji hiérarchique des autorités, est appelé ie recours formel (lo).
au supérieur, doil être divisé ainsi eu deux espèces difFcreates, selon que l'on allègue une yioUtîoo d*oa droit ou tout autre préjudice, nous
demanderons on quoi le rmnirs. par nlte différence du motifinvoqnc, devient en Ini-mf^ino un autre moyen de droit. Aussi longtemps qu'on lie répondrn ncu sur ce point, il uoui> semble qu'il est bien inutile de s'amuser à chercher des divisions pareilles.
(lO) Sur la nature du droit du demandeur, auquel uoas comparons le droit de recours, voy. Lahnnd, Sln«tsrecht, édit. nll., Il, pp. ss. (édit. franç., 1\% p. lûû;. D'ordinaire, on ne se rend pas compte de la portée du droit de recours, G. Metjer, Staatsrecht, | a33 : « Le droit de recours est le pouvoir de s'adresser aux ortranes supérieurs de l'Etal pour demander le redressi-meni des dispositions des ori^anes inférieurs ». Mais cela ne serait qu'une faculté d'agir, ce ae serait pas un droit : ou, si l'on veut, un droit dans le i^cnre de ceux que Gerber, Oetf. H . p. 79, note i. mentionne pour les écarter, comme le droit de faire des pi-tilions, le droit de penser, rte. I! est permis à tout le monde de [irier et de demander, cela est certain. .Mais le droit à un examen et à une résolution de l'autorité u'apparticnl pa.s à tout le monde. D'après G. Meyer et bien d'autres auteurs, le droit de recours se confond avec la possibilité de former un rernurs simple. Cette manière de voir ne s'explique que par le souvenir des at^issements du régime de la police ; dans ce régime, par des « peines infligée;» aux solliciteurs» (Çaeru/an/«n«lra^eii) et antres moyens, on a voulu faire perdre aux sujets le goût de se plaindre. On appelle cela mainlenanl un droit, parce que ce n'est plus défendu Ce?;! sons cette forme que le «Iroi^de recours nous est naïvement propose par i>. Jioenne,ï*re\i!iii. Staatsrecht, II, p, 176 : « De la nature du ReehUstaat résulte nécessairement le pouvoir, pour chaque citoyen, de demander» sans empêchements . et sans
De la même manière» à côté de la simple remontrance, nous trouvons une pétition que Taulorité à laquelle on s'adresse est obligée d'examiner, à Telfet
de retirer ou de maintenir sa propre résolution selon le résultat d»» cet examen : c^est Vopposition^ avec le droit opposition (i i).
II. — Le nom de recours formel se justifie par ce fait que le droit de recours, sur lequel il repose, entraîne certaines déterminations juridiques de la procédure qui n'existent pas dans le recours simple.
i) £lanl duauc que le recours simple n*est pas
désavantage personnel, raccomplisscmeal de certains agissemcnls, et de 8*adfe8ser, en conséquence, par des prières et des requêtes^ anx
niitorités compétentes ». Qu'il est facile n satisfaire, ce /^*rA.«/rtaf / Mais pliisifurs de nos chartes conslitiitionnellp??. qui consacrent expressément un droit de recours contre u un ai!;ia!>eaient contraire à la loi et au bon ordre » {Saxe, | 36. Wurtleoiberç, % 36. Oldenbourii^. art. 47» Gobourg«4!rotha. \ 4^). semblent le comprendre dans le même sens; pour Cobourg-tîolh.i, la chose est cerlain<«. — Lofnin'/. Xt-rw. ]l,.p> 794* envisage bien le véritable droit de recours en disant : ^ il B*agit d'un droit, car il a pour correspondant Toblifration des aulori. lés. reconnue expressément dans In plupart des Ktats. d'examiner les reeours <jiii leur sont adrc'jsés et (l'y r( [»onilrt' »>. >î;iis I.oeninij « fV.icc Ir caractère dislinctif du (iroit de recours par la tendance qu'il manifeste d'attribuer le même eifet juridique à toute sorte de recours. Pour que le droit en question existe, il suffirait, d'après lui, que la loi contienne des j)rrscri|)lions inditpinnt comment on doit procéder pour statuer sur un recours ; comme a!!er, il inmcrinc, n cet effet, un droit coutumier qui, créant ces règles, élahliraii par cela même »in droit de recours des intéressés (p. 7g5, note i). Mais le recours simple, sans droit individuel, est le cas ordinaire et la rè^lc ; dans bien de^ cas, il priil <>trc considéré commo suffisant. L'admission d'un droil de recours est une mesure particulière qui ne peut résulter que de la volonté exprimée dans une loi ou dans une ordonnance. La différence devient apparente quand, dans mu affaire, le» deux sortes de recours se présentent à In foi*; ; ainsi, Hl . f. ;ulin. Pr. ifiS ;, y. contre les résolutions de la commission de l'assistance ]iublique, In conunune a le recours, c*est-à*dii^ le recours formel ; mais riodiKcnt peut, de son cdté. essayer au moins de provoquer la mesure d'office : c'est ce que nous appelons le recours simple.
(il) Pnrey, Preiiss. V. U., I, pp. i8oss.,où In ditVereiue avec la remontrance est bien montrée. V. Brauchiiscli, Vcrw. Gesctze, I, p. aoo, insiste trop exclusivement sur le caractère particulier de l'opposition qui peut être introduite dans la procédure pour parer à une résolution encore à prcndr»'. Elle iiVsf pas toujours n rrîtc p1?ice : elle nf< sf distingue pas par là du recours simple qui peut intervenir de 1» même manière.
§ 12. — LB DROIT DE RlCOURS
autre chose qu'une dénonciation ayant pour but d'inciter rautorilé à se sci vir de son pouvoir de réformatiûu,peu importe i'intërètqui fait agir le plaignant. Au contraire, dès qu'un droit de recours est reconnu, il est nécessaire de déterminer les personnes auxquelles il appartient, et dans quelles conditions il leur appartient.
La loi détermine les actes contre lesquels le recours est possible; ce sont principalement des actes administratifs (12). Elle peut désii^ner celui qui a le droit
de former ce recours. II j)eiil aussi être dit que le recours appartient à celui qui prétend avoir été lésé dans ses droits par reUe résolution. Dans le cas le plus fréquent, — celui où la loi dit seulement que le recours est admis contre telle ou telle sorte d*actes, — il n'en résuUe pas que le recours soit restreint aux personnes qui invoquent un droit lésé.
D'un autre côté, il ne faut pas dire que le droit de recours appartient à tout individu (|iii se prétend blessé dans ses intérêts d'une manière quelconque, mèiae indirecte, ou froissé dans ses siMitirnerits. I>orsque la voie de recours formel est ouverte contre une résolution, cela n'a lieu, à moins d'indication expresse, qu'au profit des personnes qui ont été l'objet direct de cet acte et pour lesquelles cet acte a eu un effet juridique. Les tiers .sont exclus. Pour tracer la liii^ne de démarcation, il faut appliquer les principes qui servent à déterminer la personne qui peut jouer le rôle de demandeur devant la justice administrative (i3).
(ta; ^>aaod il t*a|fit de mesures matérielles, de simples sommatioas et d'avertissements, le recours formel u'est pas à sa place ; comme l'nppel, il suppose un acte d'autorité. Mais la loi peut eu disposer autrement; Bl. f, adin. Pr. 187C, p. 169.
(i3) Pareff, Preuss. V. R., l, p. a6a : « Le recours sans formes u'cUiDl c|a*iine dénoDciatioa, une communication, une incitation, peut être transmis à raulorité par quwiê ex populo, tandis que* dans le recours furniel, la capacité pour le former joue un rôle important, de Iclle »orte qu'un recours pour ainsi dire « populaire > oe peut pas aroir
200 LES VOIBS m DHOIT BN MATtÈRB ADMIKrSTRATIVB
2) A la différence de ce qui a lieu pour le recours
simple, lorsqu'il s'an;il d'exercer lo droit de recours, It^ délai de recours esl esseiiliel. Le recours simple implique par lui-même qu'il est restreint à un certain temps; plus tardivement le recours simple se produit et moins il donne, à l'autorité l'impression qu'il y a uii motif sérieux de procéder à un nouvel exaunMi de l'affaire. Pour le droit de recours, au contraire, celle limitation naturelle n^existe pas. On peut acquiesceff il est vrai, à la résolution qui cause préjudice et la rendre ainsi inattaquable ; les autorités ne manqueraient pas (]«' trouver un acqnicsrcmrul dans le cas où l'on aurait tardé trop longtemps à former le recours ; car il faut bien que Tincertitude cesse. Mais alors le droit de recours lui*-mème dépendrait d'une question d'appréciation ; il deviendrait [)récaire. La fixation d'un délai lénal est le moven de concilier ces intérêts opposés. Avant l'expiration de ce délai, il ne sera pas permis de présumer un acquiescement à raison da seul fait qu'on n'aura pas usé du droit de recours. Le délai écoulé, le droit de recours est éteint.
Gela n'enieve pas à Tautorité la faculté de procéder d'office à Texamen de TaU'aire ; peut-être le recours tardif lui en fournira-t-il encore l'occasion (i4)*
La fixation d'un délai lét^al de recours suppose par elle-même la reconnaissance d'un droit de recours; car ce n'est qu'en considération de ce droit que le délai se trouve log'Lquementjustifié (i5).
lieu ». Nous ne voudrions reconnaître d'effet juridique à l'acte et par coos^quenl capacité ponr l'attaquer que chez la personne vift<à'vi« de laquelle l'.'i( ti' .1 été accompli. La jurisprudence étend un peu » rcic : f>. V. (i , i2 décembre 1876 : Par ordre de police, il a été défendu aux aubergisles de servir des boissons à un ivroicne ; rivrop;ne a capacité pour attaquer cet acte par le moyen de droit, puisque cet acte» porté atteinte « è la sphère de ses droits *.
(14) L'autorité ne s'y prêtera que dans des Cât très exceptionnel» : JTroi*, Ha ndb. d. innrr» ri Vitw , T. |t. f.:?.
(15) C'est pourquoi i'Urdouuaacc Badoi&c du la juillet iS^,
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I 12. * LE DROIT DE HeCÔURd
L'existence d'un droit de recours peut également - résulter de l'établissement par la loi de certaines for-
rih's (le procédure qui dcvronl <^lre observées par raiitorilé pour slatuer sur le recours. L'aulorilé doit jusiiher ainsi de Texamen nouveau à la suite duquel elle doit rendre son rescrit.
3) Le recours simple s'adresse aux pouvoirs de réformation existants. L*exercice du droit de recours fait nattre des pouvoirs qui n'auraient pas lieu sans le recours.
Le recours peut faire disparaître des obstae/^s qui, sans lui, s'opposeraient au pouvoir deréformaiiou.Tel est le cas pour les droits individuels que l'acte attaqué peut avoir créés; le pouvoir de réformation se trouve lié, non seulement celui de Tautorité dont l'acte émane, mais encore celui cle I auloi itc? supérieure (cuni[>. 9, III, Il 1 t i-(iessus). Le recours simple u'v peut rien ; il ue peut pas dég^a^'^cr le pouvoir ; aulrenteul, ce recours appartenant à tout le monde et n'étant soumis à aucun délai, il ne pourrait jamais être question de droits acquis. Au contraire, s'il existe; à l'encontre d'une résolution, un droit de recours, le droit d'un tiers, fondé sur cet acte, ne peut pas faire obstacle à la réussite du recoursj autrement, le droil de recours serait illusoire. Par conséquent, le droit du tiers est nécessairement soumis à une condition résolutoire. Le plaiî^nant remplit cette condition en formant son recours dans le délai. La conséquence est qu'il rend rautoriu* libre de ,staluer sur son recours, comme si la résolution attaquée n'avait pas créé de droit individuel (lOj.
C l {larlant tiu recours auquel 1 autorité ue doit pas nécessairement donner saite. ajoute : « Ces recours ne sont assujettis & aucun délai ni n mienne forme de procédure t.
I tf ) ï^'Ordoniianrp R.'ifloisi» du 13 juillet 1864, § ' !nin le contenu essenlio! sp n-troiiv »• (i;iiis !"( (nlnnnnnrr* du ?ii m)ùl ifsK J. 5$ 'p et 43) dispose que iies peruii!»hiou!> cl aulori:>alioa:» créant dea droits indivi*
II se peut aussi que soiil l'exercice du droit de recours a^/ri6iie à l'aulorilé ie pouvoir de réformaliou ; que ce soii seulement grâce au droit de recours qu'elle devienne compétente. La loi ordonne, par exemple, que rautorité supérieure ne doit faire usage de son firoil de n^forniation que s'il y a plainte. Cela ne vist pas, natiiicl U'iiH'iil, un recours siiiijJ»» son lové par n'importe qui. Cela suppose toujours un droit de recours dont rexercice aura seul la force de mettre en mouvement Tautoritéen vue d'examiner et de statuer à nouveau.
Cet eiFFet du droit de recours se présente sous la forme la plus prononcée dans les ras où l ui» a ori^a" nisé (lr,s instances de recours spéciales, représentées par des autorités collégiales indépendantes. Ces autorités, par leur nature, ne sont ni aptes ni appelées à exercer, comme des autorités supérieures ordinaires, une surveillance continue et à agir d'office ; elles ne peuvent devenir compétentes que sur la demande d'un intéressé et en vertu d'un droit de recours. Connue l«'s résolutions sur lesquelles les autorités colléj^iales suiiL appelées à exercer le contrôle légal, ne peuvent être modifiées que par elles, il est nécessaire que, non seulement le sujet, mais encore l'Etat puisse les mettre en mouvement pour faire valoir les intérêts publics lésés par une résolution de ce i^enre. Ainsi, le formalisme de (M'iie institution a pour conséq ii»'nre que, devant ces autorités de recours, les autorités administratives ordinaires elles mêmes se présentent comme plaignantes au nom de TËtat. L'Etat lui-même a ici un droit de recours, de même qu'il joue le râle de
duels ne peareal éire rêvoquôrs qm- pour incompéteot», excès de pouvoir, elc.. mais restriction u'n lifii !ors(iu«!' « l<* délai de recourb est expire » ; pour parler plus exacieuinU, dauâ le ca& où il pas éle introduit de recours formel en temps utile; dans le cas contraire, la revooiitioii n'est plus empêchée par le droit individuel qni «. été crçé. Wtieeif Bad, Ges. v. iS63, p. 396, note 1.
I 12. — LE DROIT DE aBCOURS 903
demandeur devant les tribunaux civils et adminislralifs. C'est pour lui-même le moyen d'obtenir la modification d'une résolution de ce genre (17).
Dans son ensemble, cette institution présente une ressemblance frappante avec la position du tribunal civil et avec la forme de la justice, l'ne seule chose essentielle manque, ainsi que nous le verrons (18).
III. — Dans l'ancien droit, le recours aboutissait, en règle, à un ordre da supérieur qui prescrivait la rectification. Aujourd'hui, le rescrit peut aussi prendre la forme d'un acte adminiêtraiif fixant directement le rapport juridique dont il s'agit, à la manière d'un jugement d'appel. Dans le recours formel, le rescrit doit toujours se produire dans ce dernier sens.
Cet acte administratif peut avoir pour contenu les rapports juridiques les plus variés ; ici nous n'aurons à considérer que son importance générale pour le règlement de l'affaire qu'il vise. A cet égard, il faut distinguer trois cas (jui peuvent se présenter.
I) Le rescrit oppose un refus, le recours est rejeté.
Cela n'équivaut pas à un arrêt conjirmatif. Autrement, Taulorilé inférieure serait liée par cette résolution dont le contenu reposerait dorénavant, non pas sur sa propre volonté, mais sur la volonté — inviolable pour elle — de Tautorilé supérieure.
Ce n'est pas non plus, comme dans l'ancien droit et
(17) Ce système a trouvé soo expression la plus forte dans la procédure suivie devant les trautorités délibérantes» {BeÊchluâsbeMrden) da droit prussien ; coinp. Bornhnk, Prenss. Slaalsrecht, II, pp. 4?^ ss. Il en est de mt^m»; du rcrours en matière adrninistrntivp d'après I»* droit badois (Ord. du I3 juillet 1864 et du 3i août iS84)« où lij^ure cgalcmeut UD recours du fonctionnaire préposé au cercle contre la résolution de l'autorité collét^iale indépendante {Befirksrat).
(iM) Parei/, Prpiiss. Wrw. H., I. p. 170. p.Tfl.inl i\r<, aff-nirts i\r Tadraiuistration délibérante ( Verwaltungsbeschlussachen) et des affaires de l'administra lion conlentieose {VeruHiitttnffi9lreii$achen) déclare : « Dans les unes comme dans les autres, il faut voir une activité judiciaire ». C'est vr?)i pour !fs affaire; «•(uif«*ntiritsos : ]mtir la procéHtirf des airtoriiés délibérantes (jui slalucul sur le recours, il ne b'a^il ^uc d'unç flialogie.
204 LBS YOIBS DE DROIT EX UATIÈRE ADMINISTRATIVE
comme cela peut encore arriver dans le recours sim^
pie, une communication faisant runnaitre que l'autorité n'a pas l'intention d'intervenir cuiiire la mesure attaquée. L*acte administratif que contient notre rescrit doit, d'après sa nature, déterminer, pour le plaignant, ce qui sera de droit pour lui.
Co rju'il déicriniiio ainsi, c'est que la Fuesure attaquée ne doit pas être modifiée dans la voie du recours. Le droit de recours est épuisé. Si le plaignant revient  la charge, c'est une simple remontrance sans qu'il y ait droit à un examen nouveau. Si, d*après la loi, rintervenlion de Tautorilé supérieure n'est a<lrnise qu autant qu'elle a été régulièrement invoquée par les intéressés, cette instance est désormais définitivement écartée.
La mesure originaire elle-même ne reroit, par un rescrit de rejet, aucune qualiticatiou juridique notivelle. Elle subsiste comme acte de l'autorité inférieure, pouvant être retiré par cette dernière ou modifié par elle, absolument comme cela aurait pu avoir lieu s'il ny avait eu ni reeours ni rescrit.
2) Le rescrit désapprouve la mesure attaquée et Yannuley sans mettre à la place une mesure nouvelle. Alors le rescrit équivaut à une pure négation : ce qui a été soumis au contrôle ne doit pas être juridique; et il en est ainsi vis-à-vis du plaiii^naiil, avec la force de Tacte adniiiiislralif. Peu importe que celle déclara* tion ait été motivée parce que la mesure était illéîi^ale, ou parce qu'elle n'était pas juste, ou parce qu'elle était inopportune. Désormais, tout est illég^al ; ce serait faire tortau j)lai^-nant, (le la partde rauhu ilé iulV'ricurf\ qn»» d'agir contre lui en partant de l'idée que la mesure est valable. Ce qui a été déjà fait en vertu de cette mesure doit être remis dans son premier état ; le plaignant a le droit de l'exister, même si le rescrit n'a rien dît à cet é^ard. D ordinaire, Tautoi ité supérieure ue
I iS. — LE DROiT DÉ RBCOUaS ^05
manque pas cLe déduire ces conséquences en fait de reslilulions, de démolitions d'ouvrages et d'inhibitions de procéder ultérieurement.
Mais le rescrit qui désapprouve, comme celui qui
coiifirme, ne vaut que pour le cas partinilier. (le (jiii est jnrit]ir|ueinrnt annulé, c'est seulement la resohitioji, la mesure qui a tait naître le recours. Il n'est pas dit que désormais pareille chose ne doit plus être faite à rencontre du plaignant. L'autorité inférieure peut immédiatement prendre une nouvelle résolution ayant le même contenu. L'annulation qui a frappé la preiiiicic résolution ri\'U'ii(l pas son ffï'et sur la résdlulion nouvelle. L'anhu itc s expose seulement à obtenir, sur un nouveau recours, le même résultat ; si elle s'enlète, en dépit de l'autorité supérieure^ à reproduire le procédé désapprouvé, cela pourra aboutir à des responsabilités personnelles.
3) Le rescrit peut, à la place de la mesure attaquée et en la iiioditiant, ^ji t'scrire lui-jiiànr tirs disposifions sur le jond de l affaire. Alors il y a, en même temps, désapprobation de tout ce qui y est contraire; pour le reste, le rescrit détermine à nouveau le rapport avec la force de l'acte administratif; il est obligatoire pour tout ce qui se fera ultérieurement dans cette affaire. L'autorité inférieure sera cliart^ée de l'exécnler; on lui renverra Pattaire dans ce hul. .Mais sa position est maintenant tout autre <[ne si elle avait t'ait elle-même cet acte a<lminîstratif ; l'acte est intan^^ible pour elle« d'après les principes généraux de Tordre hiérarchie que, qui veulent que la volonté de i'Ëtat émanant des deî^pés supérieurs soit considérée comme la meilleure et la plus forte. I/autorité supérieure, au contraire, de qui émane cet acte. j)eiif le modifier d'après les mêmes règles qui permettent en général de retirer ses propres actes. De même^ les autorités encore plus élevées sont, vis-à-vis de cet acte, dans la même situation que vis-à-
âOÔ LES VOIES DE DROIT BN MATIÈRE ADMINISTRATIVE
vis de tout autre acte émané d'une instance inférieure. La seule question est celle de savoir si ces autorités trouveront dans leurs compétences l'occasion de s'occuper encore de l'affaire.
Donc, tout ce qu'il y a de particulier dans les etîets de cet acte ne repusc (jue sur les r uppoi ls hici tuchiytf t'A" des autorités et sur les principes de siihordina* lion qui en résultent. Ces particularités existeraient également si Facte avait été fait sur recours simple, ou bien si l'autorité l'avait fait d'office. Le fait qu'il a été obtenu dans la voie du recours formel ne lui donne pas de qualités jnridifjues nouvelles, pas de force ni (le sijj^uiticalu wi [louvelles. (Test là h' point où l'opposition apparaîtra entre la voie de recours et la voie de la justice administrative.
La notion de justice administrative a son origine dans la notion de justice civile. Elle présente, par
ru|»|Hiil à li» justice cnilr, iinr o|)po.siliun des autorités par lesquelles est exercée une certaine activité : elle commence par opposer les tribunaux civils aux autorités administratives. Mais la justice administrative suppose, en même temps, une identité en ce qui coîicerue raolivilé elle-nu'iiH' : i'anlorilé qui fait partie de l'organisation aduunistrative agit comme an tribunal et comme un tribunal statuant en matière contentieuse civile (i). C'est pourquoi l'autorité qui doit as^ir dans ces conditions s'appelle un tribunal administratif ; et Pacte par lecjuci prend lin chaque fuis son activité est un jugement administratif.
Le jugement administratif opère comme le juge* ment civil : il détermine, pour le cas individuel, ce qui doit *^lre de droit pour les parties intéressées.
(l) Ost à rnison de cette idenliir du bnl polirtilîvi qu'on a comliattii auîrefoiN I;i j uslicc a(îrn i riislral i vt- i-OTniTif »• n I reprise illicite
»ur Je domaine des tribunaux civil?.. Dans ce svns, eu 17.".'», le Rrirhsbofrat procéda contre la chambre de la guerre et du domaine \Krie^sund DoauuUen'Kamtner) » cette remarquable création de Frédéric* Cuillaume I, roi de Prusse, qui devait exercer une sorte de juridiction ♦•n matière de finances; Pfeijfer, Pr.ikt. Ausf.. IH, p. aay. Quant à la diftcussion sur « l'adnvÎHsibilile » de la justice administrative, qui s'était élevée au commencement de notre époque, voirie |^ 5 note 16 cidetsus. Nous trouvons une trace assez singulière de cette animosité dans la prescription de la charte cou I i tionnelle de l'Empire de 1849» 1 183 : e La justice adniirustrativo est atmlir» ; poor toutes les violâtîOIIV du droit, il est statué c par les tribunaujL >.
^08 L£S VOIES DE DROIT EN MATI^RB ADMINISTRATjVE
Seulement, au lieu d'un rapport de droit civil, il a pour objet un rapport de droit public, une relation
entre la puissance publique et les particuliers : c'est un acte admiuislralif dans le sens que nous avons développé plus haut 5, II ; | 8, 1). Mais le fait de cette détermination d*un rapport juridique par un acte d*autorité ne rend pas complètement compte de Ja nolion de justice, soit civile, soit administrative. En ce qui concerne la justice administrative, cela apparaît évidemment à raison de l'existence d'actes administratifs innombrables qui ont tous ce même effet, sans cependant qu'ils soient en même temps des jui,a'mcnts adnii iiistratifs et sans qu'il soit question de justice administrative. En quoi dillêrent-ils ?Quelh"s sont les marques distin clives que Tacte administratif doit avoir emprunté à la justice civile, pour qu'apparaisse la notion de justice administrative? Telle est la quesiïoii a résoudre. On perd tr<»|i souvent de vue, à notre avis, cette coexistence de deux actes semblables, quoique profondément diftérents, que nous présente le droit administratif. Cette coexistence doit servir à élucider quelques graves problèmes qui nous sont communs avec la science du droit de procédure civile.
I. — La justice civile a pour objet ordinaire la sola^ iion (Tan litige^ d*une contestation juridique. Le
jugement détermine ce qui doit être de droit entre les parties, eu déclarant ce (|ui (l(\jà esl de droit pour elles. 11 dit uniquement ce que la loi a voulu pour ce cas; il est la vioa vox legis. Par là, il constate à la fois les droits individaeh exisUanis et leur attribue la certitude nécessaire pour qu'ils soient ramenés à exécution par la force. La constatation, c'est l'affaire essentielle du jugement (2). Le mot juridiction {Rechtsprechung)^
(9) k. S, Schnltti, Privatrecht n. ProcesB» p. aiç.
$13. — LA JUSTICB ADMINiSTRATIVB. — QÊNÉRAUTÉS
dont on se sert comme synonyme de justice contentieuse» désigne très exactement ces qualités caractéristiques (3).
Notre doctrine, on ne saurait le méconnattre, est
dominée pai 1 idée qii** la mission de la justice ndmîfiistralive doit iiLcessaircriieiit élre fixée de la iiicine manière, i't ({lie, par essence, elle a un contenu identi* que. Au début, quand la justice administrative avait encore à lutter pour son existence, on avait soin de faire apparaître au premier plan ce qu'on appelait les affaires administratives contentieuses ou « contestations de droit publie » {Parteistrritiykeltcn des ôffenlli' chen Jtrrhts), Il s'agit ici d'une contestation entre particuliers sur leurs droits et devoirs réciproques résultant d'un rapport de droit public; une autorité administrative est appelée à statuer. Gela ressemble tellement à la situation qui se présente normalement dans un procès de droit civil, qu'on peut espérer convaincre les adversaires même les plus acharnés de l'idée dejustice administrative {/\).
Maison ne peut pas s'arrêter là : il en sera de même quand un particulier est placé vis-à-vis de TEtat pour réclamer ou défendre ses droits. On ne s'éloigne pas encore trop du modèle qu'on veut trouver dans la matière de la justice civile. Et l'on défend cette thèse r il y ajuslice aduinnstrative quand une autorité administrative doit statuer sur un droit individuel (o).
Le droit individuel, il est vrai, est assez rare dans
-3; Bernât zik, Rccht>kraft, p. G3.
{!\) Coe/i/i<T, Enlw. eines (jesclzbiichs ùbrr dris Lrcrichtl. Vcrfahren. I, 4J. i4» II. p. ûG ss,; V. Weiler, Vcrw. u. Jiibiiz., p. 24; Poehlmann^ Wesea der. sof^. «dm. koot. Sacben, p. 3, p. 34: Oppenhoff, Ressort-
verh., p. 80.
(5) A', f. Pji'ff, fîrcnzen z\v. V'crw. u. Civ. Jnstiz, pp. 8, 3o, 107 ; le même, Zuiàssig:kcil der Verw. Justiz.p. 21 ss.Uc nos jours, U.Meyer^ VtTw. R., I, p. 46 note 3, affirme encore: « C'est l'opinion dominanle ^ue la jiisti< c admintstraUve est eMlnsivement destinée à protégerdes Olto Mayer. i4
la sphère du droit public; qui plus est, il y a un désaccord complet sur ses qualités distinctives. Pour ne pas trop restreindre le cercle de la justice adminis^ trative, on se voit dans la nécessité de laisser passer
comme droit individuel 1 iutc-rcL sniiplement protée^é d'une manière quelconque par les règles de l'ordre juridique. Ainsi, on arrive à poser le principe que la ju»-^ lice administrative peut également être appelée à main* tenir simplement le droit positif, V ordre juridiqae pour lui-même, que des véritables droits individuels en résultent ou non (5).
Mais, en fin de conijUr, peu iin{)ui Le que la décision soit liée et déterminée par la loi, par la coutume, par un droit individuel ou par le contenu d'un acte qu'il s'agit d'interpréter; il ne doit pas y avoir de dilFérence, pas plus que dans la justice civile. Ainsi, le résultat final, c^est Tidentification de Injustice administrative avec la jvridiction dans le sens strict du mot, c'est-à-dire la déclaration Je ce qui est de droit dans iecas indi\ iduel. L'acte de j uridiclion n'est autre chose que l'acte administratif que nous appelons une décision etque nous avons défini ci-dessus, 1 8, U, n. 3, Par sa nature^ la justice administrative consiste donc
droits individuels ». Dons le iiirnie sens. Gltith, dnns \rrh. f. olf. R., 111, p. 070 et uote 5, où l'on trouvera iudique une iiibiiographie nom* breuse.
(6) Cette opinion sedéreloppe par degré. G. Afeyer, Verw. R., II. p. 46,
y rccoTHiaft une nouvelle mission qui ppnf tMrç assis^nce à la justice administralivceu outre de celle de la protection des droits individuels, à laquelle oa« touIq ta restreindre. D*«ii(res cherchent à concilier le» deux manières de voir, en admettant, surTautorité d'ihering, un droit individuel partout oii (Jt s intérêts trouvent protégés par l'ordr»- juridique; si ce n'est pas un droit du sujet, c'tsi au moins un droit de l'Etal: V. Sarwey, Oeff. R. a. V. R. Pfl.. p. Ô9; Leutkold, dansAnnaleo, 1884. p. 40& »•* Loening, V. R., p. 79Ô ss. Un troisième groupe enfin r;i i t consister toute la mission de In j nsl irt- ad ni i nisi rai i ve exclusif ornent tliins la protection de l'ordrr j urid ique : Rechlsstaat, p. 270,271;
Burnhakt Preuss. 8taal!>reclit, il, p. 407. Cet ordre juridique, il est vrai» est pris ici dans le sens le pins Iirge ; il est loin de ne comprendre que des règles de droit; comp. | is noies cinletsiis.
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i 13. — LA JUSTICE ADMlNtSTRATIVB. — GÉNÉRALiTKS 2il
dans réinission de décisions par des aulorités de Forera nisa lion administrative. Mais comme ou ne nie pas qu'il faut ajouter d'autres élémeots caractéristiques relatifs surtout à la forme de la procédure à «uîire, on aime à formuler la thèse d'une manière nësrativi', en écartant de la justice adminislrative ce qui est ie contraire d'une décision. C'est ainsi que, en dernière analyse, on nous donne la formule suivante: «fef actes appréciation libre ne peuvent pas faire Vobjet de la justice administrntioe (7).
On parle à'apprèciaUon^ même dans l'activité juridictionnelle ordinaire du tribunal civil. Pour dire ce que la loi a voulu pour le cas individuel» il faut qoe le tribunal puisse adapter cette volonté aux circonstances ; étant donné la variélé immense des circonstances, cela ne lui est |>nssibie que si une certaine iatilude lui est laissée. La loi ne pouvant pas toujoursdonner la solution s(ricte> se borne à donner des principes d'après lesquels doit se déduire la solution qu'elles voulue. Le juj^'^e applique ces principes par son appréciation. Les principes peuvent être plus ou moins larges. On parle même d'une libre appréciation du juge, lorsque la latitude est très grande. Mais toujours, à ({uelques exceptions près dont nous parlerons tout à l'heure, le jug^e ne JiLpas : « je veux au nom de TElal et en vertu d une autorisation de la loi », mais : c< je déclare que la loi veut dans ce cas, et j'ai trouvé sa volonté par une libre appréciation ». C'est ainsi que le jus^e évalue les dommages-intérêts, fixe les délais de livraison, détermine Télendue d'une servitude, etc.
(7) Lehmarjrr, (.\xns Grurih. Ztsrhfi., IV. p. 75''; Seydel, Hayr. Staalsrccht, II, p. 44tj- iiei'rutUtk, Kechlskraft, |>. 37, donae ceci couiine l'opinioo ordinaire. Il Tondrait se servir dn sens littéral du mot € juridiction » pour donner un apptii h reite opinion: au lieu de Justice administrative, nn di? nnssi juridirtion administrative cl juridiction ««t syoonym<> de décision à rendre ; erffol (Kechlskraft, p. W). Il nous semble imposhible d'argumenter ainsi.
2iâ LBi VOIES DE DROIT EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE
La libre appréciation dont il s'agit ici est tout autre. Il n'y a pas simplement à dire ce que, pour régler directement le cas. la loi a voulu en termes peutêtre obscurs et indéterminés, mais néanmoins ce
qu'elle a déjà voulu. Il s'airit de créer libremml ou dans les liruilrs d'uiu' aulurisaliun tloimét' par la loi, une volonté <lc l'Etat. En un mot, l'aclc «le libre appréciation n'est autre chose que ce que nous appelons une disposition telle que nous l'avons définie ci-dessus, S di n. 3 (8).
Cette libre appréciation n*est certes pas l'arbitratre. L'autorité est liée par les ordres qui lui sont donnés par raiitorité supérieure, elle est liée éiraleineiit par la direcliuii même de l'intérêt public que doil suivre tout acte d'autorité. Cela n'empêche pas l'existence d'une libre appréciation. Cet intérêt public peut être déterminé d'après les buts suivants : la tranquillité. Tordre, la sûreté, la salubrité publique. L'indication d'un intérêt de cette sorte selon lequel on doit ati^ir sert justement à reconnaître l'appréciation libre laissée à l'autorité ; cela prouve qu'il s'a^^it d'émettre une disposition administrative (9).
Ces dispositions doivent donc être insusceptibles de
(8) St'i/fh'l, Bayr. Staatsrechi, 11, j>. /i^» distingue les deux sorlr»* d'appn'cialion, romnif* nous venons H»' le fnirr rt-fie»;sn'«. Il le*; appel Ir Vappréciation jutiictatrt f.l l'appréciation adimiiisintlive . i'.cs t-xpressions ne sont pas heureuses; ce qu'il appelle appréeiaiion jadiciaire w retrouve dans la moitié des actes administratifs.
(9) A«/m/i</, Slaaisrechf . I, édil. alli'inandp, p. (177 (II. édil. fmnraise p. b'jb\ formule l'opposition avec la décision comme « une rcsoliitiua libre au poinide vue de droit » c'est-à-dire qui n'est pas liée vis-à-vis du sujet; l'ordre du supérieur, i|ui n'a qu'un effet intérieur, ne saurait enlever celte liberté. Tf~nrr. /nr Lehre vom freicn Erinf<;<;f n. p. •»o, inlcrprèle eu ce sens la loi auirichieuae sur la constiluiiua d'une cour administrative, § lit. c.: par Texpression « libre a[ipréciation *, «lit-il, on ii'ii visé que* la liberté des organes de la puissance publique « en fait de iirns d «l'oM itra! ions vis-fi-vis di- l'individu li'^rnntzih'. ignorant la diticrence entre les devoirs professionnels des tonciiuunaires et la détermination de leur autorité par des liens de droit vis à» vis du sujet, a réussi à trouver dans la maxime : « Fais ee que tu crois ^tre conforme au salut public » une règle de droit grande et générale*
DigitL
$ 13. — LA JUSTICE ADMINISTRATIVE. -~ OÉ^TÉRAUTÉS %i3
former Tobjet de ia justice administrative. Telle est la doctrine (lo).
Mais quel est le droit en vi^fueur? 0*après ce droit,
les actes de celte espèce sont-ils exclus des matirres de la justice administrative ? C'est le contraire qui est vrai.
Tout d'abord, il serait faux de dire que, même dans ia justice civile, il n'y a que des actes de « juridiction », des décisions. Nous ne parlons pas des évalua** tions et autres appréciations de ce genre, qui, comme nous venons de le voir, s'accordent parfaileincul avec lecaiat lrre de décisions. Mais il y a aussi desjnsipeinenls civils qui statuent avec cette liberté d'appréciation que nous trouvons dans les actes de disposition administratifs. L'exemple le plus frappant nous est donné par l'action en partage : le partage est une décision liée par la loi ; mais la manière dont le partai;:e se fail n'esl pas de droit; c'est le jiii^cnient seul qui l'ordonne. C'est la volttnlé créalrire, de la disposition avec appréciation libre de l'utilité et de l'équité. Le terme de juridiction, avec son sens exact, ne conviendrait pas. £t cependant, toute cette procédure forme Topposé de ce qu'on appelle la justice gracieuse; c'est de la justice contentieiise dans sa forme et dans son effet. C'est là un arifument décisif.
La jiislicr administrativ*' (Mirnprj'ud des actes de libre appréciation dans une mesure incomparablement plus large. £lle a ses affaires de partage et de
qni lie juridiquement toutes les actions de rsdminiiitratîon et en fuit
des actes de jiiriiiiclion (Hechfskraft. p. /(f.i. Sa roiiliancc dans cette règle sintculiere de droit n'a pas clc cUraalce depuis lors: coinp. Grunh. Zeitsrhrift. XVlll, p. i5o.
(lo) Comp. sur celte question de la libre «pprveiAtion, Bernaitikf Jlcchtskr.tfi. |i. 3C ss.; et aussi la polémique: Tesner. Zur Lehre von ilfiii froien Ermessen : fl'-rnatcih', dans (ininh. Z(»iischrifl, XVIII, p. ss. On a encore voulu distinguer uuc « H|»preciaiion technique » q«i ierail spécialement réfractaire à tout contrôle Cette dislinctioo n'a aucune valeur: Tesner, Freien Ermessen, p. 33 ss.
liquidation, aussi bien que la procédure civile (t i ). Mais, en général, il n'existe pas de disposition admi* ^nistrative qui ne pourrait devenir Tobjet de la justice administrative. La loi positive peut restreindre le juge administratif à des actes de juridiction; elle peut, si elle le ju^e convenable, exclure les actes de libre appréciation (12). En régule, elle ne fait pas celle distinction, yuand elle ap[)elle les trihuiiaux adaiiiiis* tralifs à contrôler ou même à luire, pour la première fois, des actes de libre appréciation avec tout leur contenu, c'est de la justice administrative dans le ims plein et entier de la notion ; Tacte par lequel ces tribunaux statuent est un justement de la même valeur et vertu qu'au cas où il s'aii^il d'une pure décision.C est là un fait évident cl uue vérité cclatanle (i3).
(il) î.a loi Bavaroise du8août i878s'élail inspirée d'un cortnin doclrinarihine puiir clablir le principe qu'il ne doil pas y avoir de justice •««liBioistrative pour les aftaires de libre apprécUtioD (art. >3,chiff* ))• Ceci posé, dans son art. 11, elle avait à s'occoper de certaines affaires de liqtiidnlion qui ne peuvent se terminer que moyennant une libre appréciation, à la manière des affaires de partage. Cela doit se faire par la voie de la justice administrative. Mais la loi dit : il y aura lieo à Qoe V décision arbitrale » qui. en seconde instance, sera rendue par la rotip fidmitiistrative tart. lo, Al. 'S). Pourquoi nrhifraff'^ La procédure cl les efiets de l'arrêt sont les mêmes comme dans tuul antre cas de justice administrative ; Kroi», Comment., p. iSa ; h'ahr. Comment., I, p. t63. Il n'y a aucun motif sérienx pour qu'une autorité publique ag^iss.nnt dans les limites do sa compétence s';>(i|>«>Ile tout à ronp tribunal arbitral. Il est évident que, par cette expression, le législateur M cherche qu'à cacher le fait qu'ici, — en contradiction avec le principe établi plus catégoriquement qa'il n*élait nécessaire,-^ il a cependant admis la joslice administrative pour une affaire de libre appréciation.
(la) Nous veiion:» de citer ï» loi Uavaruisie sur la constitution d'une ronr administrative do i Mût 1S78, art. i3, chiff. 3. Dans ce sens aussi la loi autrichienne du as oct. 1878, 1 3, lit. c; la tot Wdrttemb. du 16 déc. 1876, art. i3, al. a.
(k3) Les exemples les plus frappants nous sont fournis par le droit pmssien. Loi sur la compétence du i** août t883, | 57 : contre nn arrêté qui ordonne le déclassement d'une voie publique, tous les irttén Nscs prnvent <i.c pourvoir devant le tribunal administratif {V. Brauchttsch, V. ij«"Si?lze, I, p. 3o3 ; Ob. Verw. Gerichl, 5 juin 18/4; Samml., IV. p. i33k D'après la même loi, Topportunité d'une mesure administrative est soumise au contrôle de la justice administrative ea ■matière de constructions de maisons d'école (f 47)> de coostruetioa de
I 13. LA 1U8TICB ADMINISTRàTIVB. — OÉNÉRALIT^ 2i$>
La doctrine qui s'obstine à nier ce fait se voit dansla nécessité d'avoir recours à des subtilités qui sont vraiment pénibles à constater ( 1 4).
II. — S'il était vrai que la justice administrative ait aécessaîrement pour objet une décision à rendre, cela ne nous dirait encore rien de sa ualure propre. Car il y a beaucoup d'actes administratifs qui ont le caractère de décision et qui» cependant, ne sont pas des jugements. Qu'on ne nous dise pas que ce ne
routes [i .'lOi. de ciiracrc des fossés et cours d'eau | 66), de fixation du 4iiveaa de la retenue pour une usine hydraulique(| 67 : « à défaut d'une détermi Dation claire et valable »).
La loi bavaroise, comme oons TavoDa vu, ezclal les qoesiiona de libre appréciation. Or, il se trouve que beaucoup d'affaires qui, pour €•• iiiofif, en Bavière, n'appartiennent In justice adminisf rwti ve (ju'eii |)arlie, sont, en Prusse, entièrement attribuées à celte dernière, beydelt Bayr. St. H., Il, p. 10^, cite ane série de cas dans lesquels, en Bavière» la justice admioistratÎTe serait restreinte au contrôle de la qoestion de droit ; dans tous ces cas, en Prusse, le contentieux de pleine jurldir. tioD a lieu, La permission de police pour ouvrir un cabaret, par exemple, est soustraite en Bavière à la justice administrative, parce qu'elle dépend d'une libre appréciation (Verw. Gericht Hof, a8 sept. 1880; SammI., H« p. 77) .'d'après la loi prussienne sur la compétence,} iik, elle y est soumise. Et cependant, en Prusse aussi bien qu'en Bavière, il est reconnu qu'il y a là une libre appréciation à faire : Ob. Vcrw. Gericht, 20 oct. 1880, 8 juin 1S81 ; u. Brauchiisch, Verw. Gesctze, I, p. 34Ô; ilfaAr, Comment., 1. p. ^b.
{i4) Nos auteurs aiment partir d'une définition énergique et vigoureuse pour glisser ensuite dans des concessions par lesquelles ils aunuilent tranquillement fout ce qu'ils ont établi. Ainsi, par exemple, G. Meyer, Verw. Hecht, I, p. 4^ ss., affirme d'abord que les «affaires de libre appréciation échappent à la justice administrative (P* 47) f ensuite (p. 47 note 4|» il distingue une « libre appréciation dans le sens strict », afin d'admettre c une certaine appréciation >• eutin, il observe que, dansla compétence de nos trilni n-fn \ ndminis* iralifs, telle qu'elle a été rég^lee par la loi, il y a aussi « de pures questions d'opportunité et d'appréciation des ctrcoostances ». D'autres auteurs, en constatant que le droit actuel n*est pas conforme i ce qu*il devrait être d'après leur définition, au lieu de modifier celte défluition, se prononcent très sévèrement contre le législateur. Ainsi Hœster, dans Grùnli. Zeitschntt, pp. 202, 2()5 et aao; v. Sarioey, OefF. R. et Verw. R. pu., pp. 79, a3o et 744» ik^- U'autres, enfin, croient pouvoir cscomp- 4er le fait de rezistence d'une justice administrative qu'ils désapprou> vent. D'après i^ermz/rïXr, Reehtskraft, p. 46. iln'y a que l'.q.parence d'une Justice administratn'e ; cela, en réalilê. ne diffère pas de l'administration ordiuaire. bornhak, Preuss. .St. R.. II, p. 4«9 ^ « une justice administrative, d'après la forme seulement, el non d'après le couteau »,
sont pas de véritables décisions^ des décisions propre» ment dites, des décisions dans le sens matériel, etc., et que^ par conséquent, elles sont insuffisantes pour former la matière de la justice administrative. Ces
mômes actes, accomplis d'abord par des autoriu^s de l'administralion active, peuvent [)asser ensuite devant un tribunal administratif) qui les examine, confirme, modifie, les accomplit enfin à nouveau ; ce sont alors desjugements(i5). Pourquoi cela ? Parce que c'est un tribunal administratif. La caractéristique du tribunal administratif ne peut donc pas être la matiére.qui lui est son mise — sans quoi, la première autorité serait ég"alenuMil une j nridiction administrative — il faut s'attacher à ce qu'il en fait, à la manière dont cette matière est traitée devant lui. La justice administrative n'est pas une question de fondy mais une question de /orme. Si la justice civile sert de modèle à la justice administrative, cela n'est pas par son objet* par le contenu de ses actes et par les problèmes juridiques qu'elle
Hëcemment, 7'(?rner, Die dculschcn Theoricn d. Verw. R. Pfl . . tiistincrue lotile une série de justices adininislraliv i"s !.n vt'rilahlc, c i-st celle qui sert au droil individuel «p. grâce à une certaine organisalion, elle devient le jusUce «dmiDistrative c dans le sens vrai, ptetn et essentiel du mot » (p. ^) ; etpnîs, il y a encore une jusiicr a adminis. Irativc n > dans le sens le pitis strict âxi mot a (p. ii3). Mais, h côfi- de tout relu, il existe, d'après lui, uue autre justice administrative qui n'a pas pour objet la protectioudu droit individuel, et qui, par conséquent, ne devrait pas exister (p. laS) ; elle a été admise à raison de son utilité, malgré les « objections throriijiies » (jn'on pourrait fnirr. Tomp sur ce sysi/>mr quv l'auteur appelle uue < orientation » : Arch f. ijïï. H.» XVlll. p. i4i ss.
(i 5) Cela s'applique à tous les cas ênumérès dans la loi Bav. dn
S noût 1878, art. 10; Krais, Comment., p. ao4. D'après la loi Prussienne sur la compétence 5 58, une contestation sur l'entretien «les routes s;uit la procédure suivante : l'autorité préposée à la voirie urduniie de réparer ; la personne, à la charge de qui la réparation doit se faire» fait opposition ; l'autorité statue par résolution; cette résolution est portée devant la Justice administmlivc contentieuse à la sniîf d'iinr demande formée par l'intéressé. li y aura alors un jugement; mais dans les deux actes, antérieurs, il s'agissait au fond des mêmes droits ind»* vidnels. du même ordre juridique et de la même «juridiction ».
