I 13. — LA JUSTICE ADMINISTRATIVE. — GÉNÉRALITÉS

résout; c'est par les formes dans lesquelles elle les accomplit (i6).

Quelles sont ces formes i La question se complique dès qu'on y re&^arde de près. Le droit administratif

emprunte à la justice cix'ile beaucoup de ses formes. C'est très naturel, car cela r«'{)()tif! à la nature m(*me «lu Hechtsstaaf. Mais ce u est pas toujours une preuve qu'il y a justice administrative. Loin de là ! La forme caractéristique de la justice administrative ne doit pas se trouver en dehors d'elle ; elle doit toujours se rencontrer là où nous reconnaîtrons la justice adminislralice. Tel est le principe.

Considérées à ce point de vue, Lien des choses, par lesquelles la justice administrative ressemblerait à la justice civile, devront tout de suite être écartées^ parce qu elles ne lui appartiennent pas toujours et qu'elles ne lui appartiennent pas à elle seule, parce qu'on les trouve également dans de simples actes administratifs.

C est le [Mopre du jugeiut iit civil d èlre rendu par une autorité ayant des qnali lé's juridiques spéciales : la maf/ist rature indëftendatUe forme, dans nos idées, la condition indispensable d'une justice civile. Dans la justice administrative nous trouvons le pendant : notre lëg^islation a ori^anisé des tribunaux administratifs auxquels elle a accordé, avec l'intention d'imi- , ter les tribunau.x civils, une i mit pendanre identique (17). Mais il y a d autres autorités administratives qui jouissent d'une situation pareille ; ce sont surtout

(H3) On cherche aussi -i rrlrvrr unf dinVriTice dmis l'i n itMil ion. \c btitt l'iotéri^l, qui seraient poursuivis ici pnr l'Etat : //(•rn«/ri7»'. Kechlskr«fl. p 63 ; V. Sarwey, Oeff. K. u. V. R. l'fl.. p. 73 ss.: Laband, cdit. ail.. St. H., II. p. 345. 346 ilV, édil. française, p. 1S7, igS). Mais toutes cps choses ne sitrnilienl rien pour In (forlriue du droit, tnnt (pi'rlles n'auront pas trouve leur expression dans la forme juridique de l'acte.

(17) Y. Bmuehiiâck, V. Geselze, I, p. i5S : « une juridiction organisée hiérarchiquement et exercée par des organes indépendants » : G. V. Q.p

218 LES VOIES DE DHOiT EN MATIÈRE ADMINISTRAT iVE

■les autorités co\\éu;\ aies déVibérAixies (Besch /us fthphôr' den), telles par exemple que la léi:^islation prussienne les a créées (comp. ^12, note 17 ci-dessusj. £t cependant, leurs délibérations seront considérées par la loi -comme le contraire de la justice administrative. D'an autre côté, H se peut qu'il y ait des autorités reconnues comme juges en matière administrative, et qui restent comprises dans le système [iir'rarchi(|iie ordinaire, sans (ju'on ait eu le moindre suuci de leur assurer une indépendance spéciale (18).

Il en est de même d'une autre particularité de la justice civile, que l'on a voulu considérer comme le trait essentiel de la justice administrative : c^est la procédure strictement réglée par la loi. Mais il est facile de voir que, pour bien des autorités de l'administration active, la procédure à suivre a été éiralemeiiL hxée par (les règles de droit, sans que, pour cela, le caractère de jugement soit attribué à leurs actes. Celas'a|H plique surtout aux autorités délibérantes du droit prussien dont la procédure légale ressemble tellement à celle des tribunaux que, extérieurement, il sera difficile de trouver une lisrne de sépaiafon. D'un autre c<^lé, hicn qne la législation moderne ait fait beaucoup pour suivre sur ce point le modèle des tribunaux civils, il existe cependant encore des cas de justice administrative — cas incontestables — et qui cependant n'ont fait l'objet d'aucune disposition légis* lative pour le règlement de leur procédure (19).

5 mai 1877 (Samml., I. p. 288). Sanvey, Oeff. K. u. V. R. Pfl., p. 85 ; Bomhak, Preuss. St. R., II. p. 4>4' {i8) Svydel. Bayr. St. R.. II, p. 490. Ed France Je miDialre aaaai a été

pendant lnn!r(<*mp<; «*( p<:t peiit-Atrt* rncure jug^ adlDtllialraUf : OUo Mayer, Thcone d. Franz. Vcrw. Hechls, j». i3i.

(uj) WSarwey, Oeff. R. u. V. R. Pfl.. p. -uj, G. V. G., ao mai iSj^a (Samml. I.p. 988) avait trouvé la nature même de la justice administra'-

tîvc dans M nr prnrt*<1urr rontradiiMoir»* qui doimr les plus crnndrs crarnnttes possibles en vue d une instruction et d'une decisiuri oDiivenable dr I affaire. Diaprés la loi Bsv. du 8 août '.878, art. al. 3, les secUoas

{ 13. Lik JU8TICB ADUINI8TRATIVB. — OéNÉRALITÉS 219

Que la justice administrative ait toujours à suivre,

rnêmf» en dehors d'une (léterniinalion léiJ^ale, une procédure semblable a celle des tribunaux civils, cela n'est pas douteux (20). Mais il s'agit de bien com* prendre le point caractéristique.

Dans la justice civile, le point de départ de tout ce qui se passe est Tacte par lequel le parliciilier |»rovuque Taclivité du juge, rîutruduction de la demande. €ei acte a ceci de particulier qu'il oblige le juge, vis-è-vis du demandeur, à donner suite à cette impulsion; c'est ce qu'on appelle le flroit du demandeur {Kingererht). Il y a (^^alenirrit dans la justice administralive ce droil du demandeur, en vertu duquel rinstance est introduite; on a cru trouver là son signe caractéristique. Mais un droit analogue — le droit de mettre en mouvement Tautorité administrative pour la protection des inlérris iiidniduels eu soullrance — se rencontre aussi en dehors de la Justice administrative: nous venons deparlerdu droit de recours (§ ta ci-dessus). D'un autre côté, la justice administrative ne débute pas toujours par la demande d un particulier intéressé ; elle procède aussi d'office, ou — ce qui n'en ditfère pas essentiellement — sur la réquisition d'un représentant de Tintérét public ; la justice criminelle lui sert alors de modèle, et le rapport entre la puissance publique et le sujet s'exprime plu-

^des auLorilés proviaciales {Kreuregieruntjen], funnées pour décider sur les aUftireft coatentieusea, doivent sUtner en même temps sur les que»» lions de libre epprêcialion qui surgissent. Gela se fail dans la procédure prpscritr pnr la loi pour le contentieux adminislrulif {Kahr, <Joinment. p. 2-!? . Sendel, Bayr. St. R., Il, p. 444); cependanl, il va de soi que ces «utuniés « n 'aigrissent pas alors comme tribunaux admi- «tttnitifs «.Tontes lescondiUons seraient réunies; mais la loi Bavaroise ae le vent pas, conformément à son principe touchant les affaires de libre apprériatinn .

(90) Loeniriff, Verw. Mccht, p. 8ai noie i ; Tiernatzik. Hechlskraft. |i. 63 et 64 fait résulter la nécessité d'une procédure d'une a conception » attachée d'une manière inséparable à la jasttce administrative.

tôt par le droit de défense que possède ce dernier (21).

Il faudrait donc, pour comprendre tous cos iaits^ chercln r inu* hase plus large où le droit du deniandeuret le droit du défendeur trouveraient tous lesdcux leur place. On a pensé à cette maxime de justice si souvent répétée, d'après laquelle aucune sentence ne doit cire rendiit sans avoir prènlabU ineni cnlendii les intéressés (22). Mais encore ici ii faul préciser. Le droit de recours n*implique-t-il pas aussi un droit du plaignant d'être entendu avant qu*on ne statue sur son affaire? De plus, la loi prescrit, pour toutes sortes d'actes adiniinslraUls, permissions, antdr isalions de travaux, établissements de plans d alii^nement, etc., l'audition des intéressés ou même Touverlure d'une enquête afin que les particuliers intéressés puissent pn'senter leurs observations ; c'est une formalité essentielle pour la validilc^ de l'acte. Et cependant, Tacle ainsi accompli ne devient pas pour cela UQ jugement (aS).

(ti) Loi prussienne sur la compél.* | 3, chifT. 4 (desUtution d'ua

forif I idrtnaim ; ii<) et i ao (suppression d'établisscinrntv incîtislritlsî. Comp,, .V«c//er, dit' JJ<>t:riff»' der Vcrunlf unefs l*fl . u d . V^rw , slrf itverfahreus, p. 35 et 30. /^orn/ny. V. H., p. 797: la justice adniiuistraltve D*a lieu que sur la demande du sujet lésé : p. 800 : mais il y a des cas. où elle ressemble plutôt k la justice criminelle, le jug-emenl étant prov(H[Tir parla réquisition d'une nutoril»' atliniiiislratixc"

^22) On parle d un «droit à l'audiliuu kgale » {Ausprurft niif rechîlir/tes Gehur). Celte maxime fondamentale de la justice sert quelquefois à distinguer le coolentieux administratif de l'administration pure. Comme nous l'avons VU, il se peut ((n'inie autorité administralire ordinaire soit en même temps tribunal administratif et qu'il i»'y ait pas de rè'^Ies expresses pour fixer sa procédure. l*our savoir alors si, linns un cas donne, elle a agi comme juge ou comme administrateur, on recherche simplemeni si les intéressés ont été entendus préalablement ou non. Bl. f. adm. Pr. as, p. 4o8; Vcrw, Ger. Hof, lO janv. 1880 (SammI., I, p. 10a) ; 1" février i88i iSamml., II, p. 568); 2C avril i88i (Samml., II, p. 710^ : 7 mai i8H3 <Samm! . IV, p. ^8^\ Dans rc> * ns, on suppiise que le fait d'avoir eutendu les intéresses a toujours cette signi» fication spéciale et caractérislique pour la justice administrative dont nous parlerons ri-dessus. II eu élatt de même en droit français en ce qui ronrrrne la juridiction du ministre : OUo Sfayer, Théorie d. Franz. Verw. Herhts. p, i33 ss.

(a3) Kraist liandb.. 1, p. 63; Seydel, Bayr. St. H. ,11. P- i V.G. H.,

il 13. ~ LA JU8T1CB ADMINISTRATIVE. GÉNÉRALITÉS 231

C'est que, évidemment, Taudition des intéressés,

dans la justice civile, n'est pas seulement une formalité à remplir; les intéressés ne se bornent pas à mettre Taulorité en mouvement pour s'occuper de leur affaire. D*après la nature même de la justice civile, les particuliers qui sont admis en justice do'iventavoir une influence jiu idifjnc plus forte et plus dirrctr sur le contenu de racle à (icconiplir. Atin de les distinguer d'après ce rôle caractéristique qui n'apparaît dans aucune autre procédure, les particuliers intéressés dans la justice s'appellent parties en cause, parties judi' idiiPS. Leur influence juridique sm la niarclie du tribunal, c'est le droit de partie {^Parteirecht} (24). Nous venons de dire : « dans aucune autre procédure w ; mais cela comporte une exception très importante, une exception en faveur de la justice administrative. On est d'accord pf)ur reconuaHre à la justice administrative des parties et des droits de parties. Il serait assez étonnant que ces termes techniques ne fussent pas accompag^nés ici des mêmes idées juridiques. Mais alors le droit de partie doit être quelque chose de spécial à la justice administrative. »juelque chose qui se retrouve partout où il y a justice administrative et qui ne se trouve jamais en dehors d'elle, dans la sini[de administration active. C'est le signe caractéristique que nous cherchons (25).

13 oct. 1870 (SftDiiDl., II, p. g4). Mueller,Bt^\Sfià. V. R. FMI., p. 34 et 35

citf exemples où, d'après le droit prussien, les inlér* ^s'-^ ont le

droit d'être entendus, sans que les rèfifles ordiiiainvs liii coulent inix administratif soient applicables: la rcvocalioii de l'auturisaiiou d'un êlablissement d'instruction privée, l'autorisatioa et la su{>|>resRtoa cl*ét«bIÎ8seaients industriels. Il parle ici de justice administrative «f emliryonnnire » et de justice ntiiniiiislmfi» c « restreinte ». Mais j»oiiri[iiL)i ji.Tiler ici de jusiice ;id m i ii i s tra 1 1 \ e .' ii nous scmlilc c(ue, dans ces cas, la lui, eu orduuuanl que les intéressés seront entendus, n'a évidemment pas voulu dire que cela soit dans la forme de la Justice administrative.

C^'O Mfvkel. Et)cyclopédie, ^770; Wach, C. Pr, 1, p. &18 SB.; BrU$«n, dans /eilscbrift. f. D. C. Pr., XXV'I, p. 197 ss.

(j. Mnelltv, iiegrirte d. V. R. Pfl., p. 3o : « Le contentieux admi-

222 LBS VOIES DB DROIT BN MATlfeRB ADMINISTRATiVB

Il y a encore autre chose. Les jugements des tribu-* naux civils ont une qualité qui leur est propre : c'est la

capacité de passer en force de chose jugée. Le ju^îoint Hl acquiert cette autorité Iurs(jue le délai d appel est expiré^ lorsqu'on y a renoncé^ ou même tout de suite» lorsque le jugement est rendu en dernier ressort La force de la chose jugée existe-t-elle aussi pour les jufifemenls administratifs? On ne saurait le contester. A quelques rares exceptions près, la doctrine et la jurisprudence semblent être unanimes pour l'admet tre (26). S'il y a controverse, c'est plutôt sur la question de savoir ce que signifie cette force de chose ju^^ée et quel est son elVel. C'est une ([uestion très discutée [lour la justice civile etqui naturellenienldevient encore plus difficile lorsque rinstitution est transportée dans la sphère de la justice administrative ; nous j reviendrons au § f 5 ci-dessous. Cette autorité de la chose jugée, en même lt;mj)s, ne se rencontre clans aucun autre acte administratif accompli en dehors de la jus* liceadministrative. On se sert aussi, il est vrai, des termes «r force de la chose jugée » (27), pour dire qu'un

nistratifest une procédure administrative dânt laquelle des parties tont ndrni'^»"^ .^vec le droit ri'rfrr »miI<mu1ucs dans un débat » nn'iî \

ait dehiit oral, cela tfebl pas indispensable; Mueiltr n'a en vue qac le droii pobilif prus&ico.

(16) 6. Meyer, V. R., I, p. 65 : Loenitiff, V. R., p. note a ; u. Sar^ weij, Oiff. H. u. V. R. Ptl., p. 733; lioesler, dans Gninh. Zts. hfi, IV, p. vtmi S>!/,lr!, Rayr. St. R., Il, p. 398 ; Schmitt, Hrundl. d. V. K.Ffl., ]». I îH /.(ihand, St. K. éd. aH.. !. p. 3f»7 ^éd. fraïu-aisf. M. p. 91); Rorn/iuk, Preuss. Si. IL, il, p. 4^ ; Maeiier, Begriffe tl. V. l\. Pfl., p. i(|o; SektUltmMitm, GuUcbton f. XWI. OeoUch. JurisU Tag. p. 86 «s. Loi de U Saxe royale du 19 juillet tgoo | 61 et les aiotifii conceriMBt ceparatrraphp dnti-. l-andliursaklc 1899-1900.

(37) l. (H-miuj , ûa.Ui> V « r\v .Arrh., VII {•[) 37.30, 3i, semble n'allribuer à la chose jugée que ia valeur de « iixcr d'autorité un rapporl jaridiqae ». Mais c'est la force de l'acte adsiiaislratir simple. Il espose même îp. 34) que, sans la force de la chose jugée» nu acte qui constAle Tine oMiiratiiui n'aurait niirtme valeur jnridi<[tic. Ici, la coiifiisioti rst TIlalllfe^te : a d autres riidniits, il est vrai, il aionie que ia ti.xaliun du rapport juridique par ia chose jugée c»l «déHiuiive« (pp. id, 4<J« etc.}. Cela, c'est plus que la force de Tacte administratif simple» mais U D'est pas aisé de discuter sur les notions chancelantes de cet auteur»