RESPONSABILITÉ CIVILE UBS FONCTIONNAIRES

pour statuer sur la demande en indeiunilé. Le | i4Bdu Code dp procédure civile ne s'y opposerait pas elle I i3 de la loi d'organisation judiciaire le permettrait. Dans ce cas, le§ 1 1 de ialoi d'introduction au Code civil cesserait également d'être applicable, parce qu'il ne se rapporte qu'à des affaires qui doivent se terminer par la voie judiciaire ordinaire; la législation particulière aurait toute liberté pour faire d» peiulre la puiirsuile diriiréc runlre un frnietionnaire de la permission d'un maire quelconque. C'est justement parce qu'il en est ainsi qu'il faut dire que la volonté du 1 1 1 est que ces contestations de droit civil ne puissent étreenlevëes aux tribunaux en vertu du § i3 de la loi d'organisation judiciaire (23). Dès lors, tout ce que la législation particulière, au point de vue de la procédure, peut faire pour laprotection spt'ciale des fonctionnaires, se restreint à la décision préalable dans lésons du droit de l'Empire.

3) L'institution telle qu'elle est tracée par le § ii de la loi rl'introduction à Ialoi d'organisation judiciaire de TËmpire, dans ses parties essentielles, se présente* comme suit :

Elle trouve sa sphère ddpplication dans la poursuite judiciaire dirigée contre des fonctionnaires publics, i. a législation particulière peut la restreindre à certaines catégories de f<>ncti(»nnaires. Si elle se sert, comme le ^ 1 1 , sifuptement de l'expression « fonctionnaires publics», il n'y aura pas lieu de suivre l'interprétation extensive que nous avons trouvée

["iT La siippositîon que, en vrrtii «lu G. V. G., | i3, la I<'2-isîation particulière pourrait enlever à la compctence du tribunal la deuiaQde entière, est (otijours le grand arcument invoqué pour prétendre que le partage des allribulious roncertiant la question préjudicielle subsiste: ffaust'i' dans Zlschfl f. f^eiih';. ti . I.nrulcs. R.. IV, p, 3o3 s«;. ; f. Snrm^if, Œff. H. u. V. K. Pfl., p. 3o<j ss. ; dans le unhnc sens R. G., lojuin i^^-j»i6 février 1888. Afadbyl dans WArterbuch, I, p. Saa est du même avis. Cependant, les lé^slaleurs, eux aussi, se doivent réciproquement une certaine bonne foi.

'nécessaire pour l'application du § 889 du Code civil. Celle prolection spéciale au moyen d'entraves apportées à la voie judiciaire ne s'est appliquée de tout ■temps qu'aux fonctionnaires les plus exposés et en même temps assez importants pour qu'on leur donnât «ce privilège (24).

Ainsi, il faut nous attacher au sens strict du mot qui ni* comprend alors (jue les j)ersonnes au service de l'Etal en vertu d'un litre de droit public et d'une manière permanente. Il faut exclure les .serviteurs à titre de droit privée et aussi les jurés, les échevins^ les simples soldats. Par contre, nous ajouterons le fonctionnaire préposé à une entreprise d'économie privée : c'est la qualité de la personne qui prévaut ici (25)*

Mais« dans tous les cas, le fonctionnaire ne doit pas avoir agi comme personne privée, il doit avoir agi comme représentant de l'Etat: « dans Texercice ou à l'occasion de l'exercice de sa fonction » (?(^).

Quant à la prorédiirr, la loi de rEin[)ire laisse le choix entre deux modalités. La décision préalablepeut <étre établie comme condition absolue: dans ce cas, la demande est irrecevable dès le début ; elle ne peut devenir recevable que par une décision préalable affirmative ; c'est aux parties intéressées à s'adresser à l'autorité compétente pour provoquer celle*ci. Il se peut aussi que la décision préalable ne soit nécessaire

{a4} Les «tf^cnls du gouvernement, Otto Mayer, Théorie des Kranz. y. R., p. o<j ; les «ulorilés de la police, d*apr6s la loi prussienne de

(tjft) Sfr/f{f'f, Hayr. Sf. H. I, p. Go5. Conlrà : Kniis Hans Hl . f. ;idm. Pr. i883, pp. iu3, i<Mj ; Bl. f. ndtn. Pr. i880 p, 8. On pourrait dire que le devoir du fonclionnairei dans ces cas, ne refçarde pas le tiers ; dès lors, la dérision préalable est sans ol>jel (cr>TTi].. la note i4 ci-dessus). Mais r'esl ce qu'il s'ag;it de faire ron^tntfr par la dérision préalable mémo (comp. la oolc ci-dessoub). II t'uui aussi admettre le cas où l'Etal ini-méme est, contre son fonctionnaire, le demandeur en dommafçcs-intérèts : alors, la question ilii devoir sera décisÎTC, même ai le fonctionnaire représentait l'Etal « comme iisc».

^aC) Ë. G. z. G. V. G. ii, al. i.

uiyiii^CLi by Lioogle

I 17. — RESPONSABIUTÉ CIVILE DBS FONGTIONKAfRES 80^

que dans le cas où rantorilé supérieure du fonctionnaire INvxie;'^ : alors, la déclaration de cette autorité irUerronipt, à la nmnièn* du contlit d'attrihulion, le procès inlenté ; suivant l'issue de l'inrideul, 1» poursuite pourra être continuée ou bien U demande' deviendra irrecevable.

La décision préalable est, d*après % ii, chiffre st^ toujours rendue par un tribunal; ce sera soit la Cour administrative suprême du pays, soit le Tribunal de rEin[>ire. Ce tribunal observera plus ou moins ses formes ordinaires de proci5dure. On entendra surtout les intéressés. Mais, comme dans la procédure sur conflit d'attributions, ce n*e$t pas un procès véritable ; les intéressés n'ont pas le caractère de parties ; la décision n'est pas un jugement; il nV a pas de forée de chose ju^ée (27).

L'nhjpf de la décision est de constater si le fonclionnaire a manqué à son devoir, soit qu'il ait « excédé ses pouvoirs », soit qu'il ail « négligé de remplir un acte de ses fonctions C'est de cette question du devoir envers TEtat que dépend aussi, nous le savons, la responsabilité vis-à-vis des tiers. Le tribunal examinera celle question d'après les principes que nous venons d'établir (1. n. 1 et 2 ci-dessus). 11 examinera aussi si la violation du devoir peut entraîner une responsabilité vis-à-vis du demandeur; TEtat lui-même peutètre le demandeur; naturellement, l'Etat peut invoquer tous les devoirs; le tiers, au contraire, ne peut se prévaloir que des devoirs qui doivent être remplis vis-à-vis de lui (I, n. 6 ci-dessus) (28).

(37) Aeller, Commenl. z. G. V. G. p. a58 { i. Il s'agit d'une résolution {Betchituf) à prendre, qui ne nécessite pas l'audiUon des parlies» mais neroxclut pas non plus : Ilauser^ Zisclift f. Keicbs. u. Landes^ R. IV, pp. :?3 ; Làwe, Stf. Pr. Ordri. p 17.

(a8) Le Scnat des conflits d'aUributigus Bavarois a établi comme principe que la décision préalable « a non seulemenl àsUtuer sur la léffalité extérieure d*itne mesure adminisiralive,mais encore sur la faote

310 LES Vi)lES DE DllOIT EN MATIÈRE ADMINiSTllATlVB

Le tribunal poul donc arrivera un rt'suUat négalif de deux manières: ou bien il déclare que le défendeur a'a pas manqué à son devoir; ou bien il déclare que, même s'il a manqué à son devoir, cela ne rei^arde pas le demandeur. Dans l'un et dans l'autre cas, la demande est Irrecevable.

Pour rendre la demande recevable, le tribunal doit constater que le fonctionnaire a agi contre son devoir.

Il faut aussi prévoir le cas où la dérision préalable a été demajidée à tort, parce qu'on n'est pas dans les conditions où elle esi néeessaire. Le tribunal le constatera afin de rendre la justice libre. 1/efFet sera le même que si le tribunal avait déclaré le fonctionnaire coupable (29).

C'est qu'en effet, le résultat de la décision préalable n'est jamais autre chose que l'autorisation de poursuivre ou le refus de celle autorisation. La loi a soumis l'aelion du tribunal ordinaire à la conditioTi d'avoir cette autorisation ; mais si celui qui doit U donner déclare qu'elle n'est pas nécessaire, cela vaut ^autorisation. Ainsi, parle caractère juridique de son «ffet, la décision préalable ressemble à Fautorisation du Conseil d*£tal prévue dans le système deTancienne

■au |)uiiit de vue du devoir du foucliounaîre poursuivi en justice ». ffauser dans Ztocbft f. Reichs. u. Landes. R, V, p. 9», note 4*< loi

f.ïit \i- rrjnoclif» de confondre In faute el l'illr^-nlitr' . A cela Krt!i>\ (-|.iu> hi. f. adm. Pr.i883, p. 84. repond : t qu'il ne s'aiçit pas d'une faute de droit civil, mais de la constalaliou de la violation du devoir L.a soIvIîOD est que, d'après le droit s;*écial de la respoosabililé drs fooelinnti.'iirrs. V:\r\c, pour le liors i] u'i t touche, est également apprécié a« point de vue du devoir du {onctionnairc.

(2f)) V, G. H. 3o dcc. 1884 {lictjer VI, p. 35o) déclare qu'il n'y a pas 4iett à la décision préalable, puisque le fonctionnaire avait agi comme rrpp 'sr-nln nt l.i prrsonna I i tr civile: or la décision suppose qu'il s'.iic'l de « l'exercice du droit de supcriorilé». il faut ccpendaul reconnaître qnn cette déclaration mime est une décision préalable ; la Cour n'a 4>as été invoquée inuli lemcnl, car, évidemment, le tribunal n'n plus le droit (K- (ir lnri r in demande noB reccvable par le motif qa'ii faliatl 4iiic décision préalable.

^ i7. — RESPONSABIUTÊ CIVILE DES FONCTIONNAI KE8 311

garantie constitutionneile du droit français. Ëlien'en diffère qoepar les motifs où doit être trouvé ce résultat : Tautorisation du Gons**ii d'Etat était donnée ou refusée comme bon lui semblait, les intérêts politi-

ques y jouaient le principal rnle; noire dérision préalable, au contraire, est une \('rital)l<' décision dans le sens tprlini(juc, un acte de juridiction qni n'a qn'à dire ce qui est de droite sans qu'il y ail libre appréciation (3o). La décision n'a cependant pas la nature d'un jugement; elle ne décide rien sur l'affaire en question, elle ne préjuge même rien sur le procès en -cours.EUe donne ou refuse à la demande le caractère de recevabilité, elle ressemble en cela au Roi-disant jiigenienl surconflit; ces deux actes resst iiiMcnl phitôlà (les actes juridiques du droit matériel : le ju^^c (jui statue seul est lié par la marque juridique que ces actes auront donnée à Tatraire (3i).

III. — C'est par application des principes du droit civil adoptés à cet effet que le fonctionnaire est responsable du domma^^e qu'il a causé par sa faute. Le -droit civil contient également des régies, de droit qui -soumettent à la même responsabilité le commettant du •coupable. Le commettant du toiiclionnaire, c'est

(30) Sur l'opposition entre le conflit da droit prussien et Tautorisa»

lion de potirsiiivrr du droit franr.iis, comp. les débats sur le projet du •G. V. G. dans ffa/in. Mat, 11, pp. i6ir», ss.

{3i) //aArt, Mol. z. G. V. G. II, p. i033; Lôwe,Sl(. Pr. 0. p. 17; KelleTy G. V. G. p. 35<j ; Bauwr, dans Ztsebfl f. Reîchs. u. Landes. B. V.p. 3o; Nadbijl. dans Wôrtorbtich, 1, p. 8o5 ; Lippnmnn, dansAnnaIca, 1885, p. (\<)-j . — four la Bavi^r**, h'ahr. Comment, r.. Y. fî. fl. Qv.s., p. 71, cl Seydel, Bayr. St, U. i, p. 603, revendiquaient, jiour ia décision préalable, le caractère de jng^ement partiel, conforraéoient au droit bavarois antérieur à la législation jndieiaire de l'Empire. La loi bavaroise du 9 juin 1899 ronrernjint rexéenlion du Code civil leur a donné raison ; elle dispose dans son article i65, I: La décision préalable lie le trtbanai. U y aurait donc jugement, force de chose jugée, parties véritables. On peut encore -se di'rnn mler si cr\n rsl ronforme an droit de l'Empire. Mais rauiorité d'une loi particulière est assez .grande pour amener à une interprétation favorable.

312 LES VOIES DE DROIT EN MATIKllE ADMINISTRATIVE

1 l:^tal, OU — ce qui doit toujours être sous-entendu — une autre personne morale de droit public. La question se pose donc de savoir : comment ce commettant peut-il devenir responsable par application des règles du droit civil?

La réponse est donnée par le principe établi au ^ 1 1, H ci-dessus. L lùat est soumis, dans ses rapports avec les individus, aux règles du droit civil, eu tant qu'il se place vis-à-vis d'eux sur le terrain de l'économie privée en poursuivant ses intérêts comme un particulier. 11 importe donc que Tiliégalité qui a causé le dommage résulte d*un rapport de ce genre et dans lequel l'Etat se trouve impliqué. Que, pour la personne du fonctionnaire, le fait illicite qu'il a commis* constitue toujours un rapport de droit civil, cela ne regarde pas l'Etat. Car le délit n était pas Taclion de r£tat; l'Ëlat ne peut pas s'être soumis au droit civil par le délit même. 11 faut que le rapport qui soumet l'Etat à l'application du droit civil ail déjà existé^ pour que les suites du délit qui résulte de ce rapport puissent l'atteindre selon les règles du droit civil (Sa). Par conséquent, la responsahiliié de l'Etat trouve sa sphère naturelle surtout dans les adininislrations fiscales (comp. § ii, Ui, n. i ci-dessus). D'ailleurs^ même dans l'administration publique, certains rap* ports d'un caractère d'économie privée peuvent intervenir qui se détachent nettement de la nature géné* raie de celle-ci : entretien des édifices publics, acquisition et adiinuistratioii de provisions et matériaux, acquisition de montures par l'administration militaire, etc.. (33).

(.33) Zadiarur, d:uis Ztschft f. R. W.. i8<i3, p. 619: Loentng, die Haflung des Staateii p. 61, p. r»3 : Krnis dans Bl. f. adtn. Pr. XXXlll, p. 171 : Seydel» Dayr. St. R. I, p. 609» oote 98,

(33) Lœning, die Haflunç des Slaatcs. p. 88. R. G. iG tuai i887(/îcyrr, VIII, p. i58): l'Elat est déclaré responsable potir n'avoir pas irlairè les abords d'un palais de justice (Comp. 11. (i. M janv. 1889 (Saïuuil.

1 17. — RESPONSABILITÉ CIVILS DIS FONCTlONNAmBS Zi^

En dehors d€ ces cas qui, en principe, ont un caractère exceptionnel, le droit civil ne sera pas applicable à FEtat ; par conséquent, TËtat n'encourra pas de

responsabilité civile.

Mais alors même quf le droit civil serait reronnii applicable.celaiie veut pas dire encore que larespoiisabilité de TËtat existe. Cela dépendra maintenant des règles du droit civil à appliquer. Il faut dire que les règles de notre droit civil commun sont peu favorables au demandeur qui voudrait s'en prendre à TEtat.

Tout d'abord. Ir ^83r du Gode civil, tout en dt'clarant le coninicttant r«'S{)onsalde des fautes commises par sonpréposéj lui permet cependant de se décharger en prouvant qu'il n'a rien née^Iigé dans le choix et l'instruction de son préposé. Cela revient donc toujours à une question de faute de sa part. Or FEtat n'étant pas, en sa qualité de personne morale, susceptible de faute sera il indemne si la loi ne lui donnait pas, comme à toutes les personnes moralivs, des « représenlanls dans la faute ». Voici comment la loi procède. Le i 3i du Code civil déclare ia corporation directement responsable des fautes commises par « sa direction ou par un membre de la direction ou par une autre personne appelée par le statut à la représenter ». Le § 8f) i\u f]()de civil déclare ensuite cette disposition a[)plitable aux personnes morab's du droit public- Mais celle assimiialjou est très luallieureuse. L'Etat ne serait directement responsable que des personnes qui le représentent d'après « son statut », c'est-à-dire d'après sa Constitution : à savoir le roi, seul ou avec la représentation nationale, et peut-être bien aussi le

XXlll» p. »9t) ; 8 août iS84 (Betfer, V. p. 960), Gomme, d*après les

priocipes dti droit allemand {comp. { 16 ci-dpssus). le tribunal est également compélenl pour allouer une indemnité pour des raisons de droit public, une coiit ui>iun se fait très facilement. Quand nous auron» exposé la doctrine de cette indemnité de droit public, la rtaponsabi- Hté civile de l'Etat se dessinera plus nettement.

3i4 LES VOIES DE DBOIT EN MATIÈRE ADMINISTRATIVE

ministre. Si, en vertu de celte législation, l'Etat n'est responsable que dans les cas où ces pcrsonnt's ont causé, par leur faute un dommaj^-e illicite ou cunmiis quelque néî^ligence en noinnianl ou instruisant le vrai coupable, TEtat peut dormir tranquille (34)'

DansplusieursËtats, on a cru devoir combler ici une lacune ; on a profité des lois d'exécution pour la mise en vigueur du Code civil, pour établir une responsabilitf'' plus sérieuse de l'Etal. L'Etat est déclaré débiteur direct de ri iidenin lté dans le cas où un fonctionnaire « aura, au sens du du ("ode civil, manqué à son devoir dans l'exercice de la puissance publique qui lui a été confiée » (30).

C'est uneohlig'ation de droit civil que de cette manière on a imposée à l'Etat. £lle sort franchement du système du Gode civil puisqu'elle n'exige ni la faute du débiteur,ni la faute de son représentant constitutionnel (36). Elle n'existe pas dans le cas oit l'Etat, pour un rapport d'économie privée, est s(^urnis aux règfles du droit civil ordinaire; il faut qu'il s'aq^isse de la sphère du droit public, parce que « l'exercice de la puissance J^blique » doit être en cause. Chose singulière, la responsabilité civile de l'Etat < st ici plus sûrement établie et d'une manière plus intense que si l'Etat s^était placé directement sur le terrain du droit civil comme simple particulier. D'ailleurs, il n'est p'as

(3^) Lenel, dans Denlsche Jurtsic nzeitiing, i«»o». pp. g ss.

(35> Ce soni les loia dVxéculion pour Bade, Bavière, H esse, Wurllemet plusieurs peiiis Etats. Il y a entre ces loiscette dilFérencc que 1rs iiDcs ("lalilisseiit l'Kint seul débiteur vis-i^-vis du tiers, sauf son recours contre le fonclioDuairc coupable, ei que les autres le condamneul à être caution de son fonctiouuairc coupable.

(36) La loi Bavaroise du 9 juin 1899, article 61, déclare même l'Etat responsnhlo rl;iii«. \c r.is nù \v f.iil Hotnm,i£rcal)le nf pourrait pas Atre imputé NU fonctiounaire lui-même, par suite d'un dcranieremenl meo- 4ai. etr. On a ▼oaltt meUre ici à la place du principe de la « culpabi. lité le principe de la « causalité » iBôhm et Klein» Gomment, p. Mai*; cVsi jii'^t.Mnrnf \c prniri|i.' de la causalité qut aoas retrouTeroBS -dans notre iudemnitc de droit public.