I 19. — LES LIMITES DU POUVOIR DE POLICE

lui impul<* pas seulement sa conduite personnelle. On lui reproche aussi IN^al daniicereux de ses iiiens, les dommages qui menacent le bon ordre à raison de sa vie domestique, de son industrie...; enfin, pour toutes les choses dont il est le centre sociai, il porte la responsabilité sociale ^ il peut être frappé de mesures d'autorité pour qu*il évite le trouble, pour qu'il le fasse cesser et pour qu'il le répare (9).

Quelque ('tendue que soit celte respuns iln lité, elle a cependant, à cause de son fondement mOme, des limites : la police ne peut pas rendre l'individu responsable des troubles qui émanent d'une sphère d'existence étrangère.

S'il ne s'agissait que d'écarter, par la puissance d'autorité, les troubles à la chose publique, le moyen le plus siiiijilc [>o(ir atteindre ce but serait souvent de commander au voisin dr celui dont émane le trouble une mesure qui y remédierait simplement et sans beaucoup d'embarras. Ou bien Ton défendrait à Tun une conduite admissible en elle-même, bien que non nécessaire, parce qu^elle donne à l'autre un motif puissant de causer des troubles. Les autorités « pratiques V, V sont toujours disposées, cela se comprend ; cela senil)le si humain et si raisonnable.

Mais c'était justement l'ancienne police, avec son idée généreuse du devoir qu'a chacun « de contribuer au perfectionnement du prochain ».

Notre police, la police du régime du droit, n*à maintenu une obligation semblable que dans une étendue toute restreinte ; les mesures de police ne peu-

(9) Bu ee sens, Seyéel» Bmfr. SuaUreebt, V. p. 6, exige avec raison un trouble par des homme». G. Meyer, V. R. \, p. 7s note 6, Irouirey

qn«* reta restreint trop la notion de police. II pensf niix f ronblfsmtisés par des choses contre lesquelles la police devrait agir, par exemple un bâtiment meDeçant ruine. Mais sUl considère la dèmoHlion de ee bâtiment comme ane restriclion apportée â la liberté personnelle da

propriéiairt', le danger qtte prrsenlo ce hAtiniotit doit r'-tn- considéré^ au même litre, comme un trouble émanant du propriclutre.

LE POUVOIR DE POUCE

veut aUeindre que celui qui est responsable du trouble, celui donl il émane.

Aujourd'hui encore, il n'est pas interdit de réquisitionner rindivîdu par des atteintes portées à sa liberté et à sa propriété ou même par des prestations et par des services spéciaux qu'on lui impose, cii vue de cumbattre le trouble réel ou menaçant causé par un autre individu. Mais cela n'est pas compris dans les autorisations générales de la police ; il faut, pour cela, un fondement légal spécial ; il en résulte des institutions juridiques propres qui n'appartiennent pas à la police, des servitudes, charges et impositions qui, d'après leur nature juridique, ressorlissent à un autre chapitre (lo).

(lo) O. V. G., 8 •7ril t886 : la police eojoint à un propriétaire de

fiiîrc (lîs[i.irnîlrf un obstacle qui cmpf^clie, liaiiï; son iinmeiilde, l'acc^'î d'il n 1)!^ poil va ni servir en cas d'incoiHl ir . Le Irihnnal dosapprouvc : « la police csl tenue d'observer ccrlaiiifi» Ituiiles vis-à-vii> des» droits privé8.G*e8l. en effel, une condition de son action» que le daniçer possible émane du liera qu'elle frappe par aes mesures, ou de sa prupricté. ou que ces mesiirps reposent sur une prpsrription positive de la loi ». Dans ce dernier cas, comme uuus l'avons dit^ la chose entrera dans uae autre forme de droit que celle de la police. O. V. G., ii octobre i884 (SammI. XI, p. 38»): dans un loii^ement privé, une .st-cte tient des réunions d'cifîfication. La poli i . xitrc tjur les portes et f'rn«'ircs s^uent clo&es, afin que les passants ue soient pas froisses et que les reunions ne soient pas troublées par eux. Le tribunal dit très jui>lemenl : « si des tiers, à l'occasion d^une réunion licite, troublent l'ordre public, la mesure de police ne sera pns dirigée contre la réunion : elle <loii tendre à elni^ner ceux (|ui apportent le troiihle ». La décision C. C. ii., i4 avril iSùo ^J. iM. Bl. i86i, p. l36j, ({ui semble être en cuatradiction, s'expliqne par une restriction imposée A la propriété par te droit public qui» en effet, peut changer la direction des devoirs de la police. Nous y reviendrons. Mnis ce ?;ont encore les idées de l'ancienne police qui triomphèrent dans le cas dont il est traité C.C. H., la noveml»re i88i (J. M. Bl. I» 1883, p. 5) : le Landrat eojoint à un propriétaire de faire écouler ses eaux ménagères non pas sur la Toic publique, mais (i.THs une r-îL^ole. Le propriétaire de cette riçoie nssi|?ne le premier propriétaire, pour le faire condamner à ne fias agir ainsi. La demande est non recevablc, parce qu'elle est dirigée contre une dispo* sition de police; l'injonction en question concernCt en effet, l'ordre publie, dans l'espèce, la propreté de la voie publique ; « le demandeur, auquel il a été imposé de recevoir les liquides dans la rigole qu'il a devant sa maison », ue peut que demander une indemnité. L^a vérité est que le Landrat pouvait défendre de verser les eaux ména^èreà sur la

s 19. — LES LIMITES DU POUVOIR DB POUCE 29

3) Le pouvoir de police ne saisit ses ressortissants

qu'en tant que le trouble émane d'eux. Le fondement du [)nn\ t)ir de police dans le droit de la nature exiii^e que la défense soit en proportion du trouble ; ainsi est fixée la mesure de l'effort de la police. 11 n'est pas à présumer que la loi, par les autorisations générales en vertu desquelles procède l'autorité de police, ait voulu permettre une défense excédant cette mesure naturelle. (Test ainsi que cette mesure naturelle acquiert l'importance d'une limite juridique sérieuse.

Le trouble qui émane de l'individu se présente souventfdans lensembie des autres manifestations de son existence, comme une partie d'un ensemble d'activité plus étendue. Dans ce cas, le pouvoir de police ne doit pas, sans nécessité, supprimer, en même temps que le trouble, ce qui est licite et admis encore par la liberté sociale, et arracher ainsi le blé avec les mauvaises herbes.

Dans la mesure où cela est possible, le pouvoir de police doit faire une distinction. Gela s'appliquera surtout au cas où des faits contraires à la police ont lieu dans la sphère et à l'occasion d'une entreprise licite eu elle-même, par exemple, des actions indépendantes qui ne touchent pas au caractère de Tentreprise elle-même. L'autorité de police qui, pour comme: mais imposer au voisin la charire de recevoir res eaux nuisibles, cela excède les limites du pouvoir de police. Hemarquoas encore \^ forme singulière : il faul qu'il ait élé imposé quelque chose à l'oo par nn ordre adressé à Pautre ! D*un autre côté, celui dont émane effective* ment le trouble dont s'agit. nVsl ]tns !il)éré de son devoir envers la pnlire en prouvant (jtie d'antres, par une conduite coupable vis-à-vis de lui, l'uni mis dans la situation de causer iuaintenanl le trouble. WOrtt. Min* d. I. sS arrii 1876 {Reger, 111, p. Mo) : à Stuttgart, oa a remblayé 00e rue; à la suite de ce travail un immeuble continu devient marécageux ; la polira enjoint an propriétaire de c remblayer également. Celui-ci oppose que la construction de la rue eu est la cause, et que les ▼oistns déversent leurs eaux sur son terrain. Décidé que 1« police ne peut s'en prendre qu'au |)ropriétairc dont l'immeuble présente l'inconvénient ; que celui-ci alor^ fasse valoir contre les coupables^ par la voie du droit civil, ses prétentions en donunages-intéréts.

LB POUVOIR DB POUCE

battre le trouble, supprimerait, dans ces circonstances, Teritreprise entière, commettrait un excès de

pouvoir ( 1 1).

Celte adaptation du pouvoir de police à la mesure du trouble ne s'eU'ectue pas seulement dans la forme d*une distinction extérieure des faits à apprécier. Un seul et même fait peut» en lui-même, présenter le trouble à des degrés différents.

Ce fait peut être directement contraire à la police. C'est le cas le plus siuiple ; il a pour contre-partie le contenu é^aleiueut simple de la défense : le trouble est empêché, supprimé, réparé. Si Ton agissait toujours d'après ce modèle, ie maintien de la police serait peut-être plus facile, mais aussi il serait dur et injuste^ quelquefois même illégal.

Il peut arriver, en effet, jn un état de choses ou une activité reste, en soi, dans 1 tn dre social, et ne devienne un trouble que par la mise en œuvre. A ce caractère illicite relatif ne peut correspondre une défense absolue. L'autorité de police ne peut interdire que conditionnellement « si les mesures nécessaires ne sont pas observées » ; ou bien elle se contente de commander directement ces mesures, sans mettre en «question rexisteuce de Tentreprise même.

Il en sera de même quand, au lieu de détruire et de supprimer, on peut remédier au fait contraire à la police par des changements moins sensibles apportés à l'état de choses actuel. Si l'on hésite sur le point de savoir si vraiment on peut ainsi parer au dani^er complètement et en temps opporiun, c'est uatureiiement

(il) O. V. G. lo avril 1886 : un (Iitaillaiil débite, dans son eOtn> merce, illicilcment.de J'eau-de-vic ; la police menace de fermer la boutique. Une semblable mesare ne peut être dirigée que contre « l'état eontraire «az règles ». Ici le commerce eo luioméme est en règle ; ce qui est ctnit rairr nux règles, c'est uniquement !«• fait de débiter ocrasionnellemeat de l'eau-de-vie; c'est cela seulement qu'il s'agira d'empêcher.

I i9. ^ UE8 UM1TE8 OU POUVOIR DB POLICE 3i

à rautorité d'apprécier en toute conscience, selon les circonstances, s^il convient de préférer à cette

répression restreinte, la suppression totale, définitive ou provisoire. Mais il y aura lotijours des cas où l'on peut dire que le rétablissement de l'étal normal de police est suffisamment assuré par le moyen le plus doux ; si alors Tautorité recourt aux mesures les plus ri^^oureuses, elle commet un excès de pou* voîrs (12).

Enfin, il existe des cas où un lroiil)Ient' se [)réseiile, dans une entreprise, que coninip nue possilntitp. Peut être n'y aui ^-t il jamais là, en réalité, .un danger pour la chose publique. Seulement, Tentreprise, par sa nature, est susceptible de faire nattre ou de favoriser ce danger ; elle est suspecte. Au trouble plus éloigné correspond la force de police qui se tient à distance. Ses mesures vis-à-vis de Tentrepreneur s'adoucissent; ce sont (les mesures de siirveilhincf sp«'ciale. Au lieu de la contrainte directe, Teutrepreneur aura à subir des investigations et des reconnaissances, auxquelles ne serait pas soumise une personne non suspecte ; au Heu de l'obligation de prendre des mesures en vue de combattre le préjudice qui thnane de lui, on peut l'obliger à faire des déclaralious, des cnmmnnioalioas ou des constatations destinées à faciliter celle surveillance contre les dangers possibles.

Ici encore, il reste une large zone intermédiaire, dans la<|uelle on peut douter si le danger est immi-

(13) Les principes sont Irt-s hii-n établis dans Bingne cl Kisenlohr, Bad. Pol. Slf. G. B., p. ; * la police, par exemple, ne doit pas purement el simplement détruire des marcliaDdises vénéneuses ou des aliments nuisibles à la santé, lorsqu'il est possible de leur enlever, par une modiBcation, la qualité dangercnse ». O. V. G, 3 jtullpt i886 : on avait ordonné de démolir des pieux dangereux pour la sécurité ; comme on pouvait aussi 7 remédier par réelaîrage. etc., « les eondi* tions matérielles » de cette disposition font défaut. Comp. les cas cités dans Parerj et Wiedênuauit Rechtsffrnnds&tsc des Preuss. O. V. 6., p. 89, p. i5o, p. i63.

ut POUVOia DE POLICE

neiit ou s*il ne doil être considéré que comme une éventualité éloignée ; par suite, si des mesures de surveillance suffisent ou s'il convient de prononcer la suppression pure et simple. Il y a aussi un point où commence la limite légale du pouvoir de police où la mesure plus douce est seule admissible, où la plus rigoureuse est léi^^alenient exclue ( i3).

3) Les mesures (le d('fense delà police s'ada[)lant de la manière indiquée, au de^^ré du trouble contre lequel elles sont dirigées, revêtent ainsi une certaine variété dans leur manifestation extérieure. Non seulelement la forme originaire, l'empêchement, se déve-> loppe à la manière du régime du droit dans ses ramifications plus raflinées, mais il apparaît aussi, î\ côté de celte forme originaire, des exigences et des obligations d'une forme tout opposée^ l'individu doit faire des prestations positivesy réparer le trouble qu'il a produit, prendre des mesures en prévision des troubles futurs, faire des déclarations, des communications.

C'est donc une manière insuffisante de s'exprimer que d expliquer le pouvoir de police exclusivement comme un système de défenses ; ou y trouve une foule de commandements. Ce qui est vrai, c*est que, même dans ces commandements de police, conformément à ridée fondamentale de la police, il y a toujours quelque chose, un but, une fin, qui les rapproche delà

(i3) O. V. Gm 3o juin 1880 : ta police défend à an propri^Uire SOUpÇOOOé de faire le mclier de proxénète, de recevoir des personnes qui ]tonrrnieiil dire disf>os<!'<-s ,1 se livrer h la prostitution. « Il n'est pas possible de défendre, d'une manière générale, des faits licites en eux-méme* par le seul motif qu'ils pourraient faciliter des faits illicites ». Les im sures de surveillance nécessaires étaient ici à la disposition de r.iiilorilc (Slf. Pr. O ï 1 n'^, il. a); l'autorité qui, à raison de faits contraires à la police qui pourraient arriver, voudrait immédiatement faire davantage, viole le principe de la défense proportionnelle. — l'nc forme spécialement vigoureuse de U surveilUoee consiste dans l'inversion du rapport : défende avec réserve de permettre; voy. \ ai ci-dessOQS.

f 19. — LBS UMITBS DU POUVOIR DB POLICE 33

défense essenttelleioneot négative. Quelque chose que, par ces commandements, l'on impose à l'individu,

«Ile ne doit jamais »)lre destinée qu'à cotniiattre le Ironlil»' (jui émane ou pourrait émaner de Ini. En détiuilive, le résultai de chacune des applicalious de la puisisance de police ne sera jamais autre que celuici : que cet homme ne (rouble pas (i4)*

Voilà la pierre de touche qui permettra toujours de reconnaître l'étendue de la s|>hère du pouvoir de police vis-à-vis de loules les autres espèces d'existences d'aul(H"!f('' adressées aux individus. Dès que i on demande aux individus quelque chos^' qui dépasse cet effet même, à cause d'un trouble qu'ils auraient pr.i« duit, — que cela soit par commandement ou par défense (la forme est indifférente) — il ne s'agit plus de l'accomplissement du devoir général des sujets f|ui forme la base de la police ; nous ne sommes plus sur le terrain du droit de la police (i5).

(i4) Daos ce sens ii esl exact de dire, cumme liosinf Pol. Vcrord., p. 199 : « Une reslriction A rétablissement de difente»,., ne peui pas

^tre déduite de la notioa de [lolice ». Il cite le cas, O. Tr. 8 «vrii 1869.

oit l'.icrusL' veut démontrer t[u'iiii rf'irlempnl de police ordonnant d*rn* trer d.ms le corps des sapciirs-pompicrs n'est pas valable, par le motif 4|ue c la fonction de la police est, en elle-même, de nature purement aég«lîve, prohibitive et défendante i>. Ol individu avait raison quant à la nature générale de la police 1! nvail tort (l'insislcr <.\\v la forme -extérieure deladéfmsf : la « nét'.itivc « [icul éiraleiiirni so pr/'senler bOUS la forme d'un conuuandenieiii. il a encore turl, «[uaud il croit que ta charge de prendre part au service des pompiers ne peut plus ^tr<* imposée du tout, étant donné que, d'après la notion correcte de la ])(>lirr', plie ne peut plus être considén-e aujourd'hui comme un devoir envers la police. Nous eu parlerons sous le titre des charges publiques ,% 4? ci*deS80u8.

(|5) O V. G., 16 novembre 1877 : la police veut contraindre les riverains dt^ In Voie à y établir une clôture qu'elle jutçe nécessaire dans 1 intérêt de la silrelé des communications. Le tribunal desapprouve. La police ne peut que « s'en prendre à celui qui a Ift «harge d'entretenir la route », ou « à celni qui 0 causé le trouble, quand il s'açit de combntfro nn trouble de l'ordre et ili- I.i sArt-lé publique et d'en répari-r les siiiles immédiates* ; elle ne peut pas c exiger d'uu tiers tes arrangements nouveaux qui sont devenus uéccs- «aires par suite des nouveaux besoins des oommooicalions ». Nous «TOns l les trois personnes : celui qui trouble est soumis aux devoirs «overs la police ; le tiers, c'est-à-dire celui dont le trouble n'émana Otto liayer. t. n 8

LE POUVOIR DE POLICE

pas, ne petit pas être requis; enfin, reltii qui est chargé de l'entretien de la route, peut être requis, mais seulement en vertu de sa charge, laquellA n'a pas le ecraetère de police daos le sens moderne. En rertn de rèiiçlements de police des préiii dents de district (Bezirks Prâsidenten) de l'Alsace-Lorrnine, les chefs de ménasre sont tenus de faire, à la police, dans les a4 heures, ia déclaration de chaque nouveau venu qu'ils auront reçn ehtz enx.O. L. G. Colmar, 3i mars i886(Jurist. Ztscbfl f, S. L. XI, p. 9S6) reconnaît cette prescription comme fondée sur le pouvoir légal général dti prrfet do fiirr des règlements de polire c pour le maintien de la sûrelé publique ». Les juristes français auraient considéré un ordre de police semblable comme contestable (Comp. Trolhy» Hiérarchie adm. I. n* 38o). Aussi, d'après ce que nous venona d'rx[ioser ci-dpssns (fl. n» 3, p. cet ordre n'aurait pu être émis qu'en portant d'un rtat de suspirion i^i'iicral à l'rgard de tous les mcQatîes ea question, comme eela existe pour les aubergiales, hôteliers et logeurs; ceci éridemment irait un peu loin. Mais le O. L. G. adopte une autre argumi iitation : il s'agit ici, dit-il, d'un concours que l'administration doit pouvoir exiger des particuliers. < pour se procurer celte connaissance de ia circulation des personnes, dont elle croit avoir besoin pour remplir les devoirs qui, dans les directions lndiquées« lui încom'^ beut. » C'est tout à fait la vieille formule du réuMuie de la police; comp. t . I Ç /i. note 6. Aujourd'hui, le pouvoir de police ne peut plus, imposer des charges pareilles.

L'ordre est la déclaration de volonté, émise en vertu d'un rapport de subordination, en vae de déterminer, d'une manière obligatoire, la conduite du subordonné.

L^ordre est de droit public^ qiiand le rapport de subordination qui lui sort de lias» est celui de la puissaiH e pubticjnc vis-à-vis du sujet.

Des ordres peuvent avoir pour base un rapport de sujétion spéciale existant entre TËlat et celui auquel l'ordre s'adresse. Ces ordres rentrent dans la notion de V instruction, qui vise la réalisation de devoirs spéciaux de cette espèce (comp. 1. 1,58, II, n** 3 ci-dessus): !es ordres du supérieur, les règ^lcmenls de service intérieur en fourriissent des exemples.

Il est d'autres ordres qui sont émis sans avoir pour fondement un rapport personnel et spécial, simplement en vertu de la plénitude de la puissance publique. Ce sont des ordres d autorité pure (i).

Uordre de police est un ordre d'autorité de celte dernière espèce. Il se distinj^ue des autres ordres de cr iî'enre,en ce qu'il est émis eu vue d'assurer la réalisation du devoir général des sujets de ne pas troubler le bon ordre de la chose publique. Il tire donc de ce

(i) Loenittfft V. R., p. 341. La notion claire cl nette de l'ordre est déformée, quand on comprend, sous ce nom, les choses l^s pins différentes (G. Meyer, V. R., I, p. 3a). On veut voir cette iioijou n immaneote i parloot (SelignuuMt Begriff d. Ges. p. 99 ; Bemateik, Rechtskrafl, p. II).

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36 LE POUVOIR DB POLICC

devoir son contenu» Mais son effet repose sur la seule

force ol>lig;aloire de la volonté de la puissance publique.

L'ordre de police a une double sit^iiification :

Il sert d'intcrmt^diaire entre le fondement naturel du pouvoir de pplice et les exigences du régime du droit; il donne à ce devoir naturel son expression dans la forme d'une déclaration de volonté soumise aux rè^'les du régime du droit. Ce fondement ne fniirnit d'abord que des principes généraux dont il s'agit de déduire, par des raisonnements iogiquei», les devoirs concrets; Tordre de police donne justement à ces devoirs la détermination formelle ; il déclare par voie d'autorité en quoi ils consistent, comment ils doivent être remplis et par qui.

Mais l'ordre de police ne se borne pas à rendre ce 'devoir clair et incontestable ; il tiansloiine ce devoir: à la place du devoir naturel de 1 individu envers la chose publique, il met, à la charge de celui à qui il s'adresse et vis-à-vis de la puissance publique, de l'Etat, Pobligation d'obéir; il crée, par là, pour le cas de désobéissance, la possibilité juridique d'exercer la cf)rilrainte organisée à cette lin el d appliquer les autres sanclions juridiques.

Parce deuxième ctfet — l'obligation d obéir — l'ordre de police dépasse le devoir naturel du sujet ; il y a une atteinte portée par le pouvoir public à la liberté* et la réserve constitutionnelle de la loi trouve son application. Par conséquent, la maxime suprême est celle-ci : aucun ordre depulice ne peut être émis valablement sans fondement légal^ c'est-à-dire autrement que par la loi ou en vertu d'une autorisation de la loi (3).

(a) C'est l'opinion commun** : nonin, Pnl.Vcrnrd.. pp t/aulorisation légale pourrait ctre remplacée par un drutt coutiunicr : Bosin, ioe, eiL, p. ao. Mais, comme nouB l'avons exposé, ao t.I, | lo, n* 4 <ïî'

I 20* — l'ororb db police

Soas Tempire de ce principe, les dëUiU de notre inslitatîon jnridique se développent comme suit :

I, — L'iMclre de police se présente dans deux ii} pothèses principales : comme rèi;le •^^énérale el comme détermination du cas individuel, comme réffle dedroil el comme acte administratif.

Dans Tun et l'autre cas, l'ordre peut être émis dans

forme de ta loi\ mtixs il n'arrivera pas facilement que la loi s'empare directement de l'acte individuel. De même que nous comprenoiis par loi administrative une loi (jui conlieiil des règles de drcTit pour l'administralion (comp., t. I. | lo, n** i ci-dessus), nous comprenons par loi de police une loi qui établit une règle de droit en matière de police. CSela pourrait être autre chose qu'un ordre ; mais quand nous parlons simplement de loi de police, nous avons en vue une loi conleiiaiif, dans la forme d'une règle dedroil, un ordre de police.

Dans l'un el l'autre cas — règle de droit et ordre individuel, — l'ordre de police se présente aussi comme

dessus, il faudrait qne rc droit coulumier se fût formé avant l'ère du droit public moderae. Encore ne l'admettrions nous que pour des mAtières déterminées. G. Mej/er, 8t. H., S 178, note 1. invoque une règle de droit cuiitoaiicr qui établirait* an profit de la police » un

pouvoir crénéra! de procéder, par drs comrnnndcments et par det défenses, dans tous les cas où cela paraît uécessaire par des motifs tirés de la prospérité et de la sûreté publique t. O D*est pas là une règle lie droit coutumier; à vrai dire» c'est le système de l'absolutisme de l'ancien ré-rirm- (^csl ce qu'il n^-onf Ini-iiu'me on partant,.! dans V. R., 1. p. 78, non pas d'un droit coulumier, mais de la situation juridique générale de la police, t qui lui donnerait ce pouvoir.» Dana le même sens, Zom, dans Annalen i885, p. io5. Mais cette situation juridique Lît-némle a été n raison de. l'élablisscrnent de nos Conslitulions ainsi que de la réserve de la loi, soumise à des conditions nouvelles qu'on ne peut ignorer. Zorn, dans Annalen i885, p. 3o(j, noie i, donne des exemples tirés de notre administration coloniale ; ici, il faut se tirer d'affaire sans fondement légal ni règle de droit coutumier. Mais, dans ce cas, la question est résolue par le fait que l'Empereur exerce la puissance publique sans élre gêné par une réserve constitutionnelle de la loi. Il n'y a de restriction ^ue quand une lot de l'Empire est intervenue pour une certaine matière {Labaad» S. R. édit. ail. I, p. 798,, édit. française, II, p. 700) : c'est, è peu pré< la silualton juridique que C. Meyer prélcad être celle de la métropole.

LB POUVOIR DB POUCE

une déclaration de volonté du pouvoir exécutif ; ici, la règle ne joue pas un rôle aussi exclusif.

L'ordonnance portant déclaration de volonté d'un ori^ane du pouvoir exécutif pour l'exercice de la faculté à lui délégpuée d établir, au nom de TElal, des régies obligatoires, a, dans la sphère de la police, son champ d'activité le plus important. Ces règles sont principalement des ordres. Quand nous parlons simplement ordonnance de police, nous entendons encore un ordre de police dans la forme d'une règle de droit.

L'acte administratif contenant un ordre de police pour le cas individuel appartient — à raison de ce que nous venons de dire sur Fabstention de la loi — au pouvoir exécutif seul. Ce pourrait être une décision ou

une disposition ; en fait, la disposition est pri'fxttiilérante. Dès lors, quand on parle de disposition de police (Polizei-vertugung), on entend un acte administratif en matière de police. Ce peut être un ordre de police individuel, ou bien un acte qui refuse ou accorde une permission de police; il sera parlé de ce dernier cas dans le paragraphe suivant.

Au point de vue des principes du réfjime dn droit, il n'est pas indifférent de savoir en présence de laquelle de ces formes de Tordre de police on se trouve. Le principe est que, autant que possible, tout doit être déterminé par une règle de droit — loi de police ou ordonnance de police (corap. t. 1, ^ 5, 111, n* a). Le droit constitutionnel permet, sans doute, qii une loi autorise des dispijsitions de police avec la plus grande latitude, en vue de déterminer librement, dans le cas individuel, le contenu du devoir de l'individu envers la police, et pour enjoindre d'y obéir. Mais une semblable renonciation de la règle de droit au profit de l'arbitraire de l'acte individuel n'est pas con-

§ 20. — l'ordrb db poucb

forme au régime du droit (3). Cela a une importance pratique; en effet, dans les domaines plus avancés, la Jég;islation s'y conforme pour les autorisations (lu'elle donne ; et, dans tous les cas, la sphère réservée à la règle de droit doit être protégée vigourea sèment contre l'invasion de Tordre individuel.

i) Le fait qu'une autorité a reçu Tautorisation spécialt' (l'ordonner, pour le cas individuel, ce qui doit être fait au point de vue do la police, n'implique pas la délégation du pouvoir de faire des ordonnances ; car cela repri^sonte une force spéciale de la loi, comme nous Favons dit (comp. 1. 1, g 7, n* i ci-dessus). Mais, réciproquement, lorsque Tautorité a été autorisée à faire des règlements de police, elle n'a pas, par cela même, le pouvoir de régler originairement ces n^ènies choses dans la forme d'un ordre individuel. On ne peut pas ici conclure du plus au moins. L'ordonnance» en effet, n'est pas seulement un plus ; dans le sens du régime du droit et de la loi qui autorise, c'est aussi le meilleur (4).

(3) Ro$in, PoI.Verord,, p. 16, 18 : U disposition de police doit être, aulaut que possible, un « ordre ronrrel •, c'est-à-dire I'app!i< ;itioii au cas spécial de la règle abstraite formulée par une loi ; c'est ce qu'exige le régime du droit. Mais if noui semble que ce régime du droit est trop modeste si, comme le dit Hosin, il suffit qu'on puisse, en vertu de A. L. R. H, t~ f îo, disposer nrhitrairemcnt pour le cas concret. Il y a là une confusion : ce paragraphe suffit à la réserve constitution» neile de la loi ; il ne donne pas satisfaction aux principes du régime du droit. Pour la réserve coostitutionoelle delà loi, il aurait suffi d'une loi disant : les autorités pourront commander ce qu'elles voudront ; mats le rétcime du drt»it exicr»^ quelque chose de plus que l'observation dea régies du droit cunsiitutionnel. — La maxime que nous venons d'exposer a trouvé une bonne expression chez Riêeh dans Dollmann, Bayr. Ges. Gebung, III, p. i5o : il est impossible « que les autorité'? de police établissent, par leurs dispositions spéciales, des régies de conduite nouvelles >; l'acte individuel ne peut que réa- User l'obligstioo déterminée par la règle de la loi. Cest la véritable tendance du régime du droit.

(4) En ce sens le droit bavarois, d'après Pol. Suf. fi. B. de 1861 : dans tous les cas où les autorités peuvent émettre des ordres nouveaux pour combler des lacunes, la forme de Tordonoance est de rigueur. Edel, Gomment, du Fol. Stf. G. B. p. t5s, relève très bien U différence de valeur qui existe entre la règle de droit et la disposition indivi*

LB POUVOIR DB POLIGB

2) C'est pourquoi on ne saurait faire passer subrepticement l'ordre individuel en remettant sous la forme d'une ordonnance ; sans compter que ces formes — surtout la notification par la publication — n'y conviennent nullement, on n*aurait toujours que l'apparence extérieure d'une ordonnance ; or, en réalité, il n'y a pas ordonnance ; par son contenu même, cet acte montre qu'il ne s'agit pas d'exercer le pouvoir de faire des ordonnances; la déclaration de volonté ne prétend pas à une force obligatoire générale ; elle n'a donc pas ce qui faisait exi|^er une ordonnance de police et non un ordre individuel. Vouloir quand même parler ici de règle de droit et de prescription de droit, c'est employer un mot vide de sens; la loi ne s'y laissera pas tromper (5).

3) L'autorité ne peut pas non plus émettre une

diipllc : « il serait, au coiilraire, excessivement rccreltable. qu'an pareil article donnât à la police l'occasion d'eniraiuer, — par des dispositions Spéciales qu'elle émeUrait, dans les mêmes conditions, ponr différentes personnes dans un sens dilTérent — une inct^nlité dttdioit». Comp. aussi ma Théorie d. Fran/. V. R., p. 06. — I^e droit prussien adopte encore le système d'afirès lequel, « en prinrij)e, l'auturité, quand elle a le droit de faire des ordonnances, est libre d'employer,aa lien de l'ordonnance, la disposition individuelle » : O. V. G. ij mars 1886 <Samnil. XIII, p. 3ç)b). î.'ne prescription expresse de la loi peut naturellement exclure la disposition individuelle : Rosin, Pol. Verurii. p. i55. Il faut cependant reniarijucr que, même eo Prusse, il existe déjà, au Dioins chez les tribunaux administratifs inférieurs, une tendance à n'admettre, dans ces cas, que l'ordonnance : O. V. G., 9 joia 1877, «7 juin 1877, 9 juin 1884. C'est évidemment dans cette directioa que se fera le développement ultérieur.

(5) Il semble que Rotins Pol. Verord., p. loa, note i5, p. i55, propose d'éluder la loi de cette manière. Il suppose le cas oii la 1^ a établi une prescription à laquelle elle ne permettrait d'apporter des exceptions que par daa ordonnances de police : c Dans ce cas, si, par exception, il était nécessaire d'émettre un commandement ou nn« défense en opposition avec la prescription générale pour un cas individuel, la modification de la règle juridique légale ne pourrait s'effectuer, logiquement, que par une prescription juridique nouvelle, c'est-à-dire parla voie d'une ordonnance de police ». Il n'y .1 pas de « voie d'ordonnance de police » dans le sens dans lequel il y a une voie de la législation (comp. t. I, { 10, note 9 ci-dessus) ; la modification pour le cas individuel est tout simplemeni inadmittible tant que la loi elle-même n'est pas modifiée.

I 20. — l'ordrb de pouce

ordonnance dans laquelle elle se réserverait de faire

savoir ce qui sera ordonné dans le cas individuel par des dispositions de police. Ce serait commander à Tavance d'obéir à ces dernières dispositions. 11 y aurait là une véritable ordonnance, suivie d'une véritable disposition de police ; étant donné le but poursuivi par la loi, quand elle a voulu auloriser une ordonnance et non pas un ordre individuel, cela serait tourner directement la loi (6).

Dans tous ces cas, la disposition de police n'est pas couverte par le pouvoir qui a été délégué de faire des ordonnances ; par consé(ni( [il, si elle n'a pas un autre fondementjustificalif) elle u est pas valable.