II. — L'ordre de police naît par détermination de

la volonté et par déclaration de la volonté.

i) Pour la formation de la volonté à exprimer dans Tordre de police, nous trouvons toutes les limites et obligations qui, dans le système du régime du droit, entourent et règlent la volonté de l'Etat. Le fondement que donne le droit de la nature — à savoir 1 idée d'un devoir général du sujet — n'a d'eflPet, en ce qui concerne la validité juridique de Tordre, que par le moyen de ces formes.

Afnsi, Tordre de police émis dans la forme de la loi est juridiquement absolu ei indépendant. Que non point de départ soit le devoir général du sujet, cela

(6) BI. f. adm. Pr., 1876, pp. 289 ss. : Des prescriptions de la police des incendies, d'après Pol. Stf. G. B. Bsv.. art. s, chifF. i4. ne peuvent

être failfs t|ii<» pr^r (trdfnHiance (r^Lc'emcnt de police locale) Cela nV-st pas commode pour rnuloriiede police. Eu conséquence, à Munich, on a fait ua règlement de police locale daii»ce seus: «Les propriétaire» des maisons auront à obéir, dans le délai fixé, à tous les ordres de police qui leur seront spécialement communiqués en vue de prévenir, dans o(î sur leurs maisons, les dangers d'incendie ». La même rrt^nction pourrait s'a ppl iijuer à hnite espèce de prescriptions de police locale ; on aboutirait «lors justement à l'clal de choses que le Pol. Stf. G. B. — ainsi que nous l'avons tu note 4 ci^dessus — a pris isnt de soin à exclure.

LB POUVOIR OB POLICE

n*a d'aatre importance que de faire reconnatlre qu'il s'a^rit vraiment d'un ordre de police et non pas d'une

au Ire espèce d'ordre.

Tous les autres cas d Ordre de police trouvent leurs limites dans Tétendue de Vauiorisation donnée. Ils ne sont admissibles que dans ces limites. Pour l'interprétation du contenu de l'autorisation, le fondement naturel du pouvoir de police fournit les moyens essentiels permettant d'arriver à bonne fin.

Pour rordonuancc de police, il faut ajouter une autre limite: même dans la spbère de sou autorisation, elle ne doit contredire aucune règle juridique d'un rang supérieur; elle ne doit contredire ni la loi, à cause de la préférence de la loi, ni l'ordonnance émanant d'un organe du pouvoir exécutif occupant une place plus élevée dans la hiérarchie des autorités (7).

Pour Tordre de police individuel, — la disposition de police, — il faut distini;uer :

£n tant qu'acte administratif, la disposition de police est soumise à toutes les règles juridiques qui peuvent exister pour son objet, non seulement les règles posées par la loi, non seulement les ordonnances d'un degré supérieur, mais aussi les ordonnances mêmes émanées de l'autorité qui dispose el celles d'un degré inférieur (8).

(7) Sur cet ordre de ranp: Bnyr.Pol. Stf. G. B , art. lo ; Bad . Poî. Sit. G. B.. I '>!\ : Wurttemb. Fol. Stf. G. B., art. 54; Pruss. Loi du Il mars i85o. S i5. Si TordonDanee est eo cootrâdictioD avec une msirucUon de service émanée de Paatorité supérieure, cela n'affecte passa vnlidit»'- juridique vis,'i-vîs dos snjpf<5. D'après Lirninj, V. R., p. a36, note 3, il y aurait exception dans le Wurltcmberg. Mais c'est une erreur de la part de Schicker, Pol. Stf. R. u. Pol. Slf. Verf., I. p. 67, nota 3; cela résulte encore plus clairement de ses explications dnns Borchors Ztsrhft. XIX. pp i-]*,, 3iR. Schichcr parle non pas d'instruction, mai;» d'ii no disposition de police individuelle de l'autorité supérieure; cette dii»pusiliou serait, d'après lut, obligatoire pour Tau* torilé subordonnée. Ainsi, il s*agit plutôt d'une exagération du principe de la préférence de t*acte extérieur que l'autorité supérieure aurait accompli. Ceci encore est faux ; comp. la not<* suivante.

(8) Comp. I7, notes 10 et 11 ci-dessus. Jiosin, Pol. Verord., pp. 101»

{ 20. — L*ORDnE DE POLICE 43

Elle est aussi liée par les actes administratifs qui

auraient été déjà émis pour son objet, à moins qu'elle tende elle-même à modifier ou à annuler ces actes en vertu de la compétence qui lui est donnée (comp. 1. 1, I 8, II, 2 ci-dessus). Dans tous ces rapports, le droit de la nature servira à l'interprétation de ce qu'a pu vouloir faire l'acte qui lie la disposition, mais il ne ^ide pas directement la disposition de police; il suft\l à celle-ci de se tenir à l'acte qu'elle applique^ adapte, exécute.

Mais la disposition de police peut aussi être appelée à déterminer, selon sa propre appréciation, ce que le sujet doit faire, et à lui donner Tordre qui en est la conséquence. Gela peut avoir lieu pour compléter une règle juridique déterminant le cas d'une manière incom[)lète. Mais cela apparaît encore plus distinctement, lorsque la loi — faisant ce qu elle ne devrait pas faire dans le régime dudroit — abandonne à l'autorité rémission discrétionnaire d'ordres de police pour une certaine sphère.

L'autorité ne peut pas alors faire ce qu^elle veut; son devoir de fonctionnaire l'oblige à choisir ce qui répond le mieux à l'inlérèt de l'Etal et de la chose publique; avant tout, elle est liée par ce qui résulte, pour le contenu, l'étendue et la direction deson ordre, du droit de la nature formant la base du pouvoir de

loa. G. V. G., 99 octobre i883 : L'autorité de police fait défens^e à une fabrique de Itine artificielle d'emmagasiner dans ses greniers plus de ao quintaux de déchets. Puis, elle émet une ordonnance de police qui défend d'emmagasiner sftilpmcnt iinr quantité supérieure à .'o quintaux. Le tribunal déclare cette dernière prescription applicable vmilemeot h la fabrique susmentionnée: « car Je juge administratif ne peut pas maintenir un ordre de police qui viole le droit qu'il aura à appli* quer, c'est-à-diro If drdil existant à rqioqno où il statue L'instance supcricnre est liée par ces régules do droit aussi bien que l'instance inférieure : G. V. G., 3o novembre 188a (Samml., IX, p. 34o) : « il n'existe pas, pour l'autorité supérieure, en ce qui concerne les ordonnances relatives à la police des constructions» on droit de dispense général et sous-enlendu »,

LB POUVOIR DB POLI0B

police. L'ordre ne doit réaliser que ce qui, d'après cela^ est déjà le devoir du sujet. Ainsi l'ordre de police, même dans sa dis[)osilion, prësenle encore une certaine affinité avec la décision (Gpr. t. 1, | 8, II n. 3 ci-dessus). Toutefois, il faut se rendre compte de la différence. La décision est une notion appartenant tout à fait au formalisme du régime du droit: un rapport est, par règle juridique ou par acte administratif, déjà déterminé juridiquement; il s'agit uiaïuleuant simplement de prononcer et de constater comment la dé* termination a eu lieu. La décision inexacte est donc toujours contraire au droit. Le devoir du sujet, d*après le droit de la rialurc, ne donne pas la délerni lualion formelle du rapport; les actes du pouvoir public ont pour objet de lui donner justement cette détermination. Dès lors, on reste nécessairement ici plus oa moins dans la sphère de la libre appréciation: il y a possibilité d'opinions divergentes; tant qu'il reste dans ces possibilités. Tordre de police conserve son fondement juridique. On ne peut pas le déclarer contraire au droit par le seul motif qu'on estime qu*on aurait dû exiger autre chose ou rien du' tout ou pas autant. C/est Topposé de ce qu'il faut dire pour une vcrital)l<' décision. Il y a, cependant, un point où cette latitude cesse, et oïl l'on pourra dire : cela dépasse le devoir qui incombe au sujet. Alors; cela ne doit pas être. Mais une semblable disposition de police est contraire au droit et nulle, parce que, d'après l'interprétation de l 'autorisation trénérale de la loi, telle qu'elle doit être faite selon le devoir du droit de la nature, elle n'est comprise ni prévue dans celle-ci (9).

19) Le droit prussien a donné, dans ses actions en nuUité poordéfaiil

des condi lions mah rielles, un moyen cxrollenl de provoquer un contrôle de ceUe limite juridique ; comp. U I» | i4t noies 27 et aS ci* dessus.

I 20. — L*ORDRB DB POLICE 45

L'ordre individuel discrétionnaire a donc les mêmes limites juridiques que rordomiance de j)olice.

2) L'ordre de police n'est parfait que quand la détermination de volonté définitive est déclarée, par la notification, à celui à qui Tordre s'adresse.

Cette notification se fera de différentes manières, selon que Tordre de police à notifier est une règle de droit ou un acte administrai il.

La rdi»-*e de droit adresse son oïdi e à tous ceux fjue la chose concerne, au public ou, du moins, à ceux qui, n^élant pas désignés individuellement, présentent cependant les conditions visées. La forme de la notifica* tîon est, par conséquent, celle de la déclaration de volonté vis-à-vis de tout le monde, la publication.

Pour cela, il nesi pas nécessaire — cela va sans dire — que la déclaration de volonté soit mise sous les yeux de charjue individu; ni môme qu'elle soit placée si près de chaque individu qu'il puisse ou doive la voir. La publication ne tend jamais qu'à faire de la connaissance de la déclaration une espèce de bien commun social ; (juanl à la manière dont chaque individu eu reçoit sa part ofFective, cela est indifférent pour la force juridique de la déclaration.

La forme naturelle de la publication repose donc toujours sur certaines institutions sociales propres à porter la chose à la connaissance du public, la publicité. La forme se détermine par Tétai social, par les mœurs; quand on a procédé conformément à Tétat social, la notification est valable et efficace, qu^elle soit ou non parvenue à chaque individu. Ainsi, nous rencontrons comme formes de publications suffisantes : la lecture dans les églises, la communication à des assemblées spécialement convoquées, Tafficha^e dans (les lieux juiblics, la publication dans les rues au son du tambour, la communication par la presse, etc. Dans le droit actuel, on a partout substitué à ces ma-

LE POUVOIR DE POLIGB

nières naturelles de publication, pour les lois d'abord

et ensuite pour les ordonnances, des modes formels de publication. On désiyncdes feuilles officielles, des bulielins desioisi etc. La règ;ic de droit qui a paru imprimée dans ces feuilles est considérée comme dûment publiée, que la feuille soit^ par le nombre de sès lecteurs et par les habitudes du peuple, susceptible ou non de porter Tordre à la connaissance du public. C est à cause de ia prescription qui déclare celte publication valable que les sujets sont forcés de s^intéresser à la feuille.

Cette prescription d*un mode formel de publication peut émaner de la loi elle-même; elle peut aussi élre déléguée aux autorités. Elle constitue, en elle-même, une règle de droit spéciale avec force obligatoire, ^autorisation de l'émettre n'est pas sous entendue dans le pouvoir de faire des ordonnances.

En eftet, c'est bien un |)ouvoir qui est exercé ainsi sur les sujets, en vue de préparer Texercice futur d'un pouvoir, mais ce n'est pas encore le pouvoir de police. Dès lors, quand U loi ne prescrit rien à cet égard, les règlements de police doivent être notifiés dans les formes naturelles de publication « de la manière usitée. » ( lo).

L'ordre de police individuel doit être notifié au sujet auquel il s'adresse. Cela se fait par une déclaration personnelle, Viniimation de Tordre.

L'intérêt de cet individu exi|^e la communication par écrit, afin qu il ait le contenu de l'acte; Tinlérèt de l'autorité n'est autre que d'avoir une preuve suffisante de la communication faite, il est, sans doute, conforme à l'esprit du régime du droit, quHl y ail

(lo) Husin, l'ol. Vcrord., pp. 254 ss.; Seydel, Bayr. Staaisrecht, III. pp. Coa ss, ; Bav. Pol. Stf. G. B.. art. ii ; WarUemb. Pol. Slf. G. B.. art. 55 et Min. Verf. dn 9 janvier 1S79 ; Bad. Pol. Stf. G. B.. arU 97. et Min. Verord, i5 septembre iS64.

g SO. — l'ordre db pougb

communication par écrit; il faut que le 8ujel puisse examiner ce à quoi il est tenu, afin de recourir, au besoin f aux moyens de droit; le modèle de la justice

qui luil des conimunicalious toujours par écrit, doit être suivi sur ce point comme partout. Ce n'es( que dans les cas de nécessité, au cas du péril urgent, que Tordre verbal est admissible (i i).

A défaut de prescriptions spéciales, la notification individuelle pourra être faite valablement dans les mêmes formes que les déclarations expresses dans les actes juriditjiies du droit civil ; la forme de la déclaration tacite ne convient pas à un acte d'autorité (12). En parlirnlifr, la signification dans les formes de la C. Pr. O. sera suffisante, quand elle contient, en même temps, les éléments d*une coromu* nication qui serait aussi de droit naturel. Des rè|i^les particulières, telles que le dépôt au yrefTe du ti il)uiial ou au bureau de poste (C. Pr. 0. S. 181)/), n»' sont pas applicables par elles-inéiaes ; à plus lurle raison, en est-il ainsi de la signification exceptionnelle par notification publique (C. Pr. O. S. 2o3, 2o4) (i3).

(11) La forme préférée de la « communication en procès-verbal »

(Kroffnnntr ZM Proinroll) ne répond pas à ces exitrcnces; elle caractérise plutôt ie bureaucralisme du régime de la police.

(12) Ne «ont pas de* formes spéciales de notification d'un ordre de police : le fameux tableau d'avis et ses analogues, le fossé, le poteau,

qui ink'nliscnf l;i nir, l'iinaq-r du sahot d'tmrnyaîrc tBayr. ohfrpolizeil. Vorschrift du 4 j«'ivit*r 1873,54 S 7*. t> ordre ou l'ioterdictioD,. qui sont derrière ces sicrnes, ont été notifiés de leur côté de la manière prescrite ; ces signes ne font que les rappeler et avertir ; ou bien ils constitiK'iit iim- roruîitiori pour rendre ap|)Iic;ili!f>s ces mrsnres, en faisant ciiiiii.i îirc li-s lucalités qu'elles concernent. Il ne s'aifil donc pas d'une nuliticatiun « !»ymboIique » de l'ordre, ni d'une uotiiication ik des personnes incertaines {Laàand, Staatsrecbl. édit. all., 1, p. 6g& ; édit. française, II, p. 543; v. Sarumj. KWy^. V. R., p 29) ; ce n*est pas une notification, surtout au sphs de celle dont nous parlons.

(13) jLa6aA£^, Staatsrecht, cdU ail,, I, p. OyG ; édit. française, 11, pl &44» parait trop facilement généraliser ces règles particulières du Gode de procédure. On pourrait, tout au plus, songer à la publication de dispositions dr police dans le cas où elles s'adressent identiqnemeot à un groupe de personnes. IVous en iruuverions un exemple dans les prescriptions qui, d'après Stf. G. B., |^ 3Gi, chi£f. C, peuvent éitt

48 LE POUVOIR DE POUCE

Quand la loi a prescrit une forme, l'observation de celle forme est ane condition de la validité (i4)*

IH. — V effet de l'ordre de police dûment notifié consiste dans une obligation d'obéir conformément

au contenu de l'ordre, c'est-à-dire dans une obligation exécutoire de se conduire de la manière exigée par Tordre.

i) Cet effet ne doit se produire qu'à la condition que Tordre soit juridiquement valable. Mais la question de savoir si cette condition est remplie et si Tordre doit produire son effet juridique, se résout tout nutrcmeut que dans les déclaraliuiis de volonté du droit rivil.

Tout dépend de la question de savoir si celui qui émet Tordre est ou non investi du pouvoir de donner des ordres de police de cette espèce, et si Tordre, d'après sa forme et son contenu, peut être considéré comme Texercice de ce pouvoir. En d'autres termes, selon la fortmile usitée, I ordre doit encore être compris dans la compétence générale de celui qui le donne.

Si cette condition fait défaut, Tordre de police n'a pas plus d'effet que l'acte juridique du droit civil par lequel on dispose de droits «{iron n'a pas; il ne peut produire que des effets apparents et dos rcsponsabi-

laiies aux ilUes soumises: ce ne sont pas des règles de droit, ce ne sont pas des ordonnances, ce sont des actes administratifs ; mais comme il n'y a pas iri de rapport de sujétion spécial, OQ ne peut pas procéder par d< > dispositii)ri'; ndmtnistr.ili vcs Ejcnérales ; on a donc jugé que la noliticaiiuu iitdividucUc est iadispeusable : O V. Cî., 10 novembre 1877 ; O. Tr., 31 février 1877. La loi contre les socialistes du 31 octobre 1878, ( 38, avait admis que l'ordre d'expnlsion pouvait vnirililtineiil être nt'iifif ruix e^p^l^é«; par la publication R. (1., tr» octobre 1880 ; SammI. Sit. S., 11, p. 348) : mais c'était là une mesure bien exorbilaotc.

ti4) R G.. 8 octobre i885, prétend qoe c'est seulement pour la loi de l'Empire que la présomption est que les formes prescrites par elle ne doivent pas avoir une valeur piiremnit i risiructionnellc (resrlementartscbe Ordnungsvorschrift) ; il faut dire cela de toutes les lois sans exception ; comp. 1 1, S 7. 111, n. s ci*desstts.

i 20. » l'ordre de police

iiirs qui ne sont pas voulues. Si, au contraire, cette condition est remplie, l'ordre de police — à la diffé« rence de l'acte juridique du droit civil — est présumé valable.' Il est à considérer comme valable et produit son effet juridique aussi long'temps que cette présomption n\\sl pas détruite dans la t\>rine légale. C'est ainsi, du moins, que la chose se présente extérieurement. En réalité, ii ne s'agit pas d*une présomption proprement dite. Pour être exact, il faut dire : Tordre est, en lui-même, juridiquement obligatoire; il doit être inairilenu el excculé d'auloritc', laul ((u il n'en est pas décidé autrement en vertu d une co/npé" tence lêfjnle de contrôler sa validité (r5).

L'ordre de police ne fait qu*appliquer un principe de droit public qui s'applique dans une étendue beaucoup plus large (comp. 1. 1,|8, note 7 ci-dessus) : tout act<* (le la puissaiice publique, dès qu'il se propose de produire un elFet juridique extérieur, renferme, en môme temps, la constatation et rattesta^ iion de sa validité* La déclaration de volonté du droit civil n'a pas ce pouvoir. La volonté de l'autorité dans le régime de la police n'en a pas besoin. Mais dès que la déclaration de la volonté de l'£tat est, pour sa validité, soumise à des conditions, elle n'apparaît qu^avec la constatation que ces conditions sont remplies ; la notification de la déclaration de volonté contient elle-même cette attestation. Plus simplement,

(î5) TMband, Sta.itsrechl, éd. ail., I, p <mj5, note i ; édit. franç.. Il, p. ô4a^ note i. En ce qui concerne les ordonnances, Laband veut distinguer entre les conditions formelles qui échappent i tout contrôle, et les conditions matérielles — y compris spécialement la question du fondement léçal suffisant — qui devraient fotijours être oonfrôiëes (Staatsrechl, 1, p. Cog ; cdit. fr., II, j>. 4o8/. Jellinek, Ofs. u. Verord, p. 3(^1^, note 43, s'y oppose avec raison. Pour l'ordonnance «vssi, il ne peut s*a^ir d*abord que de la question de savoir « si l'autorité^ en général, a le |)ouvoir de faire de pareilles ordonnances », r>,in*; l'nffirm.ntive, tout (itii»-ml de la question de savoir s*il y a des compétences organisées pour procéder à un contrôle plus exact de la ralldité. A cet égard, il n'y a rien de « nécessaire ».

Otto Mayer. t. ii 4

LE POUVOIR DE POLICE

raiilorité n'exprimerait pas la volonté, si elle ne la considérait pas comme conforme au droit; donc, par la notification, elle affirme sa validité ; cette affirmation n'est pas une opinion privée; elle est elle-même un acte d'autorité et, comme telle, obligatoire et décisive (i6).

La conipctencc de contrôler peut comprendre Taclc entier; elle amène alors, s'il y a lieu, son annulation (comp* 1. 1> § la, n. ci-dessus). Elle peut aussi ne concerner qu'un certain effet, sur lequel l'autorité de contrôle doit décider ; cet effet, dans le cas où Tacte est considéré comme nul, lui sera refusé. Comme exemple principal, nous avons le refns de retleL pénal par le tribunal de simple police (corap. 1. 1, J i6, III ci-dessus et | 22, 111 ci-dessous).

£n attendant qu'un droit de conlrèie de cette espèce ait exercé son influence, l'attestation de la validité subsiste pour Tordre de police ; elle produit son effet juridique même pour Tordre de police nul.

2) La force de l'obligation d'obéir produite par Tordre de police se manifeste dans les conséquences juridiques qu'entrât ne la désobéissance. Ces consé-

(16) Celle institiilion de l'aUcstation de la validité de l'acte d'autorité a été surtout exposée à l'occasioa de la doctrine de la loi. Celui qui, d*«près I« Gonstîttitioii* doit publier 1« loi, est, en même temps, appeli' à ntlestfr l'existence drs conditions dr sa validité ; il le fait tacitcniptil par la publication k laqurllc il procrde r'»>st ]h Timportance juridique de la promulgation, expédition ou quelqu'aulre nom que Too veuille lui donner; Laband» SUslsrecbt, édit. allem., I, pp. 527 ss, (édit. fr,. II, pp. S77 SI.) ; édit. ail.. 1, pp. 5^9 ss. lédit. fr., H, pp. 3 ) 1 ss.). Mais le même pouvoir rt \n même intention existent dans la aotîHcatioa de l'ordonnance ; cVst par une restrictioa arbitraire que Labandt toe. cit., éd. ail., p. Gotj (éd. fr., p. 4oS) Yeut qu'il ne s'agisse que « d'attester la régularité de la procédure formelle ». Celui qui cuiet rorrinnnnnrr dit simplement : ceci est une ordonnance valable, sans distinguer. Les particularités qu'il relève dans la disposition (éd. ail., loc. cit.. I, p. 695, note 1; éd. fr., II. p. 54a, noie 1) dépendent de la même institution ; c'est là un point qui paraît lui «voir complètement éehappé.

âO. — l'ordrb de police

quences sont : d*un côté, la contrainte de police, à refFet de vaincre la désobéissance et de rétablir l'é'tat de choses cooforinc à l'ordre; d'un autre côté, les peines de police iiifli|çeaiit au récalcitrant un mal parce qu'il a négligé d'obéir.

L'obliçfation de suivre une certaine conduite, dont la violation n'entraîne pas ces consé(|uences juridiques, et qui ne produit donc pas une obligation d'obéir effective, n'est pas un ordre ; ce n'en est que rapparence(i7).

Il y a deux sortes de fanx ordres qu'il faut ëcarler.

Tout (ral)orcl, nous trouvons la sommation adressée par Tautorilé à un individu de faire quelque chose, mais qui ne doit entraîner aucune contrainte^ aucun désavantage pour le cas d^inobservation, la simple invitation. On s'attend à ce que celui à qui l'invilation est adressée, de bonne grâce, par vertu civique, voudra bien rendre service à l'autorité. De fait, dans beaucoup de cas, cela peut suffire ; la loi pouvait donc, pour des questions de minime importance, laisser à Taulontë le soin de s'entendre avec les individus, au lieu de l'autoriser à imposer des obligations exécutoires. Ou l)ien l'autorilé commence, d'elie-nicuie, par faire un essai dans cette voie amiable, avant de regarder si elle possède et si elle doit employer des moyens plus énergiques pour atteindre le but (19).

{17) Seydel, Bayr. SUfttsrecht, III, p. 6i3 : « Il n'y a d'ordre véri* table que celui derrière lequel est la contrainte »* La contrainte, d ms cf sens plii«% g-èncral, n'est pas nécessairement nne peine de |)olice. il est donc inexact de ronsi(ier*'r cornrnc synonymes la loi de police et la loi pénale de police, l'orduiiitance de police et l'ordonnance pénale de police» et de considérer spécialement le caractère comminatoiro comme essentiel à la notion de l'ordonnance de police : G. Meyer^ St.'intsrecht, J iGo ; fîosin, Pol. Veror(! , p. 55 ; le même dans Wôrter* buch. Il, p. 379. Voy. liUch dans Dollmaun» Bayr. Ges. Gebung, 111, III, p. 147.

(18) Riiek* dans Dollnuinn, Bayr. Ges, Gebong, m, III, p. t6a.

(19) Comme exemples principaux» il faut citer les recherches faites

LE POUVOIR DB POUGK

D'autre part, il peut arriver qu'une sommation offi^ cirllc (Je faire ou de ne pas faire est lancée, alors qu'il existe déjà une obligation d'obéir que Ton esl eu train de violer.

Dans ce cas, il y a non pas un ordre, mais un avertissement. Celui-ci a pour effet d'appeler l'attention (le l'individu sur la situation (h'fuvorable dans laquelle il se trouve et sur ses conséquences. 11 s'attache de la même manière à tout état contraire à la police» qui entraîne des conséquences juridiques fâcheuses^ peine de police ou contrainte directe. Selon les circonstances, cet aveil issenienl acquieil une importance juridique, la loi n'admettant la finalisation des conséquences désavantageuses — savoir la contrainte ou la condamnation — qu'à la condition qu'il y ait eu un avertissement sans résultat. Cet avertissement n'a pas besoin d'un fondement léeral ; il n*a, en lui, rien d^in acte juridique ; c'est un simple fait ; ce n'est pas un acte administratif; il n'a pas besoin d'émaner d'une autorité ayant le pouvoir d'ordonner ; il n'y

par In police, les demandes de renseignements, ou même PinvitatioD à comparaître en personne dans Ips hurenirx potir donner des renseignement:). De ces rapports, U. G., 3o sept) mlire 1880, a, dans un cas coo» çernsAl l'AlMce-Lorraine, fait une application assez singulière. Un avocat avait, à l'occasion d'une cause qu'il avait plaidée, écrit dans le journal : qu'on n'aille plus dans les bureaux de In police, sur les réquisitions (|uV!!e adresse à l'efFel de fotiniir des rriiscit;ncm«''nls ; on n'y serait pas obligé. Le Tribunal de l'Empire y voit une excil«ition à la désobéissance» punissable selon Stf G. B.» § 110. Les autorités de police, dit-il, ont le pouvoir d'entendre, sur des affaires intéressant la police, des personnes susceptibles de donner des rrnsrrgnements ; il faut iloiic qu'elles puissent les convoquer dans leurs bureaux; celles-ci sïunl donc obligées de comparaître. C'est tout sim> plemeni rarpumeolation du réjf^ime de U police, qui n'existe pins depuis longtemps en Alsace-Lorraine. Le Tribunal de l'Empire ne se dissimule pas que cette obligation n'est nfillenient exécutoire, que spcctaleinenl le 1 pouvoir d'amener » (zu sisliren) ne doit pas être admis; une condamnation pour non-comparution est également impossible. Mais cela ne Tempéche pas de déclarer comme constant qu'il y a, au moins, « une obligation de droit poblir > . Nous craignuu^ fart

auc, dans l'esprit du Tribunal de l'Empire, l'obligation de dmit {uiblic es sujets soit une obligation plutôt morale et qui forme tout le contraire d'une véritable et solide obligation juridique.

§ 20. — l'ordre de police

a pas besoin d'autorité du toul : les agents suborr donnés, agenlH d'exécution ou auxiliaires) sont surloul compétents pour donner ces avertissements. Il n'y a pas à appliquer les formes de la notification de Tordre de police. Des sii^nes quelconques lui servent d'expression, sans formes (20).

3) L'ordre de police ne crée de rapport juridique qu'entre l'Etat et le sujet auquel s'adresse Tobligation d'obéir. Cela a son effet indirect sur les rapports entre ce dernier et les autres sujets, en ce que les autres en profitent ou (jue des obligations civiles existantes vis-à-vis d'eux ne peuvent pas être remplies. Mais cela reste, à cet égard, un pur fait, à moins que la loi n'y attache des effets juridiques pour ce rapport aussi (Comp. 1. 1, | 11, IV, n^ 4 ci-dessus), et ces effets se placent en dehors de Tordre d'idées dont nous traitons ici.

IV. — L'ordre de police émis peut prendre fin, c'està-dire cesser de produire son effet, de différentes manières. Il faut faire des distinctions :

i) L'ordre peut être retiré ou annulé. Les ordres de

(ao) Pour dc8 exemples, voyez note sa ci-destus. La notion de l'ordre, en tint qu*ncte d*«atorité produisant un rapport de droit public,

n'a acquis tout son caractère que dans le système du régime du droit. Dans l'ancien régime, i! n'y avait aucuu int/'rrM à distinguer d'une manière plus exacte : I urdre, c'est toute sommation laite par un homme au service du roi, et dont l'inobserration a pour conséquence éttê mesures de force. Les gendarmes, agents de police, sentinelles, gardes forestiers, employés <h- In flouane et des contrilinttons indirectes, tous ces individu** f im tient des « ordres » dans ce sens. Aujourd'hui, ce sont de simples menaces, admonilious, etc.; c'est l'autorité seule qui peut donner des ordres. Mais l'ancienne manière de voir perce toujours encore dr [cm\)s en temps* Noos voyons dans C. C H , I? février 1R70 (J. M. RI., p. inn) ]n sommation fn\\c par l'agent de police de cesser unr conduite contraire aux rètrieincnts, traitée de < commandement » et de « disposition de police ». Il nous semble aussi que Texemple d*nn « ordre verbal a, cité par Laband, Staatsrecbt, éd. ail., I, p. 695 (éd, franç.. Il, p. 543), donné par un agent de polie»' h lin propriétaire de maison pour qu'il fasse nettoyer son frolloir, n'est pas un ordre. C'est un avertissement, une menace de dresser procès- ver bal. Que l'ancien sous-ofBcier parle sur le ton du commandement, cela n*a pas d'importance juridique.

LB POUVOm DB POUGB

tout genre peuvent ôlie retirés dans la forme dans laquelle ils ont été émis. L'annulution par la volttaté d'Etat supérieure ne s'applique qu'aux brdoaaaaces de police et aux dispositions de police ; elle ne s'appUque pas aux lois de police. Elle peut se faire impli^ citement par une disposition émanant du deçré supérieur et avec laquelle cet ordre est incompatible: la loi annule les ordonnances qui lui sont contraires ; l'ordonnance supérieure annule l'inférieure en tant que celle-ci lui est contraire ; de même, la disposition de police supérieure annule l'inférieure. Mais Tannulation peut aussi se faire dt/'cctement. Il y pour cela, lanten ce qui concerne Fordonnance qu en ce qui concerne la disposition de police, des compétences organisées qui ne coïncident pas nécessairement avec les compétences pour l'émission des ordres de police propres et supérieurs, ordonnances ou dispositions ; des autorités surveillantes, des tribunaux administratifs sont constitués avec le pouvoir d'annuler, sans avoir eux-mêmes le pouvoir d'ordonner.

11 faut alors distinguer si Tannulation n'est faite (jue parce que Taulorité qui tuinule voulait autrement — dès iors, plutôt à la manière d'une annulation implicite, — ou si elle a lieu parce que Tordonnauce ou la disposition est considérée comme nulle. Dans Tun et i'autre cas, Tordre n'existe plus pour l'avenir. Mais» dans le dernier cas, son effet juridique est également nié pour le passé Dans le premier cas aussi, en même temps que Tordre, les effets et conséqueuces qu'il avait déjà produits, peuvent être redressés, selon la volonté de celui qui annule. Dans le second cas, ils sont redressés de plein droit; de plus, il peut être question de dommati^es-inléréts et de responsabilité^ pour ce qui s'est passé (21).

(91) ItoMin, Pol. Verord., pp. 3oo ss., estime que» dans le cas oii l'or»

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§20. — l'ordre de police

2) La disparùion de Vobjet est une manière de prendre fin, qui est propre à la disposition de police. La loi de police et l'ordonnance de police déterminent leur objet an moyen d'une notion générale qui ne disparaît pas ; ce sont seulement les cas d'application qui varient. La tiisposilion de police, au contraire, a son cas spécial auquel elle s attache ; ce cas terminé, elle prend fin.

Selon les circonstances, le cas se terminera immédiatement par l'obéissance, lorsqu'il ne s'agit que du curninainlement (i une action unirjiie. En rèçle i^a»néraie, les connnaadenieiits comme les défenses, tendent à constituer et à maintenir un état durable ; ils conservent leur effet aussi longtemps que cet état peut encore être troublé. Mais toutes les dispositions rattachent leurs ordres à un certain cùté des rapports de rexislence d'une certaine personne, f /objet est-i! une chose appartenant comme une qualité personnelle à celui auquel Tordre est donné, alors l'ordre individuel finit, au plus tard, avec la mort de la personne. Mais l'objet peut également êlre un rapport pouvant se détacher de cette existence, une possession, une entre [)rise, une industrie ; dans ce cas, Tordre de police finit quand ce rapport est détaché de cette personne.

De quelque manière que la séparation se fasse — la

possession peut être simplement détruite, l'industrie abandonnée — Tordre qui s'y était attaché disparaît. Si, plus tard, la même personne reconstruit la maison, recommence Tindustrie, Tancien ordre n'atteindra pas la nouvelle entreprise. Il faut émettre, s'il y a lieu, un ordre nouveau ayant le même contenu.

donnance n'esi pas valable, oa ne peut pas dire qu'elle soit «niiiC hors de Tigueur » («OBser KrafI gesets) ; car ce qui jaridiquement n*est pas entré en vigaettr < ne peut pas être mis hors de vigueur >. Mais le fait est que Tordonnance nulle entr** cependant en vigueur. O f»'est pas une pure « apparence », comme Hosin le dit; c'ee4 une rcaiuc très aérieuse.

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Le rapport séparable peut aussi être transmis à d'autres individus ; l'ordre s'éteint également et ne se transfère pas au successeur. L'acheteur de la maison,

le successeur dans le commerce ne succèdent pas aux obligations d'obéir imposées à leur nu leur à raison de celle possession ; ces obligalions sont de nalnre purement personnelle. Même si les nouveaux chefs du commerce ou propriétaires de la maison sont des héritiers de ceux qui avaient reçu Tordre, il n'en sera pas autrement (22). A vrai dire, l'ordre de police conlenu liaus une règle de droit ne passe pas non plus de celui qui avail été originairement oblige à ses héritiers el ayants cause : il naît, chaque fois, à nouveau, chez celui qui présente les conditions voulues.

(aa) 0. V, G., ig mai 1877 (Samml., II, p. 358) semble admettre uae transmifsioo de TobligatioD d*obéir an succMMur de reotreprise

que l'ordre visait, au cas de mauvaise foi au jour de rarquisttton . C'est une manière de veir ^ui sent fort le droit civil. Il y aura une exception au cas de permission de police ; comp. la note a4 du paragraplie suivant.

li» pcrmiito» dto pellee

La règle de droit iie peut pas être violée par la disposition de police; celle-ci ne peut pas permettre ce que cette règle défendi ni défendre ce qu'elle permet.

Mais la loi et rordonnance pcuvenl, en établissant Tordre de police, permettre à la disposition de police d y apporter, pour le cas individuel, une exception. C'est ce que nous appelons la défense de police avec réserve de permission ( i ) .

Il ne faut pas oublier qu'une défense de police de cette nature tire, de sa cunnexilé avec la permission prévue, un caractère juridique spécial.

(i) Au liea du mot < penniisioa » [Btiaubnisi), on se sert souvent,

dans Ir» mf-mf» srns. dfS expressions « autorisation ■ \ Fmuichtyung), conscnif ment {(ienehmigung, Zuitimmang, Konsem) : surtout on parle, en matière de police des construclions, d'un Baukonsent. Le mot < approbation » signifie la eonstatation d'antorité que quelqu'un présente les qualités personnelles requises pour exercer certaines profrssicuT?. Oiiand cette nctivifA, en l'abscnrc rrs qti.Tlîtés, ef»l frappée d'une défense de police, i « approbation » peut designer, eu même temps, la permission de police. iMais l'approbation peut n'accorder qae le pouvoir de prendre» dans l'exercice d'une profession, on certain titre ou la faculté d'être chargé de missions officielles (méde* cin). Cela sort alors de la sphère de notre institution juridique. Comp. G. Meifer, V. R., I, p 3^4. Dans certains cas, la permis* sien de police revêt des noms spéciaux : on parle de Henffii'» Kàrung, Sierkôrunff, ce qui désigne une permission de police pour le propriétaire d'un étalon ou d*un taureau {G. Meyer^ V. R., I. p. 336. 337). Une permission de police qui volontairement nr prend pas ce nom. se rencontre dans la police des mœurs (Wôrlerbuch, 11, p. 456). Ces diverses sortes d'expressions sont, pour la plupart, innocentes* Il faut, au cootratFe« regretter vivement que l'on ail emprunté à une époque où Ton n'avait pas encore de motifs pour disttn-

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La défense de police avec réserve de permission vise des manifeslations de la vie individuelle qui ne sont pas considérées absolument comme troublant

le bon ordre de la chose publique, mais qui peuvent présenter un troul)le selon la personne dont elles émanent, selon la manière dont rentreprise est installée, aménag^ée et dirigée. Il y a donc, au début même de cette activité, un examen : cette atteinte ne doit pas commencer à se manifester avant que cet examen ait été bien fait, avant qu'il ait abouti à une réponse favorahli- el ({ue cela ait été constaté par un acte d'autorité. Celte constatation est contenue dans la permission qui écarte la défense. 11 s'agit, en tout ceci} d'appliquer la forme de la défense à une de ces mesures de surveillance contre les troubles possibles (comp. supra, % 19, II, n. 2). La défense frappe aussi des choses qui, en elles-niénics, n'ont réellement rien de contraire à la police ; la situation créée malgré la défense n'est soumise à ses etfels qu'à raison de son origine juridiquement défectueuse (2).

gner exaclement les iastttutioo» juridiques, le mot « Kcnte$Miùn *

commt" synonyme de permission de police el qu'on sVn serve prrsiîuff erénéralenifiU en ce sens. La concession [Verleik-nfuj) pfffl, est une institution juridique déterminée el bien dciunitce. ayant une tout aolre nature que la permission de police ; Ri^m, RecbUictie Natur dér Gewerbekonzession, p. 80.

(•i) Cela aura de l'importanep pnnr In prescription de !a contravention de police qui pourra être commise, et pour la révocation de la permission (comp. lil, ci-dessous). Enfin» Il en est de mime en cas de changement de lë^islatioil, soumettant des entreprises libres jusqu'alors à la réserve de la permission : dans cette hyf>ot}i^se. les entreprises déjà existantes, et qui, par suite, avaient été mises en œuvre correctemenli ne sont pas frappées par la défense. La question a été discttiée à Toccasion des nouvelles permissions imposées par la (îrwrrbc Ordnnn!?. Les individus autorisés à l'cxcrcir^' d'une industrie, au sens de la (Icw. O., J i. al. i, sont unicjuement les personnes qui, à un moment donné, évertuaient iégitimenteut une industrie. et non pas, comme le prétend R^m, RechtI .-Natur, p. 5i, note a, celles qui, à ce moment, auraient eu la possibilité juridique de concurrencer cotte industrie, pnr suite, pour les industries libres, tous les Allemands vivants à cette époque. En ce sens : Seydel, Gew. Pol. H., p. aâ ; Ixutdmann^Gtw, O., p. si ; O. V. G„ f* mai 188a ; V. G. H., 9 mai 1889.

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