CONTRAINTE PAR L*EMPLOI DB LA FORCE

<les postes qui repoussent à coups tic crosse ceux i\u\ avancent; nous voyons Tindividu pr»\ssé, qui essaie de gag^ner, à travers la longue file des troupes qui passent, le trottoir de l'autre côté de la rue frappé à coups de plat d'épée. Ce n*est pas, comme on pourrait le croire d'après les apparences, simplement de la violence ; c est la défense propre d un service public, très susceptible, il est vrai ; c'est de la police (26).

a) Si ce que nous venons de dire représente une nature de pouvoir de police propre appartenant au service [luhlic de l'armée vis-à-vis des sujets, l'armée peut encore être appelée à participer, par Texercice de sa force, à la police d'autres services, €^est-à-dire à l'activité de la police appartemant à d'autres administrations. C'est alors de la contrainte de police militdire dérivée. Sou objet et sou étendue se déterminent d après le droit de la branche d'administration à laquelle s'attache l'activité auxiliaire du militaire. Seulement, les conditions et les formes de cette activité auxiliaire ont naturellementdû être fixées d'une manière aussi simple et aussi uniforme que possible, afin que les hommes aient à marcher d'après une. ligne nettement dessinée*

Il se peut que d'autres services et établissements aient besoin d'une protection plus forte que celle que leurs propres forces et le personnel ordinaire de la police pourraient procurer; Tarmée leur prête alors des sentinelles et des postes. Cela se fait surtout pour garantir les prisons et autres édifices publics impoiv» tants. Quant à savoir la part que, dans la contrainte de police, le militaire aura à prendre, cela dépend de l'ins-

(a6) écartant, l'usage de la force se trouve ici aggravé par le poinl d'honneor militaire, Bafr. Garniaonsdienst-lnslr. 5 avril i885. | ta* exigée que, suivaat le cas. on se serve de l'arme avec la dernière éner^ tEçie ; car c ce n*esl qu'ainsi que la diçnitc du service inilit.iiro rsl saiivrgardiM' ■. Pour la police civile» semblables coasidérations oe peuvent pas exister.

i74 LE POUVOIR DS POUCE

truction de service. Mais le droit de laconiraîote, dont rinstriicUon doit observer Icb limites, est emprunté au droit de la défense personnelle de rétablissement

prolég^é ; il faut toujours ajouter la forme spéciale de contrninfo résuUani de I autorisation donnée par la loi de se servir des armes (27).

Le personnel ordinaire de la police peut aussi, dans le cas individuel, se trouver en présence d'un trouble du bon ordre qui excède ses forces. La loi permet, sous certaines coîuiilions, de réclamer le secours de Tarmée ; ceite ci agit alors à côté de ce personnel ou à sa place, mais toujours avec les formes sévères quant i Tusa^e de la force, qui lui sont propres. Le prînetpal ras est celui de Tintervention du militaire pour cornhallre des attroupcmefils et des f^nuwiles. La loi peut v appeler directement Tactivilé du militaire, abslraclioa faite d'une réquisition de Tautorité civile. Cest alorsdu droit spécial.

Il va aussi des situations moins difficiles, non prévues par la loi et dans lesquelles le {tersunnel de police peut avoir besoin d'un semblable secours. Les sentinelles, postes et patrouilles militaires reçoivent d'habitude Tinslruclion de prêter main-forte. Leur titre juridique vis-à-vis du sujet est encore, alors^ dans le droit qui apparlie?it au fouclionnaire de police qu'elles secourent, de faire usag^ de la force, bien que ce fonctionnaire, étant donné rinlervention du militaire, perde la direction des mesures de force qui auront lieu (28).

(37) (^est ainsi que le posle miliUire, dans uue uiaisou de correo* lion, a le droit de faire uaage de la forée : pour empêcher des lentatÎTcsd'évasion et d'effraclioo. pour réprimer une émeute des prisonniers».

pour prntrjirT rentre une attaque les fonrlionnaires on employés ou même d'auircM prisanoiers (iiayr. SpecitdiiuitraclioQ, dans van Caiker, \oc. Cil., p. 57),

(a8) Foertlemonn, Po). R.. p. ti3. Qoand, i l'oecasion d'uo iaccMBe qui a éclaté dans uoe ville de garnison, les militaires font la haiepcmr ialerrompre les commuoicalions dans la rue {FoerêUmanm, loe. eit.^.

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s 25. — CONTBAIMTB PAft L'filIPLOr DB LA PORCB '175-

5) Enfin Tusage de la force do mililaire contré

Fîndividu pout se justifier par les mêmes causes ^fz/ autoriseraient un particulier à cet usage. La défense du soldat en service pour repousser une attaque dirî-^ gëe contre lui-même ou contre d'autres membres de Tarmée en service, rentre encore dans la catégorie de la d(»f(Misi' adniiuislralive (cuinp. n. r ci-dessus). Tar C0Qlre,le militaire exerce, comme un particulier et selon les principes du Stf. S. B. 158 al. 2, le secours pour la légitime défense d'un iiersy qu'il s'agisse d'un particulier ou d'un fonctionnaire en service. De même, les sentinelles, postes et paUuuiUes sont autorisés par Stf. Pr. G. § 127 à procéder à l'arrestation provisoire dau.s le cas de flagrants délits, comme tout le monde et non autrement.

Quant à savoir si cela leur est permis au point de vue (le leur devoir de service, cela dépend de rinstruc— tion et de Tordre spécial. Si tel n'est pas le cas, cela n'empêche pas Tusagede la force d'être légitime visà-vis de la personne contre laquelle il a été exercé, le droit légal existant en soi. Mais si tel est le cas, alors l'inlervenlion du soldat est protégée par la pénalité de la résistance selon Stf. G. B. i| 1 13, al. 2 ; elle est accompagnée, en outre, du droit de faire usage des armes sous les conditions des lois spéciales qui . règlent la matière (29). Les conditions de la possibilité juridiifiie de son intervention continuent quand même à dépendre de ce qui constitue le fondement légal, à savoir : la défense légitime d'après le Code pénaL et

p. 111), cel« peut «Toîr liea tant dans leur propre intérêt pour aider les travaux des pompiers qui servent à prolêger les b.ltimmts mili' lairen. qne pour venir en aide à la police civile. Chncun de ces (i«Mix motifs suffit à lui seul. Mais il faut qu'il }' ait une cause jusliiicative;. il ii*eai pas de droit naturel que les mllitairee puissent barrer n*im> porte quelle rue.

(ay) (>Ia se fait alors < dans notre service pour le maintien de l'ordre, <le la trnnqiiiMitë et de la sécurité publiques », au sens du | i Preuss. lies, uber d. Watt'cogebrauch, ao mars I837.

LE POUVOIH DE POUCE

le droit d'arrestation qui appartient à tout le monde. Dès lors, l'arrestation est impossible, lorsque le coupable n'est pas soiipçonniMe vouloir prendre la fuite cl lorsque son identité est constatée. Il n'y a pas, pour le militaire, de droit spécial de procéder à des arresta< tlons pour un délit quelconque. L'instruction ellemême ne peut pas Faccorder.

Ce dernier g-roupe d*usage dé la force militaire ne rentre donc plus dans la sphère du pouvoir de police; il faut appliquer le droit commun en vigueur pour tout le monde» renforcé, pour la manière dont il s'exerce» par des additions tirées du droit militaire.

S£CTIOxN II

Imù pouToir flnaaoier (die Finansgewalt),

1a lot du buclset ci le pouvoir flnanelcr.

Les Jinancfft sont les revenus de l*Etat; Vadmtnis' tration des finances est Taclivitr do l'Etat coiKoriiaiit ses revenus. Le pouvoir Jinancier^ c'est la puissance publique dirigée vers les revenus de TËtat.

Ce pouvoir n'apparatt pas dans les activités d'économie privée par lesquelles TEtat peut se créer des revenus, dans les dispositions de droit ci\il sur h's biens de TEtat et leurs produits, contrats de bail à ferme et de bail à loyer, etc.

Mais nous ne le reconnaissons pas non plus dans tous les rapports de droit public, d'où résulte, pour l'Etat, un avantagée pécuniaire. Les amendes et les •confiscations, les rétributions pour des jouissances concédées et les droits à la restitutions de deniers publics confiés aux comptables appartiennent à Ten* semhle de leurs institutions juridiques spéciales, connue muyeus ou comme résultats de rapports préexistants.

Nous n'appelons la puissance publique pouvoir financier que dans le cas où elle agit sur le sujet pour Otto Hayer. t. lu

LE POUVOIR FlNANCma

le besoin des revenus de rElat, spontanément et ca dehors de rapports spéciaux.

Ainsi limité, le pouvoir financier forme la notion supérieure qui réunit toute une série d'institutions

juridiques (|iii la [ilarent à cdié du pouvuii" lit* police comme un principe d une nature csscnlieilemeat analo§^ue el ayant avec elle une §frande affinité.

Dans Tun et l'autra cas, la puissance publique se manifeste perdes effets strictement unilatéraux. Elle se borne à commander, à imposer, à contraindre ; lorsqu'elle sornl)h' acroidor au sujet qtirhju»' chose, c'est tout au plus un relâchement de celte force dominatrice.

Mais, d'un autre côté, les deux pouvoirs présen* tent, dès le début, une importante différence*

Derrière le pouvoir de police, nous avons trouvé un jiri iici pï' d»' droit naturel ((ni aide à interprtUcr el à coinpiéler le droit de la police : c'est le devoir tît'tiéral de ne pos troublerk bon ordre. L^exercice du pou* voir financier n'a pas ce fondèrent de droit naturel ; le devoir général. du sujet de payer des taipMs est une formule dénuée de sens et de Tsleur juridique,

Kn revanche, dans rorqanisaU*>M de l'tltal ronslilulioniicl, on a pincé au-dessus de tout le mouvement des finances el spécialement au-dessus de la maniSos-^ talion la péw importante du pouvoir financier — la perception des iropdis — nn attire régvlatear snprène. G*est le bnds^tde l'Etat; il est délerBnné,à son tour, par le <lroit hudcrélaire de la représcnlalion nulioualc ; il apparaît dans la /o/ t/ii Ixidgct,

La si^aiéicaiioii de cette loi est, dans ia doctruedu droit poblic, i 'objet de vives controversée. La plupart des théories avraient peur conséqoenee lofique d'attribuer à ta loi du budj^et un efiet juridique^ qui agirait l'oriemeut sui* la sphère du droit adminis^ tratif.

Digitize<^^^ap[||

§26. — LA LOI DU BUDGET £1' LE POUVOIR FINANCIER i79*

D*apr('s certains, les articles de la loi d\i hud|*«t sont des l'égLes de droite obligalûires pour l'admiaistratiofi àt% finance» : oomiase réflea de <droU, ces ariicles auraient foroésieiit ieur effet direct pour et contre les sujets intéreasés Juix df^peases et aux recettes ordonrif^es (i). D'antres appelleot la iixaLion du budget im iàcie administraiif*

S'il s'agimaît sérieosemejit d'iiii.acte administratif » nous de^iea* rechercher les rapports juridiques des -sujets qu*i1 détermine (2). On parle auasi d'une proruration (Volimar/tl), donnée au gouvernement paux percevoir Les xeoeLtes fit faire les dépenses» et qui, comoie toute procuration» aérait la condition de la validité de ses actes vis-À-vis des tiers, des 8ujeta(3)* Ou bien on attribue à cette toi la sig^nification d'une instruction pour les fonctionnaires charg"és de Texécution du budg^el, inslructioii qui déleriuincraU les ohtil^ations de leurs fonctions (4).

Nous ne pouvons pas laisser de côté la loi du budget sans déterminer exactement Tinfluence qu'elle est ujijtelée à exercer sur notre nratière.

Ile même que pour la£omaùou de laaolion de la loi (comp. L i, § 5 £i-dessus), le droit eonstitutionnel moderne s'est inspiré, pour fixer la part de la représentation nationale dans l'administration des finances,

(1) Le repré se uiaol principal de cette optaion csi Haenel, Ges. im form. u. mat. Sinne, p. npi f?s. Comp. la critique Av LcUrandt fil. 'H., 4« cdit. ni!. IV, p. 840 ss.; edit. tVanr.iisc, VI, p. 38j el s.

(2) ^ouh rtfiicuulrous celtx exprch&iiiii surtout ch£Z Jeliinek, Ges. u. Verord., p. tS8 ; G, Meyer, Si. H., p. 609 ; Arndi, dajw Arch. f. «JF. R.» III, p^ 540 ss. Mais il faut remarqaer que ces aateitffs ae^kensent pas à un vt i it.ililo arte ftdiiii iiislratif ; ce mof, pour eux, doit seulement KisriuTier (]ue la loi du hnd^et n'est pas unr régie de droit. Cela a'est pas inciLacl ; ioats cela uc uaus dit rien du luut.

(») V. Rotm, Preiias..St. R., 1. p. 633, 634; ¥. MuHiU dan» Tûli. Ztst hft, XXXVl. p. 271 ; Seidler, Bud|^ u. Bodgetrecbt* p. aax ss.

(4* liornhnk, Prriis.s. St II., II, j), 09 as.; Arndt, dans Arch., f. (iff. li. lil, p. :>fn) ss. Comp la criii^ue de LeUiaad, Si, li^ 4* éd. aU. iV^ p. 497. "ol<-' a ; tidil. Iraui;., VI, p. 368 el s.

480 LE POUVOIR FINANCIER

d'idées juridiques de la période précédente. Dans les

donstitulions primitives, cela apparaît dans la fég-lementation des impôts. Cette réerlementalion est, eu principe, temporaire et ne représente pas seulement, «omme la loi constitutionnelle ordinaire, un acte commun édicté pour les sujets de concert avec la représentation nationale et par le gouvernement ; elle •est considérée comme une concession (BewiUiffttny) failc au gouvernement par la représentation natiouale. Jamais on ne verrait dans une loi de police, en même temps, Ja « concession » de mesures de police faite par l'un des facteurs de la législation à Tautre. Mais, dans cette concession d'impôts, revit Ttdée des Etats du pays '< venant au secours de leur prince avec une somme <i'art^ent » (5). îl est vrai (|ue les formules du nouveau droit constitutionnel nous ont été fournies par la France, directement ou par la voie de la Belgique. Mais, là aussi, on ne saurait méconnaître l'influence des mêmes idées transmises par les anciens Etats (6).

Dès lors, d'aprî^s cette manière de voir, nous sommes ici en présence d'un rapport entre le gouvernement .et la représentation nationale* Celle-ci est obligée de consentir ce qui est nécessaire pour que 'l'autre puisse gérer les affaires. Mais, d'un autre côté, elle apprécie elle-même ce qui est nécessaire et ce

(5) Pour l'historique : Gneist, Ges, u, Biuliref, p i^*? ss.; Sei/ilel. B.iyr. St. R., IV, p. 391, i*Jicer, 11. dcr Stcuerverwilligmii;, va trop loi»», qti«od il trouve que, dans la Constitution de son pays, le € droit de l'imposilion autonome du vieux WilrUember^ » est directement réalisé; Etats et représentation nntionolc, itTiposition autonome et consentement à la loi d'impôt sont desi citoscs hien diiférentes.

(C) Gneist» Ges. u. Budg., p. 118. voit dans le droit publie français moderne en général, et spécialement en ce qui concerne cette matière, nne négation complète de In « continuité du droit ». C'est le contraire <{ui est vrai. On n'a qu'à citer TorquevUte, rAnri»»n réi:;inie cl ia Kêvolution. Pour les origines du droit budgétaire en particulier ; Leroy- -BêOttlieu, Science des fin., 6* éd.. II. p. 4 m.i surtout Detmoasteaujp •dans le CiPrresfiondani, tome XXXXII, p. 917 s.

I 26* Lil LOI DU BUDGET ET LE POUVOIR FINANCIER 181

pourquoi les ini[)ùls doivent être consentis; elle fait nccompagner les deniers d'impôt consentis d'une affectation obligatoire pour le i^ouvernement. C'est en ce sens que Ton parle d*un droit qu*a la représentation nationale de consentir les impôts et qui se développe aujourd'lui! , de lui-même, dans son droit (lu budget avec tous ses détails. Dès qu'il s'agit de lever des impôts, il faut soumettre à la représentation nationale un état de prévoyance contenant un tableau des recettes et des dépenses à faire (7). Elle évalue les recettes, constate les dépenses d'après leur objet et leur muntaat, en tant qu'elle les juge nécessaires ; elle consent les impôts nécessaires pour couvrir la différence. Dès lors, dans toutes les dispositions sur les moyens de TËtat, on est tenu d'observer les limite» des dépenses consenties. Dans clia(|ue dépense, en etlet, il y a des deniers d'impùls (8). Dépasser ces crédits, c'est, de la part du gouvernement, une violation du droit de la représentation nationale deconsentlr les impôts; cela engage la responsabilité ministérielle.

C'est ainsi que la chose se présente dans les Constitutions primitives. Dans le développement ultérieur^, ces idées n'ont fait que revêtir des formes nouvelles.. Cela s'est produit surtout sur deux points :

f) La fixalioii du budi^et est essentiellement une résolution de la représentation nationale ; le gouvernement, à moins de conflit, n'a qu'à l'accepter (g)..

(7) Leroy» Beauli eu, Science des fin., H. p. 3 : « L'origiae àt ces-badfets on éiaU ^le prévoyance, c'est le droit, qa*« la nation de refuser ou d'accorder des impôts». Il ne s'atfit donc pas de simples mrsiires de prudence de l'.idministration des finances. Le vcri table molif apparaît, d'une manière éclalaiito, <l;ias les (Constitutions de l'Allemagne du* fiud : Bornhah, Preuss. St. H., 111. p. 570 ss,

(S) Seydêl, Bayr. St. R.» IV, p.Sgg, note 1. Il compare (p. 4oi trèsjustement Teffet du consentement d'impôts qui eni^age la totalité du. iiudget à celui d<» In clause d'approjti îolion du droit ani^Iais.

(<j) La Déclaration des droilsi de l Uoiume de 1789, arl. i4, ne pro-

LB KHIVOm- FBUOICIBR

Mais bieot^ PnMge « prévalii dé douier k cet meeoÊà \9 forme à^nne toi et 4t le publier omme leUe (lo). Des Icxte* de chrartes constitutianin«lles plus récentes

omt prescrit exprpssônienl cette f<wrae (ri). La signification juridique de Tacte u'esl pas» ebangsée pour cela. La loi de finances ne doit exprimer autre choee que le droit budgéCaire de la représentation lolsîoaaley leli qu'il est compris dans le 83Nitème eottstiliitîoniiel« Aussi, sfouvernement et représentation nationale, en traitant ultéri»'urejnent du hudi^^t, ne se font-ils pas scrupule d abandonner 1» forme de la Im, qu'elle suit présente 00 choisie Tolontairemest : par une tncoiK séquence apparente, il est precédié^ par de aimpèes résolsfions de ïst représentation naéîonale^ à lappro* bation des comptes sur l exécution du budget, à la

cUme, comme droitdes citoyens, que celui t de constater, parenx-mémet

on par Ifdrs reprcsenf ants, la nîi'cNsil»!' de la coiitribulion publiqu»;. de la consoiiiir lilircmenl el d'eu suivre l'emploi ». Dan&ccKo inaxiiiie, jui cualieiil luule l'esisencc du droit budgétaire, il n'est pas questioa dir loi . UiM Un èa budfel u^tui nenlioanée <fue dant la Canatitviios da 9ia frimaire an VlII. art. /{5. C'est que, d*aprè8 celte Consiitutioa, tcms les actes du Corps léa^islalif — rjni rs\ aussi appelé ;'i Hxjt le biuitrrf — <hiireni porter le aom de lois. La Cuostitution de Renss A. L. ne coanatt 40a ém caMealejneotopéiïadiqties d*i«ip4ts;,dle ne connafl pas de loi da budget. On publie tous les ans une loi sou» le nom de « l*atente concernant les ooii IriLulions .'i paj'er dans I*année... i». Elle n'indique que le taux dts impôts < oascniis. En même tciti|»s, le l»*xle • du budget ûxè en recette:» et dépenses » est imprimé ; mais ceci sculenmit à titre de « eonaasunication »« Tbvtefbîs» lis g*«v«nieaunt est lié parce plan, aussi bieoi que, ailleurs,, par la loi du budget.

(10) La Corist. Bav. ne connaît pas de loi du buiitrel ; ncanmnins, on propose le budget comme « pariie d'ua« lot de tiaaticeft » : iîeyâel, Bayr. St. R., IV, p. 389. La Saxe qui, par sa Constitution, est dans le même cas, publie une c loi de finances » contenant le total des recelles et dépenses fixées et, de pins, le consentCVC&t des impôt* ; Xof6c» iita^shaiislialt des Kgr. Sacbi^en, p. 4^ ss.

Ui) C'ciit surtout le cas dans les Coastitu lions qui oc supputent pas d» eoMtniefnent périodique des impdts (Gonat. de Im PrMM^ Gsnat. de l'Empire^ ; aussi y «-i-il iet une raisim spéciale, dont noms parlarona tout h l'heuro. Lorsque l'un et l'autre sont prescrits — consentement périodiqwe des impôts et lui àu bud.|^et — celte dernière n'est quelquefois publiée que danas wn extrait et pour note ; évidiesnmenl, pour Teffet à produire. If svflH du coaaantaiMnt des impôts pa«r ee bodfei« Aioai^ par example, Scbfrarsbur^Rodoistadt.

f 26. ~ LA. LOI DU BUMBT BT Ufr MUYOlR FINANCIER 183

«décharge d« gouvernement ei même à la. réfalarisa^

lion de dépenses ayant dépassé les prévisions (r2).Ici, !;i iiiiUire des choses veut siiiipU'im nt <|u en matière de budi^et, la représeniatioo nationale sigissù à i enGoutre <lu gouvernement et non pas, commedans une loi qui produit un effet extérieur, pat des règles de droit, par des actes administratifs, par des avtoriaaiions de vendre, etc., (wec le ^«Ternement.

2) La forci* oliff'/atoire du Imdçel, imc fùis fixée, repose origiiiairemenl sur le canaent^meut d'impôts ^uiy esl attaché. Il est logique que les impôts soient consentis pour la période reatreinle pour laquelle le budget doit être valakle. Le fait que Tune ou l'autre classe d'inipèts devient stable — ce qui surtout arrive pour les iniputs lodirects — n'empécbe pas ce système de fonctiuiiiier.

La limite de dépenses &xée par le budget reste obligatoire aussi longtemps qu'il y a encore des impôts consentis en vertu de cette fixation pour couvrir les nécessités.

Le seul résultat est un certain affaiblissement du système. La forme originaire contenait, pour le gouvernement, une contrainte juridique double : en faiisant des dépenses non reeonnucsj ii viole le droit de la représentation nationale ; et en levant des impôts qui ne sont pas consentis chaque fois à nouveau, il viole, en outre, le Ji'oit de chaque contribualiU' individuellement selon r&ilet de la réserve constitutionoelie de la loi. Ce dernier edié^ avec l'eactension des impôts permaiients^ perdra son importunée. L'autre ^té ne changera pas.

Mais ce second colé peut disparaître coiiiplèlemenl;

(12) HéirMlr»rt«^'»tîon de dépenses faites en «îehors da budget par de simples résolutions : Labandt St. H., 4* cdlt. ail., iV, p. 5o3 ; édiU fr., VI. p. 3o3 ; de même, pour na btll d'indemnité : Sef/del, Bayr. SI. R., IV. p. 43t.

LE POUVOIR FixNANGlKK

et, par conséfj lient, la c»Hmcxité du droit de consenlir les iinpôU el du droil budgélaire peut s'évanouir. Tel est le cas lorsqu'il devient de principe que tous les impôts soient permanents, consentis une fois pour toutes. Alors disparaft la cause juridique qui, orî^iiiaircinenl, a doiuH' au budget sa force obligatoire pour le gouvernemcal.

Mais alors la clause de la charte — qui^ sans cela, est superflue — d*après laquelle le budget doit être fixé dans la forme d'une loi, acquiert une importance souveraine (i 3). Elle n'est autre ciiuse que la reconnaissance directe ilu droit budgétaire sans elle, n'existerait pas. Quel est ce droit budgétaire ? Ën tout cas, ce n'est pas un droit nouveau. Ni la charte belge, oi celle de la Prusse qui l'imite, ni celle de l'Empire — qui, de son côté, suit celte dernière — n*onl prétendu mettre au monde, par leurs formules peu claires, une idée nouvelle fondamentale. Elles ne veulent que confirmer le droit budgétaire, tel qu^il est donné dans l'organisation commune de l'Etat constitutionnel.

Or, cette clause porte :

Le gouvernement est obligé de soumettre le budget à la représentation nationale — même quand il n y a pas à donner spécialement un consentement d'impôU — afin que ce budget soit fixé dans la forme d'une

loi. — Et encore :

Le gouvernement est lié, vis-à-vis de la représentation nationale, au budget fixé, de manière d ne pa9 pouvoir dépenser les deniers publics pour autre chose et pour des sommes supérieures à ce qui est prévu dans ce budget, absolument comme si un consentement d'impôts avait été l'ail sur cette base (i4)*

(13) Const. Pniss., art. yç) : Consl. de l'Empirp. art. (k).

(14) Puisque cette loi ne doit pas avoir d cifel extérieur, on peut bteo s*Absteiiird*en publier les détails; entre le gouTcmemeni et la reprèsea» tation nationale qui Tont faite, ces détails produiront quand même Iror effet : £oéaiul,St. R., IV, édiu alK, p. 497» édit. fr., YI, p. 193. Ugi-

§ 25. — LA LOI DU BUDGET ET LE POUVOIR FINANCIBR i8t^

Ainsi, rini{)i>rtance de la fixation du budget est partout la même dans toutes nos Coastitutions; elle est partout celle qu'on avait primitivement en vue. On peut ajouter à cette fixation, pour figurer dans le même acte lë^^islatif, toute sorte de choses: des dispositions d'ordre administratif, telles que des rôy^les de droit administratif concernant rexéculion du budget, des instructions pour les fonctionnaires, des autorisations de vendre des immeubles de TËtat ; ou des dispositions d'ordre constitutionnel ou politique, telles que des manifestations pour ou contre un ministère. Nous devons faire ici abstraction de tout cela. Nous devons uous vu ttMur À ce qu'il y a» dans celte tixalion du budget, d'essentiel et de constant. Quel est, d'après cela, le caractère juridique de l'acte?

La loi du budget ne présente, par son contenu, qu^un compte, un devis, un pian de Fexercice futur. Le irouvernement, placé vis-à-vis de la représentation nationale comme administrateur responsable des deniers publics, manquerait à son devoir s'il voulait procéder sans ce plan. Mais ce plan, il pourrait le faire seul (i5).

Ce qu'il y a de particulier, c'est que ce plan doit

If ttemeot, on ne devrait rien pablter du tout, parce qoe cette « loi » ne vise pas les sujets ; mais par respect pour le nom de loi. on fait un îiimulacre de publication. Hnenef, Gcs. im form. u. mal. Sinnc, p, 999, proteste énergiquement contre ceux qui veulent « construire sur la même forme » le droit budgétaire de la Saxe et de la Bavière d'un cAté, celui de la Prusse et de TEmpire de l'autre ; ce sont, d'après lui, des « types différents dans le principe ». Mais la différence ne concerne pas ce qui est lVs?îcnlicl : au jioiiil dr vtie dr* l'effet pratique, elle ne se fait même pas beaucoup seniir daus cette question déforme, à laquelle Hamei attache tant d'importance : comme nous l'avons vu (comp. la note to ci-dessus)* en fait, ce budget reçoit partout la forme d'une loi.

(i5) Laband, 8t. H., i'* edit. ail., III, p. 3;'i3, avait encore detini le budget de l'Empire simplement comme « un programme de l'administration de l'Empire, établi par les organes suprêmes du pouvoir de l'Empiro « . Ce droit Ixidgrtaire asso/ affaibli a été critiqué avec raison par Uaentl, Ges. im form. u. mat. Sinne, p. 3io ss«

^tfc aeeoinpai>tië d*une dëclaralum de la lepréacnti*

4ion nnUduale (ipp/ uiiua/U ses articles.

Cette approbation est d'ahorci ime cunstataliun et ime aUestatioa de la nécessité des dépenses qui j sont portées ; elle a pour effet juridique de dkàat^ d^mommse le gonvernemeat de sa respoaaabtUté matérielle Yis-à-via de la repréaeatalion aatioaale, s'il s*j conforme (i6).

Mais cetle constatation préalable est, en même temps, une condîikm de forme imposée par ia CkiastitolioD au goaTemement via^yis de la repréaeBlatîoa nationale. Le gouTemeroeat lèse le droit de eelbe dernière et se rend responsable vis-à-Tis d'elle, quand il veut procéder à l;i sfeslion financière sans cette coqslalation préalable ou eu dehors d elle (17).

Quant aux détails de cette responsabilité, à la façon

(■a>Bn ce MM^ Labamd, Si. R., s* édiu slL, loot, 4» èdiu «11 ,

|>. 'nJÎ ; <'flit. franç , VI, p. 292; mais riinportance jnri(li«|ut' de la fi\;ili(iii (iii Itiidjjï'l se restrrtnt, d'après lui, à cet rfTrl fl ne >';ii;ir.ni( donc que d uo wojreo de Lraaquiiliiicr de» siiui:sUre& u^uftt iiorreur ie feor reaponmbililé. Si les ministres ne rèttssissciit pas à obtenir nue loi dn budçct, quelle en serais conséquence? « Le gvuTemesienl nlfcst p«s oblierè àr suspendr** son activité administnilive ; mais iî exerce celle aclivilc sous sa propn- rcsponsabiliic » (/oc. ci/., 4* edil. ail., IV, p. 509; édil. franç., VI, p. 3i4 et 3i5). Qu'il l'exerce raîtonncbtement, eltont est parfait. Stnr cea bases, il noos ei^t donné (4* édit. aU.i p. 570 ss ; «'dit. fr .VI, p. ^îi 'iPl s.), tout un çuidc d'administration sans loi du budi^el. DauH le mémr <^nvi. Bornhak, Preuss. 8t, H., III. p. <»oi, propose, comme conséquence unique de l'abseuce d'une lui du budget, que» c dèsorssais. les autorités aoroat à apprécier et à décider «onTerainement quelles dépenses dans l'iniéréi de TEut elles ont à faire on à aa pas faire «. Cela, cslimc-t-il. est très désagréable.

GcÛe doclrine est évidemment insuffisante. Le droit budgétaire qui, en réalité, est en vigueur dans toule rAlleaia|$;ae, a un caractère pins sérieux .

i^-j) Jellineh, Cics . u. Verord., p. 295 ss. npprllc le l)ndi;rt (*nnstituLionnelleuKMit ( (nbii u \a condition de l'administration liaaucière au poiut de vue du druil t>. Mais contrairement à ce que nous venons d*exposer, U entend par là que la validité juridique des actes de Fad* ministration tioanctère — et» par suite, leur effet extérieur — dépend de raccomplisseracnt de cette conditiin». Zorn, dans .\nna!en, 18%, p. 3*)a, et Laband. St. h., édil. ali,, IV p. 536; édiu franç., VI, p. 364, lui opposent, avec raifon, que cela revient aa système combattu par Jellinek lui-même» et d'après lequel la fixation du budget

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I 26. — LA LOI OU BUIX^ ET LE PQUVOIll FlNANCtBR 187

<laiii ciic est mise es jeu,, dont elle peut ê tre coaverte, -célm dépcad évideaiDeBl do. drcôi eonaliiulionael -sevI.

Ce sont des ^Mslims intenua d<8 frandi pomrairs

<:4>a5til4iés^. Elles ne concernent ni les tiers^ ni i-es sujets, ni les fooctionoaires ponioutteilemeiil»

Que le gt)iiTeniemc&t soU drven EMpensable oa' non, ia validité de son acte de gestion vis-à<fvi9 des tiere dépend c«t«nvenwnt ée Tordre jundique qui rèirle los nqiports de ces derniers avec TËlat^ soit, le •droil civil, soil le droit admiaistratii'.

C'est aeuLejBeat d'une nurotèce indirecte que la Un du budget exerce une influence sur le droit administratif. Son contenu forme la matière des instructions à donner aux fonctionnaires qui seront chargés de

serait Taulorisation nécessaire pour rendre la gestion du gouvernemeol juridiquement possible et valable.

Laband, toc. cit., édit. ail., p. 538 ; édit. fraoc, VI, p. 367» ajoute que la théorie exposée par moi n'en diffère pas au fond ; l'atteslation dont je parle ne serait autre chose que rautorisation constitulionnellemenl nécessaire; ce serait seulement une expression moins précise. Mais « attestation s me semble être une expression très précise ; elle a été choisie à bon escient pour éviter rSqnîvoque qui s*attacbe, comme on le voit, au mot autorisation. Autoriser quelqu'un, cela sVntend trop Facilement dans \c sens de le rendre capable de produire un effet juridique ; ce qui serait faux ici. Mais, abstraction faite de i'eifet extérieur» il serait également faux de ramener le pouvoir du gouvernement de Itérer les finances h une autorisation de la représentation nationale. Cela peut se dire dans les pays où la souveraineté nationale et le £ronvernement parlementaire forment la base de la Constitiition {Boucard et Jège, Eléments de la science des fin., a' édit., 1, p. lùb ss ). Mais en Allemagne, le gouvernement reçoit Tautorlsation de gérer les finances directement de la Conalitution même. La constatation préalable de la nécessité des dépenses n'est qu'une formalité à observer à l'occasion de cette fonction, une condition de formi^, comme nous le disions. Notre définition renferme tout ce que Laband attribue à la iixation du budget, en y ajoutant un élément nouveau qui doit être indispensable. Naturellement» toute l'importance juridique de cet acte se concentre sur les dépenses. Laband. loc. cit., édit. all., p. 538, édit, franç., VI, p. 368, me reproche que, d'après ma définition, le côté des recettes « (ombe dans le vide ».Mais il me semble qu'il n'en est pas autrement <laus son système (loc. cit«, édit. all.. IV, p. 5oo; édit. franç.. VI, p. 397). Toutefois, il y a une différence : pour lui, en fiu de compte, c'est le droit liiidirétaire tout entier qui tombe dans le vide, puisque tOUtO imporlance Juridique sérieuse lui est enlevée.

LE POUVOIR FINANCIER

l'exécution du budi^et ; il forme la base pour la fixahou tiu .salaire atîérent aux différents emplois qui pourront môme s'y référer taciteiaciil ; il sert de motif aux impositions de taxes par acte administratif. £t même, en dehors de ces questions financières directes^ la nécessité de se conformer au budget fixé se fait sentir dans tout ce que Tadministration fait ou ne fait pas.

Mais, cela ne fait pas que la fîxatiun du budget, par elle-même, entre dans les institutions du droit admi* nistratif ; cette fixation ne fait pal partie des manifes* tations du pouvoir financier que nous étudions ici.

L'impôt est an paiement en argent imposé au sujet par le pouvoir financier en vertu d*une régie con^ stante (i).

!l est donc de Tessence de l'imixU que l'ohlit^alioii de payer soit créée par une uiaiiitestaliou de la puissance publique, que ce soil« par conséquent^ une obligation de droit public. Mais il est aussi de l'essence de rimpôt que Fimposition se fasse diaprés une règle constante, c'est-à-dire quelle se détermine d'après des faits fixés d'avance et présentant une certaine régularité. La puissance publique pourrait procéder, en dehors de règles de ce genre, dans le cas individuel, par loi spéciale ou en vertu d'autorisations qui seraient données au guuvernenjent. En fait, elle ne le fera pas ; si cela arrivait, une imposition de paiements isolés de cette nature ne serait pas un impôt (3).

(1) Nêunumn^ Die Sleaer o. d« ôff. Intéresse, p. 395, définit les impôts: < les paiements ordonnés en vertu du pouvoir financier pour obtenir

des revenus publics ». Il manque ici l'élémeiit I.i rètrle constante. La plupart d» »; auteurs se coulentenf d'e\j)li<juer 1 i tu f fit ^îTnjileineiil comme une sorte de « droits» {Abgaben), Schoenberrf,Uundb., il. p. i3; p. iti ; u, Mayr dans Wôrterb., I» p. 3; Seydel, Bayr. St. R.» IV, p. 66; G. Meyer, V. R., II. p. 197. Mais qu'esb-ce qu*une e A6j^a6e :^ » Bayr. Obsf. I,. G., 8 janv. 188G, dcclnre. par exemple, que c'est le • nom collccttl de tons les revenus de i'I'tiit appartenant au droit public ». Cela ne nous avance donc pas à ^rand chose.

{») La prétendue contribution de guerre (Biant»ehiit Mod. VOlker. H., a. 6&6) n'est pas une contribution, c'est-à-dire un impdt. Sur la rci^Ie constante comme élément ess'Mit!< l de la notion de l'impdt : Wagner^ Finanxw., 3* éd., p. 499 > ^"^ même O. .V. G.« 2 fév. i884«

LB POUVOIR FINAKCtER

Celle règle doit tenir compte des facultés relative» des sujets de sup|>ui ter l'impol ; c'est ce qu\>n appelle la proportionnalité de Timpôt. S'il est dérog^ë à ce priocipe, ]a mesure conserve le caractère d'impdt; maïs c^est alors un impôt injuste»,

La science des finances enseigne comment il fsmt combiner les règles qui servent de base à 1 i mjmt, pour qu'il soit à la fois juste el propre à remplir son but principal, à savoir, procurer un revenu à l'ËtaU

Uimpdl» par sa nature, peirt «'Adapter à tontes ces considérations d*QtiIitë. Car t! j a« dans sa notion, un élément né^-atif : riniposilion se fait indépendamment de toute cause spéciale devant la jusliher, elle se êpontanémenî. Cela distingue nettement l'impOi «Tun groupe important d'obligations Ae frayer, qnî, dans la forme extérieure, peuvent avoir beaurconp d'affinités avec lui : je veux parler des rétributions el des contributions spéciales.

L'une et Taolre, elles visent des paiements en argent que findividu devra faire m eonsîâiraihm des rapports spémmix dnm lesqnefs il est entré av9e une entreprise p/ih/if/n/' et à titre d'étf ni raient.

La rétribution [Gebiihr) est l'équivaienl des arantagesqne Tindividu retire personnellement de rutîHlé que les services publics offrent an publie ; c>st dsiis l'acte par lequel il en fait usage, que roblijSfatîon de payer a sa cause et sa mesure. Nous en parlerons au t, IV, gi>2 ci-dessous.

Les contributions spéciales ^Beitrâge) sont des paie* ments en argeot que l'individu doit faire pour ^c» entreprises ou établissrements publics, parce qtrîl est cens( ;i\(>ir un intérêt particulier à leur exisUMice et à leur ioTiclionncmcut en générdi ; ce sotil les avantages, retirés non pas d'actes de jouiasauce isalés, mais d'une situation qui lui e^ faite, et pour lesquels

I 27. — l'impôt ; modalités ob l'imi>081tion lOf

il contribue pour sa part. Nous en pdi ieions au l. iVy J ci -dessous (3).

L acte, par iequei l'obligation de payer Haipéi t»t créée, c'est Vimposiémm. CSet acte doit obéir mmx conditions de rBtat coMstîtiiiionnel et té^i par ledmt.

L ixaposition est une atteinte à la pro])riété ; comme telle, selon la CoBstitutioa» elle a besoin d un JiMde-mmi légal.

Les priocÉpes du régime da drmt exigent qu'eiie se conforme, antant que possible, à sa fomole : règ4e

de droit, acte administratif, exécution. Seulenienl, comme toujours, c'est dans la mesure du posrsibie. Les considérations d'utilité pratique, au poùntdevite des finances, j apportent des limites.

Mais surtout, l'iniposition, dans sa lormatton juridique, subit rinfluence du droit budyétaire ifui, d'après la ConsiUiiiion, appartient à la représentation nationale; elle est aussi influencée par cette idée — appartenant également à la spbère du droit constitutionnel — que la toi d'împdt contient un consentement à rimpôt donné au gouvernement par la représentation nationale (4),

11 en résulte des formes différentes d'impaftilioii, et, par conséquent, des espèces différentes d'impâts*

L — L'imposiftion a besoin d'un fondement légal. Ce fondement ne peut pas consister en une autorisation générale donnée par la loi pour des actes

l.*^' \'''umann, die Steuer u. «L ôff. Intéresse, p. 3^1 et 3f)2, doaac à peu ]»re:i les défînilioiis ci-dessus. Il e&l à remarquer que retribtUion et eoÊtlributiim *pécicUe loot des notions 4e la soienee de* finalises, déonnlaat oMenlielicfMBt da fn|q>ort malérid* Il n*y a pas de formes juridiques déterminées, qui y corrcspondcot. Ainsi, par exemple, les rétributions pmvpnt Atre ducs en rrrln de conven îlr»ii<j de droit civil OU eu vcrlu d'ades de droit public de différeutes cspt:c«s ; ii y en a aasiû qui revêtent les formes propres à Timpôl Dans ce dernier cas» e*test «eulemeni le caractère malériel de la rétribution d'éliv un éqnivalent, qui enlrafne des diCtences essentielles.

<4) Conij» 5 -iC) ci-dessus: Gneist, Ges. u. Biid?., p. 1 38 ss. ; i^Krar». R. der StcucrbewUligung ; Seydel, Bayr. St. H., tV, p. 393.

192 LB POUVOIR FINANGIEK

ÎDdividueU, que le gouvernement accomplirai! ensuite discrétionnairement. L'imposition ne peut pas imiter,

•en cela. Tordre do police. Il est de son essence de se faire d'après une rèi,^ic constante, d'être délerminée par une règle de droit. Nous aurons donc, ordinairement» pour point de départ, une loi déterminaat, dans la forme d'une règle générale, l'obligation de payer l'impôt, et cela d'une manière si stricte que sa réalisation n'est antre chose que l'application de cette règle au cas individuel, sans qu'il y ait Heu à une libre appréciation quelconque. Cette /o£Wm/)o7 aalor^ pour contenu trois choses.EUe détermine les faits extérieurs auxquels l'obligation s*attaclie, P objet de T imposition ; puis le montant de la somme qui sera due, le taux dp rimpot; enfin, la procédure dans la(|uelle Tobligatiou doit être réalisée, la forme du recouvrement,

La distinction de ces trois éléments est d'une importance immédiate.

Nous avons exi^é, pour Timposition, un fondement

légal et une r«"'gle constante. Ces deux coiniitinns pourraient ôtre remplies à la lois par Tautorisation donnée au gouvernement de régler lui-même ce qui est nécessaire pour atteindre le but déterminé sous la forme d'une ordonnance^ comme cela se pratique sur une si grande échelle dans la sphère du pouvoir de police.

En fait, des d<''légations de c e «^^enre n'ont lien que pour le troisième élément, pour les formes du recouvrement. Ces dernières peuvent être abandonnées au règlement suivant les prescriptions juridiques de l'ordonnance. Les deux autres éléments, en principe, n'admettent pas de délégation à l'ordonnance. La loi pourrait, îi chaque moment, faire une délégation. Mais elle ne le fait pas ; elle garde, au contraire,

g 27. « l'impôt; modalités dê l'imposition 193

rigoureusement pour elle la détermination tant de l'objel que du taux de l'impôt (5).

Cela ne s'explique ni par la réserve constitutionnelle de la loi, ni par les principes du régime tlu droit. C'est plutôt l'effet particulier de Tidée du droit qui appartient a la représentation nationale de consentir les impôts. Il n*est pas convenable, estime<t*on, que la représentation se dépouille de ce droit au profit du gouverueinent et de ses ordonnances. C'est pour cela qu'où ne le fait pas (6).

Ces idées du droit constitutionnel se font sentir encore plus dans le consentement périodique des impôts. Nous disting^uohs les impôts fixes et les impôts varia» bles. Les premiers sont crt'és par la loi dans les formes ordinaires du régime du droit : les règles de la loi visent des circonstances permanentes et sont ellesmêmes données à titre permanenUL'impdt fixe est celui qui repose sur une imposition légale à effet perma-

(5) Du moins, c*est la règle. La loi toute puissante peut agir autrement. Un exemple dans la loi de l'Empirt- concernant le tarif douanier du fo juillet 1879,2 6: des droits de douane addiliuuaeis comme «nesures de rélortîon sont établis par ordoDoaoce impériale ; cetle ordonoaooe —•ceci esl caractérÎKtiqQe — doU être, comme une ordonnance d*urgence, soumise aussitôt au Heichstag ; elle lomho plein droit, si le Heichstag ne donne pas son assentiment. La même procédure a lieu pour fixer les droits sur les matières assimilées au Ubac en vertu de la loi de Timpdl sur le tabae du 16 juillet 1879»

(6) Comme preuve de l'énergie avor Kiquellc celte part iciilnritr de l'impôt se fait sentir, nous riterons la brochure de ffcrhty Die Ge- BCbâftssteuer auf Grund des Schiussnuteuzwangs. Au Heichstag, ou avait proposé que le Bondesrath fût autorisé à déterminer, pour certaines espèces d'opérations de bourse, les conditions dans lesquelles elles seraient imposables. « Cela signiBe simplement, dit rauteur, une délégation par le Reiohstag au Hundesralti des drottii lui appartenant constitutiuunellemeat et des devoirs lui incombant coustitulionnellement. Une délégation pareille est incompréhensible et inadmissible >. Et cependant, en matière de police, combien on fait de délégations en réalité ! Mais il est évident que, pour l'impôt, des idées spéciales exercent leur intitienee. Ce qui est aus<;i carn -téristijjue, on parle ici d'une délégation faite par la représentation nationale ; en matière de police, cela serait considéré plutôt comme une délégation faite' par la loi.

Otio Mayer. t. m. 13

194 LE POUVOIR FINANCIER

nent. L'inif)(U variable, au c(3nlraire, sc^pare les élémenls de 1 un position légale. Une partie «seulement est donnée à titre permanent et fonne la hi d'impâi proprement dite. Cette loi d'impôt contient tous les^ éléments d^une imposition légale, sauf un senl qnî esl omis voloiilaii Linent : elle contient la désignation de l'objet de Timpôt, le taux do l'impôt, la forme da recouvrement, mais le taux de l'impét est incom» plètement exprimé; c'est on simple nombre propof^ tionnel attribué aux objets de Timpôt, un « simplum », un « capital m d'impôt. On ne dit pas qn^il est dil telle ou telle somme ; on dit seulenienl dans quelle proportion les objets seront frappés de l'impôt quand ii sera imposé.

Une semblable loi d'impôt est inachevée ; elle ne peut pas avoir d*effet sous cette forme. Pour la faire fonctionner, il faut combler la lacune, fixer le mon* ta ni ijui doit être exit^é de ces objets, dans ces formes de recouvrement et dans celte |)ropurtïou.

Achever el compléter ie contenu de lois iacomplè* tes pour les rendre propres à être exécutées, aceom* moder leurs prescriptions aux besoins particuliers selon les temps et les lieux, c'est, d'ordinaire, la tàrlie (lu pouvoir exécutif ; toute loi qui contient une {)areille lacune confère tacitement à celui-ci la fonction et l'autorisation de la combler convenablement (comp., t. 1»§ 6, Il ; { lo n. 2 ci-dessus). Tel n'est pas ici le cas. L'achèvement de la loi d'impôt par rinsertion des sommes à percevoir est réservé à la loi; ridée du droit (|u'a la représentation nationale de consentir les împ('»ls iail de cette réserve une chose naturelle et qui s entend de soi.

Dès lors, les lois d'impôt incomplètes sont renduesefficaces par les lois spéciales, qui se répètent à de» périodes fixes. Les lois complémentaires évaluent le iDoulant à fixer selon les besoins, les(juels varient

I 27. — l'ucpot; biooautés l'imposition I8i>

nalureliemeDl ; cela résulte chaque fois du budget proposé; c'est ainsi que rimpôiqui dépend de lois^ de celte espèce devient variable.

II. — Si Tune des parlicularilés juridiques de l'impôt est d'exclure, par principe. La participation de l'ordonnance à la création de l'obligation, nous rencontrons, en revanche, un autre élément qui se manifeslc par des formes caracléristK^ues. éUluenl, nous le trouvons dans l'organisation de 1 impôt de répartition.

Eu science des finances, on distingue les impôts deqaoiiiéei les impôts de répartition, L% différence est dans la manière «l'exprimer, [)ar le taux de l'inipùt, la somme totale à percevoir, et d'eu faire résulter la taxe individuelle. La loi peut commencer par faire calculer une certaine somme directement pour le cas individuel, ou bien par fixer une somme totale €[ui sera répartie sur les cas ludividuels. Dans la première hj'polhèse —-qui est celle de l'impôt de quotité — on ne sait pas tout d'abord* ce qui. reviendra à TËtat comme prodoit final. Dans Timpôt de répartition, au contraire, on sait tout de suite ce qui en résultera [)our 1 Klat ; mais la cotisation de Tindividu n'apparaîtra qu£ lorsque i on aura procédé à la répartition entre les unités débitrices de l'impôt, lesquelles sont inconnues tout d'abord en nombre et en importance.

Jij ri< 1 Kj iif'nieiit. celte dilléreacc n'a aucune valeur. impùU de quotité et de répartition ne frappent Tiadividu que moyennant Tapplication à songeas particulier trune règle de droit déterminant complètement l'im position ; cette application dans Tnn et dans l'autre cas repose sur uo calcul à faire. Que ce calcul, dans I impôt de répartion, se fasse par uu cliemiu plus long que. dans Timpôt de quotité, cela ne peut pas établir entre ces deux espèces d'impôt une opposition juridique.

tB POUVOIR nNANCIBR

Mais la répartition peut aussi se faire à plusieurs degrés^ avec des contingenti distincts. La somme totale est d*abord répartie entre certains districts ou groupes de contribuables; les sommes partielles ainsi obtenues — les conliiiijjenLs — seront peut-être encure une fois réparties entre des subdivisions; entin, on arrivera aux individus.

L'importance juridique de cette attribution de contingents est très différente.

i) Il est possible qii il ne s'atrisse que d'une mesure réi^lant le fonriionn^ineni intprieur dos aulorih's chargées de i exécution de l'impôt. On obtient les contingents par Tadditiondes unités imposables que le dis» trict renferme, avec leurs cotes calculées à l'avance conformément à la somme totale à répartir. Pour les contribuables, cela n u aucune sim'nificalion juridique ; leur dette n^uUe, comme aufiaravant, directemeui de la loi elle-même; c'est d après la lot qu'elle doit être rectifiée en cas dVrreur.

a) Mais les contingents peuvent aussi avoir pour but de fixer définitivement les parts revenant à cha* que district dans la somme totale. L'attribution est faite par la loi ou par utj acte du prince ou d'une autorité désignée dans ce but ; elle est publiée en forme. La fixation du contingent n'est pas autre chose que la simple exécution de l'imposition moyennant calcul. Gela résulte très clairement de ce fait, qu'on peut prévoir, môme à l'encontre de lois ou ordonnances (Je ce t,''enre, une procédure de rectification pour erreur. Mais une fois faite, le certificat doaue, comme un jugement passé en force de chose jugée* une nouvelle base formelle pour les répartitions subséquentes ; l'exactitude des cotisations individuelles ne dépend plus que d'elle.

Cette procédure a sa place surtout lorsque la loi a attaché au contingent fixé des responsabilités quant

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% 27. — l'impôt ; modalités de l^imposition 191

' • au recouvrement de l'impôt, lorsque le corps d'administration propre ou ia totalité des autres contribua- ' bles du district sont tenus des sommes irrecouvra-

blcs (7).

3) L'impôt reçoit une forme particulière quand la fixation du contingent est rendue noià seulement définitive, mais encore juridiquement indépendante d'une simple addition des unités d'impôt renfermées dans le groupe èt calculées selon le taux légal de Fimpdt. Le contingent, une fois fixé, se répartit entre les membres du groupe selon le taux de Timpôt. Mais lu fixation des contingents eux-mêmes se fait selon d*au» ires principes. Ces principes, il est vrai, ne font pas complètement abstraction de la somme des unités d impot qui doivent su j)[)orter le conlinii;"ent ; mais peut-être les calculent-ils d'après une moyenne ; ou bien ils mettent, à la place de tout calcul, une libre appréciation de leurs facultés relatives en général.

De cette façon, entre les déterminations contenues dans la lui elle-même et leur exécution, un élément nouveau s'introduit, ayant son eflet propre, pour déteripiner la mesure des dettes d'impôts voulues» C'est ce qui caractérise Timpôt de répartition proprement dit (8).

(7) Exemple : In répartition de la ronlribution foncière (i'a])rès les lois PruKS. du ai mars iSùi el 8 février 18C7. La répartition de la somme toUle entre les provinces se faisait par ordonnance royale « d'après les résultats des constatations faites mr le revenu net de» immeubles » (loi i8(îi, | 7); elle était soumise, à chaque degré, à une rertificatîon, quand « des erreurs malcriellc*! sont prouvées » (loi 1867, I t c.|. Les rectilications à la suite de demandes eu réduction n'ont d'effet que sur le contingent, cela veut dire que ia fixation du contio* gent oblige solidairement tous ceux qui y sont compris. D'après la loi WUrllenih. sur la contribution foncifrc du avril 1873. Timpôt établi d'aprè's le revenu net constaté sera réparti entre les circonscriptions des dibiricts, puis des communes. La répartition entraîne la responsa* bilité, pour les cotes irrécouvrables, des corps d'administration propre correspondant à ces circonscriptions (v. Seurtoey, Wârtlemb. St. R. Il» p. 5o4).

(8/ Wagner, Fioaazw., 11^ p. 597» â^S» relève cet avantage de l'impôt .

La natare juridique de la fixation de eonlingent'

dans le second el dans le troisième cas est problématique. Qu'elle se fasse dans la forme d'une lui, « ria ne nous dit rien de son caraclère inalériei. Se faiv-

âe répartition, qu'il permet de « tenir comple ên sitanlioo* locales ».

Natureilement, n ia n'est possible que si la formalioo des conlioçeoU sr fait d'fiprès d autres rèe^lpsqn^ rellfs que la loi établit pour l.n rfelfe lodividuelle. — Exemple : loi sur la patente Pruss. du 19 juillet 1861, ca ee qai coocerne les groupes da coaitterce, des aabcrgea et débits de boissons, et les arts et métiers. Ces p^roupes forment des unités loc.ilrs pnnr l'i m|u'(t. Tons les roTnmrrrants <■'î'•'•(u1•^^•^i[)li(•rl <%nnt

taxes d'aprei» uue moyenne ; l'addition doune le coului;^cnt , ce contingent est alors réparti entre les individus par des députés de cetie coœraunaaté selon Vimjtorianee e^etive de lear commerce. L'exemple le plus frappant est donné par la c^atribotioa ftmcièpe de l'Alsace- Lorrnini^. qui reposa encore <»nf i<^rfmenl sur les principes du Jroit français. La répartition de la somme totale entre les districts se fait d'aprèa une èvataetioa de leors faeallés respeettves^ leurs forces oott* Iributives, et non en addilionnatit 1rs driies i ruli vidnelles. Les opéra» tions cadastrales ont et»- faii« s d;\n< haque départnrifîif isolément pt non pas d'après des principes ideniiqucji pour le pays entier, dans l in» lenliou d'empêcher que le cadastre ne devienne, cuntreila volonté de la loi, la base de la répartition à faire entre les départements. Dufmt, Droit adm., III, n. 698; comp. aussi sur les inégalités qui en résaU teni : RownrH et Jèrr, Sciencf <\''-^ tîn . '•''!( . H, p. 653, nott- i. — L'indé()endance juridique de la uxaiion <iu ronungt nl par rapport à ia rè^le qui détermine la dette iadividaelle, roilà ce ^ai fait la nalnre du véritable impôt de répartition « t la différence entre la ooiiirilHition f/rnri-r»' de l'Alsacc Lorraine et ( ("Ile do la Prusse, v. Phil ij>jKnv:€h (ianit VVôrtcrb., il, p. 6i5, néglige cette différence; il traite sur uo même pied ces deux contributions d'impdts de répartition. Wagner, au contrai re« qui a bien saisi la véritable nature de l'impôt de répartition, ohrrche, par un moyen assez sint^ulior. à revendiquer ce caraclère pour la coniributinn fonrirrr* Prn<îs. et à assimiler cette dernière à relie de l'Alsace-Lorraine. 11 faut remarquer, /oc. ci7., II, p. 598, note f o, que les opérations cadastrales ed Prasse s'étaient faites ori|^natremeot « d'one manière plutôt sommaire que véritablement exacte». Dès lors. î'-^ confi fJLTf'dfs rpposaîfnt %nT nn étaldis^ement inexact du cadastre, les dettes individuelles» sur un établissement exact ; par conséquent, il y aurait vraiment, pour ces deux choses, une différence de base. Mais telle n'a pas été la volooié de la loi ; si nous réserrons ce nom au véritable impôt de rëpartili.ui. il faudrait dire, d'après cela, <})ir la fonlri bntinn fonri^rr de In lYiisse devant Atre, d'apn^s les intentions de ia loi, un impôt de «juuiité. aurait dégénéré, par suite d ua accident dans la réalisation, en impôt de répartition. Mais cette: manière de voir, très juste au point de vue de la science des fînancea, n'est pas perni!*;«> vm inriste r». Lesigang Ann% Worlerl», der StrirM^w., IV, p. aia, pour disiinirurr la contribution foncière prussienne d'un impôt de répartition pur, l'appelle assex justement un « impôt de^ quotité à contingents »,

§ 27. — l'impôt ; modautés db l'imposition i99

-«lie par le prince ou par une autorité administra- 4ive, on parle bien alors d une ordomiaiice. Mais y a-t-il vraiment là une ordonnance au sens exact de ce mol ? (Comp. t. I, $ lo^ n. 2 ci-dessus). Q^x^t^d la répartition est faite par des représentants élus du dis* triet supérieur immédiat, l'acte ne porte même pas 4]n de ces noms dont on pourrait se contenter provisoireiJient.

En tout cas, la nature juridique de l'opération est, chaque fois, la même. A la notion de la règle de droit ne correspond pas la simple fixation de la somme à supporter, d*après la loi d*impôl, par les contribua* bles du district pour une année donnée* Ce ne peut être (ju'iin acte adniiiiistratif. Comme telle, la répartition aurait la particularité de donner une détermination juridiquement obligatoire pour une masse de contribuables qui ne sont pas désignés individuellement, mais qui doivent encore être déterminés selon les indications de la loi. Nous avons déjà rencontré des exemples de ces efTels plus généraux de Tacte administratif (9).

III. — Le régime du droit veut que toute activité 4u pouvoir exécutif soit déterminée par des règles de droit. L*imposition obéit à ce principe d'une manière assez lar^e. Mais le rég^ime du droit exige, en outre, que l'efTet à produire sur le sujet soit encore, pour le cas individuel, déterminé juridiquement par une déclaration d'autorité de ce qui doit être, par yiiye-

(9) En France, beancotip d'aulpnrs consid^rcnt la fixation drs contingents par les représentants des degprés inférieurs camiue une émanation dn pouvoir lé^slmtif. Ùufour, Droit adm., IIJ, n. 700 : « Cet assemblées accompHuent celte misaion comme (iciégués du pouvoir létîislalif auquel est rêsTvrr la fixation âr rimin*)! ». Mais il esl cvi- <|pnt qu'on se Iroiivo. rnrore ici, kous l'intluence des idées propres à l'impôt et à la façou dont il est couseoti. Le pouvoir législatif signifie la repréaeotatioo nationale <pi{ eonaent lea impôta* 11 ne a'agit paa de règle de droit. L*acte a la même nature que ^ loi ^ui, po»r les impôts varifi! !''^, fixe anntieUemenl le montant à recouvrer dc Cette manière* 11 n'y a pas là non plus une règle de droit.

LR POUVOIH i-lNANCiLlt

ment OU pan acte adminislrulif. (^e lie déclaration ne sera mise à exécution que postérieuremeDt. Cela ne doit avoir lieu, comme toujours, que dans la mesure du possible ; il y a des limites dans les raisons prédominantes d'iililité pralique. Pour une partie des impôts, cette fixation individuelle du devoir du sujet précédant la perception^telle que le régime du droit Texiire, a pu être facilement observée et d'une manière géoéraie. D*autres impôts s'attachent, au moyen de règles simples, aux phénomènes passa^^ers de la vie commune ; ici la perception suit innncdiatemen! la naissance de la dette qu'il fautsaisir dans le courant rapide des choses ; une constatation formelle par déclaration d'autorité, avec les recherches et les lenteurs inévitables qu'elle entraîne, irait contre l'intérêt propre du débiteur. Entre ces deux extrêmes, il y a une sphère douteuse dans laquelle se trouvent certains impôts qui, diaprés leur objet, pourraient être rangés raisonnablement dans Tune ou dans l'autre de ces formes; c'est Topinion qui déride le choix, ou bien ce sera la tendance plus ou nioin.N maudr du législateur a observer les formes du régime du droit.

Tous les impôts se divisent donc en deux catégo» ries, selon qu'ils suivent l'une ou l'autre forme de recouvrement: Tirapôt décrété par la loi est perrn soit eu veilu d'une déclaration (d)Iiî»"aloire expresse déterminant le cas individuel, soit sans celle déclaration, en vertu de la loi directement.

Gela coïncide, jusfju'à un certain point, avec la classilication principale qu'on a l'habitude de faire en impots directs et impots indirects. Celte classification, à Torii^^ine, est partie exclusivement de considérations tirées de la science des finances.

Peu à peujdes raisons juridiqueR,des considérations tirées de l'organisation légale des formes du recouvrement s'y sont mêlées, et cela déplus eu plus, dans le sens

§ 27. l'impôt; modautés de l'imposition 201

de la dislinclion que nous venons d'établir. En lait, les principaux exemples d'impôts directs fournissent, eD même temps, les exemples principaux de rimposîtion effectuée au moyen d'un acte administratif ; inversement, tl'ordinaire, il y a ( oïiicidence entre les impôts indirects et les impôts perdus simplement en vertu de la loi. Il nous sera donc permis de conserver pour notre classification, au lieu, d'en inventer de nou» velles, les expressions traditionnelles devenues courantes. Dans la sphère douteuse cependant où la science des finances — peut-être sousTinfluence d'idées juridiques — est hésitante, nous analyserons cette concordance fortuite au moyen de la notion juridique (lO).

i) Le recouvrement des iinpôtfi directs est précédé d'une procédure dont le but est d'assurer 1 application exacte de la règle d'imposition au cas individuel. Il y a là un travail d'information.

Le résultat de ce travail est la eotisaiiony la constalation de la dette d'impôt reconnue. Au point de vue de la science des Unances, la cotisation est considérée comme le terme matériel des recherches et calculs effectués par les bureaux de contributions. Juridi* quement, elle est Pacte d'autorité qui déclare la dette et qui est destiné à être notiiié au débiteur (i i).

(10) Ce sera à la science des finances à tracer la ligne de séparation. Neumann, Die Stener, p. 449 ss. » discute cette question de termino» logie très explicitement et sons des points de vue acceptables. Quand

la loi parle d'impôts directs et indirects, il y a lien d'interpréter ce qu'elle vent dire ; cela petit donner des rësnltnts s'ccartanl nnssi bien de la notion formulée par la science des tinanccs» que de celle que doit établir la science du droit. Comp. Bornhakj Preuss. St. II., 111. p. 6i5 ; Seydelt Bayr. St. R., IV. p. 67.

(ii> Quand u. Afeyer, dans Wôrterbuch, II, p. r>5o, reconnail, commeune partîenlari fé des contributions directes, (]'!»■, rli»-/ i « la coti* sation s'efi'eclue. séparée, en principe, de la perccpuua au puinl de vue du temps et de la matière il ne faut pas voir là Tafllrmation pure et simple de ces idées juridiques. Cette cotisation séparée n'est, en effet» pour la science des finances, que la conséquence logique de la nature spéciale de l'objet de l'impôt ; c'est essentiellement une mesure technique» abstraction faite de son importance au point de vue du droit.

LE POUVOIR FINANCIER

Il peut se faire que l'autorité doive rég^lcr les ras individueis séparémeot à mesure qu'ils se présealeronU Celle décUralion de la ootiiatîoii est alorm on «ete administratif de la forme ordisaire ; il sera eott* ■iQniqtié an débiteur de Timpôt par «ae notîficatioa verbale ou écrile ; il acquerra ainsi son effet juridique (12). Mais, en règle, les choses ne se préseatent pas avec cette simplicité.

Eu fût, an contraire, dans la plupart des impôts directs, ce traTail préparatoire d'obsenrations et de calcul rcvèL la forme d'une œuvre collective et perluaneute.

Gela découle de la nature des objets poor lesquels cette espèce d*impôt est choisie de préférence. Cîe soal, en rè^le, des choses qui, conformément aux indiciH lions de la loi d'impAl, se renconlrent i\ la fois etsiranltanément chez une masse de sujeU. En même iciups, elles ont aussi une certaine qualité de dorée; elles oifrent chaque fois à Teifet de Fim position se réitérant résrulièrement avec les périodes fixées, les mêmes objets d'a|>piicalion.

Aiosi, on arrive à procéder, dès le débat, à toutes les informations et constatations pour ainsi dire en gros. On aboutit à un état général comprenant toates

'^19) Uq exemple «lans le droit sur les successions d'après ia ioi Bar. én iS août iHyij. L impôt est fixé par l'antonlé Escale {iUnimmi)» a» la base des 4éclaiiat«ODa faites ei 4ea iafonBationa prtaes ; les

débiteurs, sur le cas desquels il est statué, peuvent attaquer la décision par ia vm> H»- In jtistir** administrative. Set/fief, Bavr. St. R., IV. p. f»3. rao^e donc avec raison ce droit parmi les impôts directs. La procedore serait la néme poar tous les impôts directs s'aitackaat à des objets isolés ei passagers, Oo eomprciid qu'os préfère, pour ét» cas pareils, choisir la forme plus souple de Timpdl indirect. Oo peut exprimer rr!n en disant : que des impôts de ce çrrur^ sont, par leur objet, particulièrement propres à revêtir la forme des imptVi» indifects. Maia tout autre chose est de dire qu'ils sont des imp«ks ùadtfects à raison de leur objet. C'est ce que prétend /ITmimaiM, IHe Sicvcr, p. ; nous reconnaissons que, pour la science des finances, cela peut être irai. Mais» pour la doctrine du droite cela n'eat d'aacva intérêt.

§ 27. — l'impôt; modalité*? de L'iMi>OSlTION 903

Ses uni les d*impôl du district entier : c'est le cadastre

impôt

' Pour ia même raison, ce cadastre, une fois établi, peut, en même temps, servir d*une manière plus ou

moins complète aux impositions futures. Il importe seulement de savoir dans quelle mesure Tobjet de J'impùt, par sa nature, est susceptible de rester inva* riabie et dans la possession du même contribuable. nSelon les cas, on peut se dispenser de refaire le cadastre en entier, et se contenter d'ajouter quelques moditications, (Tapporter des rectifications et compléments au cadastre. Ces conditions se trouvent rem* plies, de la manière la plus complète, dans la contribution foncière. Dans une mesure moindre, cela a lieu dans les contributions sur les maisons, sur les patentes, sur les rentes de capitaux, sur le revenu en •général.

Tout cela, au premier abord, semble n'avoir d'importance qu'au point de vue de la technique financière. Mais ce n'est pas tout à fait exact. Le cadastre n'est pas seulement une collection d'observations et -de calculs, ce n'est pas seulement un moyen d'assurer ta perception convenable et conforme à la loi de l'impôt. Il fournit \b contenu d'une constatation d'autorité des dettes d'impAl à recouvrer chaque fois, d'une col/cction de cotisations qui apparaft dans les listes d'impôts ou rôles de perception expédiés annuellement.

Le personnel technique qui, dans la procédure

préparatoire d'informations, joue peut-être le roie priFici[)aI, se retire dès que ce travail est achevé. La véritable conclusion du travail appartient too-

(i3) C'est pourquoi l'on appelle qcelqaefots let impôt* directs des m impôts de cadaetre »; Neamann, Die Stener, p. 437. H ne faut fias entendre par là qa*ua cadastre soil de lear eeseoce. Ce n'est qu'oa -<lément ordiuaire.

â04 LB POUVOIR FINANCIER

jours à une autorité. Un fonctionnaire seul du serrice ordinaire de l'Etal, le plus souvent un conseil de fone*

lionnaires de carrière ou un conseil de fonctionnaires i^ratuits, seul ou sous la direction d'un fonc* tionnaire de carrière, prend une résolution.

Aux débiteurs de Timpôt on a, en rè§ple, donné Toccasion d'être entendus dans la procédure. Cest [)our eux que la décision intervient. I/objel de la résolution, ce sont les dettes individuelles d'impôt, (elles (jumelles résultent du cadastre. Un rapport de droit public entre l'£tat et le sujet nominativement désigné est déterminé d'autorité. Les effets sont ceux de l'acle aiiniiiiistralif

Les cotisations ainsi réunies reçoivent des circonstances dans lesquelles elles sont établies, quelques particularités* La loi peut prescrire que la communication aux débiteurs se fasse valablement par voie de publication dans les juurnaiix ou de dépôt dans un bureau public où Ton pourra en prendre connaissance. Une partie de la cotisation, une fois fixée, peut être déclarée définitive^ de sorte qu'elle sera obligaitoire pour les cotisations ultérieures jusqu'à ce que des nnita justifient un nouvel examen ; ceci s'appliquera surtout à certaines estimations. Cette fixation conserve alors son effet même au cas de changement survenu dans la personne du redevable ; cela

(i4) La doctrine du droit français est ti^s nette sur et point. EUe en tire toutes les conséquences, surtout pour fixer les limites de la cooi-

pétence des tribunaux civils. Les tribunaux judiciaires, en droit fran- »;rns, ne pouvant pas connaître des actes administratifs, il rn nsn!terait que les rcclaoïalions contre le rôle de l'impôl établi par }*admtoistralion et dûment noliAé, ne peuvent être jusrés que par la justice administrative. J'ai relevé cette conséquence dans ma Théorie (I. Franz. V. K., p. Sya. Meiftel dans Finanzarchi v. V. I, p. 26, trouve ifiif» cpla n'est « pa<; suffisamment cinir » ; car, dans Ici impôts indirects, dii-il, il V a cependant « aussi une activité des autorités ûnaociéres comme affaire administrative 9. Mais l'acte administratif n'est pas une activité quelconque d'autorités administratives.

§ 87. — l'impôt ; MODiiLiTés de L*IMIK)6ITI0N SOS

autipraenle la stabilité nafiircllo du cadastre (i5). Pour la teclinique de Padminislraiion financière, cela n'est plus considéré alors comme une cotisation nouvelle ; ii n'y a qu'une cotisation qui dure et qui est, chaque fois, mise â nouveau en vigueur. Au point de vue juridique, c'est, cependant, chaque fois, un nouvel acte administratif qui })roduit son effet, bien qu'il soit lié à ce qui doit rester permanent. Il lïy a rien ici qui soit contraire à sa nature.

Dès lors, que le cas individuel soit traité séparément ou que la totalité des cas soit réi^lée dans une grande [)rocédure, « en gros », celte cotisation ai)t)ulit à un acte administrai f. Des actes administratifs déterminant le cas individuel peuvent intervenir pour toute espèce d'impôts ; il y en a même exceptionnellement pour les impôts indirects. Pour PimpAt direct, Pacte administratif est essJMitiel par sa rH>liou irième ; c'est un élément nécessaire. En quoi consiste cette nécessité? Quelle est son importance?

Cette nécessité n'est pas dans la création de l'obligation de Pimpôt. Cette obligation résulte, pour le sujet, de PefTeL direct de la loi au moment précis où se rencontrent la règle d'imposition devenue parfaite d'une part, et Pobjet auquel elle est destinée à s'attacher, d'autre part. Quand un individu ainsi tenu de l'oblt-

(t6) Une cotisation tout à fait permanente est la contribution foncière en Prusse. La contribution finît être {><*rruo pour toujours, d'aprAs ie revenu net constaté lors du premier état qu'on en a donné, gan» tenir compte des augmentations ou diminutioiis qui se sont produites depuis lors. D'un autre cdté* d'après llotention primitive, le taux légal de l'impôt doit aussi rester le même pour toujours. C'est ce qui fait la Tèritable importancp du rarartrr»- d*im})t't de répartition qu'a la contribution foncière en Prusse D après G. Metjer, V. li., 11, p. aaa, c<*l Impôt aurait, k raison de ce fait, pris « le caractère d*une rente foncière ou charge réelle ». Mais cette proposition ne peut être acceptée <|0*à titre de figure et de métaphore. Cette immobilité de la contribu. tion foncière prussienne n, du reste, subi des rhansrpmr nts sérieux à la suite de la létcislalion récente (loi i4 juillet 18^3 concernant l'abrogation des contributions directes de l*Etat).

LS POU JOIR nNANGIBR

galion légale a élc oublié lors de la fixation de la cotisation commune, inconlestablemeut ou peut luî réclamer le paiement après coup.

S'il est mort, oa fera valoir la dette de Timpôl contre ses héritiers, alors niéme que les condi* lions de riitifMisiiion n'existijni plus à leur é^^ard. Peu importe eniin «^uc ces conditions existent ou non au moment de la cotisation^ pourvu qu^elles aient existé au moment où l'imposition établie par ia loi était destinée à produire son effet.

L'acte de cotisation et i>a notification ue sont pas non plus une simple mise en demeure d'exécuter l'obligation créée par la loi. L'impôt n'esi pas tom^ jours échu au moment où cette notification est faite.. En règle, Timpôt est payable à des termes échelon* nés qui courent non à [)arlir de cette conuiiu lucation^ mais des époques fixées uniformément par la loi. La résolution est donc moins qu'une mise en demeure*. Mais elle est aussi plus. que cela ; avant la netificalion de la cotisation, Timpôt non seulement ne peut pas^ èlre exiiîé, mais encore il ne peut même pas être payé volontairement. C'est seulement par la nolificaliun que la dette devient exigible, susceptible d'être mise en recouvrement et acquittée. £n outrej la dette ne devient exigible qu'autant qu'elle est déclarée par la cofisation ; peu iinporle que la loi l'ail déterminée autrement. Une mise en demeure n'a pas de valeur juridique propre; la cotisation produit son effet propre ; celui qui se trouvera lésé ne peut pas se cou» tenter d*op poser à la cotisation le texte de la loi ; 3 faut qu'il obtienne une modificalion Je la cotisation.

La cotisation doit se borner à prononcer ce que la loi a voulu ; mais elle le prononce d'une manière obligatoire ; désormais, c'est elle qui constitue le fondement direct de l'exécution. Or, cela est J'essencc même de celte catégorie partie ulicre d

§ 27. — L'UrlPOT ; MODALITÉS DK L^IMPOSITION

admiaistralifii» qiie nous désignons sous le nom dedécisions, La caractéristique des impôts directs est de

n*être exécutoires (/n'en vertu (Tune décision de ce yen ré, Toulceci est simpleinenl Tapplication au recouvremeni de la dette d'impôt, du modèle de la joaiice et delà justice crimiaelle. Ea vertu de la loi pénale, lorsqneches une personne apparaissent certains faits déteraii* nés, iinîl pour celte personne Toblii^ation de souffrir * unt> certaine peine; c'est la pénalité* l'oblig^aliuii de soail'rir la peine. Mais cela ne pent pas s'exécuter, même do consentement de Tintéressé, avant qu*nn acte d'aulorité ait déclaré que ce dernier doit être puni et coiiiinent. De même, pour l'impôt direct; c'est là ce qui le dîstiugpae de Tiinpdl indirect (i6).

(îTi) finrnhak. Prenss. Si. H., III, p. 5i6, observe très bien que « la subsomplion du cas concrcl sous la rè^Ic générale de la loi d'impôt»» qui se prodwît dass U cotiMtion, représente, « d'après son eanclère» une activité d'ftiliorilé sembUble à la juridiction ». Toutefoia. il faut faire une réserve : la juridiction (décision) n'est pas la subsomption ; la subsomption est une activité de l'intellect. Tout le motidf fst libre de la produire; elle n'a pas d'importance jnri(ii(]ue. La juniiiclion^ an cofilraire, c'est la déclaration d'autorité que. conformémeot k la snlMwinptioa effecluée par l'aatorilé, telta oa tetJe choae eai de droit; Cette observation faite, il est clair qu'un acte de ce genre, n'appartient pas, comme le perisr Rornfiak, à toute espèce (riin|)Afs irulistinrtemenl ; à coap sûr, pour la subsomption, il y eu a toujours, sinon de la pari de l'autorité, du mois* de la pari d*uo employé subalterne» ou bieo de la part du débiteur lui-même (l'impôt de timbre dont nous parlerona plus loin nous en fournira un exemple); mais un acte de juridiction précédant la perception est quelque chose autr«- dont nous ne pouvons^ pas laisser méconnaître le caractère particulier. Ce u'esl pas de la juridiction, lorsque le douanier perçoit, dana la aalle de vialle, du voyageur incoiuitt les quelques pfennîngs qu'il doit ponr Les cigares qu'il a sur lui, ou lorsque le survrillant lève, à la barrière, l'octroi muniripnl sur le lièvre inlrodnil : et jf ne parle pas de la jurîdirfion du débiteur lui-même lors de l'acquittemeol de l'impôt de timbre sur les lettres de change. Ob cela nous mènerait-il? G. Meyer, V. R. li, p. io« et 9o3, distingue la Sxation de la dette d'impôt et la notificatioii au débiteur. Celte notification doit avoir le caractère d'un ordre administratif, c't'st-à-dirc d'un « acte adminisIr-Mif d'.-iutorité • iV. R., I, p. 3aj. Là serait donc notre acte administraht, (]iiuique on peu déplacé. Mms« d'après G, Meyer, V. R.. il, p. 197 et ig8, un acte de ce genre rentre dans les « principes généraux», communs à tons les genres d'impôts, aux droits de douane, impôts de timbre sur les lettres de change, impôts de bourse, etc. On aura autant de difâcultés à retrou* ver cet acte administratif dans les impôts indirects que la « juridiction 9 de Bomhak.

â08 LE POUVOia FINANCIER

C'est cet acte internK^diairc qui sert de point de -départ poar tout ce qui suit ; c'est lui qui détermiDe la façon dont le rapport juridique tout entier estréa* Usé. Gela constitue déjà en soi une grande diflPé- Tence avec toute activité administrative qui n'est pas liée de cette manière. Nous verrons que cette différence entre les impôts directs et indirects produit «ffet à beaucoup de points de vue.

a) V impôt indirect est suffisamment caractérisé par son opposition avec l'impôt direct. II repose, comme tout impôt, sur la loi qui crée la dette. Mais ici la réalisation de cette dette par le recouvrement ne dépend pas d*un acte administratif qui déterminerait d'autorité la dette pour le cas individuel» Des actes d'autorité pour déterminer le montant de la dette peuvent bien intervenir dans l'impôt indirect, et cela de dillt rentes niaiiièies : dans la procédure du recours ou par la voie de droit, la déclaration peut être obtenue après coup ; elle se joint à la pour- "Suite pour fraude (comp. | 3o ci-dessous) ; de même elle s'ajoute aux fixations de transactions, d'abonnements et de remises (comp. % 29 ci-dessous). Mais ici cet acte n'apparaît jamais que pour un nnilif spécial et à titre accessoire ; il constitue un élément occasionnel, qui pourrait tout aussi bien faire défaut.

Dans le cours ordinaire des choses, la réalisation de Ja dette d*impôt» la perception du montant de l'impôt s'ajoute directement et en vertu d'un simple calcul â l'iniposition contenue dans la loi. Les seuls actes d'importance juridique auxquels, en règle, l'administration devra procéder sont des miseê en deuieare d'une parti des quittances de l'autre.

En revanche, Timpôt indirect est pourvu» dans une mesure beaucoup plus grande, de moyens extérieurs d'assurer la rentrée des siinuues dues: c'est pour riuipôt indirect que les ordres de finance et les

I 27. — l'impôt; modalités de l'imposition 209

peines de finance trouvent leur application principale; une surveillance sévère s'exerce, avec Tautorisatlon de faire usage de la force toutes les fois qu'il y aura un fait mettant en danger les revenus dus à ï'Ëtat. A cela correspond la qualité toute différente des fonc-> tionnaircs appelés au recouvrcnienl des deux sortes d*impùls. Au lieu des conseils lents, qui décident sur Tobligatioii de payer l'impôt direct, aidés surtout d'employés et de calculateurs, nous rencontrons, pour les impôts indirects, un nombreux personnel extérieur de surveillance^ ori^anîsé en partie presque mililairemenl et dirigé avec une forte centralisation par un chef unique (17).

L'opposition ne se présente pas d'une manière aussi nette pour tous les impôts indirects. Il y a des transitions et des différences graduelles. S'il est de la nature de l'impôt direct que la déclaration formelle de la dette des personnes individuellement désignées constitue le centre des opérations; s'il est naturel qu'il devienne, comme on Ta dit, un impôt nominatifs rimpôt indirect, en revanche, montrera davantage ses particularités â mesure que la personne déterminée du débiteur s'effacera.

Il y a des impôts indiriM*ts visanl nu débiteur déterminé tout aussi hicn que les iuipùts directs. Nous en trouvons des exemples dans les impôts d'empire sur le sucre et sur le tabac. Dans ces hypo-, thèses, la loi aurait pu, sans changer beaucoup la procédure, arran^çer les choses "de manière à ce que radministiMl ion, au lieu d'envoyer au déhitiMir une simple note, dut chaque fois constater exactement la dette par un acte d'autorité obligatoire devant être notifié au débiteur. Tout ce qui est vrai, comme nous

(17) Sur cette différence dans ToriBfanisalion des autorités pour 1rs deux esr'^t^es d'impdts, comp. les observations de Neumannt Die Steuer, {). 4t>>-

Otto Mayer. t. n. W

LB POUVOm FINANCIBR

le voyons, c'est qu'elle n'a pas voulu le faire ; le rocouvrcrnent sans formes lui a senililo mieux it |H>iulreà l'objel; voilà, pourquoi l'impôt n a pas reru i élément caractéristique de l'impôt direct. Mais il y a d autre» impôts pour lesquels, d'après la manière même dont ils se présentent, on ne peut pas ima^^iner la possibilité d'un acte administratif de ce ^enre; ils laissent cuni jiletemenl de côté la pcrs inic du (lél)iLeur ; nous avons alors le type le plus |iiir d impôt indirect.

Il faut ranger dans cette catégorie, en première ligne, les impôts sur la circulation des marchandises. Ils ont pour objet, comme condition de la dette lég^ale, le passatre par une marcliandise d'une liirne tracée à un certain endroit : la t'ronlicre de l'Etal oii Ii fuites d'mie commune, la porte d'un entrepôt. De 1 autre côté de celte ligne est le transport exempt d'impôt, la circulation libre. Celui-là devient débiteur de l'impôt qui fait faire à la marchandise ce passage, qui la fait entrer dans la circulation libre. Les droits de dmiane, l'impôt d'empire sur le sel, les taxes i luiiniunales (octrois) en fournissent des exejnples. Le recouvrement se faisant sans résolution préalable, par simple calcul et perception effective de la somme dne^ nous avons devant nous la forme ordinaire de l'impôt indirect. Mais riuipùl indirect lire son caractère particulier des mesures qui assiireront ce re^ou^remeiit. La limite décisive est surveillée par des employés de rimpôt, tenus et autorisés à arrêter la marchandise en cet endroit et à ia retenir jusqu'à ce que l'impôt ait été payé. Cet usage de la force est la garantie la plus importante de la rentrée ile 1 impôt. L'administration de ririip('>t s'adresse à la marcliandise; la dette personnelle, que la rétention devait cependant se borner à garantir, ne semble presque plus être considérée pour terminer TafiFaire. C'est seulement dans le cas où il va une irrégularité que Toa

§ 27. — l'impôt; modalités de l'imposition 211

voit que cet impôt sur la circulation des marchandises avec droit dç rétentiun a un débiteur déterminé.

On constate alors quelle est la personne chez laquelle l'obligation de payer est née ; ce n*est qu'à cette personne qu*on peut s'adresser. Tel est le cas^

par exemple, lorsque des niarclàaiidises sont entrées en fraude, ou lorsque la pereeption ayant été iasuftisante, ïl y sl lieu de faire payer la différence.

Alors, l'apparence d'une charge grevant la marchandise et d'un paiement fait pour la délivrer disparaiH ; celui qui a fait l'aire à la marchandise le mouvement décisif est le débiteur ii8).

Ce qui est encore plus caractéristique, c'est le droit de timbre. Ici, la notion se détermine par la forme de la perception et non par l'objet frappé par l'impôt.

(i8) Labnnd,i^\. H . V «^^'il'. alL. IV. f> ss. r<îil. franç..VI, p. ly^ el s., a essayé, d une manière as^z ongiauic-, de la ire cadrer la uaturc juridique des droits de douane avec Taspect extérieur que présente leur recouvrement. La loi, d'après lui, n'impose pas d'obligation de payer les droits de douane ; cllr ne frappe que les marchandises ; celles-ci rie (li>ivenl pas entrer dans la cirfMil.nJion, ;i moins que la somme fixée n ail élè payée ; c'est seulement pour remplir cette condition et pour délivrer la marcliandise des liens qui renehafnent, qu'on assume robligation de rv droit. Ballinç, dans Arch. f. Stf. H., XL, p. I20, semble vouloir s'associer à cette opinion . ZifeAr qui. d'ahord, dansGerirhts':rtal, LIV, p. 324, note :i. s'étail prononcé en sens contraire, propose main tenant, dans Arch. f. oll il., XlV', p. 180 ss., uu système transactionnel : il y aurait è la fois « une dette réelle de la marchandise » et « une responsabilité personnelle du débiteur du droit».. Laband dans la dernière édition allemande dr ^on omm^r, IV, p. 434 note3ti;(iit. fr,, VI, p. 180, noie 3|, se déclare prél à admettre cette solution, pourvu que la dette réelle soit reconnue comme la dette primaire, celle qui sert de base à la dette personnelle. Mats il n y ;i pas ici moyen de Iransic^r. Le droit de douane est nn impdt ; or l'impôt est une dette personnelle ; pour assurer le paiement, l'administration peut faire valoir r!fs droits sur la marchand ise fr.ippre par l'impôt ; mais ce ne sont jamais (jue des droits accessoires qui ont la nature içénérale du droit de fa^e« Ces droits sont très rigoureux, comme il convient à la IéjE;^islation tiscale ; à y regarder de prés, ils expliquent tout ce qu'il y a ici de particulier, sans qu'on ait besoin <l.' houlever» ser l'idé»' même de rim[)ôt. Comp. /^a/'e/is/''/r?, ZoIIt^esetZircbung d. Jtru lis, sous le § iJ, note a; u. ileckel, dans liandb. d. Staalsw., VII^

LE POUVOIR FINANCIER

Nous appelons impôt de timbre lout impôt perça moyennant l'emploi de timbres (papier timbré, marques de timbres), el moyennant l'emploi fait par le débiteur de Pimpôt Ini-mème.

L'iidministralioii peut se servir elle-même (rua timbre pour la perception : alors le timbre coii^^titue soil une quittance, soit une mesure de contrôle. Tel est le cas du timbre sur les cartes à jouer, et du timbre sur les actions et titres au porteur d'après les lois d'Empire (19). L'impôt lui-même ne tire pas de là un raraelère particulier; dans ces hypothèses, la [)erception se fait simplement |)ar un paiement direct du débiteur à Tadministration de l'impôt.

Quand» au contraire, il y a imp()t de timbre au sens strict que nous venons d'indiquer, la perception s^ef* fectue d'une manière qui diffère de beaucoup de la forme ordinaire. Nous en trouvons les exemples les [)lus dt'iiKmsiratifs dans Timpôt de timbre sur les lettres de change et dans l'impôt de bourse selon la législation d'Empire, ainsi que dans les prescriptions des législations particulières sur l'emploi du papier timbré pour la rédaction d'actes juridiques.

I^es choses se passent alors comme suit. L'Etat fabrique du papier timbré el If fuet en vente. Il faiL défense à tout le monde de fabriquer les mêmes timbres, de telle sorte qu'on ne puisse se les procurer qu'en s'adressant à lui. Puis l'Etat ordonne à tous ceux qui veulent passer certains actes juridiques de se servir de ce timbre. Les sujets sont alors dans la nécessité d'acheter à l'Etat les timbres (jui. en eux-mêmes, n'ont aucune valeur ; et c'est ainsi que i'Elat obtient un revenu.

Où est ici la perception de l'impôt? Quand on n'envisage les choses que superficiellement, on ne voit

(iQ} Jacob dans Wurterb., U, p. 544i «rl. i. Slempel^^ebuLireo, | 4*

§ 27. ^ l*ib(pot; modautés de l'imposition 213

. que l'acte d'achat rendu nécessaire par le double ordre

de tiiiaiice, mais restant, quand môme, par lui-même, un achat du droit civil. L'impôt du timbre équivaudrait alors à un monopole. 11 rappellerait spécialement la forme qu'avait prise le monopole du sel sous Frédéric le Grand lorsque Ton avait imposé, en même temps, aux cltefs (le ménage robliffalion de consommer une certaine quantité de sel. Mais alors, le soi-disant impôt de timbre serait aussi éloigné d*un impôt véritable que les autres revenus de monopole (20).

Il est facile de voir que la chose est tout autre. L'ordre donné par la loi d'employer, pour un certain acte, un timbre d'une certaine valeur, renferme une imposition de payer la somme correspondante. Le débiteur de l'impôt, cesi la personne qui passe Tacte* L*emploi du timbre est Facquitiement de l'impôt. Le limhre sert de monnaie léi^^le à cet eti'et cii ).

Toutefois, il faut encore ajouter une observation. L'expression monnaie légale n'est pas exacte. Le timbre ne sert pas à effectuer un paiement proprement dît: il n'est pas donné par le débiteur au créancier ou à (|uei(|u an à <,i plare. Il est seulement mis hors d'clat de servir une autre lois ; on lui enlevé sa valeur en y mettant de Técriture, en le barrant, en Tannulant de la façon prescrite. La lot de l'impôt de timbre déclare accepter cette destruction comme acquittement de la dette (|u'elle t'aiL naître ; prati(|uement, celte destruction entraîne chaque fois la nécessité de nouveaux achats pour les cas futurs ; l'intérêt matériel du fisc y trouvera son compte.

Mais ainsi, le timbre devient une forme d'acquit-

(90) D'après v. Stetn, Lehrb. d. Fînaazw'*., èd,, l, p. 53i, « l'achat

du timbre csl la perceplion dr l'impôt et le paienieni «. Oiinnd la perception de i'iropdt et l'achat seront d'accord, tout sera bien simpliRé.

(31) Jacob dans Wôrterb., II. p. 544>

LS POUVOIR nNANQBR

1er la dette de l'impôt par le seul fait du débiteur, . «ans le concours du créancier ou de toute autre personne (22).

I^es impôts qui adiiH'tlt'ut ce mode d'ac<[iji K tMin lii présentent des faits asse^; curieux : la naissance de ia dette, son accomplissement, la ptTsonne du débiteur, tout cela, dans le cours ordinaire des choses, n*arri?e pas à la connaissance de l'administration.

En règle, les faits qui se sont produits laissent des traces t^ràce auxcj nulles il sera possible de constater les faits nicore après coup. Les mesures de contrôle tendent à les porter, autant que possible, à la con* naissance de Tadministration, à lui en soumettre tout au moins, de temps à autre, un échantillon pour ainsi dire. Alors, la dette do 1" impôt qui était née et qui n*a pas été arquitlée, sera (*iir(»re réalisée, sans préjudice des autres conséquences auxquelles s'est exposé le débiteur coupable.

Mais cette espèce d'impôt indirect, à raison de son organisation, est très propre à mettre en lumière toute l'opposition qu'il présente avec l inipùt direct.

(aa) L'idée que Ton trouve dans l'impôt df timbre a sfs analocries dans le droil civil. Lursque, a reulrée d'un théâtre, on prcseule le coupon de rabonnemeo I pour laisser détrniTC ce chiffiDn sans valenr. ce fait repose sur les ménies combinaisons jaridiques. Dans le droit public, le timbre trouve aussi son npjiîir.iiion, presque dan<î ia m^me forme, CQ deliors des impôts, pur exemple dans l'assur;ince contre rinvalidité •et la vieillesse. L'impôt de timbre s'applique principalement dans les cas où l'impôt s'attache à des écrits 00 à des imprimés. En Allenuc:iie, nous lie le Iroinons j»as aillfurs. Mai-» cr serait une erreur de «Tuirc que ia nature de cette forme du recoii vreuient. exi^c que l'objet de riuipôl suit uu document ou un imprimé {G. Mtyer, V. K., 11, p. T87 ; Schaal dans ^cftoen^ergr Ha ndb., Il, p. 84)). Nous citerons comme exemple l'impôt russe sur le tabac selon le « système des ban" deroles l'Ktaf vend drs bandes de papier timbrées, dont la marchandise doit être enveloppée quand elle est mise eu rente ; l'acheteur acqaitte l'impôl en déchirant la bande.

L'impôt étant une oblisration slricte de payer, qui doit être exécutée telle qu'elle a été ordonnée, nesatîs* fait pas toujours aux exigences d'ordre économique que l'Etat doit prendre en considération. Il faut que le

pouvoir financier ait la faculté de procéder avec des ménat^ements, de t'a<;oïi à tenir compte des circonstances particulières, sans pour cela s'armer immédia* tement de toute la lourdeur de la dette. On a. donc admis certaines atténuations à la force juridique de l'impôt. Ce sont des facilités qui peuvent être accordées aux redevahles. La forme la plus siiii[>le consiste dans un déidi de paiement^ un crédit de rimpâl ; les impôts indirects sur la circulation d<\s marchandises, étant plus raffinés, ont encore développé les formes plus compliquées de la dette impôt en iuspens et de la dette d^ impôt conditionnelle.

De pareils tempéraments apportés à la dette d'impôt peuvent résulter d'une règle de droit, qui les attache directement à certaines circonstances; ils peuvent aussi être accordés par un acte administratif pris en vertu d'une autorisation légale (r).

[\ \ Puisqu'il s'agit d'avaniagetà accorder miz individus, la réserve

conslitulioiinelle d<' In loi ti'csl pas en ({ucsiiun ; mais, d'un niifrf rôté, ces avantaeres représentent drs exceptions vis-à-vis des prescripliousdc la loi d'impôt; le pouvoir exéc utif, lie lui-même par la force obligatoire de la loi, ne pourra dispenser de ces prescriptions qu'en vertu d'une autorisation spéciale. Il faut cependant remarquer que ces formes modi- Aèes etatténuéek de la dette d'impôt ne s'appliquent pas seulement sur

LK POUVOIR FINANCI8R

Le cas le pins întérossant ci qui présente le plus de parlicuiarilcs esl celui daii:» lequel la loi allache Tatlénualion à certaines mesures administratives ^ dont les iodividus pourront profiter. Ces mesures de constatation, de surveîHance, de conservation n'ont pas le caractère d'actes d autorité; ce sont de simples actes de gestion qui rendent la loi applicable et ouvrent, ea même teinps^ la possibilité d'exercer un certain contrôle sur les individus qui en profitent. £n règle générale, Fadministration n*est pas ici diriefée par des rèi^ies de druil ; ce sont, pour la plu^uirt, des prescriptions administratives, des instructions et « régulaliis» quidéterminentsanianièredeprocéder.Ç'estintention- Bellement que le législateur a laissé tout cela variable et facile à modifier. LMmpression qui résulte de Tenscnibif de cette situation dillère beaucoup de ce qu'ailleurs le régime du droit semble exiger. La pubitiua juridique des individus est précaire; ce qui leur est concédé apparaît comme une tolérance (2). Nous avons à

la demande du sujet intéressé ; elles peuvent être octroyée» d'o/jice pour préparer cuuvcDablemenl la perception des droits à naftrc. >'ous eo trouvons des- exemples daus les lois d'impôts sur le sucre, sur rslcool, elc.

(•s) Tout ce sys^^'^le a re<;n sa forme caractéristique en mnlièrf de douane; il est imité, avrc Irs iinidincalions appropriéts, dniis li <iufres espèces d'impôts. Le dt-iaul ({ui résulte de l'absence d'ua oriJre juridique établi par Is loi est rendu moins sensible psr des prescripUoos administratives explicites, les s régolalifs ». <]ui apportent dans J« procédure la rét^ularité et l'uniformité. f>s ré^ulalifs son? df*s (irdrr< de service, des instructions pour les fonctionnaires de l'aduiinis- Iration des finances, ou des ordres basés sur des rapports de sujétiou Spéciaux peuvent s'appli(|uer aux débiteurs de l'impôt (comp. t. i. 5 S, Il « i-dcssus, < I I 3o, Il Ct'dessous). On se plaint que ces réirnlatifs émis [inr \c fîti inli •^^alh ne suient pas pnliliés dans le Bulletin drs lois de l'Empire, comme il eonvient à des ordonnances contenant des règles de droit {Laband, St. H. Il p. 928 ; cd. fr., VI, p. 1^ ; Wrnei, Studienll p. (ji). Mais ils ne veulent pas même être des ordonnances ni fixer des règles de droit» voilà le mai, si toutefois il j a mal. Du reste, en cette malicr»-. comme en tant d'autres, l'influence du droit frntrrnis s<' fait sentir. N'ous y frnnvnns surtout la possibili té, pour l'administration linancnerc, d'accorder oti de refuser certaines facilités et la réglementation par décret d'nne grande partie de la matière (Fufier'ilermann, Répertoire jrénéral, Xlk v« Douanes n. 63 ss.).

DigitizcL

§ 28. — PAGlUlTÉS ACG0RDÉB8 AUX RBDBVABL8S 247

exposer ici quelle est rimporlance juridique des différentes modéraliDUS admises quand elles sont accordées, et aussi ioni^^temps qu'elles sont accordées.

1. La dette dUmpôt en suspens. — Celle forme est toute particulière aux impôts de circulation. Elle a été créée orii^-inairement pour les droits de douane. L'idée fondamentale est fournie par la situation juridique qui se produit à la frontière.

La marchandise, dont le passade à travers la ligne de douane pour entrer dans la libre circulation amènera légalemerit la dette d impôt, s«' trouve devant les employés. La dette n'est pas encore née. La marchandise peut s'avancer pour la faire naître; mais elle peut aussi, sur la demande de l'intéressé, retourner dans le pays en dehors de la ligne de douane sans avoir créé une obligation (.i).

Cette indécision peut être conservée môme dans le cas où Ton dispose de la marchandise de manière à ce qu^elle passe dans l'intérieur et y reste. La condition est que certaines mesures soient prises pour Terapècher d'entrer dans la libre circulation : surveillance spéciale, plombaice, etc. La marchandise voyage accompagnée d'un certificat nommé « Regleitschein I » • soit dans le but de passer la frontière opposée, soit dans le but d'entrer dans un entrepôt (4)*

(3) IK'claralion pour la rcexpor»«fion Tmia-Zolltarif XSX. Ouand Ifbureau de la première ligne se trouve à une cerlaine dislauce de la frontière, la marchandise sera dans la même indécision pendant qu'elle parcourt celte distance. Elle est, d'après Ie§30 de la loi douanière, forcée de coulinuL'r sa route jus(|u'au iMireaii. Mais alors si, ;tj»ii's une déclaration pour la réexportation elle fait vol !»• face et rentre à l'ttrnnger, elle ne peut pas eu être eoipcchée ; la dette de l'impôt ne par- TÎent pas à prendre naissance. Naturellement elle sera soumise à une certaine surveillance, et quand il j aura soupçon de fraude, on la saisira. Behr, dans Arch. fur ôff. R. |». 182, veut y voir la preuve qu'il f\'\s\r. M eôté de la dette d'impôt personnelle, une dctir rêflle de la marchandise. Celle dellc réelle n'est, eu réalité, que la surveillance qui s'exerce sur elle et sur ses conducteurs.

(4) La loi douanière 1 97 ss. distingue les entrepôts publics et les entre* pôts privée; parmi ces derniers, seuls les entrepôts de transit et les dépôts

LB POUVOIR FINANaBR

La dette d'impôt reste alors proTisoîrement en sus» pens. Gela veut dire qu'en atteodaat elle n'existe pas; son existence est retardée, on ne peut même pas dire

qu'elle existera un jour : par exemple, si la marchandise relourne àTétranger ou périt, la dette u'cxislera Jamais (5).

Cette dette d'impôt eu suspens signifie cependant plus qu'une simple indécision. Attendre à la frontière, se trouver sur un territoire exclu de la lis^ne de douane

ou dans un enlrt'[)ot libre, ce n*esl pas, pour une marchandise, la inèine chose (|ue de voya^i^r accoiiqi.iguoe d'un Kegleîtschein 1, ou d'entrer dans un eulrepùt de douane. Dans ce dernier cas, la dette devrait déjà légalement exister.

Il résulte de là qu'il natt d abord un pouvoir de surveillance sur la chose pour assurer la possil)ilité de rimpùl (chargée qui j»»'s<' sur celle chose el ijut n'a pas encore été réglée, et que nous verrons aux H 3o et ^2 ci-dessous), mais aussi une obligation personnelle immédiate de la personne qui a obtenu le Aegleitscbein et déposé la marchandise. C'est non pas une obligation de payer, mais une oblig^ation de garantir, 11 doit garantir que le droit de douane à ac(jiiilter sur celte marchandise d'après son état actuel sera, dans le temps, •démontré comme non existant ou comme dûment acquitté (6).

de division (Theiliingslager), nous intéressent ici : Réf^ulaiii pour les enl^pôts privés du 8 juin i888 % !\ (Centr. Bl. i888 p. s3&) ; Labt Zollstrafrcchl. p. 99 ss.

(5! \.:\ \m sur les douanes | 9 Honnr un rritcrium pour ronnaitrrle iQomenl où la deilc de l'iaipot est née en indiquant les actes ijui, dans le cas d'un changemeM de tarif, désignent celui qui est applicable. L'inirodaction de la marchandise dans un des entrepôts nommés à 1.1 noie 4 ci di'ssus n'y est pas énumérée. Uonr la dette de l'impôt n'existe ici qu'à la sortie de IVntrepnJ pour entrer dans la lihre rirculatiou ; le tarif qui, à ce moment, est eu vigueur trouvera son application ; règlement des entrepéts privés, | 16 (Centr. Bl, 188B p. sSq).

(6) Cette garantie n'<'st qu'un côté de la dette d'impÛt CD -SUSpeDS SC repose sar le même toodemeot Juridique. Né4Dmoins, on ose la revea*