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sociaies, dont les règles du droit les foot sortir : des corps professionnels, des classes économiques, des communautés locales. L'organisation administrative est la forme dans laquelle sont attribuées à ces derniers leur influence et leur part dans radministration. Ce n'est que dans cet ordre d'idées qu'elh' peut Atre bleu comprise, 11 s a^it ici de droit politique comme dans le droit constitutionnel (a).

Cette affinité paraît expliquer sufHsamment pour* quoi, cbez nous» on a pris l'habitude de réunir l'orga* nisation des autorités administratives avec le droit constitutionnel dans un système d'ensrrnhle auquel on donne le nom de dnnt de f Etat (Staatsrechtj. En tout caS| cette organisation ainsi comprise n'appartient nullement au droit administratif, attendu qu'elle a Tλ-à-vis de celui-ci son esprit propre (3).

IL — Le droit et ses règles suivent l'administration partout où elle manifeste son activité. Selon la variété de ses activités, il y a des règles différentes à appliquer. A chaque cercle d'affaires correspond un cercle de règles de droit qui leur sont applicables. On pourrait peut-être essayer de grouper de la même manière

(a) Gerber, Grundzûge, pp. aZ-j ss. C'est surtout Gneist, qui, dans «es différents écrits, s'est inspiré de ces idées i Eufil, Verw. Recht, i883^; Verwsltnof , Jaitix, RecbUwes. 1869; der RecbUtsat (»• éd.)

\3) On s'est donne beaucoup de peine pour duuuer à cette organi- Mtion une place dans le système dn droit administratif. On l'y a

fait figurer, par exemple, souS le nom de t droit administratif formel »i Boetler, Verw. Recht, I, p. î ; v. Kirchenheim, Einf in d. Verw. Hecht, pp. i3o ss. Cela a la même valeur que si l'on appelait l'organisation judiciaire le droit de procédure civile formel. Il faut loujoars se méfier de ce mot « formel », qui cache souvent, chez nos aulciif;, un inamjiu- de clarté. D'autres fout de rori^atiisation des autorités une a parlie <>;éuérale w. h laquelle le droit administratif proprement dit se rattache comme « partie spéciale ».ifforn/ia/r, Frcussisches Staatsrecht. U ; 1». Kirehêoheimt Einf. in d. Verw. Recht. p. aS. Ce sont étralcment des mots sans valeur. — L'excellent traité de G. Meyer^ dans Hohendovff , Rerhtslexicon, intitulé « le droit adminimtratif »• ne donne que l'orgauisntiun des autorités et surtout des tribunaux administratifs avec quelques rares norceanx de droit administratif.

01 lo Mayer S

i8 INTRODUCTION

Tordre juridique qui entoure rhorome privée et de i Texposeravec ce système. Il suffirait d'envisager sépa* rément les différents aspects qu«î présente sh vie civile,

de réunifies règles de droit applicables à chacun do ces aspects et d'en faire 1 examen doctrinal. Nous aurions alors un droit de l'agriculture, de la production iitié* rairej des voyages et des amusements. Il est vrai, que, en général, cela donnerait l'impression d'un morcellement de ce qui forme une unité naturelle; de plus, ce serait un travail bien ingrat. Mais il en tsl tout autrement de la vie de TËtat, de l'administration. Les différents sujets se développent d*une manière plus grandiose, prennent des formes systématiquement fixées et se troiiveuL lurmellement distingués l'un de 1 autre par suite de la distribution des compétences.

Une branche spéciale des sciences politiques, la science administrative (Verwaltungslehre) traitant de l'activité de l'Etat au point de vue de son but et de son objet, les classe dans un certain système selon leur importance matérielle. £lle nous enseigne sur ciiaque point ce qui se passe en fait, pourquoi cela se fait et ce qui devrait raisonnablement se faire. De cette manière, un nous donne une science de l'administration intérieure, une science des finances, une science de l'organisation de l'armée L'administration intérieure, si riche en matières, admet facilement encore des subdivisions multiples selon les différents objets : affaires de l'industrie, de la santé publique, des chemins de fer, de l'assistance publique. Partout, les règles de droit qui y sont relatives forment une partie essentielle des réalités que cette science se propose de nous faire voir (4).

(4) Le chef de eette école est, seos contesUtioa» L. o. ^I^ia : Ver>

waltuDfslehre, t. I*VI1, i865-i868. ea partie réédité 18C9. 1882-1884; Uandbuch d. Vcr\%'nh. Lehre iind des Verwo^r Rr« hts, 3» cd. 1888. Au point de vue du droil positif, les développeuieuts de ccl auteur soai ré^çulièreaieiil iaexaclb.

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Insistant spécialement sur ce dernier côté, nos juristes ont pu utiliser ce système pour exposer leur doctrine. Ou emprunte à ia science politique ses classifications et ses vues générales pour y attacher les détails du droit correspondant. De cette manière, chaque branche de l'administration reçoit son droit ; nous aurons surtout un droit de Tadministration intérieure, qui se subdivise en droit de l'industrie, droit de la santé publique, droit de la voirie* droit des cours d'eau, droit de Tassistance publique, etc. On est arrivé ainsi à former^ pour Tadministration, des encyclopédies juridiques d'une utilité incontestable (5).

Mais nous ne pouvons pas en rester là. 11 est évident que le droit, qui se rassemble autour d'une certaine branche de l'administration , est en lui-même de nature

diiFérente. Le point de vue matériel, qui domine dans le système de la science politique etqui donne à chacun de ces groupes son centre d* unité, est indifférent à cet égard. Il se forme, comme on Ta très bien remarqué,

(5) D'après L.v, Sein,\e droit correspondant pousse de I iii-m^tne, dans chacune des c catégories que la science politique a établies ; chacune a « son » droit. i2es calègories n'éiaat faites par persoBoe autre que le théoricien» c*est en déSoitive loi qui erèe le droit (Handbuch,!. p. a44)*

Fort hrurens'-ment, on peut adopter ce système, m^mr, quand on refuse de lui attribuer ces forces mervri I !oiises. Nos juristes s'en servent plutôt (qu'on permette celle coin|jaraisou) comme d'une élagère, poar y placer conTeaableraent des règles de droit. Dans ce senSj il a eu beaucoup de succès, et il faut reconnaître que, grâce à lui, les ouvracrcs T'-rputs. qui touchent notre objet, ont g^asrné beaucoup sur l'ancienne manière, en re qui roncerne l'unité et la clarté de leurs exposés. Pour le droit allemand commun, ce système a trouvé son application surtout chez G, Meyer, Lehrbueh des Verw. Recbts, XoeniA^, Lehrbuch des Verw. Rechts ; v. ^aru^y, Allgemeines, Verw. Recht dans Marqaardseri, ^Handhach, I. i88a (voyez cependant la note 8 ci-dessous, p. ai). Quant au droit admini'^tratif des Etats particuliers, nous aurons à citer : Bornhak^ Preus.sischcsStaatsrecbl, 111, 1890; Leathold» Sèchsisch. Verw. Reclit ; Seydet. Bayrisch. Staatsrecht» V et VI, iSgi et iSgS. — Qralefend, Preussisches Verw. Recbt, 1, p. 04 ne donne qu'une expression vigotireuse à la conviction généralement parlnfree pu disant : « Les onivres de Stein <;ont devenues lapierrefon« damentaie de toute la doctrine du droit administratif».

tNTHODOGTiONL

des conglomérats de droits hétérogènes : droit civil, droit pénal, droit public (6). Pour être réunis dansées conglomérats, ces droils ne perdent pas leur nature.

Donc, (Ml exposant juridiquement les difTérents groupes, on a la facilité de renvoyer, pour les idées fondamentales et les notions systématiqu'es, à la grande discipline qui s*occupe de chaque espèf^i de droit particulière : doctrine du droit civil» doctrine du droit pénal, etc Et s'il se trouve dans ces conglomérats une espèce de droit qui n'ait pas son do ni ici le à lui, semblable aux autres, il faudra tacher de le lui préparer : c'est le cas du droit administratif.

III. — Nous appelons droit administratif le droit puhlià propre à t administration. La science du droit administratif a son origine dans celle qu*on pro* fessait sous le nom de droit de l'Etat (Staatsrechl)* Elle s'en est détaclu'e à une époque très récente. Ce droit de l'Etat a toujours été reconnu comme branche du droit public ayant des idées juridiques fondamentales qui lui sont propres et qui donnent à toute sa construction intérieure et au développement de tous les détails un caractère distinct.

Or, on s'est trouvé en présence de ce fait que cette partie du droit de TEtat, qui s'applique à l'administration, s'est énormément accrue en masse cten importance. Quand on regarde les choses de plus près, on s'aperçoit aussi que les rapports entre l'Ëtat et le sujet, dont il est question ici, sont dominés tout entier par des idées j iiridiques qui «iiilèrent de celles du droit constitutionnel et de l'organisation administrative. C'est pourquoi, nous traitons aujourd'hui séparément et comme objet d'une doctrine à part (7) cette partie da droit de l'Etat qui concerne l'administration.

(6) Laband, dans Archîv. fûr dff. Recht, H. p. i86. I7) Ledroitde l'Etat, fier de ses traditions, se refuse à reconnaître son rejeton comme sonéj^»!. Bêtd,Syuttm des Verfassoagsrechts,I,p. 17»

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Si nous l'appelons droit administratif, elle n'a pas pour cela changé de naliire : le droit adininislralif reste une branche particulière du droit public et sera exposé comme telle. Il va sans dire que, pour ce travail, nous ne pourrons pas nous attacher au système de la science administrative. Il y aurait à cette méthode de grands inconvénients. Des matières, qui, dans ridée juridique, forment un tout, se trouveraient séparées et disséminées ; des répétitions fâcheuses seraient inévitables, et des choses très précieuses au point de vue juridique courraient le risque de ny pas trouver place (8).

Il faut que la science du droit administratif ait

notf! I. écrit fnc(>rr #mi 1856, que, quanta la diseipliur ilii droit .itlministratif, on peut douter « si elle a'est pas une braoche de i'admiaistralîott. plutôt que du droit ». Dans une intention analogue, Laband, d«n« Areh. f. ôfF. Recht, II« p. iS?, donne à la doctrine du droit administratif la mission de cultiver ses « conglomérats ». pour 1es> quels la doctrine du droit de !*Etat lui fournira les « principes de droit public » dont elle aura besoin, c'est-à-dire tout ce qui, au point de vue de Ift doctrine, peut être de quelque intérêt. Nous Toulons parler de ces principes d'une manière expresse et spéciale ; car l'ancien fournisseur ne s'en est occupé qu'accidentellement et très super^ ficîellenient. ce qui, h la longue, ne suffît plus.

(8) Nous nous contenterons de citer un seul exemple: l'expropriation pour cause d*otililè publique. Pour la doctrine du droii^ c'est une chance spéciale, que de rencontrer dans la loi même une institution juridique bien délionitée et vigoureusement formée. Pour le système de la science politique, cette institution n'est qu'un embarras. '^>iie faire d'elle ? Où la placer f II y a ici perplexité générale, Loenint/t Verw. Recht, p. a43 note 4> s'en débarrasse en l'élimioant tout à fait du droit administratif pour la mettre an compte du droit privé allemand I Chez G. Meyer, Verw.Aecht, l,p.98o, elle trouve asile dans une catégorie bien iiiofFt nsîve, mais qui, à la vérité, ne lui convient pas du tout ; elb- t st placée sous la rubrique « delà réglementation de la propriété immobilière >. Chez Seydel, Bayrisches Staatsrecht, Ul, pp. 607 ss., nous la retrouTerons réunie avec quelques autres institutions qu'on est habitué à voir classées dans le droit constitutionnel, sous le titre commun : c fonctions générales de la puissance publique ». v. Kirchenheini, (irundriss z. Vorl. p. i43, traite dans un chapitre spécial des formes de l'activité de l'administration et de sa procédure; il finit par « Appendice : l'expropriation ». Quand on considère comment, dans le droit civil, Ie« grandes institutions juridiques se portent et s'expliquent mutuellemeot, on se rend facilement compte de ce que l'on perd ici*

22 INTRODUCTION

son système à elle tout aussi bien que la science du droit civil (g).

(9) GopiYaiDCiis des défauts dn système de la science politiqoc, les juristes autrichiens, qui depuis quelque temps s'occupent do droit

public avec nn zèle partirulîcr rt une compétence «cienlifiquc remarquable, ont réclamé souvent « une partie i^énérale du droit administratif n Ulbrichf OelFent. Rechle, p. 71 ; i^erna/ri/r, Hechtskraft, préface p. IV. IMats il ne peut pas être question de ne présenter qu'une partie générale, comme on avait Thabitude d'en donner une dans les cours des P.indectps. Cela ne serait pas sufBsant : çe sont les Pandectes

mêmes (}u't! îîoiis fnut.

Le premier qui ail essayé d'exposer dans ce sens le droit adminis» tratif allemand, c'est F, F, Âfayer, dans son excellent livre: Grondsfitse des Verwaltun^srechts mit besonderer Rflclcsicbt auf gemeinsames

deutsches ïlerht 1862. Parmi les ouvrages les plus récents, il fauiciter en première licne V. Sari/>e'f, Mltremeines Verw. Recht. pp. iic) ss., OÙ, sous le titre «droit adininislralif dans te sens spécial », les pures institutions juridiques de droit administratif trourent ane exposition assez complète.

Quand, dans ma c Théorie des FranzÔsischen Verwaltungsreebts 9, en i88f>, j'ai propose cette méthode, d'iine manière peul-*tre un prn trop exclusive, des partisans deTancien système ont fait une opposition asses passionnée. Mon cDeutsches Verwallungsrecht >, en 1895611896, écrit d'après les mêmes idées, n'a plus trouvé d'adversaires de prin* cipe. Naturellement, il n'est pas question de condamner toute autre manière de imiter du droit administrai if. En particulier, le système de la science politique conservera toute sa valeur pour l'exposilioa des détails pratiques. II suffit que notre système soit reconnu comme nécessaire pour faire bien comprendre l'esprit du droit administratif el qu'il ait droit à sa « place au soleil». Je me réjouis surtout du parfait accord qui. après quelques discussions, a Hni f>ar exister avec mon regrciif ami Alax V. Seydel (Biailcr far adminiblrative Praxis, XL VIll, p. i43).