S. — LA CONTRAINTE RN MATIÈRE DE FINANCE

De l'exécution de la procédure civile pourdes créances pécuiiiaires, dont elle emprunte souvent les formes, elle diffère par sa nature de manifestation du pouvoir tiuaacier. L'Etat contraint au paiemeut non pas pour maintenir Tordre juridique, mais « pour réaliser ses buts dans l'ordre juridique » ; il administre en contraignant (comp. t. 1, 1 1, II, n. S ci-dessus).

C'est considtfrerlerecouvrement par contrainte administrative d'une manière tout exlérienre et insut lisante, que de se la représenter tout simplement comme une exécution forcée, telle que l'exécution de la procédure civile, avec cette seule particularité qu'elle appaiv tient à d'autres compétences, qu'elle est transférée dans la voie administrative. C'est une institution du droit administratif, établie sur des fondements qui lui sont propres.

i) Le recouvrement par contrainte administrative a lieu de plein droit toutes les fois que le pouvoir financier se trouve créancier d'une somme d'argent

vis-à-vis du sujet.

On su [ [Mise donc qu'une obligation du sujet de payer à l'Etat a été créée d'uue manière telle que i on n'est pas sur le terrain du droit civil. Il faut qu'il s*agisse de créances pécuniaires de droit public.

La rès:Ie de droit public ou l'acte administratif, ayant déterminé le rapport j uridique entre l'Etat et le sujet, lie le pouvoir exécutif en vue de [)rocéder à l'exécution ; et l'exécution, c'est le recouvrement par contrainte administrative. Le pouvoir exécutif, l'Etat, est lui-même le créancier ; mais à ce créancier, sa créance même est un titre exécutoire suffisant. Il en est ici comme pour Tordre de police, qui porte également en

dtns le recoQTfvmtnt d'une «001016 d'argent, cela ne sera guère l'opir nioa do créancier. Od ne trouve la véritable diattnction qu'en conai*

dérant le résultai vers lequel tend la (onlraint^' : conduite person» nelle ou prestation d'ar£!:ent. Dans ce sens, C Meyer, Y. K„ I, p. 66; Loêning, V. H. p. 249 ss.

306 LE POUVOIR PiKANCtBR

lui l'exécution par la contrainte correspondante ;

quant à savoir ce qui devra être considéré comme moycMi de contraiiilc correspondnnt, ce sera la seconde question à résoudre ici, comme pour la police (conip. n. 3 ci-dessous}. Donc si des lois spéciales ont été émises pour cètte procédure, ce n*est pas afin de la rendre possible, mais pour lui donner des règles cons» tantes, peut-être aussi pour la pourvoir de moyens de contrainte qui ne s eulemlraienl pas d'eux-mêmes ((>).

Ce qui est vrai de l'Etat s*applique également aux autres personnes morales du droit public, à Tadminisiration elle-même, qui, vis-à-vis des sujets, sont mis à la place de l'Etat. En fait, il ne sera pas échafaudé {)0ur ces jjersonnes un appareil p.irticulier de contrainte : elles doivent se servir des moyens que l'Etat s'est préparés, pour recouvrer aussi leurs créances pécuniaires de droit public ; les lois règlent la chose en ce sens, le plus souvent d*une manière expresse.

Faire valoir et recouvrer par la contrainte des créances pécuniaires de droit civil, même de l'Elat et des

Donc m^nu- ilans l'étal constitutionnel, déjà avant !a nonvrH^ organisation qui se faisait partout en 1879, les autorités financières exerçaient, saos fondement lèj^al et sans cootestation. iin droit d*exé* cution étendu. L'article publié dans Bl. f adm., Pr. XXVHI, p. sSS m. rn fait la preuve pnr nnf s»'Ti»' (l'cxctnple*;. — On nrrivp donc h rrronii;u"( rr le r»'çoiivronn ril par contrainte adniinistralivcconunc une j>()rtion d'un droit d'exécution naturel qui appartiendrait aux autorités adaii> ntstratives d'une manière i^nérale. Oppenhoff, HestortTerhftJtBÎsse. p. i3o» note 3S3 ; 6'/iW«/ dani Holtzeodorff Rechtslexicon. Ifl^ a, p. 1006 ss. ; ^ Hei/er, V. R I, p. 6fi : « l'exécution administrative a été réglée par des lois spécialeg. Mais les pouvoirs d'exécution des autorités administratives ne doivent pas à oes lois leur origine ; i'.s n'ont reçu par ellesqu'one détermination et une délimitation plus précise ». — (Ju'U ne s'.'ifrisse ici i[ne de créances de droit public, cela a été déclaré dans un rrrtaiii nonilire de lois d'tine manière expresse : Wurtlcuib. lui sur l'cxvculion forcée de créances de droit public, iS août 1879; Bade, loi sur rexéeution forcée des créances d'acquit dépendant du droit public, âo février 1879; Saxe, loi sur rexéeution forcée pour prestation en argent en matière administrative, 7 mars 1879 — Pruss. ordonnance du 7 sept. 187g et Bav. Ausf. G, zu C. Pr, O. nrt. 4 ss. supposent Tétenduedans laquelle celle procédure de recouvrement est possible comtne constante.

§ 32. — LA CONl^RAINTE EN MATIÈRE DE FINANCE ^309

corps d'administration propre, cela ressortit à la voie ordinaire de la procédure civife et de l'exécution forcée. En vlm*Ui de prescriptions expresses de la loi, le recouvremenl par contrainte administrative est étendu aussi à des matières analogues : des créance9 civiles de TËtat, des corps d'administration propre, peut-être même des sujets entre eux, peuvent être poursuivies dans ces lorrm's. Cela repose toujours sur ridée qu'il y a un intérêt public à recouvrer ces créances d'une manière rapide et décisive ; on laisse alors la puissance publique s'en charger directement.

Ces extensions doivent être considérées comme des mesures extraordinaires, et interprétées dans un sens restrictif (7).

2j Pour qu'ily ail recouvrement par contrainte administrative, il faut que la créance à recouvrer soit déter^ minée juridiquement d*une manière complète : la

personne du débiteur comme celle du créancier et le montant de la somme à réclamer doivent être connus. Cela peut résulter d un jugement ou acte administratif imposant ce paiement pour le cas individuel : condamnation à des amendes, fixation des frais d'une exécution par substitution. Mais la créance déterminée peut aussi résulter de la simple a()plication J nue récrie de droit au cas individuel : telles sont la dette d impôt, la dette de rétribution. Il est conforme aux principes de TËtat régi par le droit, que la dette soit, si possible, constatée spécialement pour le cas individuel et déterminée d'une manière obligatoire par jugement ou par acte administratif. Mais il n'y a pas là une condition indispensable pour que le recouvrement par contrainte administrative soit admissible. Il se fait aussi pour des créances de droit public, immédiatement en vertu de la loi.

(7I Des exemples dans l'ordonnance pruss. a6 déc. 180b § 4» ; Oppert' hoff, ReBBortverh&ltnisse, p. i3o ss.

LE POUVOia FINANCIER

La règle de procédure civile exigeant un titre exéxsutoire «par lequel »> Texécution a lieu, ne trouye pas ^on application ici. Le titre exécutoire, dans la procédure civile, ne sig'ntfie autre chose que la puissance

publicjiic mise à la disposition du sujet, et par laquelle ceiui-ci pourra mettre eu oiouvcment la procé- .dure d'exécution. Dans le recouvrement par contrainte administrative, la puissance publique, en vertu de sa créance née par l'effet de la loi ou par acte administratif spécial, se met en mouvement elle-même pour procéder à la contrainte. Cela se pn's^ iii*' sous la forme d'une commission de l'autorUé dirig;eante adressée à l'officier d'exécution dont l'activité dépend juridiquement de cette commission. Il sera convenable de marquer également ici la transition dans l'exécution par des signes extérieurs. On établira un état en due forme de la créance àexii^^er ; on |»rendrn note dans les actes que l'exéeuiion doit commencer; peut-être la commission d'exécution a-l-elie encore besoin de l'approbation d'une autorité supérieure ou de contrôle ; le fonctionjiaire commis sera muni d'une sorte de légitimation. L'essentiel sera toujours dans celte commission ; donc si nous voulons faire une corn[)ai aison. rmus poii\ nns parler du mandat donné en procédure civile par ie client à l'huissier (8).

(8) La co m mis tien aUeftte alors éfpalenent l'existence de l'acte administratif (jui pourra ('trr pxic:é, de sorte qu'en détinilive toute !ii !>rocédure du recouvrement «duiinislratif repose sur cette comoiissioQ. Ainsi d'après la loi bad. du 3 nov. 1879, $ 1, il suffit de la t déclaration » de la pari des caisses d'impAi de district» caisse douanière de district et caisses de bailliag^e, « que pour un certain montant de créance rorifr** nne personne déterminée rext'mtion forcée devra avoir lieu ». Bav. Ausf. Ges, Z. C. Pr. 0., a5 février iS-jfj, an. 6, exige parfont la clause formelle d'exécution que l'autorité ajoutera à l'étftt de la créance à poursuivre. Saxe, loi du 7 mars 1879, 1% 2 et 3. n'exige qu'une < rnmniissi.iti à donner à l'huissitT .> cl l'exécution f<>rcci> a lieu en vi-rtu <l'une cxpLMlition ofliriellf d<^ ce lie disposition. La loi postale du a4 ^L't' i^?' I ■ * Les étabiis£>euients posUux sont autorisés à

faire exij^r exécutoirement d'après les prescriptioiis existantes pour le recouvrement de droits publics les sommes restées impayées en prix de

I 3i. — LA CONTRAINTJS KN MATIÈHS DB FINANCË 311

3) Connue moyens de contrainte naturels nous avons constaté» pour Tordre, l'exécution par srubstitution e.t ie simple usage de la force (comp. | 23 ci-dessus). A

cela correspond, puur le recouvrement d*uii paiement d'argent, l'enlèvement d'autorité d'une valeur équivalente des biens du débiteur, en argent ou valeur d'argent, donc la êaisU sous toutes ses formes. La saisie est la simple réalisation de la créance ; elle n'y ajoute rien ; elle ne fait qu'exécuter. Donc, dès 4|Li il s'a(î^it de faiie valoir une créance de droit public, la saisie du débiteur appartient d'elle-même à Tadministration ; il n'est pas besoin d'un fondement légal particulier. Ne s'entendent pas d'eux-mêmes les moyens de contrainte qui n'arrivent au but que par des détours, en fra[î[)an( le débiteur d'une autre façon, pour exercer une pression. Ainsi ia peine coercitive n'est admise comme moyen de contrainte qu'autant qu'il y a un fondement légal. Une contrainte indirecte semblable était surtout employée dans le droit ancien pourle recouvrement administratif. Le militaire prétait son concours pour le recouvrement des impôts. Différentes autres formes de la « garnison » se sont encore conservées plus longtemps, comme l'institution des u Presser » du droit du Wûrltember^, des garnisaires du droit français. Pour cela, il y aurait

toujours besoin aujourd'hui d'un fondement légal

particii lier.

La législation moderne a réglé partout expressément la nature et la forme des moyens de contrainte

voyage, ports el rétributions ». Damboch, ûber dns Postwesm,

l> is6, observe ici : « le |J aS apporte uue excepiionà la règle de droit générale, que des créances ae peuveat être exigées par la Toîe d'exécn- -iiOD forcée qne lorsqu'elles ont été fixées par un arrêt du juge ou par 'un autre titre exécutoire Mais cela n'est une exception que dans ie cas où l'on se place ici avec Damboch, au point de vue des règles de l'exécution de la procédure civile, qui, il est vrai, exige un titre exécutoire. Nous n'tdnettons pas ce point de départ*

uiyiii^Cû ùy LiOOQie

312 LE POUVOIR FINAUGIBR

à employer, en suivant le modèle du code de pror(''dure civile. 11 ne faut cependant pas oublier que le fondement juridique réside dans le droit naturel el est capable de combler au besoin des lacunes.

4) La procédure du recouvrement par contrainte administrative, tout en étant or^g^^nisée sur le modèle de celle de la procédure ci\ ile, a un caractère spécial à raison de la position particulière des intéressés.

La procédure civile met à la disposition de la partie poursuivante rbuissier et le tribunal d'exécution ; la partie pourra alors vider devant ce tribunal les différends qui pourront se produire avec la partie poursuivie.

Le recouvrement administratif met à la place de Thuissier des auxiliaires subalternes des autorités administratives \ ces fonctionnaires ne sont peut-^élre employés à ce but qu'à Toccasion et accessoirement; mais il s'est formé aussi pour les branches plus importantes des finances un personnel spécial d uliiciers d'exécution de finance. Dans tous les cas, ces fonctionnaires ne reçoivent pas leur mandat comme Thuissier par une réquisition de la partie» réquisition à laquelle ils seraient obi ig:és de donner suite selon le devoir qui incombe k leur fonction et après un examen de la lésralilé de l'acte fonctionnel requis. Leur mandat est toujours pour eux un ordre du supérieur dont Texamen ne leur est permis que dans la mesure restreinte que le droit des fonctionnaires accorde en pareil cas (g).

(9) CirciiUire du mioistre des fin. pruss. s8 mai 1880 sur l'orfaDÎ-

sation de rexcculion forcée; Bav. Ausf. («es. Z. C, Pr. 0. u3 f«-vricr 1879, art. 7 : Wurltnulj., loi du i() aoùl 1879 art. la , Saxe, loi du 7 mars 1879 | 1 ; liade, ord. 3 nov. 1879, | 7. — Oppenhojf, liessorivcr. Ii&ltotsse, p. 968, note 99g, formaJe Topposition comme tnît : « TandU que. d'après les principes du droit prussien, le pouvoir d'exéeuter de force est considéré comme ronséfuience naturelle, et m^mr comme pnrlte> intégrante du droit de dcciderct de disposer qui appartient à l'autorité tandis que l'autorité cUe méme comme partie exécutante, les fonctiolinai-

LA GONTRAINTB SN UATlàBB DB PINANCB 313

 \b place du trtbanal d*exécalion apparaît l'autorilé admirtistralive qui dirige la coatrainle. Ëlant le commeltanl de Toflicier d'exécution et partie poursuivante, elle édicté ea même temps les dispositions appartenant dans la procédure civile au tribunal d^exécution pour ordonner certaines mesures d'exécution et pour décider sur les oppositions de la partie poursuivie, ('elui contre lequel la contrainte est dirigée se trouve ici constamnieul vis-à-vis de la puissance publique seule apparaissant dans des compétences diverses (lo).

Pour donner plus de garantie, on prescrira, pour des incidents pareils, la forme de la justice administra(;\ (^ el la voie devant les uIIhj iinii \ administratifs iiidépeudanli». La nature du rapport n'en sera pas changée.

5) Au lieu de ces traits * caractéristiques de la procédure, des institutions divergentes peuvent être

créées pour rapprocher la position de l'autorité administrative dirigjeante de celle d'une partie privée pour-

res snbaltfTnrs qui y concourent a)çiss<*nt sans aticunr initiative propre, étant pour ainsi flire (]r- simples instruments dont l'activité s'identifie avec celle derauionic urdunnanle ; le droit français au contraire exige toujoars un titre exécutoire qui ce fait co&naftre comme tel déjà par sa forme cl met l'exécution entre les mains de fonctionnaires spéciaux indopethlaiils j iis(]ii"à uncerlain poitii et a tri ssa ni sous Irtir proprr responsabilité, les huissiers ». Cette deraic-re organisation est maintenaol aussi la forme de l'exécution forcée de la procédure civile d'après le droit allemand. La première fut la forme du reoouTreroeni par contrainte adiDinlsIrative du droit frant^ais, au moins en tant que des offi< iers d'cxcniiion spériaiix. ptn't^urs de contrainte, trouvaient leur «emploi. Le contraste, qu Oppcnhutf dessine si bien, est aujourd'hui, à ▼rai dire, non pas celui du droit prussien et français, mais celui du droit administratif et du droit civil. — Sur l'opposition des principes <I»' r«'.xi rnii<»M forcf-e roinp lés motifs de la loi wiirtlrnib. du iHaoùl j87«j dans Schmidlin, Justizgeset/e des deutschen Heiches, H, p. 354-

(lo) Saxe, loi du 7 mars 1879. 9 ^ < Les résolutions résenrées au tribunal d'exécution dans le | 676, al. 3, 68t, 698,713, 7a4, 7s6 de la C. t'r. " '.! f.pliffiient h rrWo dt-rnière, (juand r^^xèriilion forcée a lieu |),ir I otiu rcr d'f'xrcii I ion d'irfi*» riiitorité administrative t. Wurtfemb., ioi du i» août i><7() art. 6, ;«ri. i3 ; Pruss. ord, 7 sept. 187*1, li ^» 4.7» 38 sa. 't Bade, ord. 3 nov. 187g, % a.

LB POUVOIR PINANaBR

sfiinantp, d'après le modèle de la procédure civile; cel eilel s attache de lui-même à la deiégaiion de certaines portions du recouvrement par contrainte administrative aux autorités et fonctionnaires de Texécation forcée de la procédure civile.

La loi peut réserver aussi, pour le recouvrement admiaistratif, certaines mesures d exéculiou au tribunal d'exécution compétent d'après le code de procédure civile. Gela a été plusieurs fois prescrit pour ordonner la saisie et l'adjudication de créances ; notamment aussi pour la saisie immobilière (i ij. Le tribunal décide alors dans les formes et avec les effets déterminés par le code de procédure civile ; i au Ion le administrative se présente devant lui comme un plaignant ordinaire, quoique le côté extérieur de la coi^ respondance entre autorités soit observé. Mais les bases de la décision sont celles du recouvremeiil administratif : un acte administratif à exécuter ou une obligation de droit public de payer résultant directement de la loi. Dans ce dernier cas, il sufiit qu'un état de la créance ait été établi, comme le ferait l autorité pour ses propres officiers d'exécution poor les ciiaii^er de la contrainte ; cela remplace le titre exécutoire. Par sa requête, elle certifie en uiciuc temps Texistence des conditions matérielles de Vexécution ; et cela étant fait dans sa compétence géné» raie, le tribunal n*aura pas à en examiner le^ fondements.

D'un autre coté, des actes d exécution pourront être effectués par le personnel d'exécution delà procédure civile, par les huissiers. Il ne va pas de soi

(II) Saxe, loi du 7 mars 187g, | 9; Bade, ord. 3 aov, 1879 |S 3i> Priis>. Tord. 7 sept, t^-ji) donne au tribunal civil la >aisîf »l< v - rèances de t'aulurilc adminitttrativc qui tait exécuter (| la saii>ie laimobilière [l b). De même Wurttemb., loi du 18 moûi 1879, ^i*^* ^ Aasf. Ges.» «3 février 1879, art. 7, renvoie ao tribunal civil poarlooUft les décisions concernant l'exécution.

I 3S. — LA CONTRAiNTl EN MATlÈllB DB PIllANCB 315

que les huissiers puissent être employés au recouvrement administratif ; car ces fonctionnaires ont leur sphère d'action délimitée par la loi, qui originairement ne concerue pus ces matières ; il faut donc qu'une ici les mette à la disposition de Tautorité administrative pour cette besogne. La loi permet à Fautorité administrative de se servir d*un huissier ou bien lui laisse le choix (le faire procéder à l'exécution par ses propres agents ou par un liuissier (12). En l'absence d une autorisation pareille, l'huissier serait incompétent pour procéder au recouvrement administratif et son acte serait nul.

La réquisition de Thuissier, autorisée par la loi, amène encore l'autorité administrative dans la position d une partie ordinaire. Les conditions matérieiies de l'exécution forcée seront données & l'huissier de la même manière obligatoire qu'au tribunal d*exécu< tion dans le cas que nous venons de mentionner. Mais pour tout ce qui concerne Texécution de son niaïuiat, rhuissier reste sous l'autorité exclusive de la justice ordinaire. Le mandat de l'autorité administrative n'est pas un ordre du supérieur ; il y ressemble aussi peu que ia requête adressée au tribunal d'exécution ressemble à une commission rogatoire. C'est un simple mandat de partie qu'il aura à examiner et à exécuter selon son devoir (i3).

Le tout reste, quand même, un recouvrement admi*

(laj Bav. Auftf. G«s , «3 février 1879. art. 7 : « Tant par les organes

ext-i'utifs ijiii sont à sa HisposilioQ que par huissiers ». De niôme Saxe, loi lia 7 mars iH/^j, j| r. Bade, ord. 3 nov. 1879, §7 : regulièreœenl des iiurveillaitis de l'impôt ou des douanes, par exreptiou des huissiers. PrusB. Ord., 7 sept. 1870, {5, «1. ^ : uLtL réaltstlion d'une exécution forcée pourra être confiée à un huiaaier. Ce dernier aura à procéder d'apns U s prescriptions existantes pour des exécutions forcées judiciaires ».

(i3) Sur les inconvénients qui, à cause de ceia> pourraient résulter de l'emploi d^huissiers pour le recouvrement par contrainte adminis*

Irativc, voir les très inicressanls motifs dv la loi wfirUemb. do 18 août 1879 dans Schmidlia, Justixgesetze des deutsclien Reicbes, II, p. 354 as*

LE POUVOIR FINANCIER

nislratif; mais racle spécial qui exige le concours du tribunal civil ou de Thuissier est fondé sur le pouvoir financier qui procède par contrainte ; c*est seulement au point de vue de la forme qu'il est placé -dans la

splu^re (le la justice indépendante.

La diiïérence entre cette hypothèse et le cas où !♦? fisc veut faire exécuter un jugement obtenu dans une affaire contentieuse de droit civil se fait sentir encore assez distinctement.