DE LA CONTREBANDE DE GUERRE
considérer comme marchandises libres toutes celles qui n'auraient pas reçu leur dernier degré de perfection guerrière, ou qui pourraient trouver un emploi pacifique, parce qu'en se jetant dans cette exagération contraire, on finirait par ne plus trouver de marchandises de contrebande : (« Paucissima sunt belli instrumenta^ dit encore Bynkerskoëck (1), quœ non extra bellum prœbeant usumsui. Enses gestamus ornamenticausâ; gladiis advertimus in facinorosos^ et ipso pulvere bellico utimur pro oblectamentOj et ad testandam publiée lœtitiam. » Il suit de là que, pour déterminer la nature de la marchandise, on doit considérer son usage ou sa destination, non pas d'une manière absolue, mais relativement au temps et aux circonstances (2).
206. On peut en conséquence diviser les objets oumarchan dises de nature à êtreconsidérés comme contrebande deguerre en deux classes : lapremière, comprenant lesobjets qui ne servent qu'à la guerre ; la seconde, ceux qui, servant à la guerre, peuvent aussi servir à la paix (3).
207. Quant aux objets de la première classe, il est manifeste qu'ils sont éminemment des marchandises de contrebande; puisque le commerce qui en est fait a un rapport nécessaire et exclusif avec la guerre, et que de même qu'ils alimentent la guerre^ c'est la guerre seule qui en alimente le commerce.
(1) Ubi sup.
(2) C'est en ce sens, il me semble, que doit être entendu un arrêt de la Cour de cassation du 12 mai 1868 (D. 68. 1. 104; s. G8. 1. 385) qui ayant à décider si des marchandises chargées sur un navire neutre capturé par la marine des États-Unis pendant la guerre de la sécession, étaient de la contrebande de guerre exclue par un contrat d'assurance de celles dont répondaient les assurances, déclare que cette stipulation excluait « toutes mar- « chandises qui, à la faveur d'une destination simulée, seraient en réalité « destinées à procurer à l'une des parties belligérantes, des ressources pour « l'attaque ou la défense. » Je ne pense pas que cet arrêt ait entendu comprendre dans sa définition les objets qui ne peuvent procurer que des ressources médiates ou indirectes, car alors tout serait contrebande de guerre. Ce qui me porte k supposer que la cour, qui d'ailleurs pour généraliser sa doctrine a évité de spécialiser les marchandises litigieuses, n'a pas entendu attribuer aux expressions dont elle s'est servie un sens absolu, mais un sens relatif au temps et aux circonstances, c'est qu'elle voit dans la décision attaquée devant elle, une déclaration de fait qui ne contrevenait à aucune loi.
(3) Heffter, § ICO.
186 LIVHE II. TITIŒ I. CUAP. II. SECT. H. § II. AllT. H.
Telles sont les armes de toute espèce et les munitions qui les complètent.
On doit ranger parmi ces objets les choses qui, étant d'utilité première à la guerre, y trouvent leur emploi sinon absolument unique, du moins sérieux et principal : telle est la poudre; et celles qui, n'ayant pas encore la forme d'un instrument préparé pour la guerre, ou qui, n'étant pas dans un état tel qu'elles puissent y être employées immédiatement, n'ont plus à recevoir qu'une préparation qui les y approprie immédiatement sans en changer la nature : tels sont le soufre et le salpêtre, parce que, s'ils n'ont pas la forme définitive sous laquelle ils doivent être employés comme munitions de guerre, la combinaison de l'un et de l'autre suffit pour leur donner cette forme.
On doit également y faire figurer les objets qui, n'étant par eux-mêmes ni armes, ni munitions, en sont l'accessoire et en facilitentrusage.Tellessont les choses qui servent à l'équipement militaire des hommes et des chevaux, pourvu toutefois qu'elles soient confectionnées, parce qu'à l'état de matières premières, leur utilité guerrière ne serait pas encore déterminée (I).
208. Quant aux objets qui servent à la fois à la guerre et à la paix, la question est plus délicate.
Remarquons d'abord que par objets servant à la fois à la guerre et à la paix, il faut entendre non ceux qui sont nécessaires en tout temps à la vie des hommes, et qui répondent à des besoins qui sont les mêmes en temps de paix et en temps de guerre, mais ceux qui, utiles en temps de paix, trouvent pendant la guerre un nouvel emploi par leur aptitude à servir à l'attaque et à la défense, soit sur mer, soit sur terre.
Ainsi, les vivres et tous les objets de première nécessité ne
(1) Il y a eu sur ce point des doutes singuliers, spécialement pour les fourreaux de sabres. — Voy. Kuricke, Jus marit. hanseat.j qusest. 18, p. 73, qui se prononce avec raison pour la prohibition, — Voy., sur la contrebande de première classe, HefiFter, § 170 ; Martens, t. II, § 315, et les additions de M. Ch. Vergé; Hautefeuille, t. II, p. 121 ; Ortolan, t. II, p. 165 et suiv., Bluntsclili, § 803. — Pendant la guerre d'Orient de 1854, les puissances alliées n'ont compris sous le nom de contrebande que les armes, les munitions et les objets uniquement destinés aux usages de la guerre.
DE LA CONTREBANDE DKdUERRE. 187
peuvent être rangés parmi les objets de contrebande de guerre, parce que l'usage qu'on en fait pendant la guerre n'est pas autre que l'usage qu'on en fait pendant la paix (1).
11 n*y a donc véritablement question qu'à l'égard des choses qui trouvent à la guerre un emploi autre que celui qui en est fait pendant la paix : tels sont les minéraux et les métaux bruts dont on peut fabriquer des armes et des projectiles ; le chanvre, la poix, les bois de constructions navales, et tout ce qui sert à l'établissement ou au radoub des vaisseaux, le charbon ou la houille ; tel est enfin l'argent monnayé, qui quelquefois tient lieu de tout, d'hommes, d'armes et de munitions, parce qu'avec de l'argent on peut se procurer des hommes, des munitions et des armes.
Je ne crois pas que cette question soit de nature à recevoir une solution absolue et uniforme. La double utilité des objets dont il s'agit s'oppose d'un côté à ce qu'on puisse toujours en interdire le transport à raison de leur utilité guerrière, puisqu'ils peuvent n'avoir qu'une destination pacifique; et d'un
(1) Des publicistes placent les vivres parmi les objets de contrebande. (Voy. Grotius, lib. III, cap. i, § 5 ; Heineccius, De nav. oh ved. vêtit, merc. comm.; §§8 et 9; Hubner, part, ii, ch. i ; Loccenius, De jure marit.^ lib. I, cap. IV, n. 9 ; Selden, Mare c.lausum.) Mais je crois que c'est une erreur, d'après la raison que je donne ci-dessus. Si l'on classait les vivres parmi les choses nécessaires à la guerre, il n'y aurait pas de raison pour ne pas y comprendre tous les objets de première nécessité, et môme ceux qui ne répondent qu'à dçs besoins factices. Heineccius rapporte une contestation qui s'éleva sur ce point, à l'égard du tabac, entre les Espagnols et les Anglais, Les Espagnols, qui voulaient confisquer le tabac, l'assimilaient aux vivres ; les Anglais, qui voulaient que le commerce en fût libre, disaient qu'il ne pouvait servir à la nourriture, et ils répondirent par des représailles aux confiscations faites par les navires espagnols. Heineccius se prononce pour les Espagnols : Sed ut dicamus quod res est., dit-il, mm tam hic quœri videtur an aliquid nutriat quam an hoslis eo commode carere nequat, adeoque eo impetrato adversus nos procédât instructior. Talem esse herham nicot'anam extra omnem dubitationis aleam positum est. Exercitus enim sub humido aère, varioque cœlo pro salute reipublicœ excubans, de fidélité hâc herbd non minwi se beatum aut instructum pntabit quam si ferias egeret esuriales. Quo magis ergo interest gentis ne adversus hostem probe instructum arma feratf eo minus illi vitio veriendum, si hœc exercitui destinata intercipiat. (De nav. ob ved. y § 14.) Dans ce système, il n'y a pas de marchandises dont la prohibition ne devînt légitime. — Voy. Martens, ub sup. ; Hautefeuille, t. II, p. 130; Wheaton, part, iv, ch. m, § 24 et suiv. ; Ortolan, t. II, p. IGG.
188 LIYRR II. TITRE I. ClIAP. Ff. SECT. II. § II. AHT. H.
autre côté, à ce qu'on puisse les considérer comme essentiellement libres à raison de leur utilité pacifique puisqu'ils peuvent avoir une destination guerrière. C'est donc, en définitive, leur destination qui leur imprime leur caractère; et comme cette destination n'est jamais avouée par ceux qui les transportent à l'ennemi, il on résulte que la preuve doit s'en induire des circonstances de temps et de lieu dans lesquelles le transport à l'ennemi s'en effectue, des quantités importées, de la nature des besoins et du genre de guerre.
Il est manifeste, par exemple, que si ces objets, bien que portés aux ennemis parla voie d'un commerce apparent, leur étaient en réalité fournis par l'État neutre, ils ne pourraient être protégés parla liberté àlaquelle aurait droit un commerce sérieux (1). Il est manifeste également que si ces matières premières faisaient voile pour un lieu où ne se trouveraient aucuns des moyens de fabrication nécessaires pour les transformer en instruments de guerre, il serait difficile de leur attribuer une destination guerrière qu'elles ne pourraient pas remplir. Si l'ennemi manque des choses à la fabrication desquelles ces matières premières doivent être employées, il y aura lieu de présumer qu'elles sont destinées à cette fabrication plutôt qu'à celle des objets qui n'auraient qu'une destination pacifique; tandis que si l'ennemi est abondamment pourvu d'armes, de munitions, de vaisseaux, et de tous les objets accessoires qui s'y rapportent, on devra au contraire présumer qu'elles s'adressent aux besoins de la paix et non à ceux de la guerre (2).
Je ne m'engagerai pas plus avant dans des hypothèses qui peuvent varier à l'infini : je crois en avoir dit assez pour faire comprendre l'esprit dans lequel doivent être appréciés les faits dont la vérification conduit à la solution des difficultés qui
(1) Interesse, dit Ziegievus (De J Ure mojest., lib. 1, cap. xli, § 27% utrum suo nomine mercatores hostibus hujus modi res subministrant, an publico principis aut civitatis . Illo casii quia non aninins hostilis, sed solum lucri studium mercatoris agat^ non statim in eas quàm in hostes decernandum esse. Hoc vero quia publica causa jam satis hostilem esse illum subvectionis actum, etiam negotiatoris dderiorem fore conditionem ncc aliam^ quam ipsius hosiis. \
(2) Voy. Grotius, liv. III, ch. i, § 5.
DE LA 'CONTIIEHANDE DK GUEUtlE. 189
naissent du transport des marchandises dont la double utilité répond à la lois aux besoins de la paix et ;\ ceux delà guerre(4).
209. Je n'entrerai pas non plus dans rénumération des marchandises qui, à un titre quelconque, peuvent ôtre classées parmi les objets de contrebande. On comprend facilement qu'il ne serait pas possible de faire une nomenclature exacte et raisonnée des objets dont le transport doit ou peut être prohibé en temps de guerre, puisque la prohibition qui les frappe, résultant du rapport qui existe entre leurs propriétés et les besoins de la guerre, doit varier comme ces propriétés et ces besoins, selon les temps, l'état des sciences et les progrès de l'art de la guerre.
210. Une énumération plus ou moins complète de ces marchandises est faite par presque tous les traités de paix ou de commerce. Il faut tou-tefois remarquer qu'en ce qui touche les objets de la première classe, c'est-à-dire, ceux qui ne servent qu'à la guerre, cette énumération n'est jamais limitative, mais seulement démonstrative, et que le transport des armes ou des munitions qui n'y seraient pas nominativement spécifiées, n'en serait pas moins défendu, sauf le cas oîi il serait autorisé par une disposition formelle, parce que la prohibition se fonde, dans ce cas, plutôt sur la nature de la marchandise que sur la disposition déclarative du traité. Au contraire, en ce qui touche les marchandises de la seconde classe, c'est-à-dire celles qui servent à la guerre comme à la paix, l'énumération qu'en contiennent les traités est essentiellement limitative, lorsque le transport en est défendu d'une manière absolue, parce qu'alors c'est moins la nature de la marchandise que la disposition du traité qui sert de base à la prohibition (2).
210 bis. Indépendamment des marchandises proprement \ dites dont il vient d'être question, on range parmi les objets
(1) Voy. sur ce point Hautefeuille, t. II, p. 129 et suiv. ; Ortolan, t. II, p. 1G2 et suiv. ; Wlieaton, loc, cit., supr.; Bluntschli, § 805; Calvo, t. II, § 1105 et suiv.
(2) Voici, au surplus, l'indication des principaux traités et des dispositions législatives qui contiennent des énumérations de la contrebande de guerre : — 10 mars 140G, traité entre le roi d'Angleterre et le duc de Bourgogne; — 2 juillet 1468, entre le roi d'Angleterre et le duc de Bretagne; — Ordonn.
190 LIVIII' II. TITIŒ I. CHAI'. H. SECï. II. § II. ART. II.
de contrebande de guerre les dépôcbes relatives à la guerre et transporlces dans Tintenlion de favoriser l'un des belligérants. Mais on ne doit pas considérer comme telles les correspondances ou dépêches ayant un caractère purement diplomatique, encore bien qu'adressées par les agents d'une puissance belligérante au gouvernement de cette puissance (1).
210 ter, A plus forte raison les agents diplomatiques d'un Etat belligérant envoyés par cet Etat à une puissance neutre ne peuvent-ils être considérés comme contrebande de guerre et arrêtés par l'autre belligérant sur le navire neutre qui les
de 1543^ art. 42; — id. de 1684, art. G9 ; — Traité du 19 août 1G04, entre l'Espagne et l'Angleterre ; — du 5 avril 1614, entre la Suède et la Hollande;
— du 15 nov. 1G30, entre l'Espagne et l'Angleterre; — de 1642, entre l'Espagne et le Portugal; — du 18 août 1646, entre la France et la Hollande;
— de 16i7, entre l'Espagne et les villes anséatiques; — du 15 décembre 1650, renouvelé en 1676 et 1714, entre l'Espagne et la Hollande; — de 1654, entre l'Angleterre et le Portugal; — du 5 avril 1054, entre la Hollande et l'Angleterre; — du 11 avril 1654, entre la Suède et l'Angleterre; — du 10 mai 1655, entre la France et les villes anséatiques; — du 3 novembre 1665, entre la France et l'Angleterre; — du 17 novembre 1659, entre la France et l'Espagne; — du 6 août 1661, entre le Portugal et la Hollande;
— du 21 déc. 1661, confirmé le 16 fév. 1667, entre l'Angleterre et la Suède ;
— de 1667, entre la Suède et la Hollande, confirmé en 1675 et 1679; — du 1er déc. 1674, entre l'Angleterre et la Hollande; — du 26 nov. 1675, entre la Suède et la Hollande; — Ordonn. de 1681, art. 11, tit. Des prises; — Traité du 31 mars 1713, entre la France et l'Angleterre; — du 28 déc. 1716, entre la France et les villes anséatiques; — de 1734, entre l'Angleterre et la Russie ; — du 21 déc. 1739, entre la France et la Hollande ; — du 10 oct. 1742, entre la France et le Danemark; — du 20 juin 1766, entre la Russie et l'Angleterre; — du ]«r avril 1769, entre la France et Hambourg; — du 6 févr. 1778, entre la France et les États-Unis ; — du 18 fév. 1779, entre la France et le Mecklembourg; — de 1784, entre la Porte et la Russie; — du 31 décemb. 1786-11 janvier 1787, entre la France et la Russie ; — du C-1 7 janvier 1787, entre la Russie et les Deux-Siciles; — Règlement pour la Russie du 31 déc. 1787; — Traité du 17 nov. 1794, entre l'Angleterre et les États- Unis; — Arrêté du Comité du salut public du 14 nivôse an IH; — Traité du 29 août 1795, entre la Hollande et l'Angleterre ; — du 21 fév. 1797, entre la Hollande et l'Angleterre; — du 8 vendémiaire an IX, entre la France et les États-Unis: — du 17 juin 1801, entre la Russie et l'Angleterre. — On peut encore consulter les déclarations des puissances belligérantes et de diverses puissances neutres faites à l'occasion des guerres de Crimée et d'italie,vet rapportées dans le Traité des prises de MM. de Pistoye etDuverdy, t. II, p. 467 et suiv.
(1) Bluntschli, § 803 ; Calvo, t. H, § 1131, qui cite plusieurs cas où il a été fait application de cette règle.
DE LA CONTllEnANDI-; DE GUIHIRE. 191
transporto à leur (ioslinaLioii. H n'y a que les jj^ens de guerre qui soient contrebande de guerre : les personnes ennemies ne peuvent avoir ce caractère (1 ).
211. De ce que les belligérants ont le droit de s'opposer au commerce actif ou au transport des marchandises de contrebande, il résulte qu'ils ont le droit de les arrêter lorsqu'ils les rencontrent en pleine mer ou dans les parages soumis à leur juridiction.
Il faut d'abord observer que cet arrêt ne peut avoir lieu qu'autant que les objets chargés sur un vaisseau sont dans une quantité telle qu'ils puissent être réputés faire partie de la cargaison. S'il ne se trouve sur le navire que ce qui est indispensable pour son service et l'usage des hommes qui le montent, il n'y a pas de contrebande, parce que, quelle que soit la destination du navire, les objets qui constituent son armement, ou celui de son équipage -et des passagers, ne sont pas destinés à fortifier l'ennemi (2).
Quant aux conséquences de l'arrêt qui a lieu lorsque la cargaison est composée en tout ou en partie d'objets de contrebande, elles ne sont pas toujours les mêmes.
212. S'il s'agit de contrebande de première classe, le belligérant qui la rencontre naviguant à destination de son ennemi peut la confisquer. Le neutre qui la transporte fait un acte décidément hostile, dont le belligérant a le droit de le punir ; et la confiscation de la chose transportée est la peine naturelle de celte hostilité, parce que la crainte de perdre sert alors de freina l'avidité commerciale, et engage le neutre à s'abstenir de porter secours à l'ennemi (3).
(1) Hautefeuille, questions, p. 277 et suiv. ; Bluntschli, § 817 ; Calvo, t. II, § 1134. Voy. dans ce dernier auteur les discussions qui se sont élevées sur ce point dans l'affaire du Trent, lors de la guerre de sécession des États-Unis d'Amérique.
(2) Voy. Traité du 20 juin 17G6, entre la Russie et l'Angleterre, art. 17; — Déclar . de la Russie du 28 fév. 1780 ; — Déclar. de la France du 29 avril suivant; — Ordonn. de la Russie du 19 mai môme année; — Traité du 21 fév. 1797, entre la Russie et l'Angleterre; — id., 17 juin 1801, art. 3; — Zuarius, De usu maris, consil. 2, n. 5 ; Heffter, § 161.
(3) Vattel, liv. III, cli. vu, § 113; Heffter, § 161 ; Martens, t. II, § 319; Ortolan, t. II, p. 173; Hautefeuille, t. III, p. 222 et suiv.
192 LIVUE II. TITRF. 1. CHAI'. II. SECT. II. § If. AUT. II.
213. Quant à la contrebande de seconde classe, consistant en objets qui ont une double utilité, pacifique et guerrière, comme à raison de cette double utilité, leur transporta l'ennemi ne peut être un acte aussi décidément hostile que le transport des choses qui ne servent qu'à la guerre, puisque Tacte hostile et prohibé peut se trouver mélangé à des actes qui n'ont d'autre but qu'un commerce licite, il faut décider que ce transport ne doit pas provoquer de la part des belligérants une sévérité que son exagération ferait dégénérer en uae injustice.
Le belligérant qui arrête un navire chargé de contrebande de seconde classe ne peut donc la confisquer : il ne peut que prendre des mesures pour empêcher le transport à son ennemi, des choses qu'il est en droit de présumer destinées à un usage guerrier, c'est-à-dire les séquestrer pendant un temps plus ou moins long, jusqu'à ce qu'elles ne puissent plus trouver un emploi nuisible (1); ou bien encore exercer la préemption, et les retenir définitivement en les payant sur le pied de leur valeur au lieu de destination (2).
214. Cependant les traités mettent habituellement toutes les marchandises de contrebande sur la même ligne, quelle que soit le classe à laquelle elles appartiennent, et permettent la confiscation des unes aussi bien que des autres. C'est, il nous semble, accorder aux belligérants un pouvoir plus étendu que celui auquel ils pourraient naturellement prétendre. Il est bien évident d'ailleurs que le droit de préemption ne pourrait jamais s'appliquera des objets qui ne seraient pas de contrebande, mais dont les belligérants auraient intérêt à empêcher le transport. Le transport de ces objets
(Ij Voy. anal. Hubner, t. II, part, i, cli. iv, § G.
(2) Telle était la disposition de l'art. 2 de la loi du 9 mai 1793, qui, en ordonnant la saisie des comestibles appartenant à des neutres et chargés pour des ports ennemis, voulait qu'ils fussent payés de leur valeur dans le lieu pour lequel ils étaient destinés. Le traité du 17 juin 1801, entre l'Angleterre et la Suède, réservait à l'Angleterre un droit de préemption sur le chargement des vaisseaux suédois, quand il se composait de poix, résine, goudron, chanvre, et généralement d'objets non manufacturés servant à l'équipement des navires. Une disposition analogue se trouve dans l'art. 18 du traité de 1794 entre l'Angleterre et les États-Unis. — Voy. sup.^ n. 193. •
\)E LA CONTRKliANDE DE GUEIIUE. | «J 3
est toujours libre, cl le droit de préemption qu'on voudrait leur appliquer serait une charge nouvelle imposée au commerce des neutres (1).
215. Il s'agit maintenant d'examiner si le droit des belligérants de saisir et de confisquer les marchandises de contrebande s'étend jusqu'au droit de confisquer le navire qui les porte et les marchanchiscs libres qui forment le surplus de la cargaison.
Les belligérants ne pouvant s'opposer qu'au commerce de contrebande, parce que c'est ce commerce seul qui est hostile et quia pour résultat de fortifier directement l'ennemi , il faut en conclure qu'ils ne peuvent confisquer que les marchandises de contrebande, parce que, en confisquant de plus la navire et le reste de la cargaison, ils empêcheraient un commerce autre que celui de contrebande, et qu'il est de leurde^-oir de respecter. Sans doute, la confiscation du navire et de la cargaison libre serait une mesure qui porterait avec elle une plus grande intimidation ; mais le droit des belligérants est plutôt d'empêcher que d'intimider, et ils ne peuvent empêcher que par des moyens qui n'entreprennent pas sur le droit des neutres à faire tout commerce pacifique (2). Les traités qui se sont occupés de ce point se trouvent cette fois d'accord avec les principes de la raison et de l'équité naturelle : ils portent que la contrebande seulement est confiscable, et que le navire doit être relâché avec le surplus de la cargaison (3). C'est en ce sens que dis-
(1) V. Heffter, ^ 161 ; Ortolan, t. II, p. 185; Hautefeuille, i. II, p. 50; Phillimore, t. III, § 2G8; Calvo, t. II, § l!26.
(2) Voy. Zuarius, De usu majns, cons. 2, n. 6. C'est en ce sens que se prononce Heineccius; mais seulement quant à la marchandise : E^iim verc quamvis in seinjustumno7i videatur ejusmodi commissi pœnam denuntiare Us qui merces prohibitas advehere non dnUtaverinf, maxime cum eo major plerumque dolus subsit si merces Ucilœ illicitis misceardur, tainen œquitati magis consentaneum est eas tantum merces quœ adoersus legeni r.ehuniur m com,missiim cadere una cum nare. Certi emm juris est idile pcr inutile non viiiari, nec pcenam esse, nisi uhi delictum fuit; et liane œquitatem pnssim hodiè sequuntur gentes. {De nav. oh vect., cap. u, § 7.) — Voy. aussi, dans le même sens, Marquaidus, De Jure mercaf., lib. II, cap. iv, n. 36 et suiv. — V. encore Calvo, t. II, § 1121.
(3) Voy. Traités du 28 sept. 1716, art. 16, entre la France et les villes an- I. 13
194 LIVRE II. TITRE 1. CIlAl'. II. SECT. II. § II. ART. II.
posent également plusieurs ordonnances irançaises sur la course (1). Il y a même cela de remarquable, que ces traités et ces ordonnances, par la généralité de leurs termes, n'admettent aucune exception à cette règle.
216. Mais en cela, ne vont-ils trop pas loin ? ne peut-on pas dire, en effet, que s'il est vrai que, lorsqu'un navire est chargé à la fois de marchandises de contrebande et de marchandises libres, on ne peut confisquer la marchandise libre et le navire avec la contrebande, c'est parce que le belligérant n'a pas le droit d'empêcher le commerce de la marchandise libre? fet conclure de là que, lorsqu'un navire n'est chargé que de contrebande de guerre, il ne se trouve plus protégé par la marchandise libre au transport de laquelle il n'est pas employé ; qu'employé au contraire uniquement au transport delà contrebande, il doit en suivre le sort et être confisqué comme elle, si elle est confiscable, parce que, lorsque la cargaison entière est ennemie, le vaisseau qui la transporte à l'ennemi est ennemi comme elle, et ne peut se prévaloir du privilège delà neulralilé, au service de laquelle aucune de ses parties n'est affectée (2)?
217. C'est ce qu'a pensé l'art. 1" du règlement du 26 juillet 1778, qui, dérogeant en ce point aux lois antérieures, porte que, « à l'égard des navires des État sneutres qui seraient chargés de marchandises de contrebande destinées à l'ennemi, ils pourront être arrêtés, et lesdites marchandises seront saisies et confisquées ; mais que les bâtiments et le surplus de leur cargaison seront relâchés, à moins que lesdites marchandises de contrebande ne composent les trois quarts de la valeur du chargement ; auquel cas les navires et les cargaisons seront confisquées en entier. » Cette disposition repose
séatiques ; — 10 oct. 1742, art. 14 et 25, avec le Danemark ; — 1" avril 1769, art. 17, avec Hambourg; 18 fév. 1779, art. 15, avec le Mecklembourg; — 8 vendém. an IX, art. 13, avec les États-Unis.
(ï) Voy. Ord. de 1G81, titre Des prises, art. 11 ; — Règl. du 23 juillet 1704, art. 4 ; — Règl. du 21 oct. i744, art. 4 et 14.
(2) Hubner, t. Il, part.I, cli, iv, § 4. — Bynkershoëck, Quœst. jur. publ., lib. I, cap. XIV; Pliillimore, t. III, § 275 et suiv. — Lampredi, conséquent dans son système, rapporte toutes ces questions au droit des gens conventionnel, § 9.
DE LA CDMMïEn.VNDE Dlù GUICUlll'. l!>!i
sur une distincLiori entre le cas où le navire chargé de contrebande de guerre sert en même temps au transport des marchandises libres, et celui oh il ne sert qu'au transport de la contrebande ; et elle s^ipposc que, lorsque le quart de la cargaison seulement est en marchandises libres, l'orfice principal du navire est le transport de la contrebande, et qu'une faible quantité proportionnelle de marchandises libresne peut suffire pour protéger sa neutralité. J'avais cru, moi-môme, dans la première édition de cet ouvrage, devoir admettre cette distinction ; mais un nouvel examen de la question provoqué par la critique que M. Hautefeuille a faite de mon opinion (I), a modifié m.a manière de voir. Je crois donc qu'on ne peut considérer le navire comme l'accessoire de la contrebande qui forme son chargement exclusif ou presque exclusif ; que les belligérants dont le droit se borne à empêcher la contrebande ne peuvent saisir que ce qui est de contrebande, et par conséquent qu'ils doivent relâcher le navire qui est protégé parla nationalité et qui par lui-même est innocent (2).
218. Au surplus, il est à remarquer, en ce qui touche la disposition précitée de l'art. 1" du règlement du 26 juillet 1778, qu'elle ne peut faire loi à l'égard des peuples avec lesquels la France a des traités contraires, réglant d'une manière générale que la contrebande seule est confîscable, et que le navire doit être relâché avec le surplus delà cargaison. Ces traités, lors même qu'ils seraient antérieurs au règlement de 1778, ne peuvent en recevoir aucune atteinte s'ils n'ont pas été modifiés. La loi que se donne un peuple ne peut jamais déroger aux contrats synallagmatiques qui le lient avec un autre peuple.
219. Quelques publicistes ont proposé un autre système : tout en admettant que les marchandises libres ne doivent pas être confisquées avec les marchandises de contrebande, ils veulent que le navire soit confiscable lorsque la contrebande a été chargée par le propriétaire du navire, mais qu'il soit re-
(1) T. m, p. 231 et suiv.
(2jCalvo, t. I(, § 1!2I.
190 I.IVUE II. TITRE I. CIIAP. H. SLCl'. il. § M. ART. II.
lâché si, en l'absence dn propriétaire, elle a élé chargée par le capitaine ou patron, par le pilote ou par quc](|u'un de l'équipage (1). Ils fondent cette distinction sur la loi 22, §2, iï. Depublicanis, veciif/aliOus e( commissis,' qui porte: n Dominus navis si illkilè aliqaid in naoe vel ipse vel vectores imposuerint, navis quoque fisco vindicatur. Quod si absente domino id a magistro, vel fjubernatore vel proretu^ nautâve aliquo id factura sit^ ipsi quidem capite puniuntur commissis mercibus; navis aut>;m domino restituitur. » Mais, comme le fait très-bien remarquer Lamprcdi (2), c'est là une règle de droit civil qui a pu être introduite dans la législation intérieure d'un peuple, sans qu'on soit autorisé h en faire une règle de droit international. Et, d'un autre côté, la loi romaine invoquée n'ayant rapport qu'à la contrebande ordinaire, à la contrebande en matière de douanes, on ne peutpasplus l'étendre à la contrebande de guerre, qui est régie par d'autres principes qu'on ne pourrait se fonder sur les lois françaises, qui, en certainscas, ordonnent la confiscation des objets qui ont servi au transport des marchandises prohibées par les lois de douanes, pour en conclure à la conliscabilité du navire qui a servi à transporter de la contrebande de guerre. Il faut donc en revenir à la règl€ du droit des gens, qui veut que le belligérant puisse seulement empêcher le transport de la contrebande de guerre, et que par conséquent il ne puisse jamais confisquer le navire alors môme qu'il serait uniquement affecté au transport de la contrebande, et à plus forte raison lorsque le navire est à la fois chargé de marchandises prohibées et de marchandises libres dont le transport ne peut être entravé. Il est évident qu'il est inutile dans ce dernier cas de cherchera savoir quel est le chargeur de la contrebande, puisque la marchandise libre est toujours libre, et que sa liberté, pour être réelle, doit protéger celle du navire sans lequel elle ne pourrait arriver à sa destination.
(I) Heineccius, Be nav. ob vect., cap. ii, § 3 ; Cocceius, De commissis^ § 35 ; Marquardus, De jure mercat.f p. 643, § 5, p. 644, 656j Kuricke, Quœsf. Ulust., 11. 17 ; B^nkerslioëck, Quœst. jur. pub, , cap. xii ; Hefifter, § 161.
(V) P. 104, note 1.
DE LA CONTREBANDK l)K GUERRE. 197
C'est, au surplus, ce qui a été reconnu par le droit des gens conventionnel, et particulièrement par le traité du 8 vendémiaire an IX, déjà cité, entre la France et les I^tats-Unis, qui^ dans son art. 13, après avoir prescrit la condscation de la contrebande de guerre, ajoute que le hâlimenl sur lequel la contrebande est chargée, ainsi que le reste de la cargaison, seront regardés comme libres et ne pourront en aucune manière être viciés par les marchandises de contrebande, soit qu'ils appartiennent à un même ou à différents propriétaires (I).
220. II est bien entendu d'ailleurs que le navire et le surplus de la cargaison ne doivent être laissés libres que s'il n'y a pas eu opposition armée à l'exercice des droits du belligérant sur la contrebande. Si, au contraire, l'équipage du navire a tait de la résistance^ s'il y a eu combat et capture, le navire revêt la qualité d'ennemi avec tout ce qu'il porte, et il devient, d'après les lois de la guerre, la propriété légitime des capteurs. Dans ce cas, la confiscation n'est pas la conséquence du transport de la contrebande, mais de la résistance hostile à une action légitime (2).
Il en serait de même si ce navire avait servi d'espion à l'un des belligérants, puisqu'alors il aurait fait un acte direct d'hostilité et cesserait d'être neutre (3).
221 . Il est d'ailleurs à peine utile de faire observer que, lorsqu'il y a lieu à la confiscation du navire, celte confiscation entraîne celle de tous ses apçrès et accessoires.
222. Mais on s'est demandé si la chaloupe faisait partie des agrès du navire et devait être confiscfuée avec lui (4). Straccha (3) et Balde (6) ont soutenu la négative, en se fondant sur la loi 29 iï. de Instr. leg.^ qui porte : « Scapha navis
(1) Bynkershoëck est d'un avis contraire : «... Disfingu^ndimi putem an licitœ et illicitœ merces ad eumdem doininum pertineant, an ad diversos : si ad eumdem, omnes reclè publicabuniu)\ oh continentiam delicti; si ad diverses^ qui navi imposuerunt, alteri allerius fudum non nocehit {Quœsi. jur. puhl.^ lib. I, cap. xn.)
(2) Heineccius, De 7iav. oh vect. vêtit, merc. comnuss.^ cap. ii, § 7. (:j; Hubner, t. 11, part. I, cli. iv; Hautefeuille, t. III, p. Id'j.
(4) Heineccius, De nav. oh vect, comm., cap. ii, § 3.
(5) De navihus, pars II, n. 12.
''«;) la lerje cum proponas. C. de nnut. fœn., n. G
no7î dit instrumenlum navis ; elenirn mediocrUate, non génère oh cd dijfert : » et sur la loi \\ U". de Eviclionihus^ ainsi conçue : a Scapham non videri navis esse.... nec quidquamconjunctum habere^ nam scapham ipsam per se pai^vam nauiculam esse. » Je pense cependant qu'on doit suivre l'opinion contraire, parce que la chaloupe (et on doit en dire autant du canot) est absolument nécessaire pour la navigation. -Tel est aussi le sentiment d'un grand nombre d'auteurs, de Rurike (I), de Locccnius (2), d'Emerigon (3); et Straccha lui-même reconnaît que l'usage est contraire à son opinion personnelle (4). 222 bù. On s'est encore demandé, dans le système qui autorise la confiscation du navire, si le navire neutre qui dans un voyage d'aller a transporté des marchandises de contrebande peut être saisi et confisqué dans son voyage de retour chargé de marchandises libres à destination d'un pays neutre. La jurisprudence anglaise se prononce dans le sens de l'affirmative dans le cas surtout où la cargaison de retour a été reconnue être le produit du chargement d'aller; et les jurisconsultes anglais approuvent cette jurisprudence, parce que selon eux l'offense dont le neutre s'est rendu coupable, et la peine qu'il a encourue s'étendent sur tout le voyage, et par conséquent sur l'aller comme sur le retour (o). Mais c'est là donner un faux point de départ à la capture et à la confiscation des navires neutres qui se livrent au commerce de centrebande : il ne s'agit pas ici d'une peine proprement dite, et de la punition d'une offense ou d'un délit. Le navire chargé de contrebande est arrêté pour être empêché de continuer son voyage hostile; il est confisqué avec les marchandise? qu'il porte parce que le navire et la cargaison étant considérés comme ennemis, le belligérant contre lequel ils sont
(1) Quœst. 5.
(2) De Jure marit.^ cap. ii, n. 6.
(3) Des assu)\y ch. vi, sect. 7.
(4) E"*"^ tamen concedendum si ex communi usu loquendiy qui prœvalet, suh dictis vocabidisCo^Vy^m et k'R^'E^i scaphacomprehenderetur,coJitrariasenten1ia esset admittenda... Etita audivi prudentes mercatores inteliigere, et hoc Jure nos uti m civitate Anconœ, ut scapha navis comprehë7idatur veluti alin armamento. quœ a navi. separavi possunt. » (De assecur., gloss., n. 7.)
(6) Halleck, ch. xxiv, § 8.
NAYIGATIOIN NF.UTRn:. 109
dirigés a le droit de s'en emparer. Mais quand le voyage hostile est accompli, et que le voyage de retour est par luimême inollensif, la capture d'un navire auquel il n'y a rien à reprocher au moment où il est saisi ne constituerait plus un v6ril;>blc acte de répression, mais une vengeance inutile (1). 222 ^er. Il est bien évident d'ailleurs que le transport d'objets de contrebande qu'un neutre opérerait par cabotage entre un ou plusieurs ports de l'un des belligérants devrait être considéré comme un commerce de contrebande, aussi bien que si, ces objets destinés à un belligérant, aulieudesortir d'un des ports de ce belligérant, sortaient d'un port neutre.. Il y aurait même dans ce cas une raison déplus pour que le navire neutre fût de bonne prise puisque son commerce serait hostile aussi bien quant au point de départ que quant au point d'arrivée (2),
223. Tels sont les devoirs des neutres en ce qui touche l'impartialité qu'ils doivent observer, et l'abstention complète de tout commerce hostile dans laquelle ils doivent scrupuleusement se maintenir. Tels sont aussi les droits corrélatifs des belligérants, lorsque celte impartialité est rompue, ou qu'une participation directe ou indirecte à la guerre a remplacé l'abstention qui était la condition première de la neutralité. Quand ces devoirs sont observés, quand le commerce des neutres est à la fois impartial et pacifique, le droit des belligérants cesse, et le commerce est libre pendant comme avant la guerre.
§ III. — Des actes compatibles avec la neutralité.
Sommaire. — 22 i. Prétentions des belligérants sur le commerce des neutres. — 225. Prétentions contraires des neutres. — 220. Questions qui naissent de ces prétentions contraires.
224. Cependant ce commerce a paru dans certains cas susceptible de restrictions qui, si elles étaient admises, porteraient une atteinte profonde aux droits des neutres, et auraient pour résultat d'annuler leur commerce qui, de libre de droit,
(l)Wheaton, part. IV, cli. n, § 2G; Ortolan^ t. II, p. 201 et suiv. ; Calvo, t. II, § 1117.
(2j Calvo, t. II, § 1119.
200 LlVllE II. TITRE I. CHAP. H. SECT II. § III.
serait asservi de fait à tous les caprices des belligérants.
La navigation commerciale ayant pour objet le transport des marchandises d'un lieu dans un autre, on comprend que les commerçants des nations belligérantes auxquels les usages de la guerre font craindre sur mer des hostilités réciproques, ne se risquent pas toujours à effectuer eux-mêmes le transport de leurs marchandises, et qu'ils préfèrent les confier aux bâtiments neutres, qui ne sont pas exposés aux mômes risques. Il arrive aussi quelquefois que les neutres, soit par intérêt, soit par nécessité, chargent leurs marchandises sur des bâtiments ennemis. Ces deux faits ont donné lieu à de sérieuses difficultés. D'une part les belligérants, qui s'attribuent le droit de s'emparer des choses qui appartiennent aux sujets ennemis, ont prétendu pouvoir exercer ce droit partout où se trouvaient ces choses, par conséquent lors même qu'elles se trouveraient sur un bâtiment neutre : et, d'autre part, en s'emparant d'un bâtiment ennemi, ils ont voulu étendre le droit de conquête atout ce que renfermait ce bâtiment, et par conséquent aux marchandises neutres qui s'y, trouvaient. Bien plus, ils sont allés quelquefois jusqu'à prétendre que par cela seul qu'un bâtiment neutre était chargé de marchandises appartenant à l'ennemi, il devenait confiscable comme ces marchandises mêmes, suivant cet adage, dans lequel ils voyaient à la fois l'expression et la justification de leur droit ; la robe d'' ennemi confisque celle d'ami.
225. De leur côté, les neutres, se fondant sur ce que tout commerce pacifique et impartial leur est permis pendant comme avant la guerre, ont soutenu qu'ils pouvaient faire le commerce de transport, comme tout autre, et transporteries marchandises de l'ennemi, aussi bien que les leurs propres, pourvu qu'elles ne fussent pas contrebande de guerre; et que ces marchandises, une fois chargées sur un bâtiment neutre, étaient protégées parla neutralité du bâtiment, ce* qu'ils ont exprimé par cet autre adage : le pavillon couvre la marchandise . Et en supposant même que la marchandise ennemie pût être confisquée sous pavillon neutre, ils n'ont pas voulu admettre que le bâtiment neutre fût confîs.able, parce que, suivant
Gux, sa cargaison ne peut le dénationaliser. Enfin, ils ont contesté aux belligérants le droit de confisquer leurs marchandises sous pavillon ennemi, par le motif que le pavillon ne pouvait dénationaliser ha marchandise.
22G. De là trois questions en quelque sorte connexes, sur lesquelles les belligérants et les neutres ne sont jamais parvenus à s'entendre, et qui, dans les mômes lieux, ont reçu des solutions différentes suivant les temps et les circonstances, et selon qu'on obéissait à la raison de la force, ou h la force de la raison. Elles consistent à savoir: 1° si la marchandise ennemie peut être confisquée sur un bâtiment neutre; 2° si, dans le cas où cette marchandise est confiscable, le bâtiment neutre qui la porte est lui-même sujet à confiscation ; 3° si la marchandise neutre chargée sur un bâtiment ennemi devient confiscable comme le bâtiment lui-môme.
A ces trois questions, on peut en ajouter une quatrième, qui consiste à savoir si les neutres peuvent, en temps de guerre, faire des commerces nouveaux, c'est-à-dire des commerces qu'ils ne faisaient pas pendant la paix, et notamment faire avec les colonies des belligérants le commerce qu'il peuvent faire avec les belligérants eux-mêmes, ou le cabotage sur les côtes des belligérants.
Je vais d'abord m'occuper des trois premières questions : la quatrième fera l'objet d'un examen séparé.
Article l*^ — Des marchandises ennemies sous pavillon neutre, et des marchandises neidres som pavillon ennemi.
Sommaire. — 227. Variations qu'ont subies les questions qui naissent du transport des marchandises ennemies sous pavillon neutre, et des marchandises neutres sous pavillon ennemi. — 228. Historique de ces questions. — 229. Consulat de la mer. — :230. Anciens traités. — 231. Ancienne législation française. — 232. Autres traités moins anciens. — 2:i3. Paix de Westphalic. — 234. État de la question pendant le dix-septième siècle. — 235. Traité d'Utrecht. — 23^»'. Conduite de l'Angleterre pendant le dix-huitième siècle. — 237. Conduite de la France. — 238. Guerre de l'indépendance des États-Unis d'Amérique. — 239. Neutralité armée. — 240. Ses effets. — 2il. Silence des traités sur le sort de la marchandise neutre trouvée sous pavillon ennemi. — 242. Paix de Paris et traités postérieurs. — 243. Révolution française. Rigueurs de l'Angleterre. — 244. Mesures de rétorsion prises par la Convention nationale. — 245. Conduite du Danemark et de la Suède. — 24G. Conduite des États-Unis d'Ame-
202 LIVRE II. TITRE I. CUAl'. II. SECT. II. § III. ART. I.
rirjtio. — 2'il . Mesures prises par le gouvernement français. — 248. Traite du 8 vendémiaire an IX. — 2i9. Seconde neutralité armée, — 2o0. Traité d'Amiens. Blocus continental. — 2.')1. Traités de 1814 et 1815. — 2.)2. Guerre d'Orient. Déclaration du IG avril I8ÔG. — 252 /v/.9. État actuel de la question. — :;:'53. Division de la matière. — 25'». Inapplicabilité du droit romain. — 255. Question préjudicielle. — 25G. De la propriété ennemie sous pavillon neutre. — 257. Les neutres ont le droit de faire le commerce de transport, comme tout autre commerce.' — 258. Les belligérants ne peuvent s'emparer de la propriété ennemie sur un territoire neutre. — 259. Les bâtiments neutres sont un territoire neutre. — 260. Réfutation de l'o )inion contraire de Lampredi. — 2G1. Les belligérants ne peuvent donc confisquer la marchandise ennemie sous pavillon neutre. — 2G2. Distinction relative à la contrebande de guerre. — 2G3. Conclusion : le pavillon couvre la marchandise. — 2C4. Réfutation de l'opinion intermédiaire qui autorise les belligérants h s'emparer des marchandises ennemies sous pavillon neutre, à la charge d'en payer le fret. — '.05. Loi française.
— 26g. Les marchandises du cru de l'ennemi sont libres sous pavillon neutre. — 267. La cargaison ennemie ne rend pas confiscable le navire neutre qui la porte. — 2G8. Il en est ainsi alors même que la cargaison serait confiscable. — 269. Des propriétés neutres sous pavillon ennemi. — 270. La confiscation en est prononcée par la législation française. — 271. Cette législation est contraire au droit des gens primitif. — 272. Les neutres ne rompent pas la neutralité en se servant de bâtiments ennemis pour le transport de leurs marchandises. — 273. Distinction entre les sujets belligérants et les neutres. — 274. Dans tous les cas, les choses qui sont chez l'ennemi sont présumées lui appartenir, jusqu'à preuve contraire.
— 275. Dâtiments neutres trouvés dans un port ennemi. — 276. Résumé.
227. Les variations qu'ont subies les questions qui naissent du transport des marchandises ennemies sous pavillon neutre, et des marchandises neutres sous pavillon ennemi, en démontrent toute l'importance ; et peut-être n'est-il pas sans intérêt de jeter un coup d'oeil rapide sur leurs phases et leurs vicissitudes (1). ■
228. C'est seulement dans le moyen â^e qu'on voit apparaître quelques traces d'usages établis entre les nations commerçantes sur la navigation en temps de guerre, usages qui avaient dû s'établir avec d'autant plus de facilité que la guerre était l'état habituel de cette= époque. Voici ce que contient à cet égard le chapitre cclxxvi du Consulat de la mer^ dont les dis-
(1) Voy. sur ce point M. Hautefeuille, Histoire du droit maritime^ passim, et du Droit des neutres^ t. II, p. 306 et suiv. ; Hefifter, § 162 et suiv. ; Wheaton, Histoire du 'progrès du droit des gejis, p. 83 et 285; Galvo, t. Il, § 1012 et suiv.
positions étaient suivies dès le douzième et le treizième siècle (1).
229. a Lorsqu'un navire armé, allant ou revenant ou étant en course, rencontrera un navire marchand, si ce dernier appartient à des ennemis ainsi que la cargaison, il est inutile d'en parler, parce que chacun est assez instruit pour savoir ce qu'on doit faire, et dans ce cas il n'est pas nécessaire de donner de règle.
(( Mais si le navire qui sera pris appartient à des amis, tandis que les marchandises qu'il porte appartiennent à des ennemis, l'amiral du navire armé peut l'orcer et contraindre le patron du navire qu'il aura pris à lui apporter ce qui appartiendra aux ennemis.... A la charge néanmoins par l'amiral de payer au patron de ce navire tout le fret qu'il aurait dû recevoir s'il avait porté la cargaison là où il devait la décharger..,
(( Si le patron capturé refuse de porter les marchandises ennemies qui seront sur son navire jusqu'à ce que ceux qui les auront prises soient en un lieu de sûreté, malgré que l'amiral lui en donne l'ordre, celui-ci peut le couler à fond, ou l'y faire couler, s'il le veut, sauf qu'il doit sauver les personnes qui montent le navire... Mais il faut entendre que toute la cargaison de ce navire ou la majeure partie appartient à des ennemis.
{( Si le navire appartient à des ennemis et sa cargaison à des amis, les marchands qui s'y trouvent et à qui la cargaison appartiendra en tout ou en partie, doivent s'accorder avec l'amiral pour rachètera un prix convenable, et comme ils pourront, le navire, qui est de bonne prise; et il doit leur offrir une composition ou perte raisonnable sans leur faire supporter aucune injustice. Mais si les marchands ne veulent pas faire un accord avec l'amiral, celui-ci a le droit d'amariner le navire et de l'envoyer au lieu oh lui-même aura armé, et les marchands sont obligés de payer le fret de cenavire, de même que s'il avait porté leur cargaison au lieu podir lequel elle était destinée, et rien de plus. »
(1) Je suivrai, dans ces citations, la traduction de M. Pardessus, Lois maritimes, t. Il, p, 303.
Ilemarqiions ici que le Consulat^ en employant le mot ami par opposition à celui ennemi, entend nécessairement parler des amis de toutes les parties, c'est-à-dire des neutres : le mot neutre n'est passé que plus tard dans la langue du droit international.
Il résulte de cet ensemble de dispositions ainsi entendues d'une part, que la marchandise ennemie sur un vaisseau ami était de bonne prise, à la charge d'en payer le fret; mais que le vaisseau était relâché; et, d'autre part, que la marchandise amie sur vaisseau ennemi restait libre, nonobstant la capture du navire. Les usages des temps modernes ont souvent été moins favorables au commerce des neutres que ceux du moyen âge.
230. Les deux plus anciens traités sur cette matière ne statuent que sur la question de savoir quel est le sort de la marchandise neutre sur le vaisseau ennemi, et l'un et l'autre maintiennent la liberté de cette marchandise. Le premier, entre Edouard III, roi d'Angleterre, et les villes maritimes de la Gastille etde la Biscaye, est de 1351 (1); le second, entre le même roi d'Angleterre et les villes maritimes de Portugal, est de 1353 (i).
En 1406, un traité de Henri IV, roi d'Angleterre, et Jean sans Peur, duc de Bourgogne, déclarait confiscable la marchandise ennemie sous pavillon neutre; ce traité fut suivi de plusieurs autres entre l'Angleterre et des puissances continentales, qui tous eurent pour objet la confiscation, tantôt de la marchandise ennemie sous pavillon neutre, tantôt de la marchandise neutre sous pavillon ennemi (3). Les quinzième
(1) Rymei*;, Fœder., t. III, part. I, p. 7'.
(2/ Ihid.^ p. 88. — En voici les termes : « Et ensi si les gentz dudit roi d'Engleterre et de France preignent en la meer ou en port, nul niefs de ses adversaires ou ennemy, et en lesdits niefs soient trovés marchandises ou autres biens de la marisne et citées avant dites, soient lesdits biens et marchandises amenés en Engleterre et sauvement gardés tanque les marchantz, de queux mêmes les biens et marchandises seront, aient provez que les biens soient leurs. »
(3)1417, Angleterre et Bourgogne ; — 1446, ici.; — 1460, Angleterre et Gênes ; — 1478, Angleterre et Bourgogne; — 1486, Angleterre et Bretagne; — 1495, Angleterre et Autriclie.
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et .seizième siècles tout entiers n'offrenL pas d'exemple contraire. Un seul traité se rapproche du Consulat de la mer, et veut qu'en cas de prise d'une marchandise ennemie sous pavillon neutre, le preneur soit tenu d'en payer le fret. C'e^t celui du 13 février 14G0, entre l'Angleterre et la république de Gc^nes (!). Aucun ne statue sur le soit du navire chargé de marchandise ennemie, ce qui fait présumer qu'on suivait en ce point les usages constatés par le Consulat de la mer et que le navire était relâché.
231.LaFrancenefut partie à aucun des traités passés à cette époque ; mais sa législation intérieure était nécessairement en rapport avec les règles suivies par les autres États maritimes, ainsi que le prouvent les art. 42 de l'édit de 1543, et 69 de l'édit de 1584 : « Voulons et ordonnons, portaient ces deux articles conçus dans les mêmes termes, que si les navires de nos dits sujets font, en temps de guerre, prises par mer d'aucuns navires appartenant à autres nos sujets, ou à nos alliés, confédérés ou amis, èsquels il y ait biens, marchandises ou gens de nos ennemis; ou bien aussi navires de nos dits ennenemis, èsquels il y ait personnes, marchandises ou autres biens de nos dits sujets, confédérés et alliés, que le tout soit déclaré de bonne prise ; et dès à présent, comme pour lors, avons ainsi déclaré et déclarons par ces présentes, comme si le tout appartenait à nos dits ennemis. »
Comme on le voit, ces articles suivaient le Consulat de la mer en ce qu'ils déclaraient de bonne prise la marchandise ennemie sous pavillon neutre; mais ils lui étaient contraires en ce qu'ils confisquaient la marchandise neutre sous pavillon ennemi. Ils ne prononçaient point d'ailleurs la confis-
(l) En voici le texte : Nec caricabunt aut portabunt in nnvigiis eoruni supra dicta bona. aut mercimonia alicvjus inimici nostri, aut inimicorum nostrurum, et casu quo fecerint,petiti et inierrogati per nostros dicii januemcs debent immédiate et sine dilatione [medinnte juramento suo oui subditi nostri fidem debent) verilalem dicere^ et quœ et quolia bona inimicorum nostrorum^ vel inimici'i ducv.nt in navibus sui-i, et illa sine difficultate fi adere et deliberare capitaneia vel ducentibus navigia nostra pro custodia rnariSy vel aliis subditis nostris, quos abusare coniingerat navibus dictorum januensium, ubicunque super mare recipiendo probata noli sive affretamenti hujis.mohi mercium inimicorum.
cation du navire neutre ou ami, ainsi qu'on l'a quelqueiuis prétendu à tort (1).
232. C'est en U)04 que, pour la première fois, furent abandonnées ces règles plus rigoureuses que celles du Consulat de la mer; et c'est à la France qu'appartient l'honneur d'avoir donné le signal de cet abandon. Le premier traité diplomatique sur la neutralité, auquel la France ait été partie, conclu, en 1601, entre Henri IV et le sultan Acbmet, déclare libre, par son art. 9, la marchandise neutre sous pavillon ennemi ; et par son art. 12, la marchandise ennemie sous pavillon neutre. Un traité semblable fut passé en 1612, entre la Hollande et la Turquie, et il fut suivi de plusieurs autres entre les régences d'Alger, de Tunis et de Tripoli, d'une part ; et, d'autre part, la Hollande, la Suède et le Danemark (2). Bientôt après la liberté delà marchandise ennemie sous pavillon neutre fut consacrée, entre l'Angleterre et le Portugal, par le traité de 1634, qui n'a pas cessé depuis lors de servir de règle entre ces deux nations (3). Mais ce traité ordonnait en même temps la confiscation de la marchandise neutre sons pavillon ennemi.
De son côté, la France, par traité du 18 avril 1646 avec la Hollande, stipulait la liberté de la marchandise ennemie sous pavillon neutre; mais en môme temps, et par une contradiction qu'il était dans la destinée de ces questions de voir se reproduire plus d'une fois, l'édit ou déclaration du 1" février 1650 maintenait la rigueur des anciennes ordonnances quant aux marchandises ennemies, et ne les modifiait que relativement aux marchandises des amis ou alliés, desquelles elle ordonnait la restitution.
233. Néanmoins, les traités qui intervinrent à la même époque, avant et depuis la paix de Weslphalie, en 1659, adop-
(l) Gentz, Mém.^ p. 355. Suivant ce publiciste, cette confiscation aurait été ordonnée, soit parles édits précités, soit par d'autres dont il indique les dates de 1536, 155'i, 1559; mais c'est une erreur : de ces édits, les uns n'existent pas ; les autres sont étrangers à la matière.
^2) Voyez ces traités dans le Corps dipl. de Dumont, t. Vif, part. I, p. 205, part. II, p. 75, et t. VIII, part. II, p. 136.
(3) Gentz, Mém.j p. 402; Lucchesi-Palli, Principes de droit maritime, p. G3.
NAVIGA'IIDN NKUTIli:. 20 7
Ici'cnt pour rôglc uniforme la liberté de la marcliandise ennemie sons pavillon neutre, et la confiscation de la marchandise neutre sous pavillon ennemi ; ce qui était poser en principe, d'une part, que le pavillon couvre la marchandise, cl, d'autre part, que la robe d ennemi confisque celle d'ami, SaiiS entrer dans l'énumération de tous cas traités (I), il sullira de citer ceux de 1655 et de 1677, entre la France et TAngleterre; de 1650, entre l'Espagne et la Hollande; de 1655, entre la France et les villes anséatiques; de 1656, entre l'Angleterre et la Suède; le traité de Westphalie de 1659; enfin, le traité de 1661 entre le Portugal et la Hollande.
On ne trouve dans le même temps que deux traités qui posent la règle inverse et reviennent au Consulat de la mer, en déclarant libres les marchandises neutres sur vaisseau ennemi, et confiscables les marchandises ennemies sur vaisseau neutre : l'un, de 1661, entre FAnglcterre et la Suède; l'autre, de 1664, entre la Suède et le Danemark (2).
234-. Toutefois, malgré ces deux traités, on peut dire que dans la première moitié du dix-septième siècle, le privilège du pavillon neutre a prévalu d'une manière à peu près générale; tandis que la marchandise neutre sous pavillon ennemi a presque toujours été déclarée confiscable. Malgré cette restriction, si cet état de choses, qui assurait la liberté de la navigation neutre, eût été maintenu, les droits de la neutralité eussent reposé sur une base assez large. Mais dans les guerres entre la France, l'Angleterre, et de Hollande, qui remplirent la seconde moitié du dix-septième siècle et le commencement du dix-huitième, et qui ne prirent fm qu'en 1713, par le traité d'Utrecht, les belligérants suivirent à l'égard des neutres des règles tout autres que celles qu'ils avaient posées dans leurs traités antérieurs. La France^, qui, dans ces traités, avait reconnu le droit du pavillon neutre de couvrir les marchandises ennemies, écrit une règlfe contraire dans son Code ma-
(1) On peut les voir rapprochés les uns des autres dans Hubner, De la saisie des hôiiments neutres, t. II, p. 148, et dans Azuni.
(2 Voyez ces traités dans Dumont, Corps dipl., t. VI, part. II, p. 384 ; et t. VII, part. I, p. 132.
^208 LIVRL 11. TITRE. I. ClIAP. II. SECT. II. § III. ART. I.
rilimc. L'article 7 du titre des P/-ises, de l'ordonnance de 1681, exagérant la rigueur des anciens usages, voulut que (( tous navires qui se trouveraient charg-'^s d'eil'ets appartenant aux ennemis, et les marchandises des sujets ou alliés qui ^e trouveraient dans un navire ennemi, fussent de bonne prise.» Un arrôt du conseil du 2G octobre 1692 ordonna de plus fort l'exécution de cet article, « sans aucune modification, distinction ni restriction, sinon es cas auxquels S. M. y aurait pourvu par des ordres particuliers. » Enfin, ces dispositions furent renouvelées pendant la guerre de la succession d'Espagne, par le règlement du 23 juillet 1704, qui porte « que, s'il se trouve sur les vaisseaux neutres des effets appartenant aux ennemis de S. M., les vaisseaux et tout le chargement seront de bonne prise, conformément à l'art. 7 de l'ordonnance delà marine. » L'Espagne, qui avait alors le même intérêt que la France, adopta les mêmes règles dans son ordonnance du 21 août 1702, art. 11, et les reproduisit dans celle du 17 novembre 1718 (1).
Ainsi, d'après cette législation, les marchandises ou effets appartenant à l'ennemi rendaient ennemi le navire neutre qui les portait, et réciproquement, le navire ennemi rendait ennemie sa cargaison neutre, de manière que, dans l'un et l'autre cas, tout était sujet à confiscation, sans distinction des propriétés ennemies et des propriétés neutres.
235. Le traité d'Utrecht, en 1713, vint rappeler d'autres principes et consacra de nouveau l'indépendance du pavillon neutre et la liberté des marchandises ennemies naviguant sous ce pavillon. Cette reconnaissance solennelle faite par les puissances maritimes qui étaient le plus intéressées à la question, par la France, l'Angleterre, l'Espagne et la Hollande, paraissait devoir être définitive; mais il n'en fut rien, précisément peut-être à cause de la position particulière des puissances qui, en cas de guerre, s'engageaient à respecter la neutralité de celles avec lesquelles elles contractaient. Si l'on réfléchit.
(1) Voyez l'Abreu, Tvattado dus laspresas, part. I, ch. viii, p. 108; Valin, Des prises, p. 71^ et Azuni, t. II, p. 175.
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dil M. Gcntz (I), ;\ la situation respective de la France et de l'Anglelerrc^ qui est telle qu'attendu leur puissance maritime, l'une ne peutôtre en guerre sans que l'autre y soit bien tôt engagée directement ou indirectement, on voit que ces traités, en prévoyant le cas de la neutralité de l'une ou l'autre puissance, prévoyaient un cas si peu probable, que tout ce qu'on se promettait mutuellement "ne revenait pour ainsi dire qu'a un simple compliment diplomatique. — Sans doute, le cas prévu par ces traités, de la neutralité de la France ou de l'Angleterre dans une guerre où l'une d'elles serait engagée, est un cas généralement improbable. Nous l'avons cependant vu se réaliser de nos jours. Iln*enest pas moins vrai d'ailleurs que lorsque, après les phases si diverses de la question, la France et l'Angleterre se réunissaient pour la résoudre en un sens, cette solution devait leur servir de règle de conduite àl'égard des autres peuples, et exercer, comme autorité morale et comme vérité reconnue, Tempire qu'elle n'avait pas comme loi, relativement à ceux qui n'avaient pas été partie aux traités qui la consacraient.
236. Loin de là: l'Angleterre, dont la puissance maritime n'avait cessé de s'accroître depuis le commencement du dixhuitième siècle, ne se crut pas obligée par les principes à la reconnaissance desquels elle avait concouru, mais qui limitaient l'omnipotence à laquelle elle prétendait. Elle n'y vit qu'une exception aux règles contraires qu'elle prétendit être de droit commun, parce qu'elles lui étaient plus avantageuses; et elle ne considéra généralement le traité d'Utrecht que comme une lettre morte dont Tapplication, restreinte à des puissances maritimes auxquelles il était à peu près impossible de conserver leur neutralité, ne pouvait profiteraux puissances dont la position géographique et politique permettait la neutralité. Cependant dans le traité de 1786 avec la France, elle reconnut encore les droits et la liberté de la navigation et du pavillon neutres (2).
(1) Mém.,p. 352.
[2] Voyez Gentz, Mém., p. 397 ; Luchesi-Palli, p. 63.
On cile môme deux traités de l'Angleterre avec la Russie, qui auraient reconnu, en 1734 et en 17GG, l'indépendance du pavillon neutre et de la marchandise ennemie sous ce pavillon. Mais l'obscurcité de leurs termes est telle qu'il semble, ainsi que le fait remarquer Azuni (1), qu'on ait voulu laisser au caprice de l'interprétation la décision des cas qu'ils auraient dû clairement résoudre (i2).
237. La France elle-même négligea les droits du pavillon neutre, dans son traité de 1716 avec les villes anséatiques, qui déclare confiscable la marchandise ennemie sous pavillon neutre, et la marchandise neutre sous pavillon ennemi. Mais bientôt après elle revint à de meilleurs principes dans son traité de 1739 avec la Hollande, qui reproduit les règles précédemYnent adoptées par e traité d'Utrecht.
Les guerres qui se succédèrent à partir de 1740 virent remettre en vigueur les principes les plus opposés aux intérêts de la navigation neutre. La France reproduisit les dispositions si dures du règlement de 1704, qu'elle adoucit en un seul point, par l'art. 5 de la déclaration du 21 octobre 1744 : « S'il
(1) T. II, p. 211.
(2) Voici les termes de l'ait. 11 du traité de 1734 : « Il est convenu que les sujets de l'une ou de l'autre des parties puissent librement aller, venir et commercer dans tous les États qui sont ou pourront être ci-après en intimité avec une des parties, excepté seulement les places qui sont actuellement bloquées ou assiégées, pourvu qu'ils ne portent pas des munitions de guerre ti l'ennemi, avec tous autres effets ; les vaisseaux, les passagers, les effets seront libres et sans empêchement. » On voit que cette disposition, tout en laissant aux neutres la faculté de porter à l'ennemi tous autres effets que des objets de contrebande, ne s'explique pas sur le point de savoir s'il s'agit de marchandises appartenant aux neutres et qu'ils vont vendre à l'ennemi, ou de marchandises appartenant à l'ennemi. — Le traité de 1766 présente la même obscurité. 11 reproduit d'abord l'article 11 du traité de 1734, puis il ajoute, art. 10 : « Quant à la recherche à faire sur les vaisseaux marchands, les commandants des vaisseaux de guerre et les armateurs se conduiront réciproquement avec autant de faveur que la raison de la guerre existante pourra permettre de le faire envers les puissances les plus amies qui ont ob" serve la neutralité, observant autant qu'il se pourra de suivre les principes et les maximes que prescrivent les lois qui sont généralement avouées. » — De quelle recherche est-il ici question? S'agit-il seulement de celle de la contrebande destinée à l'ennemi, ou de celles des marchandises destinées à l'ennemi? Il y a là une obscurité calculée.
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se trouve, y est-il dit, sur les vaisseaux neutres des ellets appartenant aux ennemis de Sa Majesté, Icsdites marchandises ou ellcls seront de bonne prise et néanmoins les navires relâchés. )) Le règlement de 170i voulait que les vaisseaux et tout le chargement fussent de bonne prise. Sauf cette restriction, les neutres furent aussi maltraités dans les guerres de 1740, de 1756 et de 1760, que dans la guerre de la succession espagnole. Deux peuples seulement furent exceptés des mesures générales qui frappaient les neutres : les premiers, en exécution du traité précité de 1739; les seconds, par suite d'un traité nouvellement conclu avec la France en 1742. Encore ne jouirent-ils de ces avantages que relativement à la France : l'Angleterre, qui n'était pas liée par les mêmestrailés, leur appliqua comme à tous les neutres la rigueur de son droit commun maritime.
238. En 1776, les États-Unis d'Amérique déclarèrent leur indépendance. Le 6 février 1778, la France fit avec eux un traité d'alliance aux termes duquel la liberté du bâtiment assurait la liberté de la marchandise, quand bien même tout ou partie du chargement appartiendrait aux ennemis. Et aussitôt, la guerre avec l'Angleterre ayant été la suite de ce traité, la France, accommodant sa législation au principe qu'elle avait reconnu dans l'imminence d'une guerre qui allait en provoquer l'application, modifia par le règlement du 26 juillet 1778, ses lois et règlements antérieurs de 1744, de 1704 et de 1681; et rendit au pavillon neutre et aux marchandises naviguant sous ce pavillon leur indépendance et leur liberté (1).
(1) On a douté si le règlement de 1778 avait eu pour but et pour effet de conserverie principe que le pavillon couvre la marchandise (voy. Dict. du comm. et des maj-chandises , v° Neutralité) ; mais je ne crois pas le doute possible, car si les termes de ce règlement laissent quelque chose à désirer, ils sont complètement éclairés par ceux d'un arrêt du conseil du 14 janvier 1779. — L'art. 1" du règlement de 1778, après avoir énuméré les avantages accordés h la navigation neutre, se termine par une réserve de révoquer ces avantages si les puissances ennemies n'accordaient pas la réciprocité. La Hollande n'ayant pas obtenu de l'Angleterre une liberté égale h celle que la France assurait conditionnollcment aux neutres, l'arrêt précité du 14 janvier 17 70 révoqua, à l'égard de la Hollande, les avantages énoncés dans l'art. 1«*
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Cet exemple ne fut pas suivi par l'Angleterre, qui continua à saisir les marchandises ennemies sous pavillon neutre, et môme le bâtiment neutre qui les portait. Les Hollandais, les Danois, les Russes, les vaisseaux de Brème, de Lubeck, de Hambourg, curent le même sort, tandis que la France tenait à leur égard une conduite conforme aux dispositions qu'elle avait annoncées par le règlement de 1778. Aussi cet état de choses, qui rompait Téquilibre au profit de l'Angleterre, dont les vaisseaux confisquaient les propriétés françaises sous pavillon neutre, tandis que la France respectait les propriétés anglaises, n'aurait pu sans doute être maintenu par la France, sans une circonstance nouvelle dans l'histoire des guerres maritimes, et à laquelle la politique du gouvernement français ne fut pas étrangère.
239. La Russie, gouvernée alors par Catherine H, était la plus importante des puissances neutres, sinon par l'étendue de son commerce, du moins par celle de ses forces continentales et maritimes. Elle était donc naturellement disposée à se montrer la plus susceptible. La France profita de cette disposition pour lui insinuer que le moyen de faire cesser les vexations de l'Angleterre était dans une union armée de toutes les puissances neutres qui avaient à s'en plaindre. Le gouvernement russe adopta vivement cette idée, et aussitôt Catherine II publia, le 28 février 1780, une déclaration qui pose le principe de la liberté des marchandises ennemies sous pavillon neutre, à l'exception de la contrebande de guerre, et par lequelle elle manifestait la volonté d'employer la force pour faire respecter la neutralité de son pavillon, et conviait les neutres à suivre son exemple et à s'unir à elle. Sa voix fut
du règlement de 1778, et ordonna l'exécution, à l'égard des bâtiments hollandais, des art. 1, 2, 3, 4 et 5 du règlement de 1744. Or, l'art. 5 du règlement de 1744, ne garantissant ni de la saisie, ni de la confiscation, les marchandises ennemies sous pavillon neutre, il est bien évident que remettre en vigueur cet article à l'égard des Hollandais, par dérogation au règlement du 26 juillet 1778, c'est dire clairement que le règlement du 26 juillet 1778 avait abrogé cet article. (Voy. Merhn, v" Prise marit.^ § 3, art. 3, n. 2, p. 801 ; Lucchesi Palli, p. 6i ; Hautefeuille, t. Il, p. 343.) L'arrêt du conseil du 14 janvier 1779 fat révoqué peu après par un autre arrêt du 22 avril 1780.
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entendue : le Danemark publia une déclaration senal)lable, qui futsuivie,lc9juillot1780, d'un double trailécntrelaRussieetle Danemark, et entre le Danemark la Suède ; et le 1" août 1780, d'un autre traité entre la Russie et la Suède,, par lesquels ces puissances s'obligeaient réciproquement, dans le cas où les bâtiments marchands des unes ou des autres, non chargés de contrebande de guerre, viendraient à être capturés, pillés ou insultés sous prétexte de cargaison ennemie, par les bâtiments de guerre des puissances belligérantes, à agir de concert pour obtenir le relèvement de leurs griefs et des réparations convenables, et à user de représailles contre la nation qui refuserait de rendre justice.
Ces traités, auxquels accédèrent la Hollande, le 24 décembre 1780 (i) ; la Prusse, le 8 mai 1781 ; l'Empire, le 9 octobre même année; le Portugal, le 13 juillet 1782 ; les Deux-Siciles, le 10 février 1783; et qui consacraient nettement le principe de l'indépendance du pavillon neutre et de sa cargaison, quoique ennemie, pourvu qu'elle ne fût pas contrebande de guerre, ont reçu le nom de neutralité ai^mée.
240. Ils ne furent pas accueillis de la même manière par tous les belligérants. La France, qui les avait suscités, y applaudit, déclara qu'ils étaient l'expression de ses sentiments, et saisit cette occasion pour faire une nouvelle déclaration des principes qui la guidaient dans la guerre actuelle (2). L'Espagne fît une déclaration semblable. Mais l'Angleterre, dont le système était en opposition directe avec les principes qui servaient de base à la neutralité armée, sans oser les désapprouver formellement, évita de s'engager en leur donnant son approbation, et se borna à faire entendre à la Russie, au Danemark et à la Suède, qu'elle agirait à leur égard et respecterait leur neutralité selon la teneur des différents traités conclus avec eux, ce qui n'était pas leur promettre de respecter leur pavillon. Toutefois, les Anglais furent contraints, pendant le reste de la guerre, à une modération qui n'était ni dans leurs habitudes ni
(1) Les ratifications eurent lieu le 22 février 1781.
(2) Lettre du roi à l'amiral, du 7 août 1780, rapportée par Emérigon, ch. XII, section xix, § 2 ; Codes des prises^ à sa date.
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dans leur volonté. Ils furent môme obligés de relâcher des bâtiments capturés sous pavillon russe (1). Mais en même temps, et comme pour se venger d'un côté de l'échec qu'ils éprouvaient de l'autre, ils déclarèrent, le 20 décembre 1780, la guerre à la Hollande, espérant par là l'empôcher d'adhérer aux traités de neutralité armée (2).
241. Ces traités, comme la plupart de ceux qui les avaient précédés, gardent lesilencesurlesortde la marchandise neutre trouvée sous pavillon ennemi. Ce silence dans les Iraités de neutralité armée n'est pas une prétérition irréfléchie : c'est une omission volontaire. On craignait sans doute, en se montrant trop exigeant, de rendre moins acceptables de la part des belligérants, des conventions faites dans l'intérêt des neutres. C'est ce qui semble résulter du règlement pour la navigation donné par Catherine II, aussitôt après sa déclaration de neutralité armée, règlement qui reproduit et développe l'esprit de cette déclaration, a Malgré cette sûreté des marchandises non prohibées sur un bâtiment neutre, y est-il dit, on devra éviter de charger ces propriétés sur des vaisseaux appartenant à une des nations en guerre, afin de prévenir par là toute discussion et désagrément quelconque (3). » On crut assez faire en assurant la liberté et l'indépendance du pavillon neutre et de sa cargaison.
242. Le principe sur lequel reposent ces traités fut maintenu dans tous ceux qui suivirent la paix générale conclue à Paris le 3 janvier 1783. Déjà, avant la paix, un traité conclu le 8 octobre 1782, entre les États-Unis et la Hollande, déclarait expressément qu'un vaisseau libre assurait la liberté des effets dont il était chargé. La môme déclaration fut faite dans le traité du 3 avril 1783, entre la Suède et les États-Unis ; en 1784, entrela Russie et la Porte Ottomane ; en 1785. entre la Prusse et les États-Unis ; enfin, en 1787, entre la France et la Russie, et entre la Russie et les Deux-Siciles.
243. Tel était l'état des choses lorsque la révolution française
(1) Azuni, t. II, p. 68. ,
(•J) Lucchesi-Palli, p. 80. ,
(3) Voyez ce règlement dans Lampredi, partie ii, p. 41.
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éclata, et vint rompre l'accord qui s'élaiL formé entre toutes les nations, l'Angleterre exceptée, sur les droits du pavillon neutre. Dès le début de la guerre, qui ajoulait aux bouleversements intérieurs des complications extérieures, la Convention nationale décréta que les anciennes lois sur les prises, c'esl-à dire le règlement de 1778, si favorable à la navigation neutre, continueraient d'être exécutées (1). Cette loi recevait en effet son exécution lorsque l'Angleterre, mettant en pratique les cruelles paroles de M. Pitt, interdit aux neutres tout commerce avec la France. « La France, avait dit le ministre anglais, doit être détachée du monde commercial, et traitée comme si elle n'avait qu'une seule ville, qu'un seul port, et que cette place fût bloquée et affamée par terre et par mer (2). » Et pour l'affamer, les vaisseaux anglais eurent ordre de saisir les bâtiments neutres destinés pour la France, principalement lorsque leur cargaison consistait en vivres et en céréales.
244. A cet acte, la Convention nationale répondit avec énergie, mais non pas sans modération. Elle déclara, par un décret du 9 mai 1793, que tous les droits des gens étant violés par TAngleterre, il n'était plus permis au peuple français de remplir vis-à-vis de toutes les puissances neutres en général, le vœu qu'il avait si souvent manifesté et qu'il formerait constamment pour la pleine et entière liberté du commerce et de la navigation ; et elle autorisa les bâtiments de guerre et les corsaires français à arrêter et à amener dans les ports de la république, les navires neutres qui se trouveraient chargés, en tout ou en partie, soit de comestibles appartenant à des neutres, et destinés pour des ports ennemis, soit de marchandises appartenant aux ennemis. Les marchandises appartenant aux ennemis devaient être déclarées de bonne prise ; quant aux comestibles appartenant à des neutres et chargés pour des ports ennemis, ils devaient être payés sur le pied de leur valeur dans le lieu pour lequel ils étaient destinés. Dans tous les cas, les navires neutres devaient être relâchés, du
(1) Décret du 14 février 1793, art. 3.
(2) Voyez Barrèrc, De la liberté des mers, t. I, p, xvi.
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moment où le^ déchar^^cment des comestibles et dos marchandises avait été effectué; le fret en Ctre payé au taux qui aurait été stipulé parles chargeurs, et une juste indemnité leur être accordée à raison de leur dotenlion. u La présente loi, portait l'art. 5 et dernier, cessera d'avoir son effet dès que les puissances ennemies auront déclaré libres et non saisissables, quoique destinés pour les ports de la république, les comestibles qui seront propriétés neutres, et les marchandises chargées sur des navires neutres qui appartiendront au gouverment ou aux citoyens français. »
Si l'on réfléchit à la position intérieure et extérieure du gouvernement français à cette époque, et à la réaction que devaient avoir sur l'intérieur les mesures étrangères qui appelaient la famine sur un peuple tout entier déjà menacé de disette, on excusera sans aucun doute la Convention nationale de n'avoir pas tenu compte des droits des neutres, lorsqu'il s'agissait pour elle et pour le pays d'être ou de ne pas être, et lorsque, pour affamer la France. l'Angleterre n'avait pas reculé devant la violation la plus manifeste des droits de l'humanité. Le gouvernement français s'empressa d'ailleurs de déclarer, dès le 1" juillet 1793, que les bâtiments des États- Unis n'étaient pas compris dans les dispositions de la loi du 9mai, conformément à l'art. 16 du traitépassé le 6 février 1778 entre les deux nations; et il en excepta aussi les autres neutres avec lesquels ily avait des traités contraires, spécialement le Danemark. Ces exceptions furent sanctionnées plus tard législativementpar l'art. 1" de la loi du 21 septembre 1793, €t par l'art. 7 de la loi du 13 nivôse an liï.
245. A l'honneur du Danemark, il fut d'abord le seul qui se refusa à accéder aux propositions qui lui furent adressées par l'Angleterre, de cesser tout commerce avec la France, principalement le commerce des comestibles ; et il expliqua les motifs de son refus par une note du 28 juillet 1793, dans laquelle, en même temps qu'il définit et expose les droits réciproques des belligérants et des neutres, il exprimait la ferme volonté de respecter les uns et de défendre les autres (I).
(1) Voyez ce mémoire, vrai chef-d'œuvre diplomatique, dans les Principes
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La Suède lli^chit d'abord devant les exigences de l'Angleterre; mais bientôt après, elle s'unit au Danemark, avec lequel elle renouvela, le 27 mars 1794-, les conventions de la neutralité armée de 1770. Les résultats de ce traité eurent quelque efficacité dans le Nord, où les flottes réunies delà Suède et du Danemark, établies dans le Sund, purent protéger plus immédiatement le commerce des neutres; mais il n'en fut pas de même dans l'Océan et dans la Méditerranée, où les corsaires anglais capturaient tous les bâtiments neutres destinés pour la France ou qui sortaient de ses ports, considérant, d'après les instructions de l'amirauté, la cargaison comme ennemie par cela seul qu'elle allait en France ou qu'elle en venait.
246. Tandis que la Suède et le Danemark faisaient leurs efforts pour maintenir leur neutralité, les États-Unis d'Amérique, qui devaient tant à la France, sacrifiaient volontairement la leur, en renonçant à l'indépendance de leur pavillon. Le d9 novembre 1794, ils signèrent un traité avec l'Angleterre, par lequel ils consentaient à ce que la marchandise ennemie fûtconfiscablesur leurs bâtiments.
247. Alors le gouvernement français, contre lequel le traité était évidemment dirigé, puisque les marchandises ennemies que les États-Unis permettaient à l'Angleterre de confisquer, n'étaient autres que les marchandises françaises ou destinées pour la France, s'emparant d'un article du traité du 6 février 1778, d'après lequel la France et les États-Unis s'étaient engagés mutuellement à n'accorder aucune faveur particulière à d'autres nations, en fait de commerce et de navigation, qui ne devînt aussitôt commune à l'autre partie, déclara suivant arrêté du Directoire exécutif du 12 ventôse an V, qu'il considérait comme acquis à la France le droit de confisquer les marchandises ennemies sur navires américains.
248. Cet état de choses dura, relativement aux États-Unis, jusqu'à la conclusion du traité du 8 vendémiaire an IX (30 sep-
du droit maritime de M. Lucchesi-Palli, p. 89. — Il est l'ouvrage de M. de Bernstorff, l'un des ministres les plus distingués qui aient été appelés au gouvernement d'une nation.
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tembre 1800) avec la France, dont l'art. 14 pose en principe que les bâtiments libres assureront la liberté des marchandises. Ce traité statue aussi sur une question dont les conventions diplomatiques avaient depuis longtemps cessé de s'occuper. (( On est convenu, porte l'art. 15, que tout ce qui se trouvera chargé par les citoyens respectifs sur des navires appartenant aux ennemis de l'autre partie ou à leurs sujets, sera confisqué sans distinction des marchandises prohibées, ainsi et de même que si elles appartenaient à l'ennemi. »
Déjà, avant ce traité, un arrêté des consuls du 29 frimaire an YIII, s'était départi vis-à-vis des autres nations de la rigueur nécessaire des lois de la Convention et du Directoire, en prescrivant de nouveau l'exécution du règlement de 1778, et avait préparé par là un retour à des principes uniformes et plus doux, qu'appelaient de leurs vœux les belligérants et les neutres.
249. Cependant ces vœux ne furent pas exaucés. Les puissances du Nord, dont l'Angleterre ruinait le commerce, firent une seconde tentative pour renouveler la neutralité armée de 1780, et faire respecter leur pavillon. Déjà même des traités avaient été signés entre la Russie, la Suède, le Danemark et la Prusse, lorsque les représentations de l'Angleterre, appuyées sur les démonstrations guerrières d'une marine dont l'ascendantn'étaitpascontestable, firent changer ces dispositions. La Suède, menacée par vingt-huit vaisseaux, recula; le Danemark ne céda qu'à la force, après avoir vu le passage du Sund forcé par la flotte anglaise, et sa propre flotte glorieusement vaincue par Nelson sous les murs de Copenhague. En même temps, la mort tragique du czar Paul 1" changeait les dispositions du gouvernement russe, qui, abandonnant alors les principes si noblement suivis en 1780, fit avec l'Angleterre un traité en date du 17 juin 1801, par lequel la confiscation des propriétés ennemies était autorisée sous pavillon neutre. Le Danemark, abandonné par la Russie, après avoir supporté seul le poids de la défense d'intérêts qui leur étaient communs, fut contraint d'accéder à ce traité, le 23 octobre 1801 ; et l'accession de la Suède, donnée en 1802, vint compléter la dis-
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location d'une alliance qui pouvait seule balancer dans les mers du Nord la puissance britannique, et assurer la réalisation des prijicipes auxquels la France voulait se rattacher, mais qu'elle ne pouvait plus observer dès que les neutres, qui devaientles premiers profiter de l'application de ces principes, étaient les premiers à y renoncer.
250. C'est sans doute à cette circonstance qu^il faut attribuer le silence gardé par le traité du 4 germinal an X (25 mars 1802), entre la France et l'Angleterre, sur les droits de la neutralité; peut-être aussi croyait-on alors à la durée de la paix. On se trompait : la guerre recommença bientôt avec une ardeur nouvelle, et jusqu'alors inconnue. On nesuivit plus aucune règle dans une lutte qui semblait ne devoir finir que par la destruction de l'un des belligérants ; et les neutres se trouvèrent embrasés par un incendie contre lequel ils n'avaient pas eu le soin de s'assurer. Par les ordres du conseil des d5 mars, 8 avril et 16 mai 1806, l'Anglôterre interdisait aux neutres tout commerce avec la France. La France répondait à l'Angleterre par les décrets des 22 novembre 1806 et 17 décembre 1807, qui interdisaient tout commerce avec les îles Britanniques. Dès lors, il ne pouvait plus être question de savoir, au milieu de cet ébranlement général, et quand, à vrai dire, il n'yavait plus deneutralité,quelsétaicntlesdroitsdu pavillon neutre. Quand on confisquait les bâtiments et les cargaisons neutres, il n'y avait plus h s'occuper du sort de la cargaison ennemie.
251. Tel était l'état des choses, lorsque survinrent les événements de 1814 et de 1815, et la paix générale qui mit fin à vingt-cinq ans de guerre. Après l'oubli complet des droits des nei^tres, qui avait aggravé les conséquences de la guerre, il eût été naturel de leur accorder quelque attention, et de poser, dans un congrès où siégeaient les représentants de toutes les puissances de l'Europe, des règles propres à prévenir le retour de semblables calamités. 11 n'en fut rien. Les traités de paix de 1814 et de 1815 gardent sur les droits des neutres le môme silence que le traité d'Amiens, en 1802. Et comme si tout le monde se fût donné le mot pour se taire, les
Etats-Unis, eux-mêmes, qui avaient eu tant à souffrir des mesures contfaires entre lesquelles la France et l'Angleterre les avaient comprimés, ne stipulèrent rien en faveur de la neutralité dans un traité de commerce qu'ils conclurent le 3 juillet 1815 avec la Grande-Bretagne.
252. Mais la longue paix qui suivit les guerres du premier empire, en développant les rapports des peuples, a en môme temps développé les sentiments de justice qui sont le plus solide fondement de leurs intérêts réciproques; aussi quand, au bout de trente ans, éclata la guerre d'Orient, le premier acte de la France et de l'Angleterre, pour la première fois unies et combattant ensemble en faveur de la même cause, fut, en même temps qu'elles annonçaient Tintention de ne pas délivrer des lettres de marques pour les armements en course, de déclarer que leurs vaisseaux ne saisiraient pas la propriété de l'ennemi chargée à bord d'un bâtiment neutre, à moins que cette propriété. ne fût contrebande de guerre; et qu'elles ne comptaient pas revendiquer le droit de confisquer la propriété des neutres, autre que la contrebande de guerre, trouvée à bord des bâtiments ennemis (1). Et après cette guerre si glorieusement conduite et si heureusement terminée, les plénipotentiaires des puissances qui avaient signé le traité de Paris du 30 mars 1856, faisaient le 16 avril suivant une déclaration solennelle qu'elles s'engageaient à soumettre à l'adoption des autres puissances, et par laquelle posant d'abord le principe de Tabclition de la course, elles proclamaient en maxime, que le pavillon neutre couvre la marchandise ennemie, àTexceptiondela contrebande de guerre, et que la marchandise neutre, à l'exceptionde la contrebande de guerre, n'est pas saisissable sous pavillon ennemi (2). ^
252 bis. Mais comme cette déclaration comprenait l'abolition de la course parmi les principes dont elle proposait l'application, les États-Unis refusèrent d'y adhérer; et d'autres États, parexemple l'Espagne, n'y adhérèrent que partiellement.
(1) V(>yez la déclaration française en date du 9 mars 1856, Bull, off., 153, n. 12G7, et la déclaration anglaise, au Moniteur des 31 mars et 1" avril 1854.
(2) Voyez cette déclaration, Bull, off., 381, n. 3468.
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Néanmoins, quoique les déclarations de cctto nature ne puissent avoir tout leur efïet qu'autant qu'elles font l'objet d'un accord unanime, dans la guerre de 1859, entre la France, la Sardaigne et l'Autriche les belligérants s'y conformèrent de la manière la plus large ; et si dans la guerre de la sécession américaine la navigation neutre eut plus d'une fois à souffrir des exigences des belligérants, les guerres qui depuis 1864 ont ensanglanté l'Europe ont toytes été précédées de déclarations qui ont pris pour base celle du congrès de Paris, et qui môme sont allées au delà. C'est ce qui est arrivé lors de la guerre de 1864 entre la Prusse, l'Autriche et le Danemark ; lors de la guerre de 1866 entre la Prusse, l'Italie et TAutriche ; enfin dans la guerre de 1870, entre la France et l'Allemagne. Il est même h remarquer que, dans cette dernière guerre, tandis que la France se bornait à mettre en pratique les principes posés dans la déclaration du 16 avril! 856, la Prusse renonçait sous condition de réciprocité à capturer aucune, propriété ennemie sur mer, même par les bâtiments de sa marine militaire : la différence entre la force des marines des États belligérants explique cette renonciation plus apparente que réelle, la Prusse ayant tout à craindre de la marine française, et la France ayant au contraire peu à craindre de la marine prussienne (1).
Il est donc permis de penser aujourd'hui, après toutes les vicissitudes auxquelles a été exposée la neutralité, et particulièrement le point de savoir quels sont les droits du pavillon neutre, ou le sort des propriétés neutres sous pavillon ennemi, que la question est entrée dans une phase nouvelle. Cependant comme les déclarations de la nature de celle du 16 avril 1856 n'ont qu'une force morale qui peut être ébranlée par des intérêts contraires et qu'ainsi qu'on l'a vu, toutes les puissances n'ont pas adopté les principes du congrès de Paris, il est encore nécessaire d'examiner la question au point de vue des principes du droit des gens naturel.
