CHAPITRE Ill

Période de l’Introduction de la Constitution

de l'Empire allemand en Alsace-Lorraine

L'intention du législateur n'était pas comme on pouvait le supposer, d'apporter par l'application de la Constitution de PEmpire en Alsace-Lorraine une modification quelconque à la situation juridique de cette collectivité. Celle-ci n’en restait pas moins ce qu'elle était auparavant, c'est-à-dire un « Pays d'Empire » ou territoire soumis à la souveraineté de l'Empire. L'expression de « Reichsland » que l'on continue à retrouver dans les diverses lois relatives à cette introduction, et même postérieures à elle en est la preuve manifeste (1).

Le but poursuivi était, en réalité, tout différent ; il consistait, suivant nous, à assurer l'unité des principes du droit public fédéral dans toute l'étendue de l'Empire. Mais, pour être pleinement réalisable, ce but exigeait que la Constitution du 16 avril 1871 soit applicable à l’Alsace-Lorraine d’une façon inté-

(1) Tous les auteurs sont d'accord à ce sujet.

grale et absolue et, pour cela, que la Terre d'Empire soit élevée au même rang que les différentes communautés confédérées et, par conséquent, érigée en Etat. En considérant la Constitution allemande on voit, en effet, que si elle crée, au-dessus des Etats particuliers, un Etat fédéral nouveau qu'elle dote, à leur détriment, de certaines attributions, en revanche elle conserve à ceux-ci, avec l'existence, une certaine compétence personnelle, s'étendant à toutes les matières non réservées spécialement à celle de l'Empire et qu'ils doivent exercer au moyen de leur propre puissance de domination. Or, à moins de faire de l’Alsace-Lorraine un Etat, il était impossible de lui conférer une semblable compétence, puisqu'elle n'aurait possédé aucune puissance publique pour l'exercer; cette dernière étant l'apanage exclusif de l'Etat. Par conséquent, le législateur, par le fait même qu'il conservait à cette province le caractère de « Pays d'Empire » ne pouvait lui appliquer, d'une manière intégrale, la Constitution du 16 Avril 1871 et réaliser ainsi, en tous points, l'unité du droit public fédéral. Aussi, les attributions qui auraient dû, dans cette hypothèse, appartenir à l’Alsace- Lorraine, revenaient en réalité à l’Empire, seul possesseur du pouvoir politique sur ce territoire (1). Mais, dans la mesure où elle se conciliait avec le caractère Juridique de Terre d'Empire, c'est-à-dire, (4) Ceci est corroboré par l'alinéa 4 de l'art. 3 de la loï du 9 juin 1871 qui reconnaissail à l'Empire la compétence législative en Alsace-Lorraine, même pour les matières et dans les cas où

elle n’appartenait pas à l'Empereur, dans les divers Etats confédérés. -

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où elle consacrait l’existence et la compétence de l'Etat central, la Constitution allemande s'appliquait d'une façon aussi absolue à l’Alsace-Lorraine qu'aux divers Etats particuliers. A ce point de vue en effet l'Empire. n'apparait plus comme une fédération d'Etats, ainsi que cela se présente, quand on l'envisage. par rapport aux collectivités qui le composent, mais offre au contraire, quoiqu'en prétende Lagaxp (l\ l’aspect d'un Etat unitaire, ayant pour territoire l’ensemble de ceux des différentes communautés politiques qu'il renferme. Ces territoires

(4) Laband, 0: p., tome I, p. 160 et dit en effet que l'Etat fédéral (en l'espèce, l'Empire allemand), n'est autre chose qu’un Etat d Etats, c’est-à-dire qu'un Etat dont les sujets sont d'Etats. D'après cet auteur, p. 162, « l’Empire allemand n’est pas une personne juridique de 50 millions de membres, mais de 25 membres ». Il y aurait donc dans celui-ci deux sortes d'Etats superposés : l'Etat central d’une part et les Etats confédérés, sujets du premier d'autre part. Ces derniers n’en seraient pas moins des collectivités étaliques; car (p. 104), « l'Etat particulier est dominateur si l'on regarde en bas, sujet si l'on regarde en haut ». Comme les groupements confédérés sont sujets de l'Etat fédéral, il en résulte pour Laband que les territoires et les ressortissants des premières deviennent, mais d'une façon indirecte ou médiate, territoires et citoyens de l’Empire Deux raisons servent à rejeter cette théorie. La première nous est donnée par Jellinek (AZig-merne Slaatslehre, 17e édition, pb. 706 et 707), qui expose, que le p'opre de l'Etat c'est de dominer el non d’être dominé, en d’autres t-rmes que la qualité d'Etat est incompatible avec celle de sujet, et. par conséquent. qu’un Etat d'Etats est quelque chose de contradictoire en soi. La seconde raison, c'est que celte théorie est conlraire aux réalités positives; pui-que, d'après elle, l’Empire ne devrait pouvoir commander directement qu'aux Elats membres et indirectement par leur intermédiaire à leurs ressortissants, tandis qu’en fait pour toutes les matières de sa compétence, l'Empire commande personnellement et directement à tous les individus placés sur son territoire La doctrine de Laband est partagée par Gerber, 0. p., p. 5 qui reproduit la comparaison faile par celui-ci entre l'Empire . el un cerlain nombre de maisons au-dessus desquelles s'élève une coupole commune ».

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perdent dans cette mesure leur nationalité particulière pour. se fondre en un seul et même. domaine fédéral, sur.lequel l'Empire va exercer sa puissance de domination directement et sans passer par l'intermédiaire des Etats particuliers qui cessent ainsi d'exister comme. tels et ne valent plus que | comme compartiments , administratifs. De même leurs citoyens abdiquent-leur mationalité particulière pour la nationalité fédérale. Or comme rien n'empéchait au point de vue qui nous occupe le statut du 16 Avril 1871 de recevoir en Alsace-Lorraine une application pleine et entière ; il faut en conclure que sous ce rapport l’Alsace- Lorraine suivait le sort des autres collectivités de l'Empire. Par conséquent il ne pouvait plus y avoir comme auparavant deux sphères de l'exercice du pouvoir politique de l'Empire, l’une sur l'Alsace- Lorraine, et l’autre sur le reste de son territoire ; mais une seule et unique, car de simple portion. territoriale qu ‘elle était, soumise particuliés rement à la puissance dominatrice allemande, l'AIsace-Lorrainé devenait territoire fédéral, augmentant ainsi le domaine fédéral de l’Empire allemand. Elle continuait de cette façon à rester soumise à’la puissance publique de celui-ci; seule son organisation politique changeait. A l'institution dictatoriale de l'Empereur, organe de l'Etat allemand dans les

Provinces reconquises » succédait l’organisation politique constitutionnelle de l'Empire. SE Se

Ainsi, bien que la puissance étatique en Alsace- Lorraine, sous ce nouveau régime, ait continué à appartenir comme auparavant à l’Empire, il n’en faut

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pas moins désormais distinguer à l'encontre de ce qu'existait jusque-là deux formes de l'exercice de cette puissance, réalisée, la première par l'organisation constitutionnelle du 16 avril 1871, et la seconde par une certaine organisation spéciale à l’Alsace- Lorraine. Nous aurons donc à étudier en premier lieu cette organisation générale commune à tous les groupements confédérés. Ensuite nous analyserons le pouvoir politique en Alsace-Lorraine dans la mesure de la compétence réservée, ailleurs, aux Etats confédérés.

Les principes qui régissent l'organisation politique fédérale sont contenus dans la Constitution de l’Empire allemand, promulguée le 16 avril 1871 (1). Ils

(1) Les auleurs reconnaissent en général que la date de l'existence de la Constitution de l'Empire allemand et de l'Empire lui-même est celle du 1°" janvier 1871, car c’est à cette époque que la dite Constitution est entrée en vigueur, en exécution des traités de novembre 1870 conclus entre les futurs Etats confédérés. Publiée le 16 avril 1871 (Reichsgesetzblatt, 1871, p. 63), elle a été mouitiée et est devenue la nouvelle Constitution du 4 mai de la même année Ilest cependant des auteurs tels que ZoRN (o. p., t. 1, p. 50» qui soutiennent que ‘jusqu au 4 mai 1871, cette Constitution n’a existé qu'en fait et que c’est à cette date seulement qu'elle a acquis une existence juridique. Ceci n'est guère admissibe, car la Constitution de l'Empire existait en droit, du moment qu'elle recevait en fait une application qui n’élait que l'exéculion de conventions antérieures, la loi de publication ne pouvant rien apporter à la perfection de l'existence juridique de cette Constitution. De plus, le fait, pour une loi d'Empire du 4 mai 1871, d'avoir changé le contenu du statut fédéral prouve bien que c’est plus qu’une moditicalion à l’exercice de fait d’une Constitution en préparation, car il n'aurait été besoin pour cela que de nouveaux trailés ; c'est, au contraire, une moditication à un statut juridique parfait, par conséquent une nouvelle Constitution en date du 4 mai 1871. Ajoutons que cette dernière a subi, à partir de cette date jusqu'à nes jours, neuf modifications au moyen de diverses lois. (\oir ces lois et les moditications apportées par elles dans DARESTE : Les Constitutions modernes, 3° édition, p. 172.)

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sont assez différents de ceux établis par la loi du 9 juin de la même année; car ils procèdent d'une idée fondamentale différente. Tandis que les dérniérs tendent avant tout, ainsi que nous l'avons vu antérieurement à assurer la domination absolue de l’'Empire en Alsace-Lorraine par l'organe de l'Empereur dictateur, les premiers, produits d’une conception à la fois plus libérale et plus juridique visent, au contraire, à la sauvegarde des libertés allemandes au moyen de la séparation des pouvoirs politiques. Par principe de la séparation des pouvoirs, nous n'entendons pas parler de la notion étroite et spéciale au droit public français du non empiétement d'un pouvoir sur un autre pouvoir; mais simplement de l'attribution de chacune des fonctions de l'Etat à un organe différent.

Toutefois ce principe consacré par la Constitution du 16 avril 1871, qui présuppose nécessairement cette autre idée que l'Empire est une démocratie, puisque le principe dont nous parlons est le monopole des démocraties, ne pouvait être admis de la quasi-unanimité des auteurs allemands qui voient dans l’Empire une véritable monarchie. Pour eux, cette dernière présuppose un Etat dont la souveraineté appartient d'une façon exclusive à un organe . unique : le monarque dans l'Etat unitaire et le corps représentant les Etats membres dans l'Etat fédéral, cet organe incarnant l'Etat et se confondant avec lui. Or, c'est là, disent-ils, le cas de l'Empire allemand où le pouvoir politique se concentre tout entier dans la personne du Bundesrat, formé des vingt-cinq