LIÉE

cette matière (1). Les raisons invoquées à.ce sujet par les Jürisconsultes sont les suivantes : Le Bundesrat étant’ souverain ne peut que concéder une partie de ‘ses attributions à d’autres organes ; or,

(1) Cilons parmi les auteurs qui partagent cette opinion : LABAND, 0. p., tome II, p. 300 ets et Handbuch de Maquarñisen, p 86ets ; G. MEYER, 0. p., p. 581 et Anteil der Reichsorgane, p: 45: SeyDEL, 0. p.. p. 172, dans le Jahrbuch de Hotzendorf, tome III, p. 285 et Bayerisches Staatsrecht, p. 334; ARNDT : Verfassung des deutschen Reichs \Commentar). p. 107 et S.; BINDING : Dre rechtliche Stellung des Kaisers, p. 14; HÆNEL : Sfudien zum deutschen Slaatsrecht, tome Il, p. 52 et dans le Jahrbuch de Holtzendorff, tome V, p. 379; AnscaüTz : Encyclnpædie der Rechtswissenschait, tome II, p. 601 et s.; Von MouxL : Deutsrhes Reichslaatsrecht, p. 291; RŒNNE : das Staatsrechl des Deutschen Reichs, tome Il, p. 48 ; ScHULZE : Lehrbuch des deutschen Staatsrechts. tome Il, p. 118; Trips : Rechs und Bundesslaaten, p. 192; ZorN, o. p., tome I, p. 413; THUDICUM ; Verfassngsrecht, p. 88; KIRCHENHEIM : Lehrburh des deutschen Slaatsrechts, p. 115; REHM : Unitarismus und Fœderalismus in derdeustrhen RAT euro. p. 16.

Une seconde catégorie d'auteurs prétend que la Constitution de l'Empire ignore la notion de sanction. Ils arrivent ainsi à faire dépendre l’existence de la loi, soit de l'Empereur s'ils lui reconnaissent le droit. de pouvoir se. refuser à publier à sa guise la loi votée, soit des deux Assemblées (Bundesral'et Reichstag), s'ils admettent au contraire que danstous les cas l'Empereur est tenu à la publication. Cette théorie est paradoxale, car en niant l’existence de la notion de sanction. elle aboutit précisément par ses explications au résultat contraire. Elle reconnait en effet d’une façon implicite un droit de sanction soit à l'Empereur, quand elle admet que celui-ci est libre de ne pas publier les lois votées, soit aux Assemblées représentatives dans le cas contraire. Les principaux représentants de celte doctrine sont : KoLBow, Archiv fur offenttiches Recht., vol. V, p.95; AFFOLTER : A//gemeines Slaatsrecht, p. 69 ; Gierke. dans la Zeitschrift de Grünhut, tome VI, p. 23) et deutches Privatrecht, tome I, p. 131; Braun und WEBER : Hessen verfassung-und verwallungsrecht tome I, p 13 ; ROSENBERG : Anûales de Hirth (19 10), p. 577. Enfin, uné troisième et dernière théorie est soutenue par. BORNHAK : (Archiv. fur offrntl'iches Recht, tome VE, p. 460); qui prétend que. l'Empereur est compétent-en. matière de ;sanclion. 11 fonde ce droit sur l'habitude.:la coutume et la: tendance du droit, toutes choses qui au:point de ‘vue Juridique ne eonstituent pas une raison suffisante.

comme il faut toujours interprèter restrictivement de semblables abdications, on est donc obligé d'admettre, dans le doute sur l'existence d’une concession de pouvoir de sa part, en l'espèce du droit de sanction, que celle-ci n’a pas eu lieu et que les attributions contestées reviennent au Conseil fédéral. Ensuite, c'est la Constitution elle-même qui décide en faveur de cette opinion. L'art. 5 en parlant de «toute loi d'Empire » entend, et c'est là le sens rationnel de l’expression : toute loi juridiquement parfaite c'est-à-dire tout projet muni de sa sanction.

Si nous faisons nôtre le second de ces arguments dont l'exactitude nous paraît évidente, pour établir Fincompétence législative de l'Empereur, en revanche, nous ne pourrions utiliser le premier pour démontrer la capacité du Bundesrat en matière de sanction ; puisque cet argument est tiré de la conception monarchiquedel’Empire allemand rejetée par nous. Le droit de sanction du Bundesrat se légitime autrement. Il découle de l’art. 7 de la Constitution du 16-avril 1871 (1) disant que le Conseil fédéral statue sur les propositions à soumettre au Reichstag et sur les. décisions prises par celui-ci. Cet article établit par conséquent un double vote au profit du Bundesrat tandis qu'il n’en accorde qu'un au profit du Reichstag (2); ce qui fait qu'on est conduit à é Ft Le texte de l'article VIT est ainsi conçu : « Der Bundesrat beschliesst 1) über dre‘dem‘Reïchstage zu . VE una die von déemselben gefassten Beschlüsse….

- (2) Les auteurs reconriaissent en général que 6 texte exige un second vote du Bundesrat; seul, GIERKE, dans la Zeilschrift. de:

Le Fate

admettre, pour lui donner une signification juridique, que le second vote du Conseil fédéral a pour objet l'exercice du droit de sanction. D ailleurs l'art. 7 mettant à la merci du Bundesrat le projet voté par celui-ci et par le Reichstag il faut bien se rendre à l'évidence et admettre que la sanction des lois appartient dans l'Empire au Conseil fédéral et au Conseil fédéral seul.

Une autorité spéciale différente était désignée par la Constitution pour exercer la fonction administrative de l’Empire. C'était l'Empereur qui en vertu de l’article 17, était institué organe suprème (1) de l'Administration fédérale et devait à ce titre promulguerles lois d'Empire, les publier, veiller à leur exécutivn, ainsi qu'élaborer des ordonnances ou règlements en vue de cette exécution : toutes choses rentrant dans la fonction administrative au sens formel. En matière de promulgation, les règles applicables étaient identiques à celles posées par la loi du 9 juin 1871 puisque cette dernière n'avait fait autre chose que les

Grünhut (Lt. VI, p. 230), prétend que la pensée du législateur dans l'artiele VII a été d'imposer, à titre de formalité seulement, que le projet voté par le Reichstag soit porté à la connaissance du Bundesrat. et sans que celui-ci ait à prendre aucune décision nouvelle. Cette interprétation est malheureusement en contradiction formelle avec le Lexte de l'article VIT, qui dit que le Bundesral aura à statuer sur Iles décisions du Reichstag. Elle est encore contraire à la pratique constante du Conseil fédéral, qui, au retour d’un projel voté par le Reichstag, prend toujours à l'égard de celui-ci une seconde décision.

(1) Comme organe suprème de la fonclion administrative. c'està-dire comme premier fonctionnaire de l'Empire, l'Empereur possède une grande analogie avec un Président de République. Cependant il s’en différencie parce qu’il possède. en vertu de la Constitution, certains droits spéciaux attichés à la qualité inhérente à sa personne, de Président de la Confédération.

nl ——

emprunter à la Constitution fédérale. Seule la formule de promulgation (1) mentionnait en outre de l'assentiment du Bundesrat celui du Reichstag. Pareille identité existait encore pour les règles de la publication ; car la loi d'Alsace-Lorraine du 3 juillet 1871 qui les établissait pour cette collectivité avait reproduit fidèlement les dispositions de l’art. 2 de la Constitution de l’Empire. Au lieu du Bulletin des lois d'Alsace-Lorraine (Gesetzblatt für Elsass-Lothringen) c'était le Bulletin des lois d'Empire (Reichsgesetzblatt) qui était l'organe officiel de publication des lois.

Toutefois, une question se pose ici qui n'avait pas sa raison d’être sous le régime de la loi du 9 juin 1871 pour l’Alsace-Lorraine. C'est celle de savoir si l’'Empereur peut, à sa guise, refuser la promulgation et la publication aux lois faites conformément à la Constitution. Cette question ne pouvait, en effet, se présenter pour l'Alsace-Lorraine, puisque l'Empereur, seul, était maître à la fois de la sanction de la promulgation et de la publication. Mais ici que l'organe compétent en matière de sanction, le Bundesrat est autre que celui préposé à la promulgation et à la publication, l'Empereur, il est intéressant de rechercher si le second peut, malgré la volonté

(4) La formule de promulgation des lois de l'Empire citée par nous à propos de la loi du 9 juin 1871 est assez mal rédigée. Elle place, en premier lieu, sur le même pied le consentement du Reichstag et du Bundesrat ; or, nous savons qu'ils ne jouent pas le même rôle dans l'élaboration des los. Ensuite, elle parle du cousentement de ces deux Assemblées, ce qui tendrait à faire supposer que c’est l'Empereu: qui est le véritable législateur, sous réserve de leur: assentiment préalable ; or, ceci est absolument faux, ve

rc 08e

contraire du premier, se refuser à promulguer et à publier les lois sanctionnées qui lui sont présentées. A l'exception de Von Martitz et de Dernburg (1) tous les auteurs (2), à notre connaissance, sont d'accord pour trancher la question par la négative; les motifs qu'ils en donnent sont assez judicieux.

Ils font valoir, avec juste raison, que si l'Empereur était maître de la promulgation et de la publication, il le serait par le fait mème de la loi et, par conséquent, exercerait, en fait, le droit de sanction qui revient, en droit, au Bundesrat. Nous ajoutons, nous, que ce serait mettre la fonction législative dans la dépendance de la fonction administrative en créant, au profit de cette dernière, un droit d'appréciation et de contrôle à l'égard de la première, ce qui est contraire au principe de la séparation des pouvoirs et à l'esprit des démocraties.

L'Empereur avait encore compétence en vertu de l'Art. XVII, pour édicter des ordonnances, mais, comme la Constitution du 16 avril 1871, de même que la loi du 9 juin restait muette au sujet de celles susceptibles d’être élaborées par lui, on est conduit, pour des raisons analogues, à lui reconnaître ici les

(14) Von MarTITz : Betrachlungen über die Verfassung, p. 53, et DERNBURG, Pandekten, t.I, p 55.

(2) Parmi ces nombreux auteurs, citons seulement : LABAND, o. p.,t. Il, p. 321, et dans le Handbuch de Marquardsen, p. 88; G. MEYER, 0. p., p. 582, et Anteil der Reirhsorgane. p.59; ZORN, o. p.,t. 1, p. 416; SCHULZE, 0. p.t.1, p. 118; SEYDEL, Commentar zur Verfassungsurkunde für das deutsche Reich; p. 171 ; RŒNNE, Das Staalsrecht des deutschen Reichs t. I p.230; Kok- BoW, dans l'Archiv rür offentliches Recht, &. V. p: 100; HIERSE- MENZEL, Die Verfassung, t I, p. 70; Riebez, Die Reichsverfassungsurkunde, p. 108; etc., etc.

mêmes attributions que sous le régime de la loi du 9 juin 1871. Par conséquent, il pourra toujours faire des ordonnances administratives, c'est-à-dire à contenu individuel et concret, mais jamais de règlements ayant un objet général et abstrait ou ordonnances législatives. À propos de ces dernières, nous dirons qu’il ne faut même pas en excepter celles visant des matières non encore réglementées législativement, ni celles prises en exécution de lois existantes. Certains auteurs (1) ont soutenu le contraire en ce qui concerne ces dernières, dites « ordonnances d'exécution » en se basant sur un passage de l'Art. XVII qui donne compétence à l'Empereur pour surveiller l'exécution des lois. À ces jurisconsultes nous répondrons, avec Laband (2), que le texte invoqué lui confèré simplement « le soin de veiller à l'exécution des lois de l’Empire »; or, « une surveillance se rapporte aux actes positifs ou aux omissions, mais elle ne comprend pas la fixation des règles ».. Mentionnons cependant, et c’est là une preuve de plus en faveur de l’opiuion que nous soutenons, certaines exceptions au principe que nous venons de poser. Celles-ci, véritables dérogations au droit commun, sont indiquées par les articles 50, 53 et 63 de la Constitution et concernent, d'une facon strictement limitative, les Postes et Télégraphes, la Marine et l'Armée.

Le PHAoCArEL quoique certains écrivains l’aient A) Citons : Von MARTITZ,. Betrachtungen über die Verfassung, p. 53; Von Mo, Das deutsche Reichsstaatsrecht, p: 169 ;

RŒNNE, Das Slaatsrecht des deutschen Es LD: A4, 231, (2) LABAND, 0. p., t. Il, p. 385.

lie

soutenu (1) ne pourrait en l'absence de dispositions constitutionnelles formelles remplacer l'Empereur. en cétte matière et rendre des ordonnances législatives ; car celles-ci ayant la nature de lois, il y aurait dérogation à la forme législative ordinaire de l'Empire qui exige encore l'assentiment du Reichstag et parconséquent, à défaut de texte, violation flagrante de la Constitution. Ce texte, quelques-uns (2) ont prétendu l'avoir trouvé dans l’article VII du statut fédéral du 16 Avril 1871 (3); mais nous leur objecterons

(1) Cette opinion est soutenue par ZoRN, o. p., t. I, p. 486, et dans les Annales de Hirth, 1885, p. 309; KLœŒPPEL, dans les Preussische Jahrbuücher, t. III, p. 173, et HERWEGEN, Reëirvhsverfassung und Bundesrat, 1902. p. 65, qui la fondent sur l’idée de souveraineté du Conseil fédéral, à qui doit par conséquent revenir tout pouvoir en l'absence d'attribution spéciale faite par la Constitution à d'autres organes. Mais cette doctrine est le résultat de la conception monarchique de l'Empire ; aussi se trouvet-elle par le fait même réfutée par nous, qui avons vu dans l'Empire une véritable démocratie. D'autres auteurs combattent encore cette manière de voir, mais pour des raisons différentes: Ce sont : LABAND, 0. p., t. Il, p. 386 et 387, et dans le Æandbuch de Marquarasen, p.97; G. MEYER, o. p., p. 603; HÆNEL, o. p., 4. I, p. 272; SEYDEL, 0. p., p. 139; RosENBzRG, dans les Annales de Hirth, 1902, p. 15; BoRNHAK, Preussisrhes Vercwallung\blatt, t. XXII, p. 188, et surtout ARNDT dans les Annales de Hirth, p. 701, et Das Reichsstaatsrecht, p.199 el s. où il se livre contre cette théorie à une polémique très longue et très serrée.

(2) Citons parmi ces auteurs : G. MEYER, 0. p., p. 604; TaupIcuM, dans le Jahrbuch de Holtzendorff, t. I, p. 22: LœnixG, Lehrbuch des deutschen Verwaltungsrecht, p.229; elenfin ARNDT, Das Verordnungsrecht, p.35, qui par de nombreux développements cherche à tirer de l’article VII justification de sa façon de penser, — L'opinion contraire est celle de LABAND, o. p., L. I, p. 387, dans le #anbuch de Marquardsen, p 97 et 98, et dans l’'Archiv fur æffentliches Recht t. XVIII, p. 307; SCHULZE, Preussisches Staatsrecht,t Il, p. 29; HÆNEL, Sludien zum deutschen Staatsrecht, p.62, 79, et Deutsches Slaatsreckt,t.1 p 284.295 elc. (3) Cet article est ainsi conçu : « Der Bundexrat:beschliesst 1) :.... 2) Uber die zur Ausführung der Reichsgesetze erforderlichen, allgemeinen Verwaltungsvor schriften und Einrichtungen, sofern nicht durch Reichsgesetz etinas anderes hestimmt ist,»

Loge

que si cet article parle effectivement d'ordonnances, c est en réalité d'ordonnances à contenu administraüf ; en sorte qu'il ne prouve rien à l'encontre du principe que nous soutenons.

Il est un cas cependant où il est possible à l'Empereur et au Bundesrat d'élaborer de semblables réglements, cest lorsqu'ils y ont été particulièrement habilités par une loi d'Empire (1). Maïs il ne faudrait pas voir là un acte de l’exercice de la fonction administrative ; mais bien de la fonction législative émanant de ces autorités qui agissent ainsi pour le compte des organes législatifs ordinaires de l'Empire qu'ils représentent. En résumé l'Empereur pouvait toujours à titre d’organe suprême de l'administration fédérale rendre pour l'Empire des ordonnances strictement administratives. #4

Il faut noter une exception à ce principe, en même temps qu'une légère dérogation à la séparation des pouvoirs par la Constitution, qui dans son article VII attribuait au Bundesrat le pouvoir de faire des ordonnances législatives en vue de l'exécution des lois de l’Empire, quand ces dernières n'en avarent pas expressément décidé autrement. Toutefois cette exception est de peu d'importance, puisqu'elle ne s'applique qu'au cas d'exécution des lois, ce qui réduit donc à peu de chose le pouvoir du

(1) Non seulement, dans ce cas, l'Empereur et le Bundesral, mais d’autres organes tels que le Chancelier et certains fonctionnaires peuvent encore être investis du droit de faire de semblables ordonnances. Celui-ci peut même exister au profit des Etats confédérés et des pouvoirs politiques institués en Alsace- Lorraine. d

Bundesrat. Pour le surplus le principe restait vrai : à l'Empereur seul appartenait le pouvoir de faire des ordonnances administratives fédérales. Pour être valables, celles-ci devaient tout comme les lois d’Empire, être promulguées et publiées. Nous avons vu antérieurement quelles sont les règles qui président à la promulgation et à la publication des ordonnances de l'Empereur, du Conseil fédéral et du Chancelier, nous n'avons donc pas à y revenir. Maintenant que nous savons à qui appartient l'exercice de la fonction administrative dans l’'Empire, disons un mot de l'administration proprement dite, puisque cette dernière est comme le cadre de l’activité administrative de l'Empereur. En effet, « dans cette prérogative que l’on appelle prérogative impériale, dit M. Tambaro (1), sont énumérés et compris tous les droits dont jouissent les autorités de l'Empire. Par conséquent le droit que la Constitution confère à l'Empereur de régler toutes les affaires de l'Empire n'est mis en pratique que par l'intermédiaire de l’activité multiforme des différentes autorités de l'Empire ». La conséquence logique de ce principe, c'est que tous les fonctionnaires fédéraux doivent être nommés et révoqués par l'Empereur. Cependant comme l'Etat central ne possède pas de territoire différent de celui des Etats particuliers à l'exception de l’Alsace-Lorraine, il en est réduit à leur emprunter et leurs divisions adminis-

(1) TAMBARO : « La transformation des pouvoirs en Allemagne», dans la Revue du Drout public, 1910, t. XX VII n° 3, p. 426, .

tratives et les autorités placées par eux à la tête de ces divisions.

Au sommet de la hiérarchie et comme supérieur de ces autorités se trouve le Chancelier de l'Empire entre les mains duquel vient se centraliser toute l'administration fédérale. Sa nature est assez complexe, elle diffère de celles des autres fonctionnaires impériaux (1). Tout d’abord en vertu de la Constitution il est l’organe par lequel le Roi de Prusse exerce ses droits de membre du Bundesrat et comme tel a la Présidence de cette Assemblée. Il jouit en second lieu de la double qualité de ministre de l'Empereur et de premier fonctionnaire de l’Empire qui lui est conférée par l'art 17 du statut fédéral, En vertu de ce texte il est institué #Wénistre unique et responsable de l'Empereur, excepté comme nous le verrons plus loin en la matière qui fait l’objet de cette Thèse. Pour l’Alsace-Lorraine en effet il a eu, par la loi du 4 juillet 1879 pour lui succéder dans ses fonctions de Ministre de l'Empereur qu'il détenait en vertu de la loi du 9 juin 1871, le Statthalter ou Gouverneur. Comme ministre responsable, le Chancelier est tenu de représenter l'Empereur à l'égard des États étrangers et à l'intérieur de contresigner (art. 17) les décrets et ordonnances du Præsidium fédéral (2); car c’est grâce à son contreseing qu'un

(1) Voir RosENBERG, Die Staalsrechtliche Stellung des Reichs-

kanzlers, 1889 ; LABAND, dans le Dictionnaire de Slengel, t. II, p. 360; Monès DEL Pusor, Le Chancelier de l'Empire allemand, 1885 ; etc.

(2) Le Præsidium fédéral, c’est-à-dire la Présidence de la Confédération, était attribué par Ia Constitution au Roi de Prusse.

ministre engage sa responsabilité. Mais si celle-ci existe pour avoir été instituée expressément par l’art. 17, en revanche elle n'a nulle part été réglementée par la Constitution. Bien plus il y a controverse dans la doctrine sur le point de savoir quelle est exactement la nature de cette responsabilité. Pour les uns (1) ce n’est pas à vrai dire une responsabilité spéciale, au sens constitutionnel du mot, mais simplement la responsabilité ordinaire de tous les fonctionnaires de l'Empire. Ceci ne pouvait être admis en réalité sans méconnaître toute portée au texte de l'art. 17; car la loi sur les fonctionnaires d'Empire avait déjà établi ladite responsabilité. Pour d'autres Jurisconsultes, parmi lesquels il faut citer Laband (2), la responsabilité ministérielle est seulement politique. D’autres enfin et nous croyons que leur opinion est celle qui se rapproche le plus de la vérité, prétendent qu'elle constitue un principe juridique ; mais un principe absolument théorique dépourvu de toute application constitutionnelle; le statut fédéral ayant omis d'indiquer l'étendue, la procédure, les effets et d’une facon générale, la mise en pratique de cette responsabilité. Tous cependant sont d'accord pour reconnaître que la seule conséquence de cette dernière, c'est d’obliger le Chancelier à répondre devant le Reichstag et le Bundes-

(1) Ce sont : SEYDEL, 0. p., p. 129, et dans la Rerue du Droit public, 1895 : Le Chancelier de l'Empire allemand, p. 426 ; HEx- SEL, Die Slellung des Reirhskanzlers nach dem Staatsrechte des deutschen Reichs, dans les Annales de Hirth, 1881, p 1ets.

(2) LABAND, o.p.,t. I, p. 30 ; G. MEYER, 0. p , p. 460.

rat (1) aux questions qui lui sont posées et aux accusations formulées contre sa politique ; mais là s’arrête le contrôle de ces deux Assemblées qui ne sauraient en aucun cas mettre le Chancelier en minorité. Ce dernier étant le représentant du Chefde l'État n'est pas, à la différence de ce qui se passe dans le régime parlementaire, tenu de partager les opinions de la majorité et par conséquent ne se trouve en aucune facon à la merci d’un vote des Assemblées législatives. Aussi est-il nommé et révoqué librement par l'Empereur et sa compétence, loin de porter sur toutes les matières intéressant l’Empire, concerne uniquement celles « qui ont été déférées à la Présidence (à l'Empereur), spécialement les objets qui touchent à l'administration propre de l'Empire et au contrôle de celui-ci sur l’exécution de ses lois ».

Le Chancelier pouvait, quoique ministre unique, se faire remplacer en cas d’empêchement et sur sa demande par un suppléant en vertu de la loi du 17 mars 1878 (2). De par ses art, 1 et 2 l'Empereur était investi dans le cas mentionné, du pouvoir de lui nommer soit un représentant (Generalstellvertreter) (3)

sorte de vice-chancelier ayant à s'occuper de toutes

(4) Seul ROSENBERG (Die Staalsrechtliche Slellung des Reichshkanzlers, p. 31) soutient que la responsabilité du Chancelier n'existe que devant le Reichstag.

(2) Reichsgesetzblatt, 1878, p. 7. Traduction française dans l'Annuaire, 1879, p. 88.

(3) L'Empereur ne pourrait imposer contre son gré un représentant au Chancelier.

les affaires rentrant dans sa compétence (1), soit un suppléant spécial (Ressortstellvertreter) destiné à le remplacer dans une affaire particulière (2). Mais alors et chaque fois que ce suppléant était appelé à contresigner à sa place une prescription législative, il se rendait tout comme lui et bien qu'exceptionnellement responsable (3). Cependant le Chancelier- pouvait toujours quoique remplacé se substituer quand bon lui semblait et pour telle affaire qu'il lui plaisait à son représentant (4).

Comme fonctionnaire de l’Empire le Chancelier avait une compétence double. Il devait d'une part surveiller les administrations particulières des différents Etats et de l’Alsace-Lorraine, depuis que le Statthalter lui avait succédé à la tête de l’administration particulière de ce pays et d’autre part il était le chef de l'administration de l'Empire. Les matières réservées à cette dernière étaient au début fort peu nombreuses.

La Constitution de la Confédération de l'Allemagne du Nord ne faisait mention que des Postes et Télégraphes. Mais, à mesure que les besoins de l'Etat toujours extensibles se multipliaient sous l'empire

(1) Le représentant général du Chancelier devait aussi le suppléer comme Président du Bundesrat. Il y a controverse sur le point de savoir s'il doit nécessairement, comme ce dernier, être membre du Conseil fédéral.

(2) Tous les représentants particuliers devaient être choisis par l'Empereur parmi les conseillers d'Etat,

(3) C'était l'opinion du prince de Bismarck et du ministre Von Mittnacht (cité par G. MEYER). C’est encore l'opinion de tous les auteurs, ARNDT excepté (Das Reichsstaatsrecht, p. 886).

(4) Article 3 de la loi du 17 mars 1878.

du progrès et de la civilisation, d’autres branches de l'administration étaient créées au profit de l'Etat fédéral. Elles sont aujourd’hui assez étendues et ont pour objet : les Postes et Télégraphes, les affaires étrangères, la marine, les affaires d'Alsace-Lorraine, celle des Pays de Protectorat, les finances de l’Empire, une partie de la Justice et les affaires de la Banque d'Empire.

Il est bien évident que le Chancelier ne pouvait parvenir seul à expédier toutes les affaires qui étaient de son ressort. C’est pourquoi dès le début on lui adjoignit la Chancellerie fédérale ou autorité, placée sous ses ordres, qui avait pour mission de l'aider dans sa tâche de ministre de l'Empereur et de fonctionnaire de l'Empire (1). Elle comprenait diverses

(1) La Chancellerie de la Confédération de l'Allemagne du Nord, dont celle de l'Empire n'était que la continuation, fut créée par l'ordonnance fédérale du 12 août 1867 (Bundesgesetzblatt, 1867, p. 29). Elle constituait une autorité chargée d’aider le Chancelier dans sa tâche de ministre du Président de la Confédération et de Chef de l'administration fédérale; sa compétence s’étendait à toutes les matières rentrant dans cette tâche et que l’on peut ranger sous trois chefs : 1° l'administration fédérale; 2° la surveillance de l'administration particulière des différents Etats membres ; 30 l’activité gouvernementale proprement dite : par exemple la préparation des projets de lois. Une ordonnance du 18 décembre 1867 (Bundesgesetzblatt, 1867, p. 328) créa au sein de la Chancellerie deux sections destinées à s'occuper des deux seules matières administratives réservées à la compétence de la Confédération, c’est-à-dire des Postes et Télégraphes. La première de ces sections fut la division des Postes (Generalpostamé), la seconde celle des Télégraphes (Die Generaldirektion der Telegraphen fes Norddeutschen Bundes). Il n'y avait pas, au temps de la Confédération de l'Allemagne du Nord, d’autres matières administratives fédérales ressortissant par conséquent à la Chancellerie. Le Roi de Prusse était le chef de l’armée et de la marine fédérale et directeur des affaires étrangères. D où la préparation des affaires de ces administrations relevait non de la Chancellerie, mais des ministres prussiens. Quant aux autres

sections correspondant aux différentes matières réservées à la compétence administrative fédérale. Mais par suite d'un mouvement qui détacha une à une les attributions de la Chancellerie pour les confier à des Offices particuliers, sortes de ministères spéciaux et indépendants, ayant à leur tête un Directeur relevant directement du Chancelier, son supérieur hiérarchique, il ne resta bientôt plus à cette Chancellerie que les affaires intérieures. Enfin l'ordonnance du 24 décembre 1879 (1) transforma définitivement cette dernière en Office impérial de l'intérieur (2) (Reichsamt des Innern).

matières administratives, elles n'étaient pas matières fédérales. L'ordonnance du 12 mai 1871 (Reichsgesetzblatt, 1871, p. 102) conservait cette Chancellerie, qui prenait le nom de Chancellerie de l'Empire (Reichskanzleramt). A côté des deux sections indiquées, il fut institué, sitôt l'acquisition de l’'Alsace-Lorraine, une troisième section qui eut à s'occuper, ainsi que nous l'avons vu, des affaires d’Alsace-Lorraine, des affaires intérieures de l’'Empire, de l’administration des chemins de fer et des finances. Enfin une quatrième section, créée en 1876, devint la section de la Justice de l'Empire (Reichsjustizamt,).

(1) Reichsgesetzblatt, 1879, p. 321.

(2) La substitution à la Chancellerie des divers Offices se fit successivement et de la façon suivante. Au temps de la Confédération de l'Allemagne du Nord, les affaires étrangères qui avaient pour chef le roi de Prusse, furent érigées le 1° janvier 1870 en Office spécial et indépendant de la Chancellerie qui devint avec l'Empire, l'Office impérial des affaires étrangères (ausiwærtliges Amt des deutschen Reichs.). L'ordonnance du 15 juin 1871 (Reichsgesetzblait, 1871, p. 272), qui supprimait le commandement du roi de Prusse et surtout l'ordonnance du {er janvier 1872 (Reichsgesetzblatt, 1872, p. 5), érigèrent en Office particulier et indépendant l'Office de la marine. Puis ce fut la loi du 27 juin 1873 (Reichsgesetzblatt, 1873, p, 164), qui instituait l'Office des Chemins de fer de l'Empire. Quant aux sections 1 et 2 de la Chancellerie, elles disparurent en vertu de l'ordonnance du 22 décembre 1875 (R.-G.-B.. p. 379), pour former un Office particulier.

En outre, l'Office impérial de la justice qui formait la quatrième section de la Chancellerie en fut séparé pour constituer un Office

C'est un Directeur ou un Secrétaire d'Etat qui se trouve placé à la tête de chacun de ces Offices; mais ces directeurs et cessecrétaires d'Etat, loin de revêtir malgré une analogie apparente, le même caractère juridique que le Chancelier, ne sont en réalité que de simples fonctionnaires sous les ordres du premier. Ils ne sont pas ses égaux ; car «en qualité de ministre de l'Empereur, le Chancelier n'a pas de collègues. Les Secrétaires d'Etat qui au point de vuede l'étendue de leurs attributions correspondent à des ministres, ne sont pas des ministres ; mais des subordonnés du Chancelier» (1). Il en résulte qu’ils ne sont pas responsables au sens du droit constitutionnel; mais qu’ils encourent seulement la responsabilité de leurs actes comme tous les fonctionnaires de l'Empire. Ces offices aujourd'hui assez nombreux sont : l'Office de l’intérieur (/?eichsamt des Innern) (2), l'Office de la marine {Reichsmarineamt), l'Office des affaires étran-

indépendant le 1er janvier 1877. Nous verrons plus loin. que les affaires d’Alsace-Lorraine furent retirées à la troisième seclion pour être attribuées à partir du 1° janvier 1877 à un nouvel Office. Enfin furent encore délachées de cette troisième division l'administration des Chemins de fer et les finances dévolues à deux créations récentes : Office de l'administration des Uhemins de fer de l'Empire ( Reischsamt fur die Verwaltung der Reichseisenbahnen) et l'Office du trésor de l'Empire (Reichsschatzamt). I1 ne restait par conséquent plus à la Chancellerie que les affaires intérieures, aussi l'ordonnance sus-indiquée du 24 décembre 1889, la transforma-t-elle définitivement en Office impérial de l’intérieur (Reichsamt des Innern).

(4) SEyDEL : « Le Chancelier de l’Empire allemand » (dans la Revue du Droit public, 1895, p. 434).

(2) Cet Office de l’intérieur comprend divers Offices spéciaux; nous nommerons à titre d'exemple : l'Office de la statistique (Statistisches Amt), l'Office sanitaire de l'Empire (Reichsgesundheitsamt), les Commissaires de lémigration (Kommissare für Auswanderungswesen), etc.

gères (Auswærtiges Amt) (1), l'Office des chemins de fer (Reichseisenbahnenami), l'Office des Postes (Postamt) (2), l'Office de la justice (Reichsjustizami), l'Office du trésor de l'Empire (Reichsschatzami), l'Office de l'administration des chemins de fer (Reichsamt für die Verwalitung der Reichseisenbahnen), enfin les autorités de la Banque d'Empire (Aeichsbankbehæœrden) (3). Ajoutons qu’à côté de ces différentes autorités il en existe d’autres, telles que certaines autorités financières qui sont totalement indépendantes du Chancelier ; mais nous ne faisons que les mentionner au passage, leur étude comportant de trop longs développements pour être abordée dans cette thèse (4).

Quant à la Justice de l'Empire, nous dirons qu’elle porte sur trois points : la révision des jugements rendus par les Tribunaux des Etats particuliers, la juridiction dans les pays où les Consuls en sont investis en vertu de traîtés diplomatiques et la juridiction militaire pour l’armée ct la marine. Contentons-nous seulement de faire observer que le Tribunal supérieur de Commerce de Leipzig (Bundesoberhandelsgericht) créé en 1869avec une compétence

(1) De cet Office dépendent les ambassades, les consulats, les autorités dans les pays protégés, etc.

(2) Elle comprend quatre sections : celle des postes, celle des télégraphes, celle du personnel, enfin celle de l'administration.

(3) Les autorités de la Banque d Empire comprennent le conseil d'administration de la Banque (Bankkuratorrum) et la direction de la Banque (Bankdirectorium). Cette dernière seule se trouve sous la dépendance du Chancelier.

(4) Consulter à ce sujet : LABAND, 0. p., t. Il, p. 65 ; G. MEYER, Op, D. 408; ZORN; O0-1D., ct LD 270: SCHUNZE OND.Ral D 108;

révisionnelle s'étendant seulement aux affaires de commerce, se vit remplacer le 1°” octobre 1879 par le Tribunal d'Empire (Reëchsgericht) dont les attributions furent plus étendues et qui subsiste encore aujourd’hui.

Nous en avons fini avec l’organisation politique de l'Empire allemand. Il nous reste maintenant à rechercher quelle a été l'organisation spéciale donnée à l’Alsace-Lorraine par suite de l'introduction de la Constitution fédérale dans ce pays; c'est-àdire le statut particulier qui devait servir de cadre à l'Empire pour y exercer la compétence réservée aux Etats confédérés.

Tout d’abord depuis l'introduction de la Constitution du 16 Avril 1871 dans le Reichsland jusqu’au 2 mai 1877, il n’y eut aucune organisation particulière de cette collectivité ou plus exactement elle se confondit avec celle générale de l’Empire. C'était là le résultat non de l'application intégrale de la Constitution fédérale, qui, nous l'avons vu, était impossible, mais de l’esprit même de cette application. Celui-ci exigeait en effet, pour qu’elle soit parfaite (dans la mesure où elle pouvait l'être) la suppression totale de l’organisation de la loi du 9 Juin 1871 (1)

(1) Pour LEONI, 0. p,, p. 162 et 163, l'introduction de la Constitution de l'Empire en Alsace-Lorraine n’eut pas pour effel d’abolir l'organisation politique de la loi du 9 juin 1871, qui subsistait toujours avec cette différence que l’assentiment du Reichstag devenait désormais nécessaire; l’alinéa 4, paragraphe 3 de la loi le prescrivait en plus de celui du Bundesrat. Cette opinion, fausse suivant nous, est contraire au texte qu’elle invoque, qui remplace l’organisation antérieure du Reichsland par celle constitutionnelle de l'Empire. Ce texte dit en effet, que le pouvoir législatif devra être exercé au moyen des lois d'Empire. même dans le

même sous le rapport de l'exercice de la compétence spéciale de l’Empire en Alsace-Lorraine et son remplacement par l’organisation constitutionnelle de celui-ci (1). En sorte que s’il était possible de distinguer durant cette période au point de vue des principes, deux formes de l'exercice du pouvoir politique de l'Empire en Alsace-Lorraine : l’une générale commune à tout le territoire fédéral, l’autre spéciale propre à cette collectivité, il ne faut pas oublier que cette différence n'était en réalité que théorique. En fait, non seulement c'était la même puissance de domination qui était exercée par l'Empire sur ce territoire puisque deux puissances d'Etat aux mains de la mème personne sur le même domaine n'en forment en réalité qu'une ; mais encore ces deux formes ne présentaient entre elles aucune différence et se confondaient par conséquent en une seule.

cas où la compétence législative dans les Etats confédérés n’appartieut pas à l'Empire. (Voir la façon de penser de LABAND, sur la théorie de Leoni, o. p., tome 11. p. 548, renvoi (2). La doctrine de Zorn. op. p. 529, est à peu près identique à cette dernière, seules les raisons invoquées sont différentes. Nous y reviendrons plus loin.

(1) I1 faut cependant remarquer que l’organisation de la loi du 9 juin 1871, bien que remplacée par celle de l'Empire, n’en subsistait pas moins sur quelques points particuliers. Cela tient à ce que cette dernière élait loin d'être complète particulièrement à l'égard de l'administration et de la justice qui étaient presqu'enlièrement réservées aux Etats particuliers. Il faut par conséquent admettre que pour ces affaires les prescriptions des lois publiées sous le régime de la loi du 9 juin 1871, continuaient à rester en vigueur. D'autre part, une légère dissemblance est à noter entre l’organisation politique de l'Empire et la même organisation appliquée à l’Alsace-Lorraine. Elle consiste ainsi que nous l’étudierons plus loin dans un droit d'ordonnance, qui dans la seconde appartient à l’Empereu]: en vertu de la loi du 25 juillet 1873.

Elles résultaient toutes deux de la même organisation politique : celle constitutionnelle de l’Empire allemand.

Mais par la loi du 2 Mai 1877 (1) et par celle du 4 Juillet 1879 (2) qui ne faisait que compléter la première, l'Alsace-Lorraine recevait une organisation spéciale destinée à l'exercice de la compétence particulière de l'Empire sur ce territoire. C’est cette organisation qu'il va nous falloir étudier ici, en recherchant à quelles autorités étaient attribuées les diverses fonctions de l'Etat allemand sous ce régime nouveau. La fonction législative était réglementée au point de vue organique par le statut du 2 Mai 1877 qui créait deux formes de la législation spéciale de l’Alsace-Lorraine (3). L'une n'était autre que la voie législative ordinaire de l'Empire, qui seule avait servi pour cette collectivité depuis le 1* Janvier 1874 et qui continuait désormais à subsister mais à titre exceptionnel et subsidiaire seulement ; l’autre, création de la loi du 2 Mai 1877, devait être.la voie normale et habituelle de la législation particulière du Reichsland. Autrement dit le texte constitutionnel attribuait la fonction législative spéciale de l’Empire en Alsace-Lorraine exceptionnellement aux organes

(1) Reichsgeselzblalt, 1877, p. 491 Traduction française dans Daresre. Les Constitutions modernes, p. 382 et 383.

(2) Reichsgeselzblalt, 1879, p. 165. Traduction française dans DARESTE, p. 383 ets.

(3) La voie législative nouvelle était créée par l’article IT de la loi du 2 mai 1877, ainsi conçu : « Landesgeselze fur Elsass- Lothringen. einschliesslich des jærlichen Landeshaushalts-Etats, werden mit Zustimmung des Bundesrats vom Kaiser erlassen, wwenn der durch den Kaïiserlichen Ertass vom 29 October 1874, eingeselzte Landesausschuss, demselben zugestimmt hat. »

législatifs de celui-ci et habituellement à des organes spéciaux que nous allons étudier (1).

Auparavant nous ferons au sujet de la voie exceptionnelle cette remarque : c’est que le droit à la sanction continuait quoiqu’en aient prétendu Zorn (2) et Leoni (3) d'être dans celle-ci le monopole du Bundesrat (4). Pour que les lois particulières à l'Alsace-Lorraine soient faites ainsi que l'exigeait formellement l’art. 2 de la loi du 2 Mai (5) suivant le mode usité pour celles de l'Empire, il fallait en effet que ce soient les mêmes organes qui interviennent pour leur confection, que pour celle des lois d'Empire et par conséquent que l’autorité chargée de la sanction soit le Bundesrat.

Zorn, qui rejette cette manière de voir, admet au contraire que la loi nouvelle laisse dans la voie exceptionnelle le droit de sanction à l'Empereur. A l'appui de cette affirmation, il apporte l'argumenta-

(1) Pour distinguer ces deux voies l’une de l’autre, nous qualifierons la voie législative ordinaire de l’Empire de vote exceptionnelle ou de voie extraordinaire, et la seconde de voie habituelle ou de voie régulière.

(2) ZorN, o. p., t. I, p. 531.

(3) LEONI, 0. p., p. 163.

(4) G. MEYER, 0. p., p. 476 el Anteil der Reichsorgane; LABAND, 0. p.,t. Il, p. 652 ; SCHULZE, 0: p., t. II, p. 369 ; E. MAYER, Staatsgewall und Gesetzgebung, p. 37 ; HÆNEL, Das deutsche Staatsrecht, p. 327; Kayser, dans le Jahrbuch de Hottzendorff, t. III, p. 404; STENGEL, dans les Annales de Hirth, 1876, p. 816; ST®æ- BER, dans l’'Archiv fur æffentliches Recht, t. IT, p. 662, note 68 ; RŒNNE, 0. p., t. I, p. 77; ROSENBERG, dans les Annales le Hirth, 1899, p. 401 et 405 ; REHM, dans les Annales de Hirth. 1885, p.73; BiNDING, Die rechtliche Stellung des Kaïisers, p. 20 et 21; et BRUCK, 0. p, t. I, p. 237, sont de notre avis.

(5) Cet ariicle est ainsi conçu dans son premier alinéa : « Die Erlassung von Landesgesetzen im Wege de Reichsgesetzgebung bleibt vorbehalten. »

tion suivante. Le droit à la sanction est un apanage de la souveraineté ; or, si le Bundesrat est souverain dans l'Empire, il a en Alsace-Lorraine délégué la puissance suprême à l'Empereur, par conséquent le droit de sanction. Nous objectons en premier lieu à la théorie de Zorn que pour admettre la souveraineté du Bundesrat et par conséquent la délégation de celle-ci à l'Empereur, il faut partir du principe combattu par nous de l’Empire monarchie. En second leu, nous lui reprocherons d’être en contradiction formelle avec les faits. La loi du 2 mai ne dit nulle part en effet que la souveraineté en Alsace-Lorraine doit revenir à l'Empereur, mais au contraire spécifie formellement que la voie législative ordinaire de l'Empire est maintenue dans le Reichsland (art. 2). Leoni, le second auteur, qui soutient que le droit de sanction appartient à l'Empereur dans la voie exceptionnelle base sa façon de penser sur le fait que la loi du 2 mai 1877 avait voulu conserver à l’Alsace-Lorraine l'ancienne organisation de la loi du juin 1871 qui selon lui avait continué à subsister même après l'introduction de la Constitution fédérale dans la Terre d'Empire. Cette organisation subissait seulement une légère modification au point de vue législatif. En plus de l’assentiment du Bundesrat l'Empereur devait encore obtenir celui du Reichstag. Aussi était-ce à lui et non au Conseil fédéral que revenait pour Leoni la sanction des lois dans la voie exceptionnelle. Nous ne pouvons que répondre à cette doctrine qu’elle est contraire à l'esprit des lois du 20 juin 1872 et 25 juin 1873 qui, en introduisant

dans le Reichsland la Constitution fédérale, avaient voulu faire table rase de son ancienne organisation. D'autre part elle méconnait les réalités positives ; car supprimée en droit cette forme législative n'avait plus été utilisée en fait depuis le 1° janvier 1874 (1). Quant à la voie habituelle, elle était mise par la loi du 2 mai à la disposition de l'Empereur. Celui-ci, en vertu de l'art. 1 de cette loi, était institué législateur habituel de l’Alsace-Lorraine, sous condition toutefois de l’assentiment du Bundesrat (2) et de l’approbation du Landesausschuss (Délégation provinciale de l’Alsace-Lorraine) (3). Le projet de loi résulte dans notre cas nou plus du vote concordant du Bundesrat et du Reichstag, mais de celui du Bundesrat et du Landesausschuss, ce dernier remplaçant ici le Reichstag. L'initiative en matière de lois appartenait non seulement au Gouvernement, mais encore à chacune de ces deux Assemblées. Toutefois, tandis que dans le Conseil fédéral chaque membre a le droit de déposer une proposition législative, il faut au Landesausschuss que tout projet soit présenté par sept de ses membres au moins (4). Bien qu'ordinairement

(1) LABAND, o. p., tome II, p. 648, renvoi (2).

(2) La différence des termes employés par le texte (art. 1), pour désigner l’assentiment du Bundesrat et celui du Landesausschuss n’a à notre avis et à celui de la majorité des auteurs aucune conséquence juridique.

(3) Le Landesausschuss (Délégation provinciale), instituée par l'ordonnance du 29 octobre 1874. constitue la Représentation populaire allemande d'Alsace-Lorraine. Nous étudierons dans la deuxième partie de cette thèse tout ce qui touche juridiquement au Landessausschuss (formation, caractère juridique, compétence).

(4) La loi du 4 juillet 1879, art. 21.

DE 1 FSI

cest tout d'abord au Bundesrat que sont soumises les propositions de lois, il n’y a cependant aucune règle constitutionnelle à ce sujet et il pourrait se faire que cet ordre soit interverti. Quand un projet est voté par le Conseil fédéral, le Chancelier en avertit le Statthalter; de même quand le Landesausschuss a donné son approbation à une proposition législative, c'est son Président qui la porte à la connaissance du Gouvernement. Celui-ci transmet alors le projet à l’autre Assemblée. Mais ce n'est pas là en réalité une obligation pour lui; car à tout moment il reste libre de retirer le projet. A plus forte raison ne lui est-il imparti aucun délai pour obtenir le consentement de la seconde Assemblée sur le projet voté par la première, Le Conseil fédéral et le Landesausschuss jouissent en revanche du droit de modifier ou de rejeter les propositions législatives qui leur sont présentées (1).

Il est un cas cependant où en vertu de l’art. 3 de la loi du 2 mai, le principe que tout projet doit être accepté par le Bundesrat et par la Délégation, reçoit une notable exception. C'est quand il s’agit de ja préparation du Budget. Dans ce cas, en elfet, si le Landesausschuss vient à refuser son assentiment il est remplacé par le Reichstag. Cette disposition a pour but d’assurer le vote annuel du budget.

Enfin toute proposition de loi doit au préalable êtresoumise au Conseil d'Etat pour que celui-ci donne son avis (2). Toutefois ce dernier ne pourrait lier le

(1) Voir à ce sujet LEeont, 0. p., p. 162; BRUCK, 0. p., t.1,p.233. (2) Article 9 de la loi du 4 juillet 1879.